Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.03.1996 – C-173/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 5. März 1996

1 Mit ihrer Klage wegen Vertragsverletzung, die am 22. Juni 1994 eingereicht worden ist, beantragt die Kommission,

festzustellen, daß das Königreich Belgien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 48 EWG-Vertrag und den Artikeln 1 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft verstoßen hat, daß es Arbeitnehmern aus den anderen Mitgliedstaaten für den Zugang zur Beschäftigung als Beamter oder Angestellter im öffentlichen Dienst in öffentlichen Versorgungseinrichtungen für Wasser, Gas und Elektrizität (wie beispielsweise der Compagnie intercommunale bruxelloise des eaux [im folgenden: CIBE], der Vlaamse Maatschappij voor Watervoorziening [im folgenden: VMW], der Unerg, der Sibelgaz usw.) weiterhin ein Staatsangehörigkeitserfordernis entgegenhält, und

dem Königreich Belgien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

2 Die vorliegende Klage ist in Zusammenhang mit den beiden anderen Klagen zu sehen, über die Sie zu befinden haben.

3 In den drei Verfahren stellt sich im wesentlichen das Problem des Umfangs der von Artikel 48 Absatz 4 des Vertrages für die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung zugelassenen Ausnahme von der Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

4 In den beiden anderen Verfahren wenden sich die Beklagten gegen die Feststellung einer Vertragsverletzung insbesondere mit der Begründung, daß für die Zwecke der Anwendung von Artikel 48 Absatz 4 des Vertrages keine Untersuchung nach vollständigen Tätigkeitsbereichen, sondern eine Untersuchung Stelle für Stelle vorzunehmen sei.

5 Das Königreich Belgien anerkennt hingegen stillschweigend die von der Kommission vorgeschlagene Behandlung nach Bereichen als logische Fortentwicklung Ihrer gegenwärtigen Rechtsprechung.

6 Sein Standpunkt zur Begründetheit erlaubt es mir, meine Darstellung des rechtlichen Rahmens des Rechtsstreits (I) ebenso wie meine Beurteilung der Begründetheit der Klage im Vertragsverletzungsverfahren (II) kurz zu fassen. Wegen weiterer Ausführungen und detaillierter Nachweise verweise ich auf meine Schlußanträge vom heutigen Tag in den beiden anderen genannten Rechtssachen.

I — Zum rechtlichen Rahmen des Rechtsstreits

7 Zunächst werde ich die Gemeinschaftsbestimmungen darstellen, auf die sich die Kommission beruft (A), und sodann werde ich Ihre einschlägige Rechtsprechung kurz zusammenfassen (B). Anschließend werde ich die beanstandete Rechtslage auf nationaler Ebene beschreiben (C).

A — Die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts

8 Artikel 48 Absätze 1 bis 3 des Vertrages verankert den Grundsatz der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, und als zwingende Konsequenz daraus die Abschaffung jeder auf der Staatsangehörigkeit beruhenden unterschiedlichen Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf die Beschäftigung, Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen.

9 Artikel 48 Absatz 4 lautet:

Dieser Artikel findet keine Anwendung auf die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung.

10 Artikel 1 der Verordnung Nr. 1612/68 sieht in bezug auf den Zugang zur Beschäftigung folgendes vor:

(1)Jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ist ungeachtet seines Wohnorts berechtigt, eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften aufzunehmen und auszuüben.

(2)Er hat insbesondere im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats mit dem gleichen Vorrang Anspruch auf Zugang zu den verfügbaren Stellen wie die Staatsangehörigen dieses Staates.

11 In Artikel 7 Absätze 1 und 2 der Verordnung, der die Ausübung der Beschäftigung und die Gleichbehandlung betrifft, heißt es:

(1)Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, darf auf Grund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung, und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer.

(2)Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.

B — Die Rechtsprechung der Gemeinschaft

12 Nach Ihrer Rechtsprechung ist der Begriff der öffentlichen Verwaltung ein Begriff des Gemeinschaftsrechts, und er ist eng auszulegen.

13 Eine rein institutionelle Definition dieses Begriffes ist ausgeschlossen.

14 Sie haben eine funktionelle Definition der Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung vorgenommen, als Sie festgestellt haben, daß es sich um Stellen handelt, die eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind.

15 Daher müssen die Stellen, die nicht die Voraussetzungen Ihrer Definition erfüllen, den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten zugänglich sein.

C — Das streitige nationale Recht

16 Ich möchte zunächst die Rechtslage im Zeitpunkt der Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme darstellen (1) und sodann angeben, welche Rechtsänderungen später vorgenommen worden sind (2).

1. Lage im Zeitpunkt der Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme

17 Die Versorgung mit Wasser, Gas und Elektrizität wird von juristischen Personen des öffentlichen Rechts — interkommunalen Zweckverbänden (a) oder von der öffentlichen Verwaltung unterstehenden Versorgungsgesellschaften (b) —, jedoch auch von Gesellschaften des Privatrechts (c) wahrgenommen.

a) Interkommunale Zweckverbände

18 Die interkommunalen Zweckverbände sind Zusammenschlüsse von Gemeinden, die wirtschaftliche Tätigkeiten vornehmen.

19 Man unterscheidet zwischen reinen interkommunalen Zweckverbänden (dezentralisierte Zusammenschlüsse von Hoheitsträgern) und gemischten interkommunalen Zweckverbänden (dezentralisierte Zusammenschlüsse von Hoheitsträgern und privatrechtlichen Kapitalgesellschaften).

20 Die Regelung für das Personal der interkommunalen Zweckverbände entspricht faktisch derjenigen der Bediensteten des Gesamtstaats, die noch das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit vorsieht.

21 Die Aufsicht über die interkommunalen Zweckverbände obliegt den Regionalregierungen.

22 Im besonderen Fall der CIBE machen die Artikel 6 und 11 des Personalstatuts die Einstellung vom Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit abhängig.

b) Den Hoheitsträgern unterstellte Versorgungsgesellschaften

23 Diese Gesellschaften sind in der Kategorie B des Gesetzes vom 16. März 1954 betreffend die Aufsicht über bestimmte Einrichtungen von öffentlichem Interesse aufgeführt.

24 Gemäß Artikel 11 Absatz 1 dieses Gesetzes legen die Regionalregierungen Rechtsstellung und Struktur ihres Personals fest.

25 Für die VMW gilt diese Regelung gemäß Artikel 17 des Dekrets vom 28. Juni 1983 über die Gründung dieser Einrichtung.

26 Für den Zugang zu den Stellen in der VMW gilt das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit, da die Rechtsstellung des Personals derjenigen der Bediensteten des Staates entspricht.

c) Privatrechtliche Versorgungsgesellschaften

27 In bestimmten Fällen wird die Versorgung von privatrechtlichen Gesellschaften wahrgenommen, die entweder selbständig oder als Mitglied gemischter interkommunaler Zweckverbände tätig sind. Im zweiten Fall stellen sie ihre Person den interkommunalen Zweckverbänden zur Verfügung.

2. Spätere Rechtsänderungen

28 Am 1. Oktober 1994 wurden zwei Königliche Verordnungen vom 26. September 1994 bekanntgemacht; die erste betrifft die Reform verschiedener für die Bediensteten des Staates geltender Verordnungsbestimmungen und durch die zweite werden die allgemeinen Grundsätze der dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung der Bediensteten des Staates festgelegt, die auf das Personal der Regierungen der Gemeinschaften und der Regionen sowie der Collèges de la Commission communautaire commune und der Commission communautaire française sowie der diesen unterstehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts anwendbar sind.

29 Beide beseitigen das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit für den Zugang zu Stellen, die keine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates, der Gemeinschaft oder der Region gerichtet sind.

30 Nach den Ausführungen der belgischen Regierung gilt die zweite Verordnung nicht für die interkommunalen Zweckverbände, da diese nicht dem Kriterium der institutionellen Abhängigkeit im Sinne dieser Verordnung entsprechen.

31 Der beklagte Staat weist jedoch darauf hin, daß die Rechtsstellung des Personals der interkommunalen Zweckverbände stets faktisch derjenigen des Personals des Gesamtstaats entspricht, die (geregelt durch die erste Königliche Verordnung vom 26. September 1994) keine Staatsangehörigkeitsvoraussetzung mehr enthalte.

32 In bezug auf die in der Kategorie B des Gesetzes vom 16. März 1954 aufgeführten Wasserversorgungsunternehmen wie die VMW führt die belgische Regierung aus, daß sie in den Anwendungsbereich der zweiten Königlichen Verordnung vom 26. September 1994 fielen, da sie den Regionalregierungen unterstünden. Sie dürften daher den Zugang zur Beschäftigung nicht mehr von der belgischen Staatsangehörigkeit abhängig machen.

II — Zum Vorliegen einer Vertragsverletzung

33 Im Rahmen der beiden anderen erwähnten Rechtssachen lege ich im einzelnen die Gründe dar, aus denen ich der Ansicht bin, daß für. die Zwecke der Anwendung des Artikels 48 Absatz 4 des Vertrages eine Untersuchung nach gesamten Tätigkeitsbereichen des Staates, öffentlicher Körperschaften oder von juristischen Personen des öffentlichen Rechts vorgenommen werden kann.

34 Das Königreich Belgien widerspricht, wie ich bereits ausgeführt habe, einer solchen Untersuchung nicht.

35 Mit der Kommission bin ich der Ansicht, daß Tätigkeiten wie die Versorgung mit Wasser, Gas und Elektrizität von den spezifischen Tätigkeiten der öffentlichen Verwaltung weit entfernt sind.

36 Daher erfüllen die meisten Stellen der entsprechenden Bereiche nicht die Voraussetzungen der gemeinschaftlichen Definition der öffentlichen Verwaltung. Somit fallen diese Bereiche grundsätzlich unter Artikel 48 Absätze 1 bis 3 des Vertrages. Das Königreich Belgien müßte daher den Arbeitnehmern aus der Gemeinschaft den Zugang zu den Stellen eröffnen, vorbehaltlich lediglich der Ausnahmen, die entsprechend der gemeinschaftlichen Definition der öffentlichen Verwaltung positiv aufgeführt sind.

37 Der beklagte Staat bestreitet nicht, daß im Zeitpunkt des Ablaufs der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 6. August 1992 gesetzt worden war, immer noch ein Staatsangehörigkeitserfordernis für die Einstellung des Personals der interkommunalen Zweckverbände wie z. B. der CIBE, und von in Kategorie B des Gesetzes vom 16. März 1954 aufgenommenen Versorgungsgesellschaften, wie z. B. der VMW, vorgeschrieben war.

38 Mit Schreiben vom 19. Januar 1996 hat er eine Entscheidung des Verwaltungsrats der CIBE vom 20. Dezember 1995 über die Aufhebung des Erfordernisses der belgischen Staatsangehörigkeit im Personalstatut dieser Gesellschaft vorgelegt.

39 In der mündlichen Verhandlung hat er eingeräumt, daß diese Entscheidung noch bekanntgemacht werden müsse.

40 Im übrigen gibt er in bezug auf die Flämische Region an, daß die VMW der flämischen Regierung einen mit Artikel 48 des Vertrages in Einklang stehenden Personalstatutsentwurf vorgelegt habe und daß die Billigung dieses Entwurfs Ende Februar 1996 erfolgen solle. In bezug auf reine oder gemischte interkommunale Zweckverbände dieser Region räumt er ein, daß die Personalstatuten zweier Gesellschaften noch ein diskriminierendes Staatsangehörigkeitserfordernis enthielten.

41 Bei der Darlegung der Lage in der Wallonischen Region hat das Königreich Belgien schließlich in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, daß die Statuten von fünfzehn interkommunalen Zweckverbänden noch ein Staatsangehörigkeitserfordernis enthielten.

42 Die beiden Königlichen Verordnungen vom 26. September 1994, die rund zweiundzwanzig Monate nach Ablauf der Frist bekanntgemacht wurden, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, sind angesichts des Zeitpunkts ihres Erlasses für die Beurteilung des Vorliegens einer Vertragsverletzung unerheblich. Zudem haben sie nach den Angaben des Beklagten selbst bis zum heutigen Tag die allgemeine Aufhebung des streitigen Staatsangehörigkeitserfordernisses nicht ermöglicht.

43 Die von der Kommission beanstandete Vertragsverletzung ist daher festzustellen, soweit das Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten für den Zugang zu den Stellen im Rahmen des Personals der juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die mit der Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung betraut sind, weiterhin entgegengehalten wird, denn diese juristischen Personen unterstehen den öffentlichen Hoheitsträgern.

44 Hingegen kann für die anderen Unternehmen, die die Kommission erfaßt hat, nicht das gleiche gelten.

45 In diesem Zusammenhang macht das Königreich Belgien geltend,

die Aktiengesellschaft Powerfin (früher Unerg) sei eine rein private Gesellschaft, die nicht der Aufsicht der öffentlichen Verwaltung unterstehe;

die Sibelgaz sei ein gemischter interkommunaler Zweckverband, dessen Personal von privaten Gesellschaften zur Verfügung gestellt werde, die ebenfalls nicht der Aufsicht der öffentlichen Verwaltung unterstünden, und

keine nationale, regionale oder kommunale Bestimmung schreibe für diese privaten Unternehmen ein Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit vor.

46 Obwohl ihr die Beweislast hierfür obliegt, hat die Kommission weder dargetan, daß die Powerfin eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine Gesellschaft des Privatrechts ist, für die die Hoheitsträger ein Staatsangehörigkeitserfordernis vorschreiben, noch hat sie nachgewiesen, daß die Sibelgaz ihr Personal unter diskriminierenden Voraussetzungen in bezug auf die Staatsangehörigkeit beschäftigt oder privaten Gesellschaften, die ihr ihr Personal zur Verfügung stellen, ein Staatsangehörigkeitserfordernis vorgeschreibt. Sie hat auch nicht dargetan, daß eine nationale, regionale oder kommunale Bestimmung privaten Gesellschaften ein Erfordernis der belgischen Staatsangehörigkeit vorschreibt.

47 Daher kann die Vertragsverletzung in bezug auf juristische Personen wie die Powerfin und die Sibelgaz nicht festgestellt werden.

Antrag

48 Daher beantrage ich, für Recht zu erkennen und zu entscheiden:

1. Das Königreich Belgien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 48 EWG-Vertrag und den Artikeln 1 und 7 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft verstoßen, daß es die belgische Staatsangehörigkeit gegenüber Arbeitnehmern, die Staatsangehörige der anderen Mitgliedstaaten sind, zur Voraussetzung des Zugangs auch zu anderen als denjenigen Stellen gemacht hat, die innerhalb des Personals der mit der Wasser-, Gas- und Elektrizitätsversorgung betrauten juristischen Personen des öffentlichen Rechts eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse oder an der Wahrnehmung solcher Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind.

2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.