Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 12.03.1996 – C-84/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 12. März 1996

1 Mit der vorliegenden Klage beantragt das Vereinigte Königreich gemäß Artikel 173 EG-Vertrag die Nichtigerklärung der gesamten Richtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung , hilfsweise die Nichtigerklärung einzelner ihrer Vorschriften: Artikel 4, Artikel 5 Absätze 1 und 2, Artikel 6 Absatz 2 und Artikel 7.

2 Die angefochtene Richtlinie wurde auf der Grundlage von Artikel 118a EG-Vertrag erlassen, der eine Beschlußfassung mit qualifizierter Mehrheit voraussetzt. Bei dieser Abstimmung enthielt sich das Vereinigte Königreich der Stimme.

3 Diese Rechtssache wird uns veranlassen, uns zu der im Kontext des sozialen Europas wichtigen Frage der Abgrenzung des Anwendungsbereichs des Artikels 118a im Verhältnis zu anderen Rechtsgrundlagen, die ihrerseits Einstimmigkeit voraussetzen, zu äußern.

Artikel 118a

4 Artikel 118a lautet wie folgt:

(1)Die Mitgliedstaaten bemühen sich, die Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt zu fördern, um die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen, und setzen sich die Harmonisierung der in diesem Bereich bestehenden Bedingungen bei gleichzeitigem Fortschritt zum Ziel.

(2)Als Beitrag zur Verwirklichung des Ziels gemäß Absatz 1 erläßt der Rat gemäß dem Verfahren des Artikels 189c und nach Anhörung des Wirtschafts-und Sozialausschusses unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen durch Richtlinien Mindestvorschriften, die schrittweise anzuwenden sind.Diese Richtlinien sollen keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein-und Mittelbetrieben entgegenstehen.

(3)Die aufgrund dieses Artikels erlassenen Bestimmungen hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, Maßnahmen zum verstärkten Schutz der Arbeitsbedingungen beizubehalten oder zu treffen, die mit diesem Vertrag vereinbar sind.

Darstellung der Richtlinie 93/104

5 Gemäß Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie bezweckt diese die Festlegung von Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeitszeitgestaltung.

6 Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist ein zweifacher und betrifft

zum einen die täglichen und wöchentlichen Mindestruhezeiten, den Mindestjahresurlaub, die Ruhepausen und die wöchentliche Höchstarbeitszeit (Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a) sowie

zum anderen bestimmte Aspekte der Nacht-und der Schichtarbeit sowie des Arbeitsrhythmus (Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe b).

7 Betroffen sind sämtliche privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche im Sinne des Artikels 2 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit mit Ausnahme des Straßen-, Luft-, See-und Schienenverkehrs, der Binnenschiffahrt, der Seefischerei, anderer Tätigkeiten auf See sowie der Tätigkeiten der Ärzte in der Ausbildung (Artikel 1 Absatz 3).

8 In Abschnitt II, der den Mindestruhezeiten und sonstigen Aspekten der Arbeitszeitgestaltung gewidmet ist, werden den Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen auferlegt, damit jedem Arbeitnehmer folgende Mindestruhezeiten gewährt werden:

eine Ruhezeit von elf zusammenhängenden Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum (Artikel 3);

bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden eine Ruhepause, deren Einzelheiten auf nationaler Ebene geregelt werden (Artikel 4);

eine kontinuierliche Ruhezeit von 24 Stunden pro Siebentageszeitraum zuzüglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden gemäß Artikel 3 (Artikel 5 Absatz 1), die grundsätzlich den Sonntag einschließt (Artikel 5 Absatz 2);

einen bezahlten Jahresurlaub von vier Wochen (Artikel 7 Absatz 1).

9 Im übrigen wird die wöchentliche Arbeitszeit nach Maßgabe der Erfordernisse der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer auf nationaler Ebene festgelegt (Artikel 6 Nummer 1), und die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum darf 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreiten (Artikel 6 Nummer 2).

10 Abschnitt III betrifft speziell die Nacht-und die Schichtarbeit sowie den Arbeitsrhythmus, für die die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die Anwendung der vorgesehenen Mindestvorschriften sicherzustellen.

11 Die normale Nachtarbeitszeit darf im Durchschnitt acht Stunden pro 24-Stunden-Zeitraum nicht überschreiten (Artikel 8 Nummer 1); ist die Arbeit mit besonderen Gefahren oder einer erheblichen körperlichen oder geistigen Anspannung verbunden, was auf nationaler Ebene festgelegt wird, so ist dies die Höchstdauer der Nachtarbeit (Artikel 8 Nummer 2).

12 Der Gesundheitszustand der Nachtarbeiter ist vor Aufnahme der Arbeit und danach regelmäßig unentgeltlich zu untersuchen (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a); Nachtarbeiter sollen bei gesundheitlichen Schwierigkeiten, die mit der Leistung von Nachtarbeit verbunden sind, auf eine Arbeitsstelle mit Tagarbeit versetzt werden können (Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe b).

13 Die Mitgliedstaatcn können die Arbeit bestimmter Gruppen von Nachtarbeitern, die im Zusammenhang mit der Arbeit während der Nachtzeit einem Sichcrheits-oder Gesundheitsrisiko ausgesetzt sind, von bestimmten Garantien abhängig machen (Artikel 10). Nacht-und Schichtarbeitern muß hinsichtlich Sicherheit und Gesundheit in einem Maß Schutz zuteil werden, das der Art ihrer Arbeit Rechnung trägt (Artikel 12).

14 Der Arbeitgeber hat bei regelmäßiger Inanspruchnahme von Nachtarbeitern die zuständigen Behörden auf Ersuchen davon in Kenntnis zu setzen (Artikel 11). Beabsichtigt er, die Arbeit nach einem bestimmten Rhythmus zu gestalten, so hat er dem allgemeinen Grundsatz Rechnung zu tragen, daß die Arbeitsgcstaltung dem Menschen angepaßt sein muß, insbesondere im Hinblick auf die Verringerung der eintönigen Arbeit und des maschinenbestimmten Arbeitsrhythmus (Artikel 13).

15 In Abschnitt IV der Richtlinie mit sonstigen Bestimmungen werden schließlich bestimmte Beschäftigungen oder berufliche Tätigkeiten, für die andere, spezifischere Gemeinschaftsvorschriften gelten, vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen (Artikel 14). In diesem Abschnitt heißt es, daß das Recht der Mitgliedstaaten, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigere Vor schriften zu erlassen, unberührt bleibt (Artikel 15); darin wird den Mitgliedstaaten für die Anwendung der Artikel 5, 6 und 8 die Möglichkeit eines Bezugszeitraums eingeräumt (Artikel 16), eine Abweichung von den Artikeln 3, 4, 5, 6, 8 und 16 erlaubt (Artikel 17) und insbesondere in den Schlußbestimmungen eine Frist für die Umsetzung in nationales Recht festgelegt (Artikel 18).

Anträge der Parteien

16 Das Vereinigte Königreich stützt seine Klage auf mehrere Gründe, mit denen Unzuständigkeit und fehlende Rechtsgrundlage, ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, ein Ermessensmißbrauch und eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften gerügt werden. Es beantragt ferner, dem Rat die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

17 Die belgische und die spanische Regierung sowie die Kommission sind dem Verfahren als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Rates beigetreten, die Klage als unbegründet abzuweisen und dem Kläger die Verfahrenskosten aufzuerlegen.

18 Ich untersuche der Reihe nach die vorgebrachten Klagegründc.

Erster Nichtigkeitsgrund: Unzuständigkeit; fehlerhafte Rechtsgrundlage

19 Das Vereinigte Königreich macht geltend, Artikel 118a stelle für den Erlaß der Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung nicht die geeignete Rechtsgrundlage dar. Dafür wäre ein Rückgriff auf Artikel 100 EG-Vertrag oder auf Artikel 235 erforderlich gewesen, die Einstimmigkeit innerhalb des Rates verlangten. Auf Artikel 118a sei bewußt zurückgegriffen worden, um dem Erfordernis der Einstimmigkeit zu entgehen, die im Rat nicht habe erzielt werden können. Diese Schlußfolgerung wird auf eine Untersuchung des Artikels 118a und sodann der angefochtenen Richtlinie gestützt.

Artikel 118a sei eine eng auszulegende Rechtsgrundlage

20 Das Vereinigte Königreich macht geltend, Artikel 118a Absatz 2 erlaube nur den Erlaß von Richtlinien, die einen objektiven und authentischen Zusammenhang zwischen Sicherheit und Gesundheit einerseits und dem zu regelnden Sachverhalt andererseits aufwiesen. Im übrigen stünden die Bestimmungen des Artikels 118a, wenn man sie im Kontext des Grundsatzes der Subsidiarität sehe, wie er. in Artikel 3b Absatz 1 EG-Vertrag formuliert sei, der Heranziehung dieses Artikels als Grundlage für andere als Minimalvorschriften entgegen.

21 Eine Prüfung der zuvor auf der Grundlage des Artikels 118a erlassenen Richtlinien ermögliche es, den Umfang der dem Rat durch diesen Artikel übertragenen Befugnisse zu ermitteln. Es sei stets darum gegangen, besondere Situationen spezifischer und identifizierbarer Gruppen bestimmter Arbeitnehmer konkret zu regeln. Artikel 118a erlaube nicht den Erlaß von allgemeinen, abstrakten und nichtwissenschaftlichen Maßnahmen. Wenn Maßnahmen zu treffen seien, die weiteren und allgemeineren Zielen entsprächen, könnten sie nur nach Artikel 100 oder Artikel 235 erlassen werden, die Einstimmigkeit voraussetzten.

22 Letztlich ergebe sich aus Artikel 100a Absatz 2, daß die Rechte und Interessen der Arbeitnehmer Gegenstand einstimmig gefaßter Beschlüsse sein müßten, und Artikel 118a stelle gegenüber dieser allgemeinen Regel eine eng auszulegende Ausnahme dar, die den Nachweis eines spezifischen Zusammenhangs zwischen den beabsichtigten Maßnahmen und Sicherheits-und Gesundheitserwägungen erfordere.

Die angefochtene Richtlinie weise nicht die bei einer solchen Auslegung erforderlichen Verbindungen zu Artikel 118a auf

23 Die Richtlinie stelle keine Maßnahme dar, deren wesentliches Ziel und wahrscheinliehe Wirkung es sei, Mindestbedingungen für Sicherheit und Gesundheit zu schaffen.

24 Eine Untersuchung der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Richtlinie lasse erkennen, daß bei ihrer Ausarbeitung Anwendungsbereich und Bedeutung der Richtlinie gründlich erweitert worden seien, wodurch der Zusammenhang mit den Aspekten der Sicherheit und Gesundheit illusorisch geworden sei.

25 Keine wissenschaftliche Angabe könne nämlich den erforderlichen Zusammenhang zwischen Sicherheit und Gesundheit auf der einen und einer beträchtlichen Anzahl von in der Richtlinie erwähnten und allgemein festgelegten Aspekten der Arbeitszeit wie insbesondere der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit, dem bezahlten Jahresurlaub und der Ruhezeit auf der anderen Seite belegen.

26 Eine Analyse des Inhalts der Richtlinie erweise, daß sie in Wirklichkeit ein ganz anderes Ziel als das im Hinblick auf Aspekte der Sicherheit und Gesundheit verfolge. Dieses Ziel sei ein zweifaches: Die Arbcitszeitgestaltung sei zum einen im Interesse der Schaffung von Arbeitsplätzen und der Verringerung der Arbeitslosigkeit und zum anderen im Rahmen der gemeinschaftlichen Sozialpolitik vorgesehen worden.

27 Dieser erste Klagegrund wirft im wesentlichen die Frage auf, ob Artikel 118a bei zutreffender Auslegung als Rechtsgrundlage für die Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung dienen kann. Ich werde meine Untersuchung zu diesem Punkt in zwei Stufen vornehmen, wie es das Vereinigte Königreich in seiner Klageschrift getan hat.

I — Untersuchung des Artikels 118a

A — Einleitung

28 Zunächst sei daran erinnert, daß es vor Erlaß der Einheitlichen Europäischen Akte keine spezifische Bestimmung für den Sicherheits-und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer gab. Gleichwohl ist in diesem Bereich eine recht ausgiebige Gemeinschaftsgesetzgebung vorwiegend technischer Art auf der Grundlage multi-funktioneller Artikel — zumeist des Artikels 100 über die Angleichung der Rechtsvorschriften — entstanden.

29 Mit Erlaß der Einheitlichen Akte wurden die Rechtsgrundlagen, die zur Schaffung supranationaler Normen auf dem Gebiet der Arbeit herangezogen werden können, vervielfältigt.

30 Insbesondere sieht Artikel 100a in Abweichung von Artikel 100 und soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, vor, daß Maßnahmen zur Angleichung der Rechts-und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, welche die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes zum Gegenstand haben, mit qualifizierter Mehrheit beschlossen werden können.

31 Artikel 118a, der in den Titel III Die Sozialpolitik des EWG-Vertrags aufgenommen wurde, überträgt der Gemeinschaft eine Zuständigkeit für die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer auf der Grundlage einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit.

32 Vorab sei noch bemerkt, daß Sie sich nach meiner Kenntnis hier eines der ersten Male mit dieser Vorschrift zu befassen haben.

Im Gutachten 2/91 vom 19. März 1993 zum Übereinkommen Nr. 170 der Internationalen Arbeitsorganisation über Sicherheit bei der Verwendung chemischer Stoffe bei der Arbeit haben Sie darauf hingewiesen, daß [der Rat als] Beitrag zur Verwirklichung dieses [in Artikel 118a Absatz 1 festgelegten] Ziels der Harmonisierung ... durch Richtlinien Mindestvorschriften [erläßt], daraus abgeleitet, daß ... die Gemeinschaft über eine interne Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Sozialrechts [verfügt], und schließlich festgestellt, daß das Übereinkommen Nr. 170 in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinschaft fällt.

Da sich in der Vorabentscheidungssache ASTI der Hinweis des vorlegenden Gerichts auf Artikel 118a nicht als zutreffend erwiesen hatte, brauchten Sie sich zu diesem Punkt nicht zu äußern.

Schließlich haben Sie im Urteil vom 30. November 1993 in der Rechtssache Kirsammer-Hack lediglich ausgeführt, daß Artikel 118a, der durch die Einheitliche Europäische Akte in das Kapitel Sozialvorschriften des EWG-Vertrags eingeführt worden ist, ... vor[sieht], daß Richtlinien, die auf dem Gebiet der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer erlassen werden, keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein-und Mittelbetrieben entgegenstehen. Das belegt, daß für diese Unternehmen besondere wirtschaftliche Regelungen getroffen werden können.

33 Bisher hatten Sie also über diese Vorschrift nur inzidenter zu befinden. Damit ist die Bedeutung der vorliegenden Klage aufgezeigt.

34 Sowohl das Vereinigte Königreich als auch der Rat und die als Streithclfer beigetretenen Staaten sind sich in einem einig: Die Auslegung des Artikels 118a, die seine Zielsetzung und seinen Anwendungsbereich deutlich machen soll, ist keine leichte Sache. Denn die Meinungsunterschiede, die bei der Abfassung des Artikels aufgetreten sind, haben daraus eine Kompromißvorschrift gemacht, deren Auslegung ausgesprochen heikel ist.

35 Die Schwierigkeiten hängen sowohl mit der Existenz eines Absatzes 2 des Artikels 100a, der für den Erlaß von Richtlinien über Rechte und Interessen der Arbeitnehmer Einstimmigkeit erfordert, als auch mit der Beibehaltung der Artikel 117, 118 und 100 EG-Vertrag und mit der besonders* komplizierten Fassung des Artikels 118a zusammen, die die Schwierigkeiten seiner Verabschiedung bezeugt. Die Konsequenzen entsprechen den geführten Auseinandersetzungen: Zum einen geht es darum, die Grenzen des Gemeinschaftshandelns und damit der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten bei der Regelung der Arbeit festzulegen, und zum anderen darum, sich über einen mehr oder weniger weiten Anwendungsbereich dieser Vorschrift zu einigen: Je weiter dieser ist, umso weniger sind einstimmige Entscheidungen erforderlich.

Β — Die gegensätzlichen Auslegungen — Für eine weite Auslegung

36 Nach einer ersten, vom Vereinigten Königreich vertretenen Auslegung ist Artikel 118a in Verbindung mit Artikel 100a Absatz 2 EG-Vertrag zu lesen. Der Grundsatz sei in der letztgenannten Vorschrift festgelegt: Rechte und Interessen der Arbeitnehmer seien der Einstimmigkeitsregel unterliegende Bereiche. Artikel 118a, der für die Bereiche Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer die Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit zulasse, stelle eine Ausnahme von dieser allgemeinen Regel dar. Um daher einen Sinnzusammenhang zwischen diesen beiden Vorschriften aufrechtzuerhalten, müsse man davon ausgehen, daß Artikel 118a lediglich Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz im engen Sinn dieser Worte betreffe.

37 Diese Analyse mag verführerisch erscheinen. Sie überzeugt mich indessen nicht.

38 Sie geht nämlich von der fehlerhaften Prämisse der weiten Auslegung einer zum Grundsatz erhobenen Ausnahme aus. Artikel 100a Absatz 2 ist selbst nur eine Ausnahme von Artikel 100a Absatz 1, der den Erlaß von Maßnahmen zur Angleichung der Rechtsvorschriften vorsieht, die für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes im Sinne des Artikels 7a erforderlich sind. Artikel 100a findet nämlich ebenfalls nur in Abweichung von Artikel 100 und soweit in diesem Vertrag nichts anderes bestimmt ist, Anwendung. Artikel 100a Absatz 2 bezieht sich im übrigen lediglich auf unselbständig Erwerbstätige, während Artikel 118a alle Arbeitnehmer im Sinne des Gemeinschaftsrechts einbezieht. Übrigens scheint mir die Gegenüberstellung dieser beiden Vorschriften gekünstelt zu sein, da sie sich auf unterschiedliche Eingriffsbereiche der Gemeinschaft beziehen: Die eine betrifft die Angleichung der Rechtsvorschriften, während die andere Teil der Sozialvorschriften des Vertrages ist.

39 Vor allem aber scheint mir eine eingehende Analyse der in Artikel 118a verwendeten Schlüsselbegriffe ganz eindeutig, wie der Rat deutlich macht, für eine weite Auslegung zu sprechen. In dieser Vorschrift werden die von der Gemeinschaft als Beitrag zur Verwirklichung der den Mitgliedstaaten zugewiesenen Aufgabe (Absatz 1) zu ergreifenden Schritte (Absatz 2) festgelegt: Verbesserung insbesondere der Arbeitsumwelt, um die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zu schützen, unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen ... durch Mindestvorschriften, die schrittweise anzuwenden sind.

40 Zunächst kommt dem Begriff der Arbeitsumwelt bei der Auslegung des Artikels 118a eine bestimmte Bedeutung zu.

41 Man darf diesen Artikel sicherlich nicht so verstehen, daß er Bereiche erfaßt, die mit den ausdrücklich erwähnten überhaupt nichts zu tun haben. Die Aufnahme des Ausdrucks insbesondere scheint indessen Ausdruck eines Willens zu sein, in nicht abschließender Weise Recht zu setzen.

42 Eine Bestätigung für die weite Auslegung dieses Begriffes kann im Ursprung des Artikels 118a gefunden werden. Es handelte sich um einen Vorschlag des Königreichs Dänemark auf der Konferenz der Regierungsvertreter betreffend die Einheitliche Akte. Der Begriff der Arbeitsumwelt (arbejdsmiljø) wird im dänischen Recht sehr weit verstanden und erfaßt sowohl die Ausführung der Arbeit und die Bedingungen am Arbeitsplatz als auch die technische Ausrüstung und die verwendeten Substanzen und Materialien. Die dänische Regelung ist daher nicht auf klassische Maßnahmen für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeit stricto sensu beschränkt, sondern umfaßt zugleich bestimmte Maßnahmen bezüglich der Arbeitszeit, psychologischer Faktoren, des Arbeitsablaufs, der Ausbildung zu Arbeitshygiene und Sicherheit, des Schutzes junger Arbeitnehmer und des der Arbeitnehmervertreter bezüglich der Absicherung gegen Entlassungen oder jede andere Beeinträchtigung ihrer Arbeitsbedingungen. Die Arbeitsumwelt wird nicht als unbewegliche Einheit verstanden, sondern spiegelt die soziale und technische Entwicklung der Gesellschaft wider.

43 Dieses Verständnis sollte meines Erachtens maßgebend für die Auslegung des Artikels 118a sein. Das Vereinigte Königreich macht insoweit geltend, daß die Auslegung des Gemeinschaftsrechts nicht von Begriffen des innerstaatlichen Rechts abhängig sein dürfe. Dazu sei nur gesagt, daß es nicht darum geht, eine Abhängigkeit des Gemeinschaftsrechts von innerstaatlichen Rechtsordnungen zu schaffen, sondern einfach darum, sich der Ursprünge einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts bewußt zu werden, um die Bedeutung zu verstehen, die ihr die Verfasser des Vertrages zugedacht hatten. Aus diesem Grund ist wie bei der dänischen Konzeption Arbeitsumwelt im Sinne des Artikels 118a weit zu verstehen und umfaßt jeden Faktor, der den Arbeitnehmer bei seiner Arbeit berührt, insbesondere jede fürsorgliche Maßnahme für die Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer in dem Sinne, der diesem letztgenannten Begriff weiter unten beigemessen wird.

44 Letztlich findet der Begriff der Arbeitsumwelt nach der von mir vorgeschlagenen Definition seine Grenzen lediglich in dem stillschweigend vorausgesetzten Begriff der Arbeitnehmer. Somit kann auf Artikel 118a keine Maßnahme gestützt werden, die auf die Sicherheit und Gesundheit der Bevölkerung allgemein abzielt, indem sie gegebenenfalls eine Gefahr ins Auge faßt, die für Arbeitnehmer nicht spezifisch ist,

45 Die Begriffe Sicherheit und Gesundheit sollten angesichts dieses Verständnisses der Arbeitsumwelt ihrerseits weit ausgelegt werden.

46 Alle Beteiligten in dieser Rechtssache sind sich einig in der Annahme, daß Artikel 118a als Rechtsgrundlage nur für Maßnahmen in Frage kommt, die dem Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer dienen sollen. Aber auch bei dem Verständnis, das bei diesen Begriffen zugrunde zu legen ist, stehen sich wieder zwei Theorien gegenüber. Die vom Vereinigten Königreich vorgeschlagene ist restriktiv, während der Rat diese Begriffe evolutiv und dynamisch verstanden wissen will.

47 Nur diese letztgenannte Auslegung darf, so scheint mir, hier zugrunde gelegt werden.

48 Zum einen spricht, wie wir sahen, die Entstehung des Artikels 118a gegen ein Verständnis stricto sensu der Begriffe Gesundheit und Sicherheit. Wir sind weit entfernt von einer Konzeption, die lediglich den Schutz des Arbeitnehmers gegenüber dem Einfluß bloß physikalischer oder chemischer Faktoren beträfe. Zum anderen scheint mir ein restriktives Verständnis der Entwicklung unserer Gesellschaften zuwiderzulaufen. Der Rat und die ihn als Streithelfer unterstützenden Staaten weisen ganz zutreffend auf den Grundsatz hin, den die Weltgesundheitsorganisation — der, wie beiläufig bemerkt sei, alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union angehören — aufgestellt hat und dem zufolge die Gesundheit ein umfassender Zustand des körperlichen, geistigen und sozialen Wohlbefindens [ist] und nicht nur im Nichtvorhandensein von Krankheiten oder Gebrechen [besteht].

49 Weiter sei darauf hingewiesen, daß der Wortlaut des Artikels 118a in keiner Weise für den Ausschluß irgendeines Aspekts des Wohlbefindens oder der Sicherheit des Arbeitnehmers im weiten Sinne dieser Worte spricht, sondern im Gegenteil ausdrücklich die Verbesserung und den Fortschritt nennt.

50 Auf jeden Fall ist eine solche extensive Auslegung insbesondere des Begriffes der Gesundheit, die im Einklang mit der von der Weltgesundheitsorganisation vertretenen Auslegung steht, bereits von den Gemeinschaftsorganen beim Erlaß von Richtlinien auf der Basis des Artikels 118a zugrunde gelegt worden. Zum Beispiel wird in der Richtlinie 92/85/EWG (Schwangere Arbeitnehmerinnen) die Aufrechterhaltung von Einkünften (durch Lohnfortzahlung oder angemessene Leistungen) während des Mutterschaftsurlaubs als untrennbar mit der Gesundheit der Schwangeren verbunden vorausgesetzt.

51 Schließlich sieht das Vereinigte Königreich in der Möglichkeit für den Rat nach Artikel 118a Absatz 2, Mindestvorschriften zu erlassen, die unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen ... schrittweise anzuwenden sind, eine Beschränkung der Tätigkeit des Rates.

52 Der Rat ist demgegenüber der Auffassung, daß Mindestvorschriften nicht auf dem niedrigstmöglichen Niveau oder auf dem des Mitgliedstaats mit dem niedrigsten Niveau festzulegen seien. Die Klausel über Mindestvorschriften solle sicherstellen, daß Staaten mit höherem Schutzniveau sich nicht verpflichtet glauben sollten, dieses Niveau infolge der Gemeinschaftsaktion herabzusetzen, nicht aber der Gemeinschaft einen Zwang auferlegen, der sie nötigen würde, das allerniedrigste Niveau zugrunde zu legen.

53 Auch hier scheint mir allein die vom Rat und seinen Streithelfern vertretene Auffassung zuzutreffen.

54 Der Gedanke, daß die Tätigkeit der Gemeinschaft nur auf der Grundlage des kleinsten gemeinsamen Nenners oder auf allerniedrigster Grundlage stattfinden könne, stünde in vollständigem Widerspruch zur Konzeption des Gemeinschaftsrechts selbst. Die Tätigkeit der Gemeinschaft ist nie auf eine Nivellierung nach unten ausgerichtet gewesen. Im Gegenteil, Artikel 2 des Vertrages z. B., der die Aufgabe der Gemeinschaft umschreibt, spricht von einer harmonischen Entwicklung, einem hohen Grad an Konvergenz, einem hohen Beschäftigungsniveau und einem hohen Maß an sozialem Schutz sowie von der Hebung der Lebenshaltung und der Lebensqualität. Es ist daher klar, daß der Begriff Mindestvorschriften nicht gleichbedeutend ist mit geringen Vorschriften. Eine solche Auslegung wäre im übrigen nur schwer mit dem in Absatz 1 des Artikels 118a genannten Zieles der Harmonisierung des Fortschritts in Einklang zu bringen.

55 Absatz 2 muß im Lichte des Absatzes 3 verstanden werden, der den Mitgliedstaaten jede Freiheit läßt, Maßnahmen zum verstärkten Schutz der Arbeitsbedingungen beizubehalten oder zu treffen, die mit dem Vertrag vereinbar sind.

56 Im Hinblick auf Absatz 3 sind folglich Mindestvorschriften, die der Rat durch Richtlinien erlassen darf, einfach zwingende Minima, über die hinaus die Mitgliedstaaten befugt bleiben, Vorschriften für einen verstärkten Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer zu erlassen.

57 Damit steht der Festlegung von Mindestvorschriften auf einem hohen Schutzniveau nichts entgegen.

58 Allerdings bestehen zwei Einschränkungen.

Zum einen müssen sie unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen ... schrittweise anzuwenden sein. Hier spiegelt sich eine Besorgnis der Delegationen der Mitgliedstaaten des Südens bei der Erörterung über die Einheitliche Akte wider. Die Harmonisierung muß in dem Sinne schrittweise erfolgen, daß sie keine Vorschriften mit höheren Anforderungen mit sich bringt, als es die Bedingungen in den einzelnen Mitgliedstaaten allmählich zulassen.

Zum anderen sollen die als Richtlinie erlassenen Mindestvorschriften keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein-oder Mittelbetrieben entgegenstehen. Diese letzte Einschränkung ist aber ganz relativ, weil schon ihre Fassung (sollen keine ... vorschreiben) kein absolutes Verbot erkennen läßt, Auflagen vorzuschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein-oder Mittelbetrieben entgegenstünden. Im übrigen ist zu beachten, daß es hier nur um den Hinweis darauf geht, daß für diese Betriebe besondere wirtschaftliche Maßnahmen getroffen werden dürfen.

59 Die Untersuchung der Begriffe des Artikels 118a läßt mich daher diese Vorschrift in einem weiten Sinne verstehen.

60 Im übrigen werde ich in meiner Überzeugung durch weitere Punkte bestärkt.

61 Die Stellung des Artikels 118a innerhalb des Vertrages darf nicht außer acht gelassen werden. Er folgt auf zwei Artikel (117 und 118) mit sozialen Vorschriften, die sich mit anderen Themen befassen und einen allgemeinen Grundsatz des sozialen Fortschritts aufstellen. Er ist daher als Ergänzung zu diesen Bestimmungen zu verstehen, die einen viel größeren Anwendungsbereich erfassen.

62 Die Verstärkung der Rolle des Parlaments im Rechtsetzungsverfahren ist eine der erklärten Absichten der Verfasser der Einheitlichen Akte gewesen. Diese findet nun Anwendung in den Bereichen, die zur qualifizierten Mehrheit gehören. Die weite Auslegung des Artikels 118a ist allein in der Lage, eine wirksame Kontrolle durch das Parlament im Bereich der Sozialpolitik, eines seiner bevorzugten Interventionsgebicte, zu gewährleisten.

C — Zum Umfang der Befugnisse des Rates nach Artikel 118a

63 Das Vereinigte Königreich macht geltend, es sei, wenn es um die Festlegung der dem Rat nach Artikel 118a übertragenen Befugnisse gehe, sinnvoll, das Augenmerk auf die zuvor auf dieser Grundlage erlassenen Vorschriften zu richten. Die frühere Praxis zeige, daß Artikel 118a dahin verstanden worden sei, daß er lediglich den Erlaß von Maßnahmen für spezifische Situationen gestatte, die einen besonderen Schutz der Arbeitnehmer erforderten. Demgegenüber sei für Maßnahmen, die weiteren und allgemeineren Zielsetzungen entsprächen, Artikel 100 die angemessene Rechtsgrundlage.

64 Insoweit sei zunächst darauf hingewiesen, daß mir der Wortlaut des Artikels 118a in keiner Weise die vom Vereinigten Königreich vertretene Auffassung zu stützen scheint. Dort ist allgemein von Arbeitnehmern und nicht von besonderen Gruppen von Arbeitnehmern die Rede. Das angestrebte Ziel ist durch Harmonisierung der — auch hier allgemeinen — Bedingungen insbesondere im Bereich der Arbeitsumwelt zu verwirklichen.

65 Was sodann die Praxis des Rates anbelangt, so kann ich mich, ohne in eine detaillierte Untersuchung der bereits auf der Grundlage des Artikels 118a erlassenen Vorschriften einzutreten, einfach mit dem Hinweis darauf begnügen, daß sowohl Maßnahmen ganz allgemeiner Geltung als auch besondere, für bestimmte Arbeitnehmergruppen geltende Vorschriften Gegenstand von Richtlinien gewesen sind. Es scheint mir daher nicht möglich zu sein, aus der bisherigen Verwendung des Artikels 118a Schlußfolgerungen zu ziehen, und noch weniger, darin einen Präzedenzfall zu sehen, dem man sich anzuschließen hätte.

66 Sie berücksichtigen jedenfalls, daß eine bloße Praxis des Rates Regeln des EWG-Vertrags nicht abzuändern [vermag] und ... folglich kein Präjudiz schaffen [kann], das die Organe bindet.

67 Damit dürfte meines Erachtens nichts die Auffassung rechtfertigen, daß nur besondere, für bestimmte Arbeitnehmergruppen geltende Maßnahmen auf der Grundlage des Artikels 118a erlassen werden könnten. Diese Vorschrift kann durchaus auch für Maßnahmen allgemeiner Tragweite als Rechtsgrundlage dienen, mit denen weitgehende Ziele zugunsten der gesamten Arbeitnehmerschaft verfolgt werden.

68 Was schließlich die Abgrenzung des jeweiligen Anwendungsbereichs der Artikel 100 und 118a anbelangt, so kann ich mich auch hier dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs nicht anschließen.

69 Vor der Unterzeichnung der Einheitlichen Akte wurde, wie bereits ausgeführt, angesichts des Fehlens einer spezifischen Vorschrift im Vertrag eine Reihe von Richtlinien über den Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer auf der Grundlage des Artikels 100 erlassen.

70 Der Gerichtshof unterstützte im übrigen die Wahl dieser Rechtsgrundlage, wenn er im Urteil Defrenne II ausführte: Da Artikel 119 nicht ausdrücklich auf die Rolle hinweist, welche die Gemeinschaft etwa bei der Durchführung der Sozialpolitik zu spielen hat, muß auf das allgemeine System des Vertrages und auf die Mittel abgestellt werden, die er in den Artikeln 100, 155 und unter Umständen 235 bereit hält. Auch wenn es in dieser Rechtssache eigentlich um die Durchführung des in Artikel 119 verankerten Grundsatzes der Gleichheit des Arbeitsentgelts ging, haben Kommission und Rat die Grundaussage des Urteils auch auf andere, in den Artikeln 117 und 118 geregelte Aspekte der Sozialpolitik angewandt, um Maßnahmen für den Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer auf der Grundlage des Artikels 100 zu erlassen.

71 Diese Wahl war indessen damals nach der Entscheidung des Gerichtshofes nur wegen des Fehlens eines ausdrücklichen Hinweises im Vertrag gerechtfertigt. Seit Unterzeichnung der Einheitlichen Akte aber stellt Artikel 118a einen solchen ausdrücklichen Hinweis für den Erlaß von Maßnahmen für den Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer dar. Auf ihn ist daher künftig zurückzugreifen. So beruhen übrigens die ersten beiden Richtlinien, die auf der Grundlage des Artikels 118a erlassen wurden, auf Vorschlägen, die ursprünglich, vor Inkrafttreten der Einheitlichen Akte auf Artikel 100 gestützt worden waren. Ihre Rechtsgrundlage wurde später abgeändert, um die Sonderstellung der neuen Vorschrift zu berücksichtigen. Der Rückgriff auf Artikel 100 dürfte daher insoweit nicht mehr gerechtfertigt sein.

72 Das bedeutet nicht, daß jede Maßnahme zur Förderung der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer notwendig unter Artikel 118a fällt. Artikel 100a kann künftig ebenfalls Anwendung finden, auch wenn sein Ziel (die Verwirklichung des Binnenmarktes im Sinne des Artikels 7a) sich von dem des Artikels 118a unterscheidet.

73 Die Abgrenzung des jeweiligen Bereichs der Artikel 100a und 118a beruht allerdings nicht darauf, daß nach der einen Vorschrift allgemeine Maßnahmen und nach der anderen spezifische Maßnahmen für einen besonderen Bereich erlassen werden könnten. Die Abgrenzung der beiden Vorschriften beruht auf dem wesentlichen Ziel, das verfolgt wird. Artikel 100a ist die angemessene Rechtsgrundlage immer dann, wenn eine Harmonisierungsmaßnahme die Verwirklichung des Binnenmarkts als wesentliches Ziel verfolgt, auch wenn die Maßnahme gemäß Artikel 100a Absatz 3 zur Erreichung dieses Zieles ein hohes Schutzniveau für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer gewährleisten und damit das Risiko der Klage eines Mitgliedstaats, von Artikel 100a Absatz 4 abgesehen, verringern muß. Demgegenüber dient Artikel 118a als Rechtsgrundlage für Richtlinien über Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer, die nicht als wesentliches Ziel die Verwirklichung des Binnenmarktes verfolgen und daher weder die Beseitigung von Handelshemmnissen noch die Herstellung der Bedingungen für einen unverfälschten Wettbewerb betreffen.

74 Die Rechtsprechung des Gerichtshofes grenzt im übrigen den Rückgriff auf Artikel 100a strikt mit der Erwägung ein, daß der bloße Umstand, daß der zu erlassende Rechtsakt möglicherweise Auswirkungen auf die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes hat, den Rückgriff auf Artikel 100a als Rechtsgrundlage dieses Aktes nicht [rechtfertigt].

75 Aus diesen Gründen bin ich der Auffassung, daß Artikel 118a die einzig angemessene Rechtsgrundlage bei Maßnahmen insbesondere in der Arbeitsumwelt für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer im weiten Sinne ist. Diese Maßnahmen, die ein hohes Schutzniveau gewährleisten können, sind Mindestvorschriften nur in dem einen Sinne, daß die Mitgliedstaaten Maßnahmen mit verstärktem Schutz treffen können, und sind schrittweise anzuwenden in dem Sinne, daß die Harmonisierung nach Maßgabe der Bedingungen in den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung ihres Entwicklungsstandes zu erfolgen hat.

76 Von dieser Auslegung des Artikels 118a ausgehend untersuche ich nunmehr, ob die Richtlinie über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung auf der Grundlage dieser Vorschrift wirksam erlassen werden konnte.

II — Artikel 118a als Rechtsgrundlage der streitigen Richtlinie

77 Vorab ist im Hinblick auf die streitige Richtlinie darauf hinzuweisen, daß die Meinungsverschiedenheit über die zutreffende Rechtsgrundlage keine bloß formale Bedeutung [hat], da die Artikel [... EWG-Vertrag] unterschiedliche Regeln für die Willensbildung des Rates enthalten und sich die Wahl der Rechtsgrundlage somit auch auf die inhaltliche Ausgestaltung der angefochtenen Verordnungen auswirken konnte.

78 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes [muß sich] im Rahmen des Zuständigkeitssystems der Gemeinschaft die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere das Ziel und der Inhalt des Aktes gehören.

79 Es ist daher Punkt für Punkt zu untersuchen, ob die angefochtene Richtlinie im Hinblick auf ihr Ziel und ihren Inhalt wirksam auf Artikel 118a gestützt werden konnte.

A — Das Ziel der streitigen Richtlinie

80 Hierzu führt das Vereinigte Königreich aus, das wahre Ziel der angefochtenen Richtlinie sei nicht der Schutz der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer. Die Richtlinie sei zum einen im Interesse der Arbeitsplatzbeschaffung und der Senkung der Arbeitslosigkeit und zum anderen im Rahmen des sozialen Aktionsprogramms der Gemeinschaft erlassen worden.

81 Das Vorbringen des Vereinigten Königreichs zu diesem letzten Punkt ist sofort zurückzuweisen.

82 Es unterliegt nämlich keinem Zweifel, daß die Richtlinie tatsächlich eine Maßnahme der gemeinschaftlichen Sozialpolitik darstellt, was im übrigen in ihrer sechsten Begründungserwägung hervorgehoben wird, der zufolge die vorliegende Richtlinie einen konkreten Beitrag zur Ausgestaltung der sozialen Dimension des Binnenmarktes darfstellt].

83 Dies allerdings bedeutet, wie der Rat darlegt, keinen Widerspruch zu der Möglichkeit, eine solche Richtlinie auf Artikel 118a zu stützen. Kapitel 1 des Titels VIII des Vertrages, in dem Artikel 118a steht, ist nämlich den Sozialvorschriften im Bereich der Sozialpolitik gewidmet. Jede Maßnahme auf der Grundlage des Artikels 118a verfolgt damit notwendigerweise ein soziales Ziel.

84 Der Gerichtshof hat in dem erwähnten Gutachten 2/91 auf diese Gegebenheit hingewiesen, indem er aus Artikel 118a abgeleitet hat, daß die Gemeinschaft über eine interne Rechtsetzungskompetenz auf dem Gebiet des Sozialrechts [verfügt].

85 Zu dem Vorbringen des Vereinigten Königreichs, wonach die Richtlinie über die Arbeitszeitgestaltung eine Vertiefung der früheren Überlegungen der Gemeinschaft im Interesse der Arbeitsplatzbeschaffung und der Senkung der Arbeitslosigkeit darstelle, macht der Rat geltend, daß zwar die Auswirkung der Arbeitszeitgestaltung auf die Arbeitsplatzbeschaffung in der Tat Gegenstand der Überlegungen auf Gemeinschaftsebene sei, daß aber der Ansatz der Richtlinie mit solchen Erwägungen nichts zu tun habe.

86 Es scheint mir in der Tat, daß sich die Richtlinie nach ihrem Artikel 1 Absatz 1 darauf beschränkt, Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz festzulegen, ohne als Maßnahme der Beschäftigungspolitik gelten zu wollen.

87 Der Begriff der Arbeitszeit und ihrer Gestaltung ist seit langem Gegenstand fortgesetzter Überlegungen sowohl auf einzclstaatlicher als auch auf Gemeinschaftsebene.

88 Es gibt zwar den Gedanken, daß beide ein wirksames Mittel zur Bekämpfung der Unterbeschäftigung sein könnten. Der Erlaß einiger Gcmeinschaftsrcgelungcn in den 70er Jahren spiegelt eine solche Betrachtungsweise unbestreitbar wider. Doch muß gesagt werden, daß keine dieser Regelungen zwingende normative Kraft hat, da alle sich darauf beschränken, Grundsätze ohne genaue Zielrichtung aufzustellen.

89 Anders aber als das Vereinigte Königreich zu verstehen gibt, wird die Arbeitszeitgestaltung nicht allein und ausschließlich als ein Werkzeug der Beschäftigungspolitik begriffen. Sie kann in verschiedener Weise betrachtet werden. Ohne daß es einer Analyse ihrer vielfältigen Auswirkungen bedürfte, kann hier auf eine Stellungnahme des Wirtschafts-und Sozialausschusses zum Thema Arbeitszeit verwiesen werden, die einen Überblick über die verschiedenen Ziele gibt, die auf diesem Wege verfolgt werden können:

In dieser Initiativstellungnahme ... wird das Thema Arbeitszeit unter folgenden Gesichtspunkten behandelt:

Neuorganisation und Verlängerung der Betriebszeiten in den Produktionssektoren und der Öffnungszeiten im Dienstleistungssektor und damit einhergehende flexible Gestaltung der Arbeitszeit mit dem Ziel einer Verbesserung von Produktivität, Kundendienst und Wettbewerbsfähigkeit;

Verkürzung der Arbeitszeit der einzelnen Arbeitnehmer im Hinblick auf eine Verbesserung der Lebensqualität, insbesondere unter dem Aspekt der Gesundheit und Sicherheit, und im Hinblick auf eine Verlängerung und Umverteilung der für familiäre und Betreuungsaufgaben zur Verfügung stehenden Zeit sowie der Freizeit;

möglicher Beitrag einer Verkürzung und Neuorganisation der Arbeitszeit zur Schaffung und Umverteilung von Arbeitsplätzen und damit zur Verringerung der Arbeitslosigkeit, der obersten Priorität der Europäischen Union.

90 Die Gemeinschaftsbehörden haben diese unterschiedlichen Arten der Betrachtung der Arbeitszeit nicht außer acht gelassen, und neben den vorstehend genannten Regelungen zur Beschäftigungspolitik zeigen mehrere auf Artikel 118a gestützte Richtlinien, daß Dauer und Gestaltung der Arbeitszeit bereits unter dem Blickwinkel der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer betrachtet worden sind.

91 Die Richtlinie zur Arbcitszeitgestaltung gehört mithin nicht notwendig und grundsätzlich in den Bereich der Maßnahmen zur Bekämpfung der Unterbeschäftigung.

92 Ihre Untersuchung erweist, daß sie sich konkret nicht unter einem solchen Blickwinkel einordnen läßt.

93 Meines Erachtens würde, wie auch der Rat bemerkt, die Hypothese einer Auswirkung der Verkürzung der Arbeitszeit auf die Schaffung von Arbeitsplätzen, um sie in einem kohärenten Rahmen von Maßnahmen betrachten zu können, notwendig voraussetzen, daß die verschiedenen hier mitspielenden Wirtschaftsfaktoren berücksichtigt würden. So erklärt der Rat in seiner angeführten Entschließung vom 18. Dezember 1979, daß für die Bewertung etwaiger Maßnahmen zur Anpassung der Arbeitszeit [zwecks Verbesserung der Beschäftigungslage] vielfältige Faktoren zu berücksichtigen sind, zu denen an erster Stelle die Auswirkungen auf die Produktionskapazitäten der Unternehmen, die Veränderung der Produktivität und der Lohnausgleich gehören .... Auf dieser Grundlage spricht er sich für die Förderung von Maßnahmen insbesondere zur alternierenden Ausbildung, zur Begrenzung von Überstunden, zur flexiblen Altersgrenze, zur Teilzeitbeschäftigung und zur Zeitarbeit aus.

94 Einen solchen Ansatz weist aber die angefochtene Richtlinie nicht auf. In der fünften Begründungserwägung wird vielmehr betont, daß [d]ie Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit Zielsetzungen darfstellen], die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürfen.

95 Sie betrifft lediglich bestimmte Aspekte der Arbcitszeitgestaltung, nämlich diejenigen, die sich auf die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer auswirken. Sie ermöglicht es nämlich gerade, die Arbeitnehmer gegen die Heranziehung anderer Aspekte der Arbcitszeitgestaltung zu schützen, die ihrerseits unter einem Blickwinkel der Beschäftigungspolitik betrachtet werden und, da sie nur sozioökonomische Aspekte berücksichtigen, zu abträglichen Auswirkungen auf Sicherheit oder Gesundheit der Arbeitnehmer führen könnten. Dieses Schutzziel wird insbesondere in der 15. Begründungserwägung sichtbar, in der es heißt: Die Arbeitsbedingungen können die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer beeinträchtigen. Die Gestaltung der Arbeit nach einem bestimmten Rhythmus muß dem allgemeinen Grundsatz Rechnung tragen, daß die Arbeitsgestaltung dem Menschen angepaßt sein muß.

96 Auch wenn daher die Arbeitszeitgestaltung ein Bereich ist, der nach Maßgabe unterschiedlicher Zielsetzungen geregelt werden kann, so hat doch die betreffende Richtlinie im Einklang mit dem Ziel des Artikels 118a lediglich Schutzmaßnahmen für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer einführen wollen. Wenn einige ihrer Vorschriften unbestreitbar eine gewisse Auswirkung auf den Beschäftigungsbereich haben könnten, so handelt es sich hierbei angesichts des zugrundegelegten Regelungsansatzes nicht um das verfolgte Hauptziel.

Β — Inhalt der Richtlinie

97 Das Vereinigte Königreich bringt vor, daß keine der mit der Richtlinie eingeführten Maßnahmen eine ausreichende Anknüpfung an Erwägungen der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 118a aufweise. Die Bestimmungen seien insbesondere ohne beweiskräftige wissenschaftliche Grundlage erlassen worden.

98 Demgegenüber gelangt der Rat nach Analyse der Bestimmungen der Richtlinie zu dem Schluß, daß sie der Verfolgung des Schutzzwecks nach Artikel 118a angepaßt seien.

99 Geht man von der von mir vorgeschlagenen weiten Auslegung dieser Vorschrift aus, so kann das Vorbringen des Vereinigten Königreichs nicht überzeugen.

100 Zunächst sind die erlassenen Maßnahmen unbestreitbar auf die Arbeitsumwelt im Sinne des Artikels 118a anzuwenden.

101 Erwägt man nämlich zunächst, daß dieser Begriff sowohl die physische als auch die psychische Umgebung des Arbeitnehmers bei der Arbeit erfaßt und einen breiten Fächer unterschiedlicher Maßnahmen betrifft, so kann die Verbesserung der Arbeitsumwelt durch den Erlaß von Maßnahmen bezüglich der Mindestruhezeiten, der Dauer der Arbeitszeit, der Nacht-und der Schichtarbeit sowie des Arbeitsrhythmus erreicht werden.

102 Die durch die Richtlinie bewirkte Arbeitszeitgestaltung läßt ferner die Bemühung um den Schutz von Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer erkennen.

103 Auch ohne längere Befassung mit den während des Verfahrens vorgelegten wissenschaftlichen Untersuchungen zu diesem Aspekt — hierauf werde ich später zurückkommen — läßt sich nicht abstreiten, daß die Festlegung von Ruhezeiten und die Begrenzung der wöchentlichen Arbeitszeit (Abschnitt II) effektiv zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer im — weiten — Sinne des Artikels 118a beiträgt. Ohne solche Garantien liefen die Arbeitnehmer Gefahr, daß ihnen häufig oder in übertriebener Weise eine Arbeitszeit abverlangt würde, die ihre physischen oder psychischen Fähigkeiten überfordern und damit ihre Gesundheit und ihre Sicherheit gefährden würde.

104 Schon der Grundsatz der Berücksichtigung dieser verschiedenen Aspekte der Arbeitszeit (Artikel 3 bis 7) scheint somit geeignet, das Ziel des Artikels 118a zu erreichen; dies gilt vorbehaltlich der Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, den ich später prüfen werde.

105 Abschnitt III der Richtlinie, der verstärkte Garantien bezüglich der Nacht-und der Schichtarbeit sowie der Arbeitsorganisation nach einem bestimmten Rhythmus vorsieht, ermöglicht ebenfalls die Verwirklichung des Zieles des Schutzes von Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer. Dies scheint das Vereinigte Königreich auch einzuräumen.

106 Die Maßnahmen der Richtlinie stellen ferner Mindestvorschriften im Sinne des Artikels 118a dar.

107 Nach der von mir vorgeschlagenen Begriffsbestimmung dürfen sie nicht als geringe Vorschriften verstanden werden. Es handelt sich bloß um Maßnahmen, die ein hohes Schutzniveau sicherstellen können und über die hinaus die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 118a Absatz 3 zum Erlaß von Vorschriften befugt bleiben, um zugunsten der Arbeitnehmer ein verstärktes Schutzniveau zu sichern.

108 Die Maßnahmen der Richtlinie können als Sicherstellung eines hohen Schutzniveaus zugunsten der Arbeitnehmer angesehen werden. Diese sind z. B. nach Artikel 6 dagegen gesichert, daß sie durchschnittliche wöchentliche Arbeitszeiten von mehr als 48 Stunden hinnehmen müssen. Ebenso muß jeder Arbeitnehmer gemäß Artikel 7 einen bezahlten vierwöchigen Jahresurlaub beanspruchen können.

109 Diese Maßnahmen stellen sehr wohl Mindestvorschriften im Sinne des Artikels 118a dar, da Artikel 15 der Richtlinie (Günstigere Vorschriften) bestimmt: Das Recht der Mitgliedstaaten, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbcitnchmer günstigere Rechts-und Verwaltungsvorschriften anzuwenden oder zu erlassen oder die Anwendung von für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer günstigeren Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern zu fördern oder zu gestatten, bleibt unberührt.

110 Diese Mindestvorschriften entsprechen außerdem dem Erfordernis, daß sie unter Berücksichtigung der in den einzelnen Mitgliedstaaten bestehenden Bedingungen und technischen Regelungen ... schrittweise anzuwenden sind. Der Rat hat nämlich ohne Widerspruch seitens des Vereinigten Königreichs darauf hingewiesen, daß die Richtlinie keine neuartige Regelung darstelle, da die Mitgliedstaaten bereits ihre eigenen einschlägigen Vorschriften hätten, auch wenn diese voneinander abwichen. Auf jeden Fall sieht Artikel 18 der Richtlinie für die als am stärksten belastend eingestuften Maßnahmen eine Übergangszeit für die Anpassung vor. Zwar soll die innerstaatliche Umsetzung der Richtlinie grundsätzlich spätestens am 23. November 1996 erfolgen (Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe a), doch ist es den Mitgliedstaaten auf die Dauer von sieben Jahren nach dem vorgesehenen Umsetzungszeitpunkt freigestellt, Artikel 6 nicht anzuwenden, falls der Arbeitnehmer sich bereit erklärt, länger als die wöchentliche Höchstarbeitszeit von 48 Stunden zu arbeiten; vor Ablauf dieser Frist wird diese Vorschrift überprüft, um über das weitere Vorgehen zu entscheiden (Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i). Auch bei der Anwendung des Artikels 7 können die Mitgliedstaaten eine Übergangszeit von drei Jahren beanspruchen, in der die Dauer des bezahlten Jahresurlaubs auf drei Wochen verringert werden kann (Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii).

111 Das Vereinigte Königreich vertritt demgegenüber die Auffassung, daß die wahrscheinliche Auswirkung der Richtlinie auf Klein-und Mittelbetriebe nicht berücksichtigt worden sei. Insoweit genügt der Hinweis darauf, daß nach der Fassung des Artikels 118a kein absolutes Verbot des Erlasses belastender Maßnahmen gegenüber solchen Betrieben besteht. Im übrigen belegt die zweite Begründungserwägung, daß diese Überlegung dem Gesetzgeber nicht verborgen geblieben ist.

112 Wenn schließlich die Richtlinie einen Globalansatz aufweist in dem Sinne, daß sie keine besonderen Gruppen von Arbeitnehmern anspricht, die spezifischen Risiken ausgesetzt sind, so haben wir bereits gesehen, daß dies in keiner Weise der Art der nach Artikel 118a zulässigen Maßnahmen widerspricht.

113 Darüber hinaus ist die Richtlinie nicht so abgefaßt, daß sie jede Bewertung von Risiken für bestimmte Arbeitnehmer oder für die eines bestimmten Bereichs ausschlösse.

114 Diese Erwägung rechtfertigt nämlich den Ausschluß von Straßen-, Luft-, See-und Schienenverkehr, der Binnenschiffahrt, der Seefischerei, anderer Tätigkeiten auf See sowie der Tätigkeiten der Ärzte in der Ausbildung von ihrem Anwendungsbereich (Artikel 1 Absatz 3), weil [i]n bestimmten Sektoren, die nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fallen, es aufgrund der besonderen Art der Arbeit erforderlich sein [kann], getrennte Maßnahmen hinsichtlich der Arbeitszeitgestaltung zu treffen.

115 Diese Überlegung hat auch den Gemeinschaftsgesetzgeber bewogen, in Artikel 14 als der spezifischeren Gemeinschaftsvorschrift folgendes vorzusehen: Die Bestimmungen dieser Richtlinie gelten nicht, soweit andere Gemeinschaftsinstrumente spezifischere Vorschriften für bestimmte Beschäftigungen oder berufliche Tätigkeiten enthalten.

116 Die gleiche Erwägung liegt nach Maßgabe des Artikels 17 Absatz 1 den Abweichungen bei der Ruhezeit und der wöchentlichen Höchstarbeitszeit (Artikel 3, 4, 5, 6 und 8) zugunsten einer bestimmten Arbeitnehmergruppe zugrunde, bei denen nämlich ... die Arbeitszeit wegen der besonderen Merkmale der ausgeübten Tätigkeit nicht gemessen und/oder nicht im voraus festgelegt wird oder von den Arbeitnehmern selbst festgelegt werden kann (es geht insbesondere um leitende Angestellte oder sonstige Personen mit selbständiger Entscheidungsbefugnis, Arbeitskräfte, die Familienangehörige sind, sowie um Arbeitnehmer, die im liturgischen Bereich von Kirchen oder Religionsgemeinschaften beschäftigt sind).

117 Schließlich werden Abweichungen von den Mindestvorschriften bei der täglichen Ruhezeit, den Ruhepausen, den wöchentlichen Ruhezeiten, der Dauer der Nachtarbeit und der Referenzzeiten (Artikel 3, 4, 5 und 8) wegen der Besonderheit bestimmter Tätigkeitsbereiche vorgesehen (Artikel 17 Absatz 2 Nr. 2.1). Es handelt sich insbesondere um Tätigkeiten, die durch eine Entfernung zwischen dem Arbeitsplatz und dem Wohnsitz des Arbeitnehmers gekennzeichnet sind, um den Wach-und Schließdienst sowie die Dienstbereitschaft, die dadurch gekennzeichnet sind, daß der Schutz von Sachen und Personen zu gewährleisten ist, um Tätigkeiten, die dadurch gekennzeichnet sind, daß die Kontinuität des Dienstes oder der Produktion gewährleistet sein muß (Hafen-und Flughafenpcrsonal, Presse-, Rundfunk-, Fernseh-oder Filmproduktionsdienste, Gas-, Wasser-und Stromversorgungsbetriebe sowie Hausmüllabfuhr, For-schungs-und Entwicklungstätigkeiten, landwirtschaftliche Tätigkeiten, usw.) und schließlich um die Fälle eines vorhersehbaren übermäßigen Arbeitsanfalls (insbesondere in der Landwirtschaft, im Fremdenverkehr und im Postdienst).

118 Dies alles läßt erkennen, daß die Richtlinie über einige Aspekte der Arbeitszeitgestaltung nach Zweck und Inhalt sehr wohl ein Ziel des Sicherheits-und Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer durch den Erlaß schrittweise anzuwendender Mindestvorschriften verfolgt.

119 Mithin konnte Artikel 100, der die Handelshemmnisse aufgrund der Unterschiede der nationalen Vorschriften zu beseitigen sucht, keine geeignete Rechtsgrundlage für die angefochtene Richtlinie sein. Auch Artikel 235 konnte ihren Erlaß nicht rechtfertigen, denn nach ständiger Rechtsprechung (Urteil vom 26. März 1987 in der Rechtssache 45/86, Kommission/Rat, Slg. 1987, 1493, Randnr. 13) ist der Rückgriff auf Artikel 235 EG-Vertrag als Rechtsgrundlage eines Rechtsakts nur gerechtfertigt, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Gemeinschaftsorganen die zum Erlaß dieses Rechtsakts erforderliche Befugnis verleiht.

120 Die Richtlinie ist folglich rechtswirksam auf Artikel 118a gestützt. Demnach ist der erste Klagegrund, mit dem Unzuständigkeit oder fehlerhafte Rechtsgrundlage geltend gemacht werden, zurückzuweisen.

Zweiter Nichtigkeitsgrund: Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

121 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist bei der Frage, ob eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, zu prüfen, ob die verwendeten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sind und nicht über die Grenzen des hierzu Erforderlichen hinausgehen.

122 Das Vereinigte Königreich vertritt auf der Grundlage dieser Rechtsprechung die Auffassung, daß die angefochtene Richtlinie nicht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspreche. Zunächst sei ihr Erlaß nicht notwendig gewesen, weil die Rahmenrichtlinie bereits ohne Vorbehalte für die von der fraglichen Richtlinie erfaßten Bereiche gelte. Schließlich seien für die Frage, ob die in der Richtlinie festgelegten Anforderungen Mindestvorschriften im Sinne des Artikels 118a seien und damit dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit entsprächen, vier Hauptprinzipien maßgebend:

Erstens könnten Maßnahmen, die möglicherweise das Schutzniveau erhöhten, wie etwa globale Verkürzungen der Arbeitszeiten und globale Erhöhungen der Ruhezeiten, allesamt nicht als Mindest-vorschriften im Sinne des Artikels 118a angesehen werden;

zweitens hätte das gewünschte Schutzniveau durch weniger einschneidende Maßnahmen erreicht werden können;

drittens rechtfertige die wissenschaftliche Forschung nicht die in der Richtlinie festgelegten Maßnahmen;

viertens sei eine Maßnahme nur verhältnismäßig, wenn sie mit dem in Artikel 3b Absatz 3 EG-Vertrag verankerten Grundsatz der Subsidiarität vereinbar sei. In dieser Hinsicht begründe der Gemeinschaftsgesetzgeber nicht, inwieweit die von der Richtlinie verfolgten Ziele besser durch eine Handlung auf Gemeinschaftsebene als durch eine innerstaatliche Handlung erreicht würden.

123 Vor der Untersuchung des Klagegrundes eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedarf es einer Auseinandersetzung mit der Berufung auf den Subsidiaritätsgrundsatz.

124 Der Kläger, der im Verlauf des Verfahrens ständig den Grundsatz der Subsidiarität angeführt hat — ohne ihn allerdings als Klagegrund einzuführen —, hat hier nämlich eine gewisse Verwirrung gestiftet, da er ihn, wie das vorstehend angeführte vierte Hauptprinzip belegt, mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gleichzusetzen scheint.

125 Diese beiden Grundsätze sind indessen meines Erachtens sorgsam zu unterscheiden. Der Subsidiaritätsgrundsatz im Sinne des Artikels 3b Absatz 2 EG-Vertrag bedeutet, daß die Gemeinschaft in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig [wird], sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher ... besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dagegen ist in Absatz 3 des Artikels 3b verankert, wo es heißt: Die Maßnahmen der Gemeinschaft gehen nicht über das für die Erreichung der Ziele dieses Vertrags erforderliche Maß hinaus.

126 Die beiden Grundsätze entfalten ihre Wirkung nacheinander auf zwei verschiedenen Ebenen des Gemcinschaftshandelns: Der erste ist Voraussetzung für den Erlaß einer Maßnahme durch die Gemeinschaft, während der zweite deren Umfang begrenzt. Hier haben wir es also mit einer Trennung der Frage der Zuständigkeit von der ihrer Inanspruchnahme zu tun. Der Subsidiaritätsgrundsatz geht mit anderen Worten der Gemeinschaftsmaßnahme voraus, und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgt ihr nach: Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ... wird in bezug auf eine bereits getroffene Maßnahme herangezogen und soll eine Überprüfung der Übereinstimmung mit den Zielen des Vertrages ermöglichen. Der Subsidiaritätsgrundsatz entfaltet seine Wirkung zu einem früheren Zeitpunkt, d. h. bei der Entscheidung, ob eine Gemeinschaftsmaßnahme getroffen werden soll oder nicht.

127 Mit der Berufung auf den Subsidiaritätsgrundsatz bestreitet somit der Kläger schon im Prinzip die Möglichkeit einer Maßnahme des Rates auf dem von der angefochtenen Richtlinie erfaßten Gebiet und nicht den Umfang dieser Befugnis, der seinerseits durch die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bedingt wird.

128 Insoweit kann aber nicht schon der Grundsatz der Auslösung des Gemeinschaftshandelns auf den von der streitigen Richtlinie erfaßten Gebieten in Frage gestellt werden. Die Initiative hierzu hätte nicht allein den Mitgliedstaaten zugestanden.

129 Artikel 118a sieht nämlich eine geteilte Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft für die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer vor. Wenn die Mitgliedstaaten gemäß Absatz 1 dieses Artikels gehalten sind, selbst Maßnahmen in diesem Bereich zu ergreifen, so sieht Absatz 2 weiter vor, daß die Gemeinschaft als Beitrag zur Verwirklichung des Ziels gemäß Absatz 1, nämlich die Harmonisierung der in diesem Bereich bestehenden Bedingungen bei gleichzeitigem Fortschritt, in Form von Mindestvorschriften Recht setzen darf. Da ein Ziel der Harmonisierung vorgegeben ist, können die vom Rat ergriffenen Maßnahmen zur Erreichung dieses Zieles schwerlich als eine Verletzung des Subsidiaritätsgrundsatzes kritisiert werden. Es wäre nämlich illusorisch, allein von den Mitgliedstaaten eine Verwirklichung der angestrebten Harmonisierung zu erwarten, die ja notwendig ein Tatigwerden supranationaler Art voraussetzt.

130 Übrigens läßt die Richtlinie die Zuständigkeit nicht außer acht, die auch den Mitgliedstaaten gemäß Artikel 118a zusteht. Zwar trifft die Richtlinie Harmonisierungsmaßnahmen im Bereich der Arbeitszeitgestaltung; sie überläßt aber die Modalitäten der Anwendung weitgehend der einzelstaatlichen Initiative.

131 Angesichts des in Artikel 118a festgelegten Harmonisierungsziels unterliegt es keinem Zweifel, daß das Ziel, das sich die angefochtene Richtlinie gesetzt hat, besser durch ein Handeln auf Gemeinschaftsebene als durch ein Handeln auf einzelstaatlicher Ebene erreicht wird.

132 Die Rüge der Nichtbeachtung des Subsidiaritätsgrundsatzes ist daher zurückzuweisen.

133 Da die grundsätzliche Zulässigkeit des Gemeinschaftshandelns nachgewiesen ist, kommen wir nunmehr zur Überprüfung seines Umfangs, die allein eine Bewertung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes darstellt.

134 Das Hauptkriterium, das der Kläger heranzieht, um die Verhältnismäßigkeit der gemäß Artikel 118a getroffenen Maßnahmen zu würdigen, ist meines Erachtens schlecht gewählt. Das Vorbringen des Klägers, mit dem er diesen Klagegrund stützt, baut nämlich weitgehend auf seiner Auslegung des Begriffes Mindestvorschriften auf, dem, wie wir gesehen haben, nicht die Bedeutung zukommt, die er ihm beilegen möchte. Es sei nochmals darauf hingewiesen, daß die Nennung von Mindestvorschriften in Artikel 118a nicht bedeutet, daß die Befugnisse der Gemeinschaft im Bereich der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer beschränkt wären, sondern im Gegenteil, daß die Mitgliedstaaten frei sind, strengere als die auf Gemeinschaftsebene vorgesehenen Regeln anzuwenden. Die Maßnahmen der Richtlinie können daher den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht einfach deshalb verletzen, weil sie so verstanden werden könnten, daß sie den Arbeitnehmern ein hohes Schutzniveau angedeihen ließen. In bezug auf den ersten vom Kläger angeführten Grundsatz ist daher davon auszugehen, daß Maßnahmen wie etwa globale Verkürzungen der Arbeitszeit und globale Erhöhungen der Ruhezeiten durchaus als Mindestvorschriften im Sinne des Artikels 118a angesehen werden können.

135 Das zweite Argument, mit dem der Kläger seine Auffassung stützt und dem zufolge das gewünschte Schutzniveau durch weniger einschneidende Maßnahmen hätte erreicht werden können, veranlaßt mich zu folgenden Überlegungen.

136 Es geht hier um die Prüfung der Frage, ob die Intensität des Handelns der Gemeinschaft in Form der Richtlinie nicht über das zur Erreichung des Zieles des Schutzes der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer Erforderliche hinausgeht. Das dürfte nicht der Fall sein, da die zeitlichen Vorgaben der Richtlinie zahlreiche Ausnahmen und Abweichungen zulassen.

137 Die durch vielfache Verknüpfungen von Bezugszeiträumen, Abweichungen und Ausnahmen erzielte Flexibilität ist beträchtlich. Um nicht die von den Artikeln 16, 17 und 18 gebotenen Möglichkeiten wie eine Litanei aufzuzählen, darf ich mich auf die Vorschriften als Beispiel konzentrieren, die der Kläger als die fragwürdigsten ansieht.

138 Artikel 4 legt den Grundsatz einer Ruhepause fest. Diese ist nur bei einer täglichen Arbeitszeit von mehr als sechs Stunden vorzusehen. Ihre Dauer ist im übrigen nicht auf Gcmeinschaftscbcne geregelt, sondern ist in Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern oder in Ermangelung solcher Übereinkünfte in den innerstaatlichen Rechtsvorschriften festzulegen. Ausnahmen von dieser Vorschrift sind zulässig wegen der Eigenschaft der Person des Arbeitnehmers (Artikel 17 Absatz 1), der Natur oder der Merkmale der ausgeübten Tätigkeit (Artikel 17 Absatz 2) und im Wege von Tarifverträgen oder Vereinbarungen zwischen den Sozialpartnern auf nationaler oder regionaler Ebene (Artikel 17 Absatz 3).

139 In Artikel 5 Absätze 1 und 2 wird eine kontinuierliche Mindestruhezeit von 24 Stunden pro Siebentageszeitraum zuzüglich der täglichen Ruhezeit von elf Stunden gemäß Artikel 3 vorgeschrieben, die grundsätzlich den Sonntag einschließt. Zum letzten Punkt sei darauf hingewiesen, daß er keineswegs zwingend ist, da es in den Zuständigkeitsbereich eines jeden Mitgliedstaats [fällt], letztlich darüber zu befinden, ob und in welchem Maße der Sonntag in die wöchentliche Ruhezeit einzubeziehen ist, da bei der wöchentlichen Ruhezeit ... der Unterschiedlichkeit der kulturellen, ethnischen, religiösen und anderen Faktoren in den Mitgliedstaaten Rechnung getragen werden [muß]. Von dem Grundsatzzeitraum von 24 Stunden schließlich kann unter den gleichen Modalitäten abgewichen werden wie bei Artikel 4 (Artikel 17, Absätze 1, 2 und 3). Ferner können die Mitgliedstaaten bei der Anwendung dieser Vorschrift einen Bezugszeitraum von bis zu 14 Tagen vorsehen (Artikel 16 Nummer 1). Im übrigen kann den Besonderheiten der Schichtarbeit oder der Tätigkeiten mit über den Tag verteilter Arbeitszeit im innerstaatlichen Bereich Rechnung getragen werden (Artikel 17 Absatz 2 Nr. 2.3).

140 Gemäß Artikel 6 Absatz 2 darf die durchschnittliche Arbeitszeit pro Siebentageszeitraum 48 Stunden einschließlich der Überstunden nicht überschreiten. Hierbei handelt es sich allerdings um einen Durchschnitt, und die Mitgliedstaaten können bei der Anwendung dieser Bestimmung einen Bezugszeitraum von bis zu vier Monaten vorsehen (Artikel 16 Nummer 2). Dieser Bezugszeitraum kann bei Anwendung von Artikel 17 Absatz 2 Nummern 2.1, 2.2 und 2.3 (besondere Merkmale bestimmter Tätigkeiten) sogar auf sechs Monate, unter bestimmten Voraussetzungen auf zwölf Monate verlängert werden (Artikel 17 Absatz 4 Unterabsätze 1 und 2). Außerdem kann von dieser Bestimmung wie von den beiden vorhergehenden wegen der Eigenschaft der Person des Arbeitnehmers abgewichen werden (Artikel 17 Absatz 1). Schließlich ist es einem Mitgliedstaat freigestellt, diese Vorschrift unter bestimmten Voraussetzungen, insbesondere bei Einverständnis des Arbeitnehmers, nicht anzuwenden, wenn er die allgemeinen Grundsätze der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer einhält (Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer i).

141 Artikel 7 stellt den Grundsatz eines bezahlten Jahresurlaubs von wenigstens vier Wochen auf. Auch hier wird aber der zwingende Charakter, den eine solche Vorschrift gegenüber Arbeitgebern oder den Mitgliedstaaten haben könnte, weitgehend durch Artikel 18 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer ii gemildert, der den Mitgliedstaaten freistellt, eine Übergangszeit von höchstens drei Jahren in Anspruch zu nehmen, in der der bezahlte Jahresurlaub nicht mehr als drei Wochen betragen könnte.

142 Diese wenigen Beispiele belegen die ganz beträchtliche Flexibilität der angefochtenen Richtlinie. Diese Flexibilität ist selbstverständlich nicht allumfassend. Es liegt aber in der Natur von Rechtsvorschriften über die Gesundheit und Sicherheit, daß die Flexibilität bei ihrer Anwendung nicht unendlich sein kann, falls sie nicht jeden Nutzen für die Zielsetzung einbüßen sollen, für die sie geschaffen wurden.

143 Nicht sehr lange wird uns im übrigen das Vorbringen des Klägers beschäftigen, der Erlaß der Richtlinie sei deshalb nicht notwendig gewesen, weil die Rahmenrichtlinie bereits ohne Vorbehalt auf die von der betreffenden Richtlinie geregelten Bereiche anwendbar sei.

144 Ich kann mir nämlich schlecht vorstellen, wie die Harmonisierung der — täglichen, wöchentlichen und jährlichen — Mindestruhezeiten und der Pausenzeiten sowie die Festlegung einer harmonisierten Höchstdauer der Arbeitswoche, die Gegenstand der angefochtenen Richtlinie ist, bereits durch die Rahmenrichtlinie hätten bewirkt werden können, die ihrerseits allgemeine Grundsätze für die Verhütung und Ausschaltung von Risiko-und Unfallfaktoren, die Information, die Anhörung, die Beteiligung und Unterweisung der Arbeitnehmer sowie allgemeine Regeln für die Durchführung dieser Grundsätze vorsieht.

145 Bezüglich des Vorbringens einer Notwendigkeit wissenschaftlicher Begründungen verweise ich auf meine Ausführungen zum vierten Nichtigkeitsgrund.

146 Aufgrund meiner vorstehenden Ausführungen bin ich daher der Auffassung, daß die angefochtene Richtlinie, da sie Mittel ins Werk setzt, die geeignet sind, das verfolgte Ziel zu erreichen, und nicht über das für dessen Erreichung Erforderliche hinausgeht, nicht wegen fehlender Verhältnismäßigkeit für nichtig erklärt werden kann.

147 Ich schlage daher vor, den zweiten Nichtigkeitsgrund zurückzuweisen.

Dritter Nichtigkeitsgrund: Ermessensmißbrauch

148 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes setzt der Ermessensmißbrauch voraus, daß eine Gemeinschaftsbehörde ihre Befugnisse zu einem anderen als dem Zweck ausübt, zu dem sie ihr durch den Vertrag übertragen worden sind.

149 Das Vereinigte Königreich ist der Auffassung, daß die angefochtene Richtlinie mehrere Maßnahmen umfasse, die keinerlei Verbindung zu den erklärten Zielsetzungen hätten.

150 Dieser Nichtigkeitsgrund stimmt faktisch mit dem Vorbringen im Rahmen des ersten Nichtigkeitsgrundes überein, bei dessen Untersuchung ich zu dem Ergebnis gelangt bin, daß die Richtlinie im Einklang mit Artikel 118a nicht zu anderen Zwecken als dem des Schutzes der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer erlassen wurde und der Rat seine Befugnisse nicht zu einem anderen Zweck als dem ausgeübt hat, zu dem sie ihm übertragen worden sind.

151 Der dritte Nichtigkeitsgrund ist folglich zurückzuweisen.

Vierter Nichtigkeitsgrund: Verletzung wesentlicher Formvorschriften

152 Das Vereinigte Königreich untersucht insoweit im wesentlichen zwei verschiedene Teile. Zunächst sei die Richtlinie ohne vorherige Anhörung des Beratenden Ausschusses für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz erlassen worden, was einen so schweren Verfahrensfehler darstelle, daß die angefochtene Richtlinie deshalb ungültig sei. Ferner sei die Richtlinie unzureichend, hilfsweise fehlerhaft begründet.

I — Anhörung des Beratenden Ausschusses

153 Nach Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs hätten die in der Richtlinie in Aussicht genommenen Maßnahmen dem Beratenden Ausschuß für Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zur Stellungnahme vorgelegt werden müssen, wie dies üblicherweise bei auf Artikel 118a gestützten Maßnahmen geschehe.

154 Sie räumt zwar ein, daß die Anhörung dieses Ausschusses nicht ausdrücklich vorgesehen sei, beruft sich aber für ihre Auffassung auf das Urteil des Gerichtshofes vom 25. Januar 1994, Angelopharm, das die wesentliche Rolle dieser Art von Ausschüssen zum Ausdruck bringe.

155 Hier sei insoweit nur darauf hingewiesen, daß die in dem zitierten Urteil behandelte Fallgestaltung sehr weit von der entfernt ist, auf die sich die angefochtene Richtlinie bezieht. In diesem Urteil hat der Gerichtshof wegen fehlender Anhörung des Wissenschaftlichen Ausschusses für Kosmetologie im Hinblick auf das Verbot des Stoffes 11 Alpha OHP Vorschriften einer Richtlinie über kosmetische Mittel für ungültig erklärt, soweit diese 11 Alpha OHP und dessen Esterverbindungen in die Liste der Stoffe, die in der Zusammensetzung der kosmetischen Mittel nicht enthalten sein dürfen, aufgenommen hatten. Der Gerichtshof ist davon ausgegangen, daß die Anhörung des Wissenschaftlichen Ausschusses aus Gründen erforderlich war, die mit dem mit der Richtlinie verfolgten Zweck des Gesundheitsschutzes zusammenhingen.

156 Dies ist natürlich im vorliegenden Fall nicht so. Wie der Rat jedenfalls ausführt, ist der Beratende Ausschuß gemäß Artikel 2 Absatz 1 des Beschlusses 74/325 beauftragt, der Kommission bei der Vorbereitung und Durchführung von Maßnahmen in den mit der Sicherheit und Gesundheit zusammenhängenden Bereichen beizustehen. Seine Anhörung stellt aber keine der Gesetzgebungstätigkeit des Rates vorgeschaltete Verfahrensstufe dar. Das Ausbleiben der Anhörung dieses Ausschusses kann daher keinen Vcrfahrensfehler darstellen.

II — Unzureichende oder fehlerhafte Begründung

157 Das Vereinigte Königreich macht geltend, die angefochtene Richtlinie sei nicht ausreichend begründet. Sie gebe die Überlegungen der Gcmcinschaftsbchörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, [nicht] klar und unzweideutig wieder. Sie belege nämlich nicht den vom Gcmcinschaftsgesetzgeber behaupteten Kausalzusammenhang zwischen Gesundheit und Sicherheit einerseits und den meisten der wesentlichen Teile der Richtlinie andererseits.

158 Der Begründungszwang für Gemeinschaftsakte ergibt sich aus Artikel 190 EG-Vertrag, der bestimmt:

Die Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen, die vom Europäischen Parlament und vom Rat gemeinsam oder vom Rat oder von der Kommission angenommen werden, sind mit Gründen zu versehen und nehmen auf die Vorschläge oder Stellungnahmen Bezug, die nach diesem Vertrag eingeholt werden müssen.

159 Nach der Auslegung des Gerichtshofes verlangt diese Vorschrift, daß in den Gemeinschaftsakten die Gründe, die das Gemeinschaftsorgan zu ihrem Erlaß veranlaßt haben, so dargelegt werden, daß dem Gerichtshof die Ausübung seiner Rechtskontrolle und den Mitgliedstaaten sowie deren etwa beteiligten Staatsangehörigen die Unterrichtung darüber ermöglicht wird, in welcher Weise die Gcmcinschaftsorganc den Vertrag angewandt haben. Allerdings ist nicht erforderlich, daß alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt werden.

160 Es ist meines Erachtcns nicht zweifelhaft, daß die streitige Richtlinie den Anforderungen dieser Rechtsprechung genügt.

161 In ihrer Präambel findet man nämlich eine systematische Zusammenstellung der Erwägungen im Zusammenhang mit der Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer, die den Erlaß von Maßnahmen zur Arbeitszeitgestaltung rechtfertigen.

So werden zahlreiche andere zwingende Rechtsinstrumente erwähnt, die in Verfolgung dieses Zieles geschaffen worden sind. Neben dem Hinweis auf Artikel 118a werden die Bestimmungen der Rahmenrichtlinie über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit angeführt, die auf die durch die vorliegende Richtlinie geregelte Materie — unbeschadet der darin enthaltenen strengeren und/oder spezifischen Vorschriften — in vollem Umfang anwendbar [sind], sodann die Vorschriften der Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer und die Grundsätze der Internationalen Arbeitsorganisation zur Arbeitszeitgestaltung.

Das angestrebte Ziel wird ferner in den Begründungserwägungen der Richtlinie überaus deutlich. In der fünften Begründungserwägung wird z. B. sehr klar ausgeführt: Die Verbesserung von Sicherheit, Arbeitshygiene und Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer bei der Arbeit stellen Zielsetzungen dar, die keinen rein wirtschaftlichen Überlegungen untergeordnet werden dürfen. In der siebten Begründungserwägung heißt es: Mit dem Erlaß von Mindestvorschriften für die Arbeitszeitgestaltung können die Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft verbessert werden.

Die achte Begründungserwägung stellt die Verbindung zwischen den Überlegungen zur Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer und den wesentlichen Regelungen der Richtlinie her: Um die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer in der Gemeinschaft zu gewährleisten, müssen ihnen Mindestruhezeiten — je Tag, Woche und Jahr — sowie angemessene Ruhepausen zugestanden werden; in diesem Zusammenhang muß auch eine wöchentliche Höchstarbeitszeit festgelegt werden.

Auch die Bestimmungen über Nachtarbeit und die Lage der Nacht-und Schichtarbeiter sind ganz klar von Gesundheits-und Sicherheitsüberlegungen inspiriert worden.

162 Tatsächlich wirft das Vereinigte Königreich mit der Behauptung einer unzureichenden Begründung dem Rat vor, er habe in den Begründungserwägungen keine konkreten wissenschaftlichen Hinweise aufgeführt, die den Erlaß der getroffenen Maßnahmen rechtfertigten. Auf Untersuchungen sei nur im Zusammenhang mit der Nachtarbeit hingewiesen worden (elfte Begründungserwägung), für die restlichen Maßnahmen sei dies aber nicht geschehen. Zur Stützung seiner Auffassung bezieht sich der Kläger weitläufig auf einen auf seinen Antrag hin vorgelegten Bericht, der das wissenschaftliche Schrifttum über die Auswirkung der Arbeitszeitgestaltung auf die Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer zusammenfaßt. Die Kommission hat ihrerseits einen anderen wissenschaftlichen Bericht vorgelegt, der gegenüber dem erstgenannten eine kritische Haltung einnimmt.

163 Diese Berichte haben im Vorbringen der einen wie der anderen Seite sowohl im schriftlichen Verfahren als auch in der mündlichen Verhandlung eine nicht unbeträchtliche Rolle gespielt. Ich möchte davon Abstand nehmen, über die vorgelegten wissenschaftlichen Thesen in irgendeiner Weise zu richten. Wohl aber sollte mir gestattet sein, ihnen die — meines Eachtens unverhältnismäßige — Bedeutung abzusprechen, die ihnen zuteil geworden ist.

164 Auch insoweit sei daran erinnert, daß zwar der Begründungszwang nach Artikel 190 EG-Vertrag das Gemeinschaftsorgan, das den angefochtenen Akt erlassen hat, verpflichtet, die Gründe darzulegen, die es zu seinem Erlaß veranlaßt haben, daß aber nicht erforderlich [ist], daß alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt werden. Demgemäß kann dem Rat nicht vorgeworfen werden, daß er in den Begründungserwägungen der angefochtenen Richtlinie nicht alle wissenschaftlichen Rechtfertigungen für jede der erlassenen Maßnahmen angegeben hat.

165 Das Vereinigte Königreich gibt mit seinem Vorbringen zu verstehen, daß der Rechtsetzungsprozeß der Gemeinschaft sich nur mit wissenschaftlich Belegtem und Erwiesenem befassen dürfe. Initiativbefugnis und Umfang des Handelns des Gemeinschaftsgesetzgebers seien dem untergeordnet. So wie nach der Auffassung von Montesquieu der Richter nur das Sprachrohr des Gesetzes sei, so sei der Gesetzgeber nur das Sprachrohr des Wissenschaftlers ...

166 Sicherlich ist es nicht ausgeschlossen, daß sich das Gemeinschaftshandeln an wissenschaftlichen Daten orientiert. Die streitige Richtlinie bezieht sich übrigens darauf, was bestimmte Untersuchungen zeigen. Darüber hinaus werden in der Phase der Vorbereitung einer Richtlinie, wie der Rat ausgeführt hat, die Mitglieder dieses Organs dank der Unterstützung durch Gruppen nationaler Sachverständiger über die verfügbaren wissenschaftlichen Daten unterrichtet.

167 Wissenschaftliche Untersuchungen können indessen nicht die einzige Quelle der Inspiration des Gemeinschaftsgesetzgebers sein. Folglich darf man insbesondere im Bereich der Sozialpolitik einem Rechtsakt nicht anlasten, nicht bei jeder der getroffenen Maßnahmen eine wissenschaftlich belegte Rechtfertigung angeführt zu haben.

168 Was das Hilfsvorbringen des Klägers anbelangt, daß die angefochtene Richtlinie fehlerhaft begründet sei, weil zahlreiche Teile der Richtlinie die Verbesserung der Lebens-und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer und/oder die soziale Dimension des Binnenmarktes, nicht aber Überlegungen betreffen, die mit der Gesundheit und Sicherheit zusammenhängen, so nimmt es die Ausführungen zum sozialen Charakter der Richtlinie wieder auf, die bereits geprüft wurden und daher nicht erneut zu behandeln sind.

169 Der Klagegrund einer Verletzung wesentlicher Formvorschriften kann daher keinen Erfolg haben.

Ergebnis

170 Ich schlage somit vor, die Klage insgesamt abzuweisen. Das Vereinigte Königreich hat daher gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die dem Rat entstandenen Kosten zu tragen. Gemäß Artikel 69 § 4 der Verfahrens Ordnung haben die belgische Regierung, die spanische Regierung und die Kommission als Streithelfer ihre eigenen Kosten zu tragen.

171 Nach meiner Auffassung sollte der Gerichtshof folglich

die Klage abweisen;

dem Vereinigten Königreich die Kosten des Rates auferlegen;

entscheiden, daß die spanische Regierung, die belgische Regierung und die Kommission ihre eigenen Kosten zu tragen haben.