Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 18.01.1996 – C-299/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 18. Januar 1996

1. Die vom High Court of Ireland mit Beschluß vom 25. Juli 1994 vorgelegten Fragen betreffen die Auslegung und die Gültigkeit der Verordnungen (EWG) Nr. 3665/87 vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen und Nr. 2340/90 des Rates vom 8. August 1990 zur Verhinderung des Irak und Kuwait betreffenden Handelsverkehrs der Gemeinschaft.

2. Der Rechtsstreit, in dem sich die dem Gerichtshof zur Prüfung vorgelegten Fragen stellen, soll in der Folge kurz erläutert werden.

Die Anglo Irish Beef Processors International (Klägerin) sind eine Gruppe von im Handel mit Rindfleisch tätigen irischen Unternehmen. Sie hatte gemäß der Verordnung Nr. 3665/87 von der zuständigen irischen Behörde, dem Minister for Agriculture, Food and Forestry (Beklagter), antragsgemäß eine Vorauszahlung auf eine differenzierte Ausfuhrerstattung für den Verkauf einer Partie Rindfleisch in den Irak erhalten. Die Erstattung wird in der Verordnung als differenziert bezeichnet, weil ihre Höhe nach Maßgabe des Bestimmungslandes der Waren unterschiedlich berechnet wird und sich damit nach dem Preis auf dem Bestimmungsmarkt richtet. Der wesentliche Zweck der Regelung besteht darin, den Verkauf von Gemeinschaftserzeugnissen auf Drittlandsmärkten dadurch zu erleichtern, daß dem Ausführer ein Ausgleich für die Differenz zwischen dem Preis auf dem Gemeinschaftsmarkt und dem — gewöhlich niedrigeren — Preis auf anderen Märkten gewährt wird. Für die Ausfuhr von Erzeugnissen in den Irak wird eine hohe Erstattung gewährt.

Die Klägerin hatte gemäß der einschlägigen Gemeinschaftsregelung zugunsten des Beklagten eine Bankbürgschaft in Höhe der Vorauszahlung zuzüglich 20 % gestellt. Diese Bürgschaft soll im Hinblick darauf, daß dem Ausführer die Erstattung im voraus gezahlt wird, gewährleisten, daß der leistenden Behörde der Betrag zurückgezahlt wird, wenn sich später herausstellt, daß die Erstattungsvoraussetzungen nicht erfüllt waren (21. Begründungserwägung der Verordnung Nr. 3665/87) oder daß Anspruch auf eine niedrigere Erstattung bestand (Artikel 6 der Verordnung Nr. 565/80).

Wie im Vorlagebeschluß ausgeführt wird, waren die Waren noch nicht am Bestimmungsort eingetroffen und befanden sich gerade in der Türkei, als wegen der irakischen Invasion von Kuwait gegen den Irak ein Handelsembargo verhängt wurde. Dieses Embargo wurde mit der Resolution 661 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 6. August 1990 erlassen. Ferner wurde am 8. August 1990 die Verordnung (EWG) Nr. 2340/90 des Rates der Europäischen Gemeinschaften erlassen, die rückwirkend ab dem 7. August 1990 galt.

Wegen des Embargos verwehrten die türkischen Behörden dem Schiff mit der klägerischen Ladung die Weiterfahrt in irakische Hoheitsgewässer. Versuche, die Ware in Ländern zu verkaufen, für die die gleiche Ausfuhrerstattung wie für den Irak galt, blieben erfolglos. Die Ladung wurde schließlich auf anderen Märkten verkauft, für die eine niedrigere Ausfuhrerstattung galt, als der Klägerin bereits gewährt worden war. Der Beklagte forderte daher die Klägerin auf, den — zu Unrecht gewährten — Differenzbetrag zu erstatten, und weigerte sich, die Bankbürgschaft freizugeben, bis die Klägerin ihre Rückzahlungsverpflichtung erfüllt habe. Da die Tatsache, daß das Fleisch nicht in den Irak geliefert wurde, jedoch unstreitig auf höherer Gewalt beruhte, verlangte der Beklagte in Anwendung der erwähnten Verordnung die Zahlung des Zuschlags von 20 % dieses Betrages nicht.

3. Die Klägerin erhob daraufhin beim High Court Klage. Sie hält den Erstattungsanspruch des Beklagten für unbegründet und beantragt die Freigabe der gesamten Bürgschaft. Der High Court hat dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Kann die Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission dahin ausgelegt werden, daß sie den Zugriff auf die vom Exporteur geleistete Sicherheit in der oben beschriebenen Situation verbietet, weil entweder ein Fall höherer Gewalt vorliegt, weil der Zugriff auf die Sicherheit im Hinblick auf die zu seiner Rechtfertigung angeführten Umstände unverhältnismäßig wäre, oder weil andere Gründe vorliegen?

Ist die Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission, falls sie nicht im obigen Sinn ausgelegt werden kann, aus diesem Grund ganz oder teilweise ungültig?

Kann die Verordnung (EWG) Nr. 2340/90 des Rates dahin ausgelegt werden, daß sie Waren auf dem Transport in den Irak erfaßt, und wenn ja, ist sie wegen der Art und Weise, in der sie solche Waren in der vorliegenden Situation behandelt, ganz oder teilweise ungültig?

Zur ersten Frage

4. Für die Beantwortung der ersten Frage haben wir in diesem Verfahren offensichtlich von der Darstellung des vorliegenden Falles auszugehen, die das vorlegende Gericht gegeben hat. Zunächst ist die Angabe zu berücksichtigen, daß die Waren, für die die Ausfuhrerstattung gewährt worden war, das im Antrag angegebene Bestimmungsland nicht erreicht haben, sondern in anderen Ländern verkauft wurden, für die eine geringere Ausruhrerstattung zu gewähren gewesen wäre. Der Ausführer hat also einen höheren Betrag erhalten, als er ihm nach der Verordnung zustand. Ferner ergibt sich aus dem Vorlagebeschluß, daß es eindeutig an höherer Gewalt lag, daß die Waren ihr ursprüngliches Bestimmungsland nicht erreichten.

Dies ist der Sachverhalt. Das vorlegende Gericht möchte vom Gerichtshof wissen, ob die Interventionsstelle den Teil der Sicherheit einbehalten darf, der dem Betrag entspricht, der dem Begünstigten letztlich nicht geschuldet wird, weil die Ware infolge höherer Gewalt an einen anderen Ort ausgeführt wurde, als ursprünglich beabsichtigt.

Die Antwort auf die Frage ergibt sich meines Erachtens aus Artikel 33 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3665/87: Ist als Folge eines Falles höherer Gewalt der [fällige] Erstattungsbetrag niedriger als die vorfinanzierte Erstattung, so ist die verfallene Sicherheit gleich dem Unterschied zwischen der vorfinanzierten Erstattung und der tatsächlich fälligen Erstattung. Läge dagegen kein Fall höherer Gewalt vor, so wäre Artikel 33 Absatz 3 Buchstabe d einschlägig, nach dem die verfallene Sicherheit gleich dem um 20 % erhöhten Unterschied zwischen dem vorfinanzierten Betrag und der tatsächlichen Erstattung ist.

In dem im Vorlagebeschluß beschriebenen Fall kann die Interventionsstelle daher die vom Ausführer zu ihren Gunsten gestellte Bürgschaft in Höhe des in Artikel 33 Absatz 5 angegebenen Betrages in Anspruch nehmen. Da es sich um höhere Gewalt handelt, ist die Erhöhung dieses Betrages um 20 % jedoch ausgeschlossen.

Ob die Waren das angegebene Bestimmungsland infolge höherer Gewalt oder infolge eines dem Betroffenen zuzurechnenden Umstandes nicht erreicht haben, ist für die hier zu beantwortende Frage jedoch ohne jede Bedeutung. Der Ausführer hat zumindest den ihm nicht zustehenden Teil der Erstattung zurückzuzahlen; liegt dagegen kein Fall höherer Gewalt vor, so hat er ferner einen Zuschlag von 20 % zu zahlen, durch den etwaige Mißbräuche verhindert werden sollen. Der Gerichtshof hat im übrigen entschieden, daß der Wirtschaftsteilnehmer keinen Anspruch auf differenzierte Erstattung bei der Ausfuhr in ein Drittland hat, wenn das ausgeführte Erzeugnis nach Verlassen des Zollgebiets der Gemeinschaft und vor der Einfuhr in das bestimmmungsgemäße Drittland in unverändertem Zustand infolge höherer Gewalt untergegangen ist.

5. Ich komme zu dem anderen durch die erste Vorlagefrage angesprochenen Punkt. Es fragt sich, ob die Verordnung Nr. 3665/87 dahin ausgelegt werden kann, daß sie es in Anbetracht der geltend gemachten UnVerhältnismäßigkeit des sich andernfalls für den Exporteur ergeben Nachteils unter den beschriebenen Umständen nicht zuläßt, daß die leistende Behörde die Bürgschaft in Anspruch nimmt.

Nach Auffassung der Klägerin ist diese Frage zu bejahen. Ich halte dies nicht für zutreffend. Zunächst ergibt sich aus dem Vorlagebeschluß, daß die Inanspruchnahme der Bürgschaft auf den zu Unrecht gewährten Betrag beschränkt ist, und sich also — wohl entgegen dem Vorbringen der Klägerin — nicht auf die gesamte Vorauszahlung erstreckt. Unter diesen Umständen ist nicht verständlich, inwiefern dieser Zugriff unverhältnismäßig ist. Wie ich bereits ausgeführt habe und wie der Gerichtshof in anderen Entscheidungen betont hat wird mit der Ausfuhrerstattung eine Erleichterung der Verkäufe von Gemeinschaftserzeugnissen auf dem Weltmarkt bezweckt. Hier wird dem Exporteur ein Betrag gezahlt, mit dem ausschließlich ein etwaiger Unterschied zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Preis auf anderen Märkten ausgeglichen werden soll. Der Erstattungsbetrag ist insofern differenziert, als er unter Bezugnahme auf den auf dem jeweiligen Bestimmungsmarkt geltenden Preis berechnet wird. Deshalb ist es von grundlegender Bedeutung, daß die Waren tatsächlich den angegebenen Bestimmungsmarkt erreichen. Würden die Waren auf einem anderen Markt verkauft, auf dem ein höherer Preis gilt, und wäre folglich der Erstattungsbetrag niedriger, so ergäbe sich für den Wirtschaftsteilnehmer eine ungerechtfertigte Bereicherung. Diesem käme nämlich ein höherer Verkaufspreis zugute, während er zugleich eine höhere — ihm jedoch nicht zustehende — Erstattung behielte. Die Erstattungsregelung verletzt daher offensichtlich nicht den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, sondern verwirklicht ihn vielmehr. Der von der Interventionsstelle gezahlte Betrag entspricht dem Unterschied zwischen dem Gemeinschaftspreis der ausgeführten Ware und dem Preis auf dem Bestimmungsmarkt. Es besteht also ein angemessenes Verhältnis zwischen dem gewählten Mittel, der differenzierten Vorauszahlung, und dem vom Normgeber angestrebten Ziel. Ist der Betroffene infolge höherer Gewalt gezwungen, die Ware an einen anderen Bestimmungsort auszuführen als ursprünglich beabsichtigt, so hat er weiterhin Anspruch auf die Erstattung und unterliegt keiner Strafe. Jedoch richtet sich die Höhe des Anspruchs nach dem Unterschied zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Preis auf dem Markt, auf den die Ware tatsächlich ausgeführt worden ist. Dies entspricht genau der ratio legis. Die erlassenen Rechtsvorschriften verwirklichen diese vollständig und auf angemessene Weise.

6. Die Klägerin beruft sich ferner auf einen allgemeinen Grundsatz, nach dem der Ausführer berechtigt sei, die gesamte Vorauszahlung einzubehalten, wenn der Fall höherer Gewalt, der die Waren an der Erreichung des Bestimmungsmarktes gehindert habe, auf ein Verhalten der Gemeinschaft zurückzuführen sei. Das Vorbringen ist nicht überzeugend. Zunächst beruht es auf der unzutreffenden Vorstellung, die Waren hätten das Bestimmungsland wegen des von den Gemeinschaftsorganen mit der Verordnung Nr. 2340/90 verhängten Embargos nicht erreicht. Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich jedoch eindeutig, daß die Ladung in der Türkei von den Behörden dieses Landes angehalten wurde, die wohl aufgrund des von den Vereinten Nationen verhängten Embargos — jedenfalls aber nicht aufgrund dieser Verordnung — handelten. Es trifft daher nicht zu, daß das Vorliegen von höherer Gewalt im vorliegenden Fall in einem Verhalten der Gemeinschaftsorgane zurückgeführt werden kann. Hinzu kommt folgendes: Die Klägerin irrt über die tatsächliche Natur der Verpflichtung des Exporteurs, den Unterschied zwischen dem gewährten und dem ihm zustehenden Betrag zu erstatten. Diese Verpflichtung stellt keine Sanktion für ein widerrechtliches Verhalten dar, sondern ist lediglich auf die Erstattung eines nicht geschuldeten Betrages gerichtet. Die Verpflichtung ist mit anderen Worten lediglich restitutorisch. Sie ist unabhängig davon, ob ein Verschulden oder zurechenbares Verhalten des Verpflichteten gegeben ist, und ist daher auch dann zu erfüllen, wenn die Ware infolge höherer Gewalt nicht am Bestimmungsort anlangt. Damit, daß die Verordnung den Fall höherer Gewalt überhaupt vorsieht, wird lediglich bezweckt, den Exporteur in einem solchen Fall von der Haftung freizustellen, der er beim Verkauf der Waren auf anderen als den ursprünglich angegebenen Märkten sonst stets unterliegen würde. In Fällen höherer Gewalt wird nämlich, wie ausgeführt, der 20 %ige Zuschlag auf den der Interventionsstelle zu erstattenden Betrag nicht erhoben. Der Exporteur unterliegt damit einer solchen, möglicherweise als Sanktion aufzufassenden Maßnahme nicht. Dies bedeutet jedoch nicht, daß er die gesamte ihm gewährte Vorauszahlung behalten dürfte. Ein solches Recht sieht das Gemeinschaftsrecht nicht vor; es könnte dies in Anbetracht der Art und des eigentlichen Zwecks der Erstattungsregelung auch gar nicht. Wird die Ware nicht an dem vom Betroffenen angegebenen Ort ausgeführt, so kann die Erstattung nur den Unterschied zwischen dem Gemeinschaftspreis und dem Preis betreffen, der auf dem Markt gilt, auf dem die Ware tatsächlich verkauft wird. Es besteht daher für das Gemeinschaftsrecht kein Grund, den Fall höherer Gewalt in der Weise zu regeln, daß der Betroffene den gesamten Betrag behalten kann. Ein solches Ergebnis wäre mit Sinn und Zweck der in Rede stehenden Regelung insgesamt betrachtet unvereinbar.

Zur zweiten Frage

7. Die zweite Frage geht dahin, ob die Verordnung Nr. 3665/87 ungültig ist, falls sie nicht so ausgelegt werden kann, daß sie in Fällen höherer Gewalt den Zugriff auf die Sicherheit ausschließt. Die Klägerin führt hierfür zwei Argumente an: Einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und eine Verletzung des berechtigten Vertrauens des Exporteurs. Ich habe bereits erläutert, weshalb das erste Argument zurückzuweisen ist. Bei ihrem Vorbringen zur Begründung des Vorliegens einer Verletzung des berechtigten Vertrauens geht die Klägerin davon aus, daß der Exporteur darauf vertraue, daß er die Vorauszahlung in jedem Fall — insbesondere beim Vorliegen höherer Gewalt — behalten könne. Worauf dieser Standpunkt gestützt wird, ist jedoch nicht zu erkennen. Ein einigermaßen sorgfältiger Wirtschaftsteilnehmer kann schon beim bloßen Lesen der Verordnung erkennen, daß das Recht, die gesame Vorauszahlung zu behalten und damit die Freigabe der Sicherheit zu erreichen, davon abhängt, daß die Waren tatsächlich ihr Bestimmungsland erreichen. In Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3665/87 heißt es nämlich: Zur Freigabe der Sicherheit in voller Höhe ist nachzuweisen, daß ... b) bei den betreffenden Erzeugnissen oder Waren ein Anspruch auf eine Erstattung in Höhe des gemäß Artikel 29 Absatz 3 festgesetzten oder eines höheren Betrages besteht. Im übrigen heißt es in der fünften Begründungserwägung der Verordnung Nr. 565/80 ausdrücklich, daß die Stellung einer Sicherheit dazu dient, zu gewährleisten, daß ein Betrag, der zumindest gleich dem gezahlten Betrag ist, zurückerstattet wird, falls später kein Anspruch auf die Ausfuhrerstattung festgestellt wird oder die Erzeugnisse oder Waren ... nicht tatsächlich innerhalb der vorgeschriebenen Frist aus der Gemeinschaft ausgeführt werden. Diese Bestimmungen können eine berechtigte Hoffnung auf einen Erstattungsanspruch offensichtlich nur in den festgelegten Grenzen begründen.

Zur dritten Frage

8. Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verordnung Nr. 2340/90, mit der das Handelsembargo verhängt wurde, auch Waren auf dem Transport in den Irak erfaßt. Für den Fall, daß dies zu bejahen ist, begehrt das vorlegende Gericht Aufschluß darüber, ob diese Verordnung ganz oder teilweise deshalb ungültig ist, weil die darin enthaltene Regelung nicht nur für noch auszuführende, sondern auch für bereits auf dem Transport befindliche Waren gilt.

Die Klägerin stützt das Recht, die gesamte Erstattung behalten zu dürfen, auf die Annahme, daß es die Resolution der Vereinten Nationen der Gemeinschaft freigestellt habe, bereits auf dem Transport in den Irak befindliche Waren vom Embargo auszunehmen. Sie hält demgemäß die Verordnung Nr. 2340/90 für rechtswidrig, da es der Ministerrat der Gemeinschaft unterlassen habe, die Regelung der Vereinten Nationen in Ausübung seines Gestaltungsspielraums durch seine Verordnung so anzupassen, daß der Lage der Exporteure angemessen Rechnung getragen werden konnte. Die Gemeinschaftsregelung sei genau genommen deshalb rechtswidrig, weil sie diskriminierend sei. Aus dem Irak stammende Waren und die Importeure solcher Waren seien nämlich im Hinblick auf den Transport zu Unrecht anders behandelt worden als Exporteure und von ihnen bereits nach diesem Land abgesandte Waren, da das Embargo nur auf diese angewendet worden sei. Ermöglichte es die Verordnung, die Lage der Klägerin und zahlreicher anderer Exporteure in gleicher Lage zu berücksichtigen, so könnte der Beklagte gegenwärtig vor dem vorlegenden Gericht die streitige Rückzahlung nicht beanspruchen.

Der Rat, die Kommission, die irische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs halten diese Auffassung übereinstimmend für unbegründet. Sie führen hierfür im wesentlichen aus, daß der Inhalt der Resolution der Vereinten Nationen, die von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einzuhalten sei, genau in die Verordnung Nr. 2340/90 übernommen worden sei.

Meines Erachtens ist jedoch zunächst zu prüfen, ob diese Frage überhaupt entscheidungserheblich ist. Das vorlegende Gericht hat dem Gerichtshof zwei Verordnungen zur Prüfung vorgelegt: Die Verordnung Nr. 2340/90 über das Embargo, die für den vom vorlegenden Gericht zu entscheidenden Fall nur insoweit von Bedeutung ist, als sie einen Fall höheren Gewalt im Sinne der anderen Verordnung (Nr. 3665/87) betrifft. Die letztgenannte Verordnung regelt den beim vorlegenden Gericht anhängigen Fall. Nach der Verordnung Nr. 3665/87 ist jedoch die Anerkennung der von der Klägerin im Ausgangsverfahren geltend gemachten Ansprüche zwingend davon abhängig, daß die Waren das Bestimmungsland erreicht haben, für das sie die Vorauszahlung erhalten hat. Das ist im vorliegenden Fall nicht gegeben; die Anträge der Klägerin sind schon allein aus diesem Grund nach dem Gemeinschaftsrecht unbegründet. Es liegt allerdings ein Fall höherer Gewalt vor, für den die einschlägigen Vorschriften der Verordnung Nr. 3665/87 gelten. Diese Vorschriften wurden bereits erläutert: Der Klägerin steht nicht die gesamte Erstattung, sondern ein Teilbetrag zu; für die Freigabe der Sicherheit muß sie dem Beklagten eine etwaige Differenz zwischen dem Preis erstatten, der im Hinblick auf den ursprünglichen Bestimmungsmarkt der Ware festgesetzt wurde, und dem Preis, der auf dem tatsächlich erreichten Markt gilt. Für den Ausgangsrechtsstreit ist also nur von Bedeutung, daß höhere Gewalt objektiv verhindert hat, daß die Waren ihren Bestimmungsmarkt erreichten. Nur die Tatsache, daß ein Embargo bestand, ist für die Beantwortung der vorgelegten Frage wesentlich, nicht dagegen der Inhalt der Verordnung Nr. 2340/90 als solcher. Es wäre nämlich zu untersuchen, welche praktischen Auswirkungen es gehabt hätte, wenn die Gemeinschaft mit dieser Verordnung unter Abweichung von der UN-Resolution, wie von der Klägerin gewünscht, bereits ausgeführte und noch auf dem Transport befindliche Waren vom Embargo ausgenommen hätte. Eine solche Regelung hätte mit Bestimmtheit Drittländern gegenüber nicht durchgesetzt werden können, die in Durchführung der UN-Resolution oder eines eigenen Beschlusses die Durchfuhr der für den Irak bestimmten Waren hätten verweigern wollen, wie dies im vorliegenden Fall tatsächlich geschehen ist. Die Ladung der Klägerin wurde durch eine Anordnung der türkischen Behörden aufgehalten, die von dem von der Gemeinschaft erlassenen Embargo völlig unabhängig war. Das Ergebnis ist damit

offensichtlich. Die Prüfung der geltend gemachten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Verordnung Nr. 2340/90 hätte keinen Einfluß darauf, ob und wie die — bereits dargestellte — Regelung der Verordnung Nr. 3665/87 für Fälle höherer Gewalt auf den vorliegenden Sachverhalt anzuwenden ist. Die dritte Frage des vorlegenden Gerichts ist daher nur theoretisch. Der Gerichtshof hat es stets abgelehnt, derartige Vorlagefragen zu beantworten. Dieses sinnvolle und in ständiger Rechtsprechung beachtete Kriterium ist meines Erachtens auch im vorliegenden Fall anzuwenden.

Ergebnis

Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Fragen des High Court, Irland, wie folgt zu beantworten:

1. Erhält ein Exporteur eine Ausfuhrerstattung und werden die Waren in Folge höherer Gewalt nicht in dem angegebenen Bestimmungsland, sondern in Ländern verkauft, für die eine niedrigere Erstattung festgesetzt worden ist, so ist gemäß Artikel 33 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 der Kommission vom 27. November 1987 über gemeinsame Durchführungsvorschriften für Ausfuhrerstattungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen die verfallene Sicherheit gleich dem Unterschied zwischen der vorfinanzierten Erstattung und der tatsächlich fälligen Erstattung.

2. Die Prüfung der Verordnung (EWG) Nr. 3665/87 anhand der im Vorlagebeschluß angegebenen Punkte hat nichts ergeben, was gegen ihre Rechtmäßigkeit spräche.