Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 29.02.1996 – C-126/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 29. Februar 1996

1 Der Gerichtshof hat sich ein weiteres Mal mit der Frage der Rechtmäßigkeit des sogenannten octroi de mer zu befassen, die bereits Gegenstand des Urteils vom 16. Juli 1992 in der Rechtssache C-163/90 (Legros) und des Urteils vom 9. August 1994 in den verbundenen Rechtssachen C-363/93 und C-407/93 bis C-411/93 (Lancry u.a.) war. Bekanntlich wurde diese Steuer in den französischen überseeischen Departements (im folgenden: DOM) auf alle Waren erhoben, die in diese Gebiete zum Zweck ihres Verbrauchs eingeführt wurden, unabhängig von ihrem Herkunfts-und/oder Ursprungsort, also unabhängig davon, ob sich dieser in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft, einem Drittland oder einer anderen Region Frankreichs selbst befindet.

Die erstmals im 17. Jahrhundert eingeführte Regelung des octroi de mer wurde im Laufe der Jahre (oder man sollte richtiger sagen: der Jahrhunderte) mehrmals geändert; zu der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit waren die grundlegenden Vorschriften im Gesetz Nr. 84-747 vom 2. August 1984 über die Zuständigkeiten der Regionen Guadeloupe, Guyana, Martinique und Réunion, und zwar in dem Titel mit den finanziellen und steuerrechtlichen Vorschriften, enthalten.

2 Im Urteil Legros hat der Gerichtshof den octroi de mer als — nach Artikel 9 EG-Vertrag verbotene — Abgabe mit zollgleicher Wirkung angesehen, da er auf aus einem anderen Mitgliedstaat eingeführte Waren erhoben worden sei; für diese Qualifizierung sei es unerheblich, daß der octroi de mer in gleicher Weise auch Waren treffe, die aus anderen Teilen des französischen Hoheitsgebiets in die genannten Regionen verbracht würden.

Im selben Urteil hat der Gerichtshof weiter festgestellt, daß das Verbot der Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung nicht unterschiedlich ausgelegt werden könne, je nachdem, ob es sich auf den innergemeinschaftlichen Handel beziehe oder in einem von der Gemeinschaft mit einem oder mehreren Drittländern geschlossenen zwei- oder mehrseitigen Abkommen enthalten sei, das die Beseitigung der Handelshemmnisse bezwecke. Aufgrund dessen hat der Gerichtshof festgestellt, daß das damals geltende Freihandelsabkommen zwischen der Gemeinschaft und Schweden, in dem ausdrücklich ein entsprechendes Verbot vorgesehen war, die Erhebung des octroi de mer auch für aus diesem Land eingeführte Waren ausschließe.

3 In dem später ergangenen Urteil Lancry u. a. hat der Gerichtshof zunächst die Entscheidung 89/68 8/EWG für ungültig erklärt, mit der der Rat die Französische Republik ermächtigt hatte, die bei Erlaß dieser Entscheidung geltende Regelung des octroi de mer bis zum 31. Dezember 1992 beizubehalten. Außerdem hat der Gerichtshof mit einem Urteilsspruch, mit dem er gegenüber einer mehr als dreißig Jahre alten Rechtsprechung betreffend rein interne Situationen eine völlige Kehrtwendung vollzogen hat, die fragliche Steuer unter Hinweis auf die Einheitlichkeit des Zollgebiets der Gemeinschaft auch dann als zollgleiche Abgabe angesehen, wenn sie bei der Verbringung von ausschließlich aus einer anderen Region Frankreichs stammenden Waren in die DOM erhoben werde.

4 Dagegen ist der Gerichtshof noch nicht mit dem Problem befaßt worden, ob die Erhebung des octroi de mer auf Waren, die aus Drittländern, die mit der Gemeinschaft kein Handelsabkommen geschlossen haben, in die DOM eingeführt werden, mit dem Vertrag vereinbar ist. Diese Lücke soll daher das uns heute beschäftigende Vorabentscheidungsersuchen schließen. Mit ihm will nämlich das vorlegende Gericht im wesentlichen wissen, ob die Anwendung des octroi de mer — dessen Natur als Abgabe mit zollgleicher Wirkung nunmehr festgestellt ist — auf Einfuhren aus Drittländern mit dem Erlaß eines Gemeinsamen Zolltarifs nach den Artikeln 9 und 18 bis 29 des Vertrages sowie den Grundsätzen, die gemäß Artikel 113 der gemeinsamen Handelspolitik zugrunde liegen, vereinbar ist. In der Tat ist dies — über ihre ungenaue Formulierung hinaus — der Sinn der nachstehend wieder-. gegebenen Vorlagefrage des Tribunal d'instance des 12. Arrondissements von Paris, bei dem die Klägerinnen auf Erstattung aller von ihnen zwischen dem 1. November 1988 und dem 30. November 1991 als octroi de mer gezahlten Beträge geklagt hatten:

Läßt sich das Diskriminierungsverbot des EWG-Vertrags dahin auslegen, daß es einem Mitgliedstaat verbietet, auf Waren, die aus Drittländern stammen, die mit der Gemeinschaft kein Sonderabkommen geschlossen haben, eine inländische Abgabe zu erheben, die nach einer gerichtlichen Entscheidung als Abgabe gleicher Wirkung anzusehen ist, wenn aus den gleichen Drittländern in einen anderen Mitgliedstaat eingeführte Waren dieser Abgabe nicht unterliegen?

Für den Fall der Verneinung: Stellt die Erhebung einer solchen Abgabe durch den Mitgliedstaat eine Ungleichbehandlung dar, die die Gleichheit zwischen den Wirtschaftsteilnehmern der verschiedenen Mitgliedstaaten gefährdet und Verzerrungen hervorrufen oder die Grundlage des Gemeinsamen Marktes beschädigen kann?

5 Zunächst ist daran zu erinnern, daß der Gerichtshof im Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 177 des Vertrages nicht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit einer nationalen Bestimmung mit dem Gemeinschaftsrecht befugt ist, sondern nur dazu, dem vorlegenden Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts zu geben, die es diesem ermöglichen, die Frage der Vereinbarkeit für die Entscheidung des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zu beurteilen. Demgemäß zielt die Frage, die uns heute beschäftigt, nach richtigem Verständnis darauf ab, ob die Bestimmungen des Vertrages über die Zollunion der Erhebung von Abgaben mit zollgleicher Wirkung nicht nur im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr, sondern auch im Handel mit Drittländern entgegenstehen.

6 Hierzu hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, daß die Abschaffung der Abgaben gleicher Wirkung im Handelsverkehr mit Drittländern andere Ziele verfolgt und andere Rechtsgrundlagen hat als im innergemeinschaftlichen Handelsverkehr. Denn [was] den innergcmeinschaftlichen Handelsverkehr angeht, so handelt es sich um ein vom Vertrag selbst in Artikel 9 aufgestelltes Verbot, das deshalb unbedingt und absolut ist, weil es dem freien Warenverkehr innerhalb der Gemeinschaft dienen soll. Was dagegen den Handel mit dritten Ländern betrifft, so muß die Frage, ob Abgaben gleicher Wirkung abzuschaffen, aufrechtzuerhalten, zu ändern oder neu einzuführen sind, sowohl zu den Erfordernissen der gemeinsamen Plandelspolitik als auch zu den sich aus der Aufstellung des Gemeinsamen Zolltarifs ergebenden Erfordernissen einer Anglcichung der Bedingungen für die Einfuhr aus Drittländern in Beziehung gesetzt werden.

7 Im Hinblick auf die Berücksichtigung dieser Erfordernisse hat der Gerichtshof seit dem Urteil Diamantarbeiders vom 13. Dezember 1973 festgestellt, daß die Mitglicdstaaten nach dem Inkrafttreten des Gemeinsamen Zolltarifs am 1. Juli 1968 nicht einseitig neue Abgaben auf unmittelbar aus Drittländern eingeführte Ware einführen oder die bereits bestehenden Abgaben erhöhen dürfen. Ein entsprechendes Verbot ist zwar in der Verordnung (EWG) Nr. 950/68 des Rates, mit der der Gemeinsame Zolltarif in der Gemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung umgesetzt worden war, nicht ausdrücklich niedergelegt, es ergibt sich jedoch notwendig aus der darin festgelegten Verpflichtung, das nach dem Gemeinsamen Zolltarif erlaubte Schutzniveau nicht durch weitere Steuern zu verändern.

Diese Schlußfolgerung wurde ferner durch Artikel 113 Absatz 1 bestätigt, wonach die gemeinsame Handelspolitik nach Ablauf der Übergangszeit insbesondere hinsichtlich der Änderung von Zollsätzen, des Abschlusses von Zoll- und Handelsabkommen, der Vereinheitlichung der Liberalisicrungsmaßnahmen, der Ausfuhrpolitik und der handelspolitischen Schutzmaßnahmen nach einheitlichen Grundsätzen zu gestalten war. Die Festlegung dieser Grundsätze setzt nach dem Urteil Diamantarbeiders zudem den Abbau der den Handel mit dritten Ländern betreffenden verschiedenartigen nationalen steucrrechtlichen und handelspolitischen Regelungen voraus.

Da das fragliche Verbot jedoch nicht absolut ist, hat der Gerichtshof im Urteil Simmenthal weiter darauf hingewiesen, daß die Gemeinschaftsbehörden bei seiner Einführung Ausnahmen oder Abweichungen festlegen könnten, sofern es sich bei den zugelassenen finanziellen Belastungen nur um Belastungen handel[t] ..., die als solche in sämtlichen Mitgliedstaaten einheitliche Auswirkungen auf den ... Drittlandshandel haben.

8 Jedenfalls ist es Sache der Kommission und des Rates, die Unvereinbarkeit der zum Zeitpunkt der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs bereits bestehenden Abgaben mit dem Vertrag festzustellen. Insoweit kann sich die Notwendigkeit ihrer Abschaffung auch insbesondere aus den agrarpolitischen Bestimmungen der von der Gemeinschaft geschlossenen Handelsabkommen oder der Assoziationsregelungen zwischen der Gemeinschaft und bestimmten Staaten ergeben. Jedenfalls bleibt es — vorbehaltlich etwaiger abweichender Bestimmungen der Gemeinschaftsbehörden — dabei, daß es verboten ist, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gemeinsamen Zolltarifs bestehenden Abgaben zu erhöhen.

9 Diese Orientierung ist durch die spätere Rechtsprechung des Gerichtshofes bestätigt worden. Entgegen der von den Klägerinnen im Ausgangsverfahren geäußerten Ansicht geht auch das neuere Urteil Aprile vom 5. Oktober 1995 in diese Richtung. Es ist zwar richtig, daß in diesem Urteil ganz allgemein das Verbot für die Mitgliedstaaten bekräftigt worden ist, im Handel mit Drittländern einseitig Abgaben gleicher Wirkung einzuführen; richtig ist jedoch auch, daß sich in dieser Rechtssache, wie der Generalanwalt in seinen Schlußanträgen zu Recht hervorgehoben hat, das Problem einer etwaigen Beibehaltung einer bereits zum Zeitpunkt der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs bestehenden Abgabe nicht stellte. Unstreitig war nämlich die Steuer, um die es dort ging, mit einer nach dem 1. Juli 1968 ergangenen Bestimmung eingeführt worden.

10 Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich somit, daß bei der Beantwortung der Frage, ob eine Abgabe gleicher Wirkung dann mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, wenn sie im Handelsverkehr mit Drittländern erhoben wird, die mit der Gemeinschaft keine solche Steuern verbietenden zwei- oder mehrseitigen Abkommen geschlossen haben, zu prüfen ist, ob die betreffende Abgabe bereits zum Zeitpunkt der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs bestand.

Was nun den octroi de mer betrifft, so war die grundlegende Regelung zu der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit, wie gesagt, im Gesetz Nr. 84/747 vom 2. August 1984 niedergelegt, mit dem die vorangegangene Regelung nach dem Gesetz Nr. 46-51 vom 19. März 1946 und verschiedenen Dekreten vom Dezember 1947 geändert worden war. Insoweit ist zu beachten, daß der octroi de mer durch Artikel 38 des Gesetzes Nr. 84-747 eine neue Qualifikation als Verbrauchsteuer erhielt, in dem zugleich bestimmt wurde, daß die Abgabe wie bisher nach dem Zollwert der Waren zum Zeitpunkt ihrer Verbringung in die DOM zu berechnen sei. Diese Bestimmung ermächtigte ferner die Regionalräte der betreffenden Gebiete, die auf die einzelnen Erzeugnisse anwendbaren Steuersätze festzulegen, wies das Steueraufkommen den Gemeinden zu und verwies wegen der Bestimmung der Bemessungsgrundlage und der Erhebungsmodalitäten auf die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits bestehenden Vorschriften.

Außer dem octroi de mer konnten die fraglichen Regionen überdies nach Artikel 39 des Gesetzes Nr. 84-747 unter den gleichen Bedingungen wie denen des octroi de mer eine ihnen zufließende zusätzliche Abgabe in Höhe von bis zu 1 % einführen.

11 Nachdem dies klargestellt ist, hat das vorlegende Gericht nunmehr zu prüfen, ob, abgesehen von der — für sich genommen, nicht entscheidenden — abweichenden Qualifikation der Steuer und den den Regionalräten auf diesem Gebiet verliehenen neuen Befugnissen, die Merkmale des octroi de mer, wie er zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gemeinsamen Zolltarifs bestand, durch das Gesetz Nr. 84-747 in der Weise geändert worden sind, daß von einer neuen Abgabe zu sprechen ist. Das Gericht wird insbesondere die etwaigen Änderungen bei den Steuervoraussetzungen, den der Steuer unterworfenen Personen oder den anwendbaren Abgabenbeträgen oder- sätzen zu berücksichtigen haben. Was den letztgenannten Punkt angeht, so sind, insbesondere im Hinblick auf das Verbot, am 1. Juli 1968 im Handel mit Drittländern bestehende andere Abgaben als Zölle im eigentlichen Sinne zu erhöhen, alle jene Maßnahmen als rechtswidrig anzusehen, mit denen die Anwendung der Steuer nach diesem Zeitpunkt auf neue Erzeugnisgruppen erweitert oder jedenfalls die Steuerlast für die der Steuer bereits unterworfenen Erzeugnisse erhöht wurde. Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, ist die Erhebung des octroi de mer zumindest in diesem Rahmen als mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar anzusehen.

12 Da sich zum anderen jede inländische Steuer, die den in Anwendung der Gemeinschaftsregelung zu zahlenden Zöllen einseitig hinzugefügt wird, nur negativ auf die notwendige Einheitlichkeit der gemeinsamen Handelspolitik und das einwandfreie und kohärente Funktionieren der Zollunion auswirken kann, ist klar, daß der Maßstab, der bei der Prüfung der Frage anzulegen ist, ob eine bestimmte Abgabe als zum Zeitpunkt der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs bereits bestehend anzusehen ist, nur sehr streng sein kann. Infolgedessen kann man, unbeschadet der Befugnisse des nationalen Gerichts auf dem Gebiet der Auslegung seines innerstaatlichen Rechts, auch bei Beachtung dieser Befugnisse nicht umhin, festzustellen, daß sich nur sehr schwer bestreiten läßt, daß die zusätzliche Abgabe nach Artikel 39 des Gesetzes Nr. 84-747 gegenüber der bis 1968 bestehenden Regelung neu ist, wie im übrigen auch die französische Regierung in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat.

13 Für den Fall, daß eine Steuer wie der octroi de mer, auch soweit sie im Handelsverkehr mit dritten Ländern erhoben wird, die mit der Gemeinschaft kein Abkommen geschlossen haben, für rechtswidrig erklärt wird, beantragt schließlich die französische Regierung, die Wirkungen dieser Entscheidung zeitlich zu beschränken. Dazu verweist sie zum einen auf die schwerwiegenden finanziellen Auswirkungen, die ein Urteil, das die Verpflichtung zur Erstattung der bis heute rechtsgrundlos erhobenen Abgabe begründen würde, für die örtlichen Verwaltungen hätte, und zum anderen auf den Zustand der objektiven Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der fraglichen Steuer, der zumindest bis zum Erlaß des Urteils Legros bestanden habe, in dem der octroi de mer als Abgabe gleicher Wirkung qualifiziert worden sei.

14 Dazu ist der Hinweis angebracht, daß durch die Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts durch den Gerichtshof im Rahmen seiner Befugnis nach Artikel 177 bekanntlich die Bedeutung dieser Vorschrift so erklärt und präzisiert wird, wie diese seit ihrem Inkrafttreten zu verstehen und anzuwenden ist oder hätte verstanden und angewandt werden müssen. Grundsätzlich ist die in dieser Weise ausgelegte Vorschrift daher vom Gericht auch auf vor Erlaß des Auslegungsurteils begründete Rechtsverhältnisse, sofern sie nicht bereits erschöpft sind, anzuwenden, bei denen die Voraussetzungen für die Befassung des zuständigen Gerichts mit einem Rechtsstreit über die Anwendung der Vorschrift erfüllt wären.

15 Der Gerichtshof hat die Möglichkeit der Betroffenen, sich auf die ausgelegte Bestimmung zu berufen, um in gutem Glauben begründete Rechtsverhältnisse in Frage zu stellen, nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit auf den Fall des Vorliegens außergewöhnlicher Umstände beschränkt. Bei seinen in diesem Sinne ergangenen Entscheidungen hat der Gerichtshof stets zwei Kriterien angewandt. Er hat zunächst die möglichen praktischen Folgen einer Entscheidung ohne zeitliche Beschränkung ihrer Wirkungen erwogen und sodann geprüft, ob hinsichtlich der Tragweite der Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, die Gegenstand des Auslegungsurteils waren, eine objektive Unsicherheit bestand.

16 Im Urteil Legros hat der Gerichtshof insoweit festgestellt, daß die Wirkungen seines Urteils zeitlich zu beschränken seien, da die Besonderheiten des octroi de mer und die besonderen Verhältnisse der französischen DOM hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Abgabe mit dem Gemeinschaftsrecht einen Zustand der Unsicherheit geschaffen [haben]. Diese Unsicherheit spiegelt sich im übrigen im Verhalten der Gemeinschaftsorgane zum Problem desoctroi de mer wider. Demgemäß ist der Gerichtshof unter Berücksichtigung des Umstands, daß die Französische Republik bei vernünftiger Betrachtung davon ausgehen konnte, daß die beanstandete nationale Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar war, zu der Schlußfolgerung gelangt, daß sich niemand auf die Bestimmungen des EWG-Vertrags berufen könne, um die Erstattung von vor dem Erlaß des Urteils — am 16. Juli 1992 — als octroi de mer entrichteter Abgaben zu verlangen, natürlich außer wenn der Betreffende vor diesem Zeitpunkt Klage erhoben oder gegen die beanstandete Steuer einen entsprechenden Rcchtsbchelf eingelegt habe.

In dem danach ergangenen Urteil Lancry u. a. ist diese zeitliche Beschränkung auch auf Anträge auf Erstattung von Beträgen angewandt worden, die nach Inkrafttreten der genannten Entscheidung 89/688/EWG und vor Erlaß des Urteils Legros als octroi de mer gezahlt worden waren, da die Natur der Steuer durch die Entscheidung nicht geändert worden sei und erst das Urteil Legros die Unsicherheit hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dieser Steuer unter dem Gesichtspunkt des Gemeinschaftsrechts beseitigt habe.

17 Nun, ich halte eine entsprechende zeitliche Beschränkung der Wirkungen des Urteils im vorliegenden Fall aus den gleichen Gründen wie den in diesen beiden Rechtssachen angeführten für geboten.

18 Daher sollte dem nationalen Gericht meines Erachtens wie folgt geantwortet werden:

1. Seit der Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs am 1. Juli 1968 können die Mitgliedstaaten in Ermangelung entgegenstehender Gemeinschaftsbestimmungen zwar eine Abgabe gleicher Wirkung, die auf unmittelbar aus Drittländern, die mit der Gemeinschaft kein Sonderabkommen geschlossen haben, eingeführte Waren erhoben wird, aufrechterhalten, nicht jedoch einseitig neue Abgaben einführen oder den Anwendungsbereich der an diesem Tag bestehenden Abgaben erweitern oder diese erhöhen.

2. Es ist Sache der nationalen Gerichte, im Lichte der einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften zu entscheiden, ob eine Abgabe wie der octroi de mer, wie sie zu der im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit erhoben wurde, unter besonderer Berücksichtigung ihrer Voraussetzungen, der ihr unterworfenen Personen und ihrer Höhe als am Tag des Inkrafttretens des Gemeinsamen Zolltarifs bestehend anzusehen ist.

3. Niemand kann sich auf die Bestimmungen des EG-Vertrags über die Einführung des Gemeinsamen Zolltarifs und die gemeinsame Handelspolitik berufen, um die Erstattung einer Steuer wie des octroi de mer zu verlangen, die vor dem 16. Juli 1992 entrichtet wurde, es sei denn, er hätte vor diesem Zeitpunkt Klage erhoben oder einen entsprechenden Rechtsbehelf eingelegt.