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Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 14.03.1996 – C-50/94

Generalanwalt Nial Fennelly · ECLI:EU:C:1996:100

Ergebnis – Vorschlag an den Gerichtshof
Nach alledem sind sämtliche Rügen zurückzuweisen, mit denen die Griechische Republik geltend macht, daß die angefochtene Entscheidung nichtig sei. Ich beantrage daher, die Entscheidung 93/659/EG der Kommission vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, im Rechnungsjahr 1990 finanzierten Ausgaben nicht für nichtig zu erklären, soweit sie die Griechische Republik betrifft. Die griechische Regierung sollte die Kosten des Verfahrens tragen.

Schlußanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 14. März 1996

Einleitung

1 Die Griechische Republik hat gemäß Artikel 173 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für zwei Erzeugnisgruppen Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung 93/659/EG der Kommission vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAG-FL), Abteilung Garantie, im Rechnungsjahr 1990 finanzierten Ausgaben erhoben, soweit sie die Griechische Republik betrifft. In dieser Rechtssache geht es teilweise entgegen den Hoffnungen, die Generalanwalt Jacobs äußerte, als der Gerichtshof das letzte Mal damit befaßt war, um die anscheinend ewige Frage der Beziehungen zwischen dem griechischen Staat und dem landwirtschaftlichen Genossenschaftsverband KYDEP; es geht auch um die griechischen Überwachungsmechanismen im Hinblick auf die Gemeinschaftshilfe für Olivenerzeuger.

Rechts- und Sachlage

2 Nach der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik werden Erstattungen bei der Ausfuhr nach dritten Ländern und Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte gewährt bzw. vorgenommen werden, vom EAGFL, Abteilung Garantie, finanziert. Artikel 5 der Verordnung betrifft den Abschluß der Jahresrechnungen, die von den nationalen Stellen vorgelegt werden, die dazu ermächtigt sind, die Zahlungen zur Begleichung der genannten Ausgaben vorzunehmen. Die Kommission schließt die Rechnungen vor Ende des darauffolgenden Jahres ab. Artikel 9 der Verordnung sieht ein Spektrum wirkungsvoller Maßnahmen vor, die die Kommission erforderlichenfalls in die Lage versetzen sollen, die von den nationalen Stellen vorgelegten Informationen und Unterlagen zu überprüfen und zu ergänzen. Beispielsweise kann die Kommission nach Unterrichtung des Mitgliedstaats Prüfungen an Ort und Stelle vornehmen, wobei sie alle Bücher und sonstigen Unterlagen einsehen kann, die sich auf die vom Fonds finanzierten Ausgaben beziehen; zudem kann sie Prüfungen oder Nachforschungen vornehmen oder von den Mitgliedstaaten vornehmen lassen. Artikel 11 sieht die Errichtung des Fondsausschusses vor, der die Kommission bei der Verwaltung des Fonds unterstützt.

3 Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 treffen die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen, um sich zu vergewissern, daß die vom Fonds finanzierten Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und um die infolge von Unregelmäßigkeiten abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen. Nach Artikel 8 Absatz 2 trägt die Gemeinschaft die Folgen einer unvollständigen Wiedereinziehung; dies gilt nicht für Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, die den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten sind. In der Rechtssache Niederlande/Kommission führt der Gerichtshof hierzu aus:

Diese Bestimmungen erlauben es der Kommission nur, zu Lasten des EAGFL die gemäß den geltenden Vorschriften in den verschiedenen Agrarsektoren gezahlten Beträge zu übernehmen. Alle sonstigen Beträge ... bleiben zu Lasten der Mitglied-Staaten. ... Diese enge Auslegung der Voraussetzungen für die Übernahme der Ausgaben zu Lasten des EAGFL ist im übrigen wegen der Zielsetzung der Verordnung Nr. 729/70 zwingend. Da die Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik die Gleichheit zwischen den Marktbürgern der Mitgliedstaaten gewährleisten muß, können nationale Behörden eines Mitgliedstaats nicht über eine weite Auslegung einer bestimmten Vorschrift die Marktbürger dieses Staates gegenüber denjenigen anderer Mitgliedstaaten begünstigen, in denen eine engere Auslegung vertreten wird.

4 Bei der Billigung der EAGFL -Rechnungen für das Rechnungsjahr 1989 beschloß die Kommission am 31. Juli 1992, eine interdirektionale Gruppe einzurichten, in der mehrere betroffene Abteilungen der Kommission vertreten waren. Diese Gruppe sollte eine Methode erarbeiten, nach der vorzugehen ist, wenn Mitgliedstaaten die Gemeinschaftsregeln nicht ordnungsgemäß anwenden. Die von dieser Gruppe erarbeiteten Leitlinien wurden von der Kommission und den Vertretern der Mitgliedstaaten im EAGFL-Ausschuß gebilligt. Sie wollen keine bindende Norm sein. Im Bericht der Gruppe ist betont, daß finanzielle Berichtigungen darauf beruhen sollten, daß der Mitgliedstaat Gemeinschaftsregeln mißachtet und damit Gemeinschaftsausgaben berührt habe. Die Höhe der Berichtigung sollte sich nach einer Risikoabschätzung richten. Die Leitlinien über Pauschalberichtigungen erwähnen eine Reihe von bestehenden Methoden zur Risikobeurteilung. Zwei sind hier zu nennen: a) die Ablehnung eines Betrages, der durch Extrapolation der Ergebnisse der Überprüfung einer repräsentativen Stichprobe berechnet wird, und b) die Finanzierung nur in Höhe des Verhältnisses der tatsächlich durchgeführten zu den erforderlichen Kontrollen. Für Fallgestaltungen, in denen die verfügbaren Informationen für eine Extrapolation nicht ausreichen, wo die wahrscheinlichen Verluste des EAGFL es aber nicht als angebracht erscheinen lassen, eine Finanzierung nur im Verhältnis zur Zahl der durchgeführten Überprüfungen zu tätigen, ist jedoch eine andere Methode erforderlich. Deshalb bemühte sich die interdirektionale Gruppe, das Risiko zu beurteilen, das dem EAGFL aus Kontrollmängeln unterschiedlichen Grades entsteht, wobei sie eine Reihe von Faktoren berücksichtigte; sie schlug für unterschiedliche Fallgestaltungen drei Sätze von Pauschalberichtigungen vor, nämlich 2 %, 5 % und 10 %. Der Satz von 10 % findet Anwendung, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so daß der Schluß zulässig ist, daß die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand.

I — Futtermittel

5 Die Verordnung (EG) Nr. 2727/75 des Rates vom 29. Oktober 1975 über die gemeinsame Marktorganisation für Getreide sieht Ausfuhrerstattungen u. a. für Futtergetreide vor. Die Erstattung ist für die gesamte Gemeinschaft gleich und wird in der Weise festgelegt, daß zur Deckung des Unterschieds zwischen ... Weltmarktpreisen und den Preisen in der Gemeinschaft ... der Unterschied zwischen den repräsentativen Preisen der Gemeinschaft und den günstigsten Notierungen auf dem Weltmarkt berücksichtigt wird.

6 Der Streit über die Futtermittel betrifft die Rolle der griechischen Zentralstelle für die Verwaltung der nationalen Erzeugnisse (KYDEP), eines Dachverbands regionaler landwirtschaftlicher Genossenschaften für Getreide, Gemüse und Futtermittel. Ihre Hauptaufgaben sind der Ankauf, die Lagerung und der Verkauf der Erzeugnisse ihrer Mitglieder sowie die Tätigkeit als EG-Interventionsstelle. Über die KYDEP hat der Gerichtshof (oder die Kommission zur Zufriedenheit des Gerichtshofes) in der Vergangenheit folgende Feststellungen getroffen: Sie habe als Vertreterin des Staates ein Getreidehandelsmonopol sie habe auf Weisung des Staates gehandelt, der ihre Verluste erstattet und ihre Darlehen garantiert sowie An- und Verkaufspreise für Getreide festgelegt habe sie habe unter Selbstkostenpreis verkauft und damit eine unerlaubte Staatseinmischung in die gemeinsame Marktorganisation für Getreide ebenso weitergegeben wie unerlaubte staatliche Erzeugerbeihilfen und sie habe sich rechtswidrig um Ausfuhrerstattungen bemüht, indem sie Getreide ausgeführt habe, das, wäre es nicht unter Selbstkostenpreis verkauft worden, selbst unter Berücksichtigung der Ausfuhrerstattungen nicht hätte ausgeführt werden können. Diese Erkenntnisse, nach denen die KYDEP unter der Kontrolle des Staates stand und die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte störte, beziehen sich auf den Zeitraum vom 1. Januar 1981 bis 26. März 1984; auf die Weizenernte von 1982; auf den Herbst 1985; auf den Zeitraum 1982 bis 1986; auf das Rechnungsjahr 1986 des EAGFL bzw. auf das Rechnungsjahr 1988 des EAGFL.

II — Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl

7 Im Rahmen der Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl schreibt Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 154/75 des Rates vor, daß die olivenölerzeugenden Mitgliedstaaten eine Ölkartei über alle in ihrem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe anlegen, um die notwendigen Angaben über das Produktionspotential zu erhalten und eine bessere Durchführung der Beihilferegelung zu erreichen. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 3453/80 mußte die Kartei in Griechenland am 31. Oktober 1988 vollständig errichtet sein. Die Art der Überprüfungen hängt davon ab, ob ein Erzeuger Mitglied einer Erzeugerorganisation oder -Vereinigung ist oder nicht. Bei organisierten Erzeugern kontrolliert die Organisation oder Vereinigung (die für ihre Mitglieder Beihilfeanträge an den zuständigen Mitgliedstaat richtet) 5 % der Fälle an Ort und Stelle. Nach Artikel 14 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2261/84 überprüfen die Erzeugermitgliedstaaten ... die Tätigkeit jeder Erzeugerorganisation und jeder Vereinigung und insbesondere die von ihnen durchgeführten Kontrollmaßnahmen. Im Falle unabhängiger Erzeuger werden bei 1 % der Olivenerzeuger in den Gebieten, in denen die wichtigsten Angaben der Ölkartei vorliegen, und bei 4 % der Erzeuger in anderen Gebieten vom zuständigen Mitgliedstaat Kontrollen an Ort und Stelle vorgenommen. Darüber hinaus verpflichtet Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 die Mitgliedstaaten ganz allgemein, eine Kontrollregelung an[zuwenden], die gewährleistet, daß bei dem Erzeugnis, für das die Beihilfe gewährt wird, ein Anspruch auf Beihilfe besteht. Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung verlangt die Schaffung und Unterhaltung von rechnergestützten Dateien über die die Ölerzeugung betreffende Angaben, um u. a. die Überwachung und Überprüfung im Hinblick auf die Gemeinschaftsbeihilfen zu erleichtern. Nach Artikel 14 Absatz 5 der Verordnung ist von diesen Dateien zum Zwecke der in diesem Artikel genannten Kontrollen und Überprüfungen Gebrauch zu machen. Die Verordnung sieht weiter vor, daß die rechnergestützten Dateien bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein müssen, daß die Mitgliedstaaten sie aber bereits zuvor für die vorgeschriebenen Kontrollen zu verwenden haben, soweit sie verfügbar sind.

8 In Griechenland gibt es 379323 Erzeuger, die Mitglieder einer Organisation oder Vereinigung sind (nahezu alle gehören der ELEOURGIKI an), aber nur 28003 unabhängige Erzeuger. Im Rechnungsjahr 1990 war die Olivenölkontrollbehörde (Kontrollbehörde) für die Kontrollen der organisierten Erzeuger zuständig, während die örtlichen Dienststellen des Landwirtschaftsministeriums die Anträge der unabhängigen Erzeuger überprüften. Mit der Kontrolle der Anträge organisierter Erzeuger sind die Mitgliedstaaten weniger direkt befaßt als bei unabhängigen Erzeugern; wie ausgeführt, überprüfen der Mitgliedstaaten im ersteren Fall die Kontrollen durch die Erzeugerverbände, während sie im letzteren Fall selbst für die Kontrolle zuständig sind. Dementsprechend sollte Griechenland selbst 1990 2000 Überprüfungen vornehmen, um die Angaben für nahezu 400000 organisierte Erzeuger zu überprüfen.

III — Die angefochtene Entscheidung

9 Mit der Entscheidung 93/659/EG vom 25. November 1993 (Entscheidung) schloß die Kommission die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Rechnungen für das Rechnungsjahr 1990 des EAGFL, Abteilung Garantie, ab und bestimmte den Betrag der Ausgaben, die sie als zu Lasten des EAGFL gehend anerkannte. Aufgrund der vorgenommenen Untersuchungen gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, daß bestimmte Beträge, die die Griechische Republik für das fragliche Rechnungsjahr angemeldet hatte, den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht entsprachen und daher nicht anerkannt werden könnten. Dabei geht es insbesondere um bestimmte Ausgaben für Futtermittel und für Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl. Der zusammenfassende Bericht der Kommission vom 10. Juni 1993 über die Kontrollergebnisse für den Rechnungsabschluß des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Rechnungsjahr 1990 (zusammenfassender Bericht), der der angefochtenen Entscheidung als Anhang beiliegt, legt die Gründe für die vorgenommenen finanziellen Berichtigungen dar.

10 Bei Futtermitteln kam die Kommission auf der Grundlage eines Kontrollbesuchs im Jahre 1992 zu dem Ergebnis, daß die KYDEP bis zum 19. November 1990 weiterhin durch die Festsetzung von An- und Verkaufspreisen auf dem Getreidemarkt interveniert habe und daß daraus resultierende Verluste vom griechischen Staat gedeckt

worden seien. Da die entsprechenden Defizite die für Ausruhrerstattungen gemeldeten Beträge erheblich überstiegen hätten, bestätigte die Kommission einen negativen Vorbehalt von 120296279 DR für das Rechnungsjahr 1989 und legte für das Rechnungsjahr 1990 eine finanzielle Berichtigung von 866305307 DR fest; das war der gesamte für Futterausfuhrerstattungen gemeldete Betrag.

11 Zur Beihilfe für die Erzeugung von Olivenöl traf die Kommission drei Feststellungen: i) trotz Ablaufs der Frist (1988) sei die in der Verordnung Nr. 154/75 vorgeschriebene Ölkartei nicht angelegt gewesen; ii) die Erstellung der rechnergestützten Dateien nach der Verordnung Nr. 2261/84 habe sich erheblich verzögert; trotz des zum 31. Oktober 1990 bevorstehenden Fristablaufs seien zahlreiche wichtige Erzeugungsgebiete noch nicht erfaßt; die zuständige Behörde, die Didagep, habe die teilweise erstellten Dateien nicht benützt, um vor der Zahlung von Beihilfen Kontrollen durchzuführen; iii) während der fraglichen Zeit seien in ganz Griechenland nur 499 Kontrollen an Ort und Stelle vorgenommen worden, während das einschlägige Gemeinschaftsrecht 5 % vorschreibe. Da die Lage in Griechenland die vom EAGFL verlangten Garantien nicht böte, beschloß die Kommission, im entsprechenden Rechnungsjahr eine pauschale Berichtigung in Höhe von 10 %, also von 981233150 DR, für diese Beihilfe vorzunehmen.

Parteivorbringen

12 Die griechische Regierung beantragt die Nichtigerklärung der Entscheidung, soweit sie sich auf Ausfuhrerstattungen für Futtermittel und auf Erzeugungsbeihilfen für Olivenöl bezieht, und die Verurteilung der Kommission zur Tragung der Kosten; die Kommission widersetzt sich dem. Das Vorbringen der griechischen Regierung wird im folgenden zusammengefaßt. Ihr Vorbringen im einzelnen sowie die Erwiderung der Kommission (die leider nicht auf alle Punkte eingeht) wird, soweit erforderlich, in der anschließenden Erörterung wiedergegeben.

I — Futtermittel

13 Die griechische Regierung beantragt, die Entscheidung für nichtig zu erklären, soweit sie sich auf ihre Ausgaben für Futtermittel beziehe; sie beruft sich auf Sach- und Rechtsfehler sowie auf Befugnismißbrauch der Kommission. Im einzelnen trägt sie vor,

i) die Kommission habe zu Unrecht Informationen berücksichtigt, die erst nach dem Termin (31. Dezember 1991) bekannt geworden seien, an dem die Rechnung hätte abgeschlossen sein müssen;

ii) die Kommission habe weder die Beziehungen zwischen der KYDEP und den Futterausfuhren noch das Preisniveau konkretisiert, das ohne die angebliche Intervention der KYDEP erzielt worden wäre;

iii) der griechische Staat habe in der fraglichen Zeit keine privilegierten Beziehungen zur KYDEP unterhalten, was der Umstand beweise, daß diese abgewickelt worden sei, ohne daß sie zur Zahlung der aufgelaufenen Schulden auf den Staat Rückgriff genommen habe. Gegenteilige Vorstellungen der Leitung der KYDEP seien irrig gewesen;

iv) die Begründung der Kommission dafür, daß sie die gesamten angemeldeten Ausfuhrerstattungskosten abgelehnt habe, sei mangelhaft.

II — Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl

14 Die griechische Regierung beantragt, die Entscheidung, soweit sie sich auf Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl beziehe, wegen Verletzung des einschlägigen Gemeinschaftsrechts, mangelhafter Begründung, sachlichen Fehlern sowie fehlerhafter Anwendung von Buchhaltungsregeln und Verstoßes gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit für nichtig zu erklären. Im einzelnen trägt sie vor,

i) das einschlägige Recht sehe den Einbehalt eines willkürlichen Teils der Ausgaben nicht vor;

ii) die Kommission habe nicht die Verluste angegeben, die vermieden worden wären, wenn die Erzeuger ordnungsgemäß überprüft worden wären oder wenn die Ölkartei oder die rechnergestützten Dateien in vollem Umfang angelegt gewesen wären;

iii) es sei objektiv unmöglich gewesen, die Ölkartei rechtzeitig anzulegen — darüber werde nach wie vor mit der Kommission verhandelt; die Erstellung der rechnergestützten Dateien habe sich nur teilweise verzögert;

iv) die zu geringe Anzahl von Überprüfungen durch die Kontrollbehörde sei durch Überprüfungen der örtlichen Stellen des Landwirtschaftsministeriums ausgeglichen worden;

v) die Kontrollbehörde sei eine Gemeinschaftsstelle, keine nationale Stelle, deren Fehler dem griechischen Staat zugerechnet werden könnten.

Erörterung

15 Ich möchte zunächst einige Bemerkungen über die Beweislast in Fällen machen, in denen ein Mitgliedstaat die Nichtigerklärung einer Kommissionsentscheidung über den Rechnungsabschluß des EAGFL beantragt. Diese Beweislast hat der Gerichtshof in der Rechtssache Niederlande/Kommission wie folgt definiert:

Die Kommission ist nämlich nicht verpflichtet, die Unrichtigkeit der von den Mitgliedstaaten übermittelten Angaben umfassend darzulegen, sondern braucht nur glaubhaft zu machen, daß sie an den von den nationalen Stellen mitgeteilten Zahlen berechtigte Zweifel hat. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, daß ... der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluß des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so daß es ihm obliegt, die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Berechnungen der Kommission darzutun.

16 Die Kommission darf daher aus dem vom Mitgliedstaat beigebrachten oder aus eigenen Untersuchungen erworbenen, ihr vorliegenden Material sachgerechte Schlüsse ziehen. Der Gerichtshof wird eine Kommissionsentscheidung, mit der die Finanzierung angemeldeter Ausgaben verweigert wird, weder auf der Grundlage gegenteiliger Behauptungen des Mitgliedstaats noch aufgrund erheblicher Zweifel für nichtig erklären, die vom Mitgliedstaat beigebrachte Unterlagen hervorrufen. Der Mitgliedstaat muß gemäß dem Grundsatz actori incumbit probado zumindest zur hinreichenden Gewißheit des Gerichtshofes dartun, daß die Kommission fehlerhaft entschieden hat.

I — Futtermittel

i) Nach dem 31. Dezember 1991 erlangte Informationen

17 Die Kommission stützt ihre Erkenntnisse über die fortbestehenden Beziehungen zwischen der KYDEP und dem griechischen Staat auf Informationen, die sie bei einer Untersuchung in den Räumen der KYDEP und des griechischen Landwirtschaftsministeriums in der Zeit vom 1. bis 4. Juni 1992 erlangte. Diese Untersuchung hätten die griechischen Behörden erst nach dem 14. Mai 1991 genehmigt; ungeachtet des Untersuchungsrechts der Kommission sei die Verweigerung dieser Genehmigung bis zu diesem Zeitpunkt ein wesentlicher Grund dafür gewesen, die Finanzierung verschiedener Ausgaben der KYDEP zu verweigern. Der Generaldirektor der KYDEP habe in einem Gespräch mit den Inspektoren der Kommission ausgeführt, daß der griechische Staat auf dem Futtermarkt nach 1988 nicht mehr interveniert habe; da die KYDEP jedoch kein förmliches Dokument erhalten habe, mit dem diese neue Politik bestätigt worden wäre, habe sie weiterhin unter Selbstkostenpreis verkauft und damit unvermeidlich weitere Defizite angehäuft. Aufgrund eines Schreibens des Ministeriums an die KYDEP vom 9. November 1990, das ich noch erörtern werde, wurde diese Praxis am 16. November 1990, nach Ende des Rechnungsjahres 1990 des EAGFL, eingestellt.

18 Wie ausgeführt, sind die Rechnungen der Mitgliedstaaten für die Abteilung Garantie nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 auf der Grundlage der von ihnen vorgelegten Rechnungen vor Ende des darauffolgenden Jahres abzuschließen. Seit den 70er Jahren hat sich jedoch herausgestellt, daß die Rechnungen in der angegebenen Zeit nicht abgeschlossen werden können, weil insbesondere die vorgelegten Angaben überprüft werden müssen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, daß Belege, die die Kommission nach Ablauf der nominellen Abschlußfrist erlangte, im allgemeinen nicht von der Beachtung ausgeschlossen werden sollten:

Da die nationalen Stellen für die Prüfung verantwortlich sind, ob die im Gemeinschaftsrecht vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Mittelbindungen erfüllt sind, kann eine Kontrolle durch die Dienststellen der Kommission nur stichprobenweise erfolgen. Da dieser Mechanismus unregelmäßiger Kontrollen notwendig mit dem System verbunden ist, ist es möglich, daß Unregelmäßigkeiten lange nach den ihnen zugrunde liegenden Ereignissen entdeckt werden. Solange die Rechnungen nicht ordnungsgemäß abgeschlossen sind, ist die Kommission gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 729/70 verpflichtet, die Übernahme derjenigen Erstattungen durch den EAGFL abzulehnen, die nicht nach den Gemeinschaftsvorschriften gewährt worden sind. Diese Verpflichtung entfällt nicht allein dadurch, daß der Rechnungsabschluß nach Ablauf der in Artikel 5 dieser Verordnung vorgesehenen Frist erfolgt. Da keinerlei Sanktion mit der Nichteinhaltung dieser Frist verbunden ist, kann die Frist in Anbetracht des Charakters der Entscheidung über den Rechnungsabschluß, deren wesentlicher Zweck es ist, sich davon zu überzeugen, daß die Mittelbindungen der nationalen Stellen gemäß den Gemeinschaftsvorschriften vorgenommen worden sind, nur als Ordnungsfrist angesehen werden, soweit nicht die Interessen eines Mitgliedstaats beeinträchtigt werden.

19 Angesichts dieser allgemeinen Erläuterung der Rechtslage und des Umstands, daß der Kommission der Zugang zur KYDEP bis Mitte 1991 verweigert wurde, würde ich das Vorbringen der griechischen Regierung zurückweisen, die Kommission sei nicht berechtigt gewesen, Unterlagen in Betracht zu ziehen, die sie während ihrer Untersuchung im Jahr 1992 erlangt hatte.

ii) Mangelnde Angabe der Wirkungen des Vorgehens der KYDEP

20 Die griechische Regierung führt aus, die Entscheidung sei nicht hinreichend begründet, da die Kommission folgendes hätte belegen müssen: a) die Beziehung zwischen der Politik der KYDEP und Futterausfuhren; b) das wahrscheinliche Niveau der Futterpreise ohne eine solche Intervention; und c) das wahrscheinliche Niveau der Ausfuhrerstattungen ohne eine solche Intervention. Die Rechtsprechung des Gerichtshofes ist einem solchen Vorbringen jedoch nicht günstig. In der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Kommission führte der Gerichtshof aus, daß Rechnungsabschlußentscheidungen insoweit keiner detaillierten Begründung [bedürfen], als die betroffene Regierung an dem Verfahren der Ausarbeitung der Entscheidung weitgehend beteiligt war und sie deshalb die Gründe kannte, aus denen heraus die Kommission der Ansicht war, die streitigen Beträge nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu müssen.

21 Zunächst gehen die zahlreichen Rechtssachen, die den Einfluß der Tätigkeiten der KYDEP auf die von der griechischen Regierung vorgelegten jährlichen Rechnungen betreffen, bis zum Beitritt der Griechischen Republik zu der Gemeinschaft zurück. Die wiederholt angemeldeten Vorbehalte der Kommission und die Urteile des Gerichtshofes über das im wesentlichen unveränderte Verhalten der KYDEP belegen klar, daß die griechische Regierung sich über deren Auswirkungen in künftigen Jahren klar sein mußte. Weiter ist offenkundig, daß die Kommission ihre Ergebnisse mit den griechischen Behörden erörterte, da der zusammenfassende Bericht zeigt, daß sie einen positiven Vorbehalt verlangten, der verweigert wurde. Im Bericht über die Untersuchung in der Zeit vom 1. bis zum 4. Juni 1992 legte die Kommission Angaben über die Defizite der KYDEP aus ihren Tätigkeiten bei Futtermitteln einschließlich der Verwaltungs- und sonstigen Kosten nieder, die keinen Zweifel daran belassen, daß diese unter Selbstkostenpreis verkaufte.

22 Zur Beziehung zwischen diesem Verkauf unter Selbstkostenpreis und den griechischen Ausgaben für Futterausfuhrerstattungen gibt die Kommission an, die Defizite der KYDEP seien weit höher als die beim EAGFL angemeldeten Ausfuhrerstattungen. Die Kommission schließt daraus, daß griechische Futtermittel auch unter Berücksichtigung der Exportbeihilfen der Gemeinschaft ohne die zusätzliche Intervention der KYDEP nicht hätten in dritte Länder exportiert werden können. Der Gerichtshof hat in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Kommission weiter ausgeführt, daß es unter solchen Umständen Sache der Mitgliedstaaten sei, ihre Position zu rechtfertigen:

Es ist Sache eines Mitgliedstaats nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für eine von der Kommission abgelehnte Finanzierung vorliegen, wenn die Kommission die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, daß diese durch diesem Staat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlaßt wurden.

Sobald im vorliegenden Fall dargetan ist, daß die KYDEP auf dem Futtermarkt intervenierte, indem sie die Preise künstlich senkte, ist es Sache der griechischen Regierung, durch Bezugnahme auf den Preis, der ohne eine solche Intervention gegolten hätte, zu belegen, daß diese den Umfang der Ausfuhren und damit das Niveau der Ausfuhrerstattungen nicht berührte. Die griechische Regierung hat das nicht ausdrücklich unternommen. Sie ist jedoch dem Ersuchen des Gerichtshofes in der Sitzung — wenn auch nicht fristgerecht — nachgekommen, Kopien zweier vertraulicher amtlicher Unterlagen vorzulegen, die weiter unten erörtert werden und von denen eine für die vorliegende Klage erheblich ist. Da die griechische Regierung zu diesen Unterlagen keine Erklärungen abgegeben hat und es aufgrund ihres verspäteten Eingangs auch nicht möglich war, den Parteien Fragen dazu zu stellen, muß ich ihre Bedeutung ohne solche Hilfe ermitteln. Eine Unterlage, nämlich eine Entscheidung vom 27. August 1990, bezieht sich auf mehrere frühere Entscheidungen, die nicht vorgelegt wurden, was die von der griechischen Regierung bereits getragenen Last erhöht, Art, Umfang und Zweck ihrer Marktinterventionen durch die KYDEP unzweideutig zu erklären. Diese Entscheidung legt die Preise fest, die die KYDEP ab 1. September 1990 für den Verkauf gewissen Futtergetreides unmittelbar an griechische Bauern oder, für ausschließlich für den griechischen Markt bestimmte Futtermittel, an Unternehmen zu erheben hat, die Futtermittel herstellen. Aus den festgesetzten Preisen, die der Kommission bekannt waren, und aus den Angaben der Kommission über die Einstandspreise des Getreides und die Verwaltungs- und sonstigen Kosten der KYDEP ist offenkundig, daß sie unvermeidlich zu Verkäufen der KYDEP unter Selbstkostenpreis führen mußten. Mit der Entscheidung soll jedoch eine eigene Regelung für den Verkauf von Getreide an Futtererzeuger für Futtermittel geschaffen werden, die für Ausfuhrmärkte bestimmt sind. Solche Verkäufe sollte die KYDEP unter Berücksichtigung ihrer eigenen Verwaltungs-, Transport- und sonstigen Kosten zum Selbstkostenpreis vornehmen.

23 Die griechischen Behörden beabsichtigten mit dieser Entscheidung anscheinend, die Futterausfuhr abzuschotten, vermutlich um den Vorschriften für Ausfuhrerstattungen der Form nach gerecht zu werden, während sie weiterhin auf dem heimischen Futtermarkt massiv intervenierten. Das gefährdet jedoch die Entscheidung der Kommission nicht. Eher stützen sie die neuen Unterlagen. Zunächst wurden Details dieser Entscheidung der Kommission vorenthalten (vermutlich, weil sie die staatliche Rolle in der Lenkung der Verkäufe der KYDEP auf dem heimischen Markt unter Selbstkostenpreis bestätigen), so daß die Kommission von diesem Versuch zur Bereinigung der Ausfuhrtätigkeiten der KYDEP nichts wissen konnte.

24 Weiter hat die griechische Regierung keine Beweise dafür angeboten, daß diese Trennung zwischen dem heimischen und dem Ausfuhrmarkt vor dem 1. September 1990 versucht worden wäre; ich möchte daraus schließen, daß die Entscheidung vom 27. August 1990 insofern eine Neuerung darstellte. Ungeachtet der Frage, wie die mit dieser Entscheidung eingeleitete Politik zu beurteilen ist, durfte die Kommission somit, was die vorhergegangenen achteinhalb Monate des Rechnungsjahres 1990 betrifft, zu dem Ergebnis kommen, daß die Politik der KYDEP über den Verkauf unter Selbstkostenpreis die Ausfuhrerstattungsregelung direkt betraf.

25 Schließlich ergibt sich aus den vorliegenden Unterlagen nicht, daß die Entscheidung vom 27. August 1990 die Mängel der griechischen Futterausfuhren behoben hätte, deretwegen die Kommission die Finanzierung der Ausfuhrerstattungsausgaben abgelehnt hatte. Es liegen keine Hinweise auf irgendwelche Maßnahmen vor, die hätten sicherstellen können, daß unter Selbstkostenpreis an Futtererzeuger für den heimischen Markt verkauftes Getreide nicht in die Ausfuhr umgelenkt wurde. Es ist auch nicht klar, ob Regeln erlassen wurden, die die Überkreuzsubventionierung von Ausfuhrverkäufen der Erzeuger durch ihre subventionierten heimischen Tätigkeiten verhindert hätten. Ganz allgemein kann die Beihilfe, die die griechischen Futtererzeuger für ihren heimischen Absatz erhielten, ihnen das Überleben unter Umständen erlaubt haben, in denen andere Gemeinschaftserzeuger sonst einen Wettbewerbsvorteil gehabt hätten, so daß ihre fortbestehende Fähigkeit, zu exportieren und Ausfuhrerstattungen zu erlangen, von dieser heimischen Beihilfe abhängig gewesen sein mag. Das sind natürlich bekannte Probleme, die sich aus der Segmentierung der Märkte ergeben. Hinzufügen möchte ich, daß ganz abgesehen von der offenkundigen Rechtswidrigkeit der Beihilfe, die die griechischen Behörden für den heimischen Markt gewährten, jeder Versuch, die Ausfuhr subventionierter Futtererzeugnisse zu verbieten, wie er, wie gesehen, für die Abschottung der heimischen von den Ausfuhrmärkten entscheidend wäre, gegen diejenigen Gemeinschaftsregeln verstieße, die Ausfuhrbeschränkungen verbieten.

26 Somit war das Ergebnis, zu dem die Kommission gelangte, daß die Politik der KYDEP, Getreide unter Selbstkostenpreis zu verkaufen, sich nämlich nachteilig auf die Ausfuhrerstattungsregelung auswirkte, offenkundig richtig, auch wenn der Kommission einschlägige Unterlagen über die Politik der griechischen Behörden weitgehend verweigert wurden.

iii) Die Beziehung der KYDEP zum griechischen Staat

27 Die griechische Regierung trägt vor, während der fraglichen Zeit habe sie keine Beziehungen zur KYDEP unterhalten, wie sie in den früheren Rechtssachen festgestellt worden seien. Sollte die Verwaltung der KYDEP angenommen haben, daß der griechische Staat auch weiterhin die Defizite erstatten werde, die der Verkauf unter Selbstkostenpreis mit sich bringe, so habe sie sich geirrt. Das zeige der Umstand, daß die KYDEP 1993 abgewickelt worden sei, und daß sie auf keines der beiden Verfahren zurückgegriffen habe, in denen sie ihre Schulden vom Staat hätte erstattet bekommen können, wie sie es getan hätte, wenn der Staat ihre Verluste garantiert hätte.

28 Unstreitig verkaufte die KYDEP während der fraglichen Zeit Futter unter Selbstkostenpreis. Wie dargelegt, führte der Generaldirektor der KYDEP der Kommission gegenüber aus, daß der griechische Staat nach 1987 auf dem Tierfuttermarkt nicht mehr interveniert habe. Die griechische Regierung legte auch ein Schreiben der KYDEP an das Landwirtschaftsministerium vom 24. Januar 1991 vor, in dem diese bestätigte, für solche Interventionen seit 1988 kein Geld mehr erlangt zu haben. Jedoch wurde das frühere Verfahren durch kein offizielles Dokument beendet, und die KYDEP fuhr mit den früheren Interventionspraktiken fort. Damit durfte die Kommission annehmen, daß die griechische Regierung das Vorgehen der KYDEP weiter informell, wenn auch ohne förmliche Garantie steuere.

29 Daß die KYDEP 1993 auf Betreiben der griechischen Landwirtschaftsbank abgewikkelt wurde, kann der Auffassung der Kommission von deren Tätigkeit im Jahr 1990 nicht entgegengehalten werden. Da weiter das Vermögen der KYDEP zur Dekkung ihrer Verluste nicht im entferntesten ausreichte, hatte die Abschreibung ihrer Schulden bei einer staatlichen Bank zum Ergebnis, daß der Staat die Kosten ihrer erheblichen Marktinterventionen übernahm, so daß das Ergebnis letztlich dasselbe war wie das eines direkten staatlichen Haushaltspostens für die KYDEP oder einer Staatsgarantie für die Darlehen der KYDEP bei einer staatlichen Bank.

30 Zudem gibt es unmittelbare Beweise für eine staatliche Verwicklung in die Tätigkeiten der KYDEP. Da ist zunächst ein Gesetz, das das griechische Parlament im Februar 1992 verabschiedete, dessen Artikel 32 die Zahlung erheblicher Beträge durch den Staat an genossenschaftliche Organisationen für Tätigkeiten in einer Reihe von Jahren bis einschließlich 1989 vorsieht, die für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse einschließlich Futtermittel zuständig waren. Dieses Gesetz betrifft damit das gesamte Rechnungsjahr 1989 des EAGFL (der entsprechende negative Vorbehalt für Futtermittel wurde in der Abschlußentscheidung 1990 endgültig gemacht); sollte es Kalenderjahre erfassen, so betrifft es auch einen Teil des Rechnungsjahres 1990, das am 16. Oktober 1989 begann.

31 In einem Schreiben an die Kommission vom 25. September 1992 führt die griechische Regierung aus, die gesetzliche Bestimmung, daß der Staat die Verantwortung für bestimmte Schulden der KYDEP übernehme, stehe unter der Bedingung, daß die KYDEP lebensfähig sei. Ich sehe jedoch nicht, wie die Abhängigkeit dieser staatlichen Beihilfe von der Lebensfähigkeit der KYDEP etwas daran ändern sollte, daß es sich dabei um eine Beihilfe zur Politik der KYDEP des Verkaufs unter Selbstkostenpreis handelte. Die Verfügbarkeit dieser Beihilfe würde schließlich für die Chancen der KYDEP wesentlich sein, trotz ihrer sonst wirtschaftlich tollkühnen Politik auf dem Getreidemarkt zu überleben.

32 Der Bericht der Kommission über ihre Untersuchung bei der KYDEP vom 1. bis 4. Juni 1992 erwähnt weiter ein Schreiben des griechischen Landwirtschaftsministers an die KYDEP, aufgrund dessen sie ihre Interventionen auf dem Markt ab 16. November 1990 einstellte. Eine Kopie dieses Schreibens hat die griechische Regierung vor der Sitzung auf Aufforderung des Gerichtshofes vorgelegt. Mit Schreiben vom 9. November 1990 unterrichtete der Minister die KYDEP davon, daß die griechische Nationalbank zwei ihrer Entscheidungen vom 27. August 1990 und vom 26. Juli 1990 teilweise aufgehoben habe. Das erste betraf von der griechischen Nationalbank festgesetzte Getreidepreise, die durch freie (Markt-) Preise ersetzt wurden. Das zweite beendete die Praxis, die Defizite der KYDEP aus der Getreideeinfuhr (und damit aus ihrem späteren Verkauf unter Selbstkostenpreis) zu dekken.

33 In Beantwortung einer Frage des Gerichtshofes in der Sitzung sicherte die griechische Regierung zu, sie würde die früheren Entscheidungen der griechischen Nationalbank innerhalb von drei Wochen nach der Sitzung vorlegen. Sie wurden schließlich mit einer Verspätung von einer Woche vorgelegt. Wie bereits ausgeführt, sind sie als Entscheidungen der Preis- und Einkommenskommission, nicht als Entscheidung der griechischen Nationalbank bezeichnet; zumindest sind sie eindeutig Entscheidungen einer staatlichen Stelle. Ich habe den Inhalt der Entscheidung vom 27. August 1990 bereits skizziert, aus der hervorgeht, daß der Staat der KYDEP vorschrieb, ab 1. September 1990 Futtergetreide für den griechischen Inlandsmarkt unter Selbstkostenpreis zu verkaufen. Die Entscheidung legt auch fest, daß die KYDEP für Darlehen, die sie zum Ankauf von Getreide aufnahm, während sechs Monaten nach der Entscheidung keine Zinsen zahlen müsse, und ermächtigt den Landwirtschaftsminister, weitere Durchführungsmaßnahmen zu erlassen.

34 Die andere Entscheidung vom 26. Juli 1990 sieht ausdrücklich vor, daß das Landwirtschaftsministerium die Schulden der KYDEP aus der Einfuhr von Futtergetreide, das den Bedarf des griechischen Marktes in der Zeit vom 1. Juni 1990 bis zum 31. Dezember 1990 decken sollte, bis zu einem Höchstbetrag von 2400000 DR deckt, und ermächtigt den Minister zum Erlaß von Durchführungsmaßnahmen.

35 Dies beweist griechische Staatsinterventionen auf dem Markt zwar nur für weniger als vier Monate. In Verbindung mit dem erwähnten Gesetz von 1992 und dem von der KYDEP während der gesamten fraglichen Zeit fortgesetzten Verkauf unter Selbstkostenpreis rechtfertigt es jedoch das Ergebnis, zu dem die Kommission kam, daß die KYDEP weiterhin vom griechischen Staat abhängig war und bei ihrer Intervention auf dem Futtermittelmarkt für diesen handelte.

iv) Die Höhe der finanziellen Berichtigung

36 Die griechische Regierung trägt vor, die Kommission habe nicht den gesamten angemeldeten Betrag der Ausruhrerstattungen verweigern dürfen. Sie meint, sie hätte den Betrag der Standardausruhrerstattungen erhalten sollen, den die Regierung habe auszahlen müssen, um die (unter dem Selbstkostenpreis liegenden) griechischen Futterpreise mit den (niedrigeren) Preisen auf den Weltmärkten in Einklang zu bringen; die Kommission hätte nur den Teil der Standardausfuhrerstattung ausschließen dürfen, der, wäre er gezahlt worden, zur Finanzierung der Kosten der Verkäufe der KYDEP unter Selbstkostenpreis beigetragen habe.

37 Die Auffassung der Kommission hierzu findet sich in ihrem Bericht über die Untersuchung vom 1. bis 4. Juni 1992. Sie entspricht im wesentlichen derjenigen, die im Sitzungsbericht in der Rechtssache Griechenland/Kommission wie folgt zusammengefaßt ist:

Die Kommission vertritt die Ansicht, bei Futtergetreide, das wegen seines sehr hohen Preises durch die Elastizität der Nachfrage gekennzeichnet sei, wirke sich diese sehr erhebliche Verringerung des Gestehungspreises für Futter [als Ergebnis einer KYDEPIntervention] dahin aus, daß die Erzeugnisse unter normalen Umständen ohne staatliche Beihilfe, d. h. zu einem erheblich höheren Preis, nicht hätten ausgeführt werden können. Aus den von Griechenland eingereichten Ausgabenerklärungen gehe aber hervor, daß dieser Mitgliedstaat ein bedeutender Exporteur von Mischfuttermitteln sei. Da die bei der Ausfuhr entstehende finanzielle Belastung ausschließlich das Ergebnis dieses Eingriffs in die Kosten des Erzeugnisses sei, könne der EAGFL die ... für diese Nahrungsmittel gewährten Erstattungen nicht übernehmen.

38 Der Gerichtshof billigte das Vorgehen der Kommission in dieser Rechtssache. Daraus folgt, daß die Finanzierung von Ausfuhrerstattungszahlungen vollständig verweigert werden sollte, soweit nationale Beihilfen es sonst nicht wettbewerbsfähigen landwirtschaftlichen Erzeugnissen ermöglichen, die Preisschwelle zu unterschreiten, die (mit Hilfe der Gemeinschaftsausfuhrerstattungen) auf den Weltmärkten wettbewerbsfähige Erzeugnisse von anderen trennt. Die unmittelbare Verbindung zwischen den Verkäufen der KYDEP unter Selbstkostenpreis und den griechischen Futtermittelausfuhren mag sich nach dem 1. September 1990 abgeschwächt haben (das beruht auf der nicht belegten Vermutung, daß die griechische Entscheidung vom 27. August 1990 den heimischen tatsächlich gegen den Exportmarkt abschottete). Die indirekten Wettbewerbsvorteile aber, die die griechischen Futtermittelerzeuger aus dem subventionierten Inlandsmarkt zogen, bedeuten, daß die Kommission auch während dieses Zeitraums zu dem Ergebnis gelangen konnte, daß ihnen der griechische Staat bei der Unterschreitung dieser Preisschwelle Hilfestellung leistete. Das gegenteilige griechische Vorbringen ist daher zurückzuweisen.

II — Beihilfen für die Erzeugung von Olivenöl

i) Befugnis zu einer Pauschalberichtigung

39 Die griechische Regierung trägt vor, das Gemeinschaftsrecht erlaube nicht, die von Mitgliedstaaten für die Finanzierung durch den EAGFL angemeldeten Beträge um willkürlich festgesetzte Summen zu kürzen. Die Kommission erwidert, der gesamte angemeldete Betrag könne verweigert werden, wo Ausgaben unter Verletzung von Gemeinschaftsrecht getätigt worden seien. Werde der angemeldete Betrag nur um den Teil gekürzt, der einer Beurteilung des Risikos für den EAGFL entspreche, so stelle dies den Versuch dar, eine übermäßige Bestrafung der Mitgliedstaaten für von ihnen mangelhaft vorgenommene Überwachungen zu vermeiden.

40 Die Kommission kann sich auf die Artikel 2 Absatz 1 und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 sowie auf die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes stützen. In der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Kommission führte der Gerichtshof aus, daß die Kommission in Fällen, in denen es unmöglich ist festzustellen, in welchem Umfang eine mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbare nationale Maßnahme zu einer Erhöhung der Ausgaben bei einem Haushaltsposten des EAGFL geführt hat, keine andere Wahl [hat], als die Finanzierung der gesamten fraglichen Ausgaben abzulehnen. Es sei Sache des betroffenen Mitgliedstaats, nachzuweisen, daß die Voraussetzungen für die von der Kommission verweigerte Finanzierung erfüllt seien. Und weiter:

Das gleiche gilt, wenn die Kommission, wie im vorliegenden Fall, nicht die gesamten von der Verletzung berührten Ausgaben zurückweist, sondern sich um die Feststellung der finanziellen Auswirkungen des rechtswidrigen Handelns mit Hilfe von Berechnungen bemüht, die auf einer Würdigung der Lage beruhen, die auf dem fraglichen Markt ohne die Verletzung eingetreten wäre. In einem solchen Fall obliegt dem Staat, der die Aufhebung der Ablehnung der Finanzierung verlangt, die Beweislast für die Unrichtigkeit dieser Berechnungen.

41 Die von der Kommission damals angewandte Berechnungsmethode war genauer als die im vorliegenden Fall angewandte, die für Fallgestaltungen entwickelt wurde, in denen das Fehlen wirksamer Überprüfungen und damit verläßlicher Daten eine detaillierte Risikoberechnung ausschließt. Gleichwohl gilt hier derselbe Grundsatz: Bemüht sich die Kommission, auf welche Weise auch immer, den tatsächlichen oder wahrscheinlichen Verlust festzustellen, den die Verletzung von Gemeinschaftsrecht dem EAGFL verursachte, so obliegt dem betroffenen Mitgliedstaat der Nachweis, daß diese Feststellung falsch ist. Es gibt keinen grundsätzlichen Einwand dagegen, daß die Kommission sich bemüht, solche Verluste mehr oder weniger genau festzustellen.

42 Die Praxis pauschaler Berichtigungen ist nicht neu. Die Kommission hat sie seit vielen Jahren angewandt und der Gerichtshof hat sie stillschweigend gebilligt. In der Rechtssache Italien/Kommission hat der Gerichtshof beispielsweise stillschweigend eine Entscheidung der Kommission als rechtmäßig behandelt, die Ausgaben für Beihilfen zur Verarbeitung von Magermilchpulver zu Futter pauschal um 2 % zu berichtigen, da die italienischen Behörden keine Belege für die tatsächlichen Verluste von Magermilchpulver während des Herstellungsprozesses vorgelegt hatten. In einer anderen Rechtssache Italien/Kommission erörterte der Gerichtshof eine pauschale Kürzung des aus einem Haushaltsposten des EAGFL finanzierten Betrages um 5 %, ohne Einwendungen zu erheben; und in der Rechtssache Irland/Kommission akzeptierte der Gerichtshof die Möglichkeit einer 2 %igen Kürzung der fraglichen Ausgaben stillschweigend. Der Abzug einer ganz allgemeinen Prozentzahl wurde anscheinend ausdrücklich nicht angefochten. Schließlich sind die angewandten Prozentzahlen eine bescheidene Strafe für Mitgliedstaaten, wenn sie mit der Höchststrafe, der Ablehnung aller einschlägigen Ausgaben, verglichen werden. Der Bericht der interdirektionalen Gruppe der Kommission war ein ausgewogener und fairer Versuch zur Erarbeitung von Kriterien, die das Ausmaß wiedergeben sollen, in dem Gemeinschaftsmittel dadurch gefährdet werden, daß Mitgliedstaaten Gemeinschaftsregeln nicht anwenden.

iii) Fehlende Angabe der Verluste

43 Die griechische Regierung bringt vor, die Kommission habe die Verluste nicht angemessen beziffert, die sich daraus ergeben hätten, daß keine ordnungsgemäße Überwachungsregelung für die Olivenölerzeugung eingeführt worden sei. Aus dem Fehlen eines solchen Systems von Karteien, rechnergestützten Dateien und regelmäßigen Überprüfungen ergibt sich aber, daß die Kommission keine verläßlichen Daten besaß, aufgrund derer sie ein wahrscheinliches Verlustniveau exakt hätte berechnen können. Die oben wiedergegebenen Vorschläge der interdirektionalen Gruppe der Kommission sehen Regelungen für einen solchen Fall vor; die Kriterien, die sie dabei heranzogen, wurden als solche nicht gerügt. Falls die griechische Regierung nicht dartut, daß die veröffentlichten Kriterien für eine 10 %ige Kürzung nicht erfüllt waren, sollte die Begründung der Entscheidung daher für ausreichend erachtet werden.

iii) Verzögerungen bei der Einrichtung der Ölkartei und der rechnergestützten Dateien

iv) Überprüfungen durch die Kontrollbehörde

44 Diese beiden Klagegründe sind zusammen zu erörtern. Wie bereits skizziert, begründet die Kommission die 10 %ige Kürzung der hinsichtlich von Beihilfen zur Olivenölerzeugung angemeldeten Beträge damit, daß das gesamte Kontrollsystem, das die Regelmäßigkeit der Ausgaben hätte sicherstellen sollen, oder doch wesentliche Einzelheiten mangelhaft gewesen seien. Solche Mängel führen als solche zur Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL. Die griechische Regierung trägt vor, der Errichtung der Ölkartei hätten Hindernisse entgegengestanden, die es objektiv unmöglich gemacht hätten, der Verordnung Nr. 154/75 nachzukommen. Die rechnergestützten Dateien über den Olivenanbau seien teilweise erstellt gewesen und von der staatlichen Subventionsbehörde Didagep verwendet worden. Die unzureichende Zahl von Überprüfungen durch die Kontróllbehörde sei durch eine angemessene Zahl von Überprüfungen (1534) durch die örtlichen Stellen des Landwirtschaftsministeriums ausgeglichen worden.

45 Was die Ölkartei betrifft, so legte die griechische Regierung der Kommission mit Schreiben vom 28. Dezember 1988 (drei Tage vor Ablauf der Durchführungsfrist) ein Testprogramm für die Errichtung der Kartei zur Zustimmung vor. Dem schloß sich ein Schriftwechsel zwischen der griechischen Regierung und der Kommission über die Möglichkeiten an, diese Probleme zu beheben, der schließlich zu einem Vorschlag der Kommission vom 21. Juni 1991 führte, ein Pilotprogramm durchzuführen, das am 22. April 1992 ausgeschrieben wurde. Die Kommission trägt vor, sie habe sich bemüht, die Erstellung der Kartei zu unterstützen; die griechische Regierung habe jedoch während der fraglichen Zeit keinen realistischen Plan verfolgt und habe das Projekt nicht energisch betrieben. Die griechische Regierung hat die Art der angeblich unüberwindlichen Hindernisse für die Errichtung der Kartei nicht konkretisiert. Daß die Kommission sich bemühte, Griechenland bei seinen verspäteten Bemühungen, seinen Verpflichtungen nachzukommen, zur Seite zu stehen, bedeutet jedenfalls nicht, daß sie deren Nichterfüllung stillschweigend als entschuldigt angesehen habe oder daß der Gerichtshof gezwungen wäre, zu einem solchen Ergebnis zu gelangen.

46 Was die Überprüfungen anbelangt, die die Kontrollbehörde bei den organisierten Erzeugern vornahm, so sind die 1534 Überprüfungen der örtlichen Stellen des Landwirtschaftsministeriums offenkundig irrelevant. Sie beziehen sich auf unabhängige Erzeuger und mögen zwar dem Erfordernis nach Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84 eines 4 %-Niveaus von Überprüfungen durch den betroffenen Mitgliedstaat in Fällen entsprechen, in denen die Ölkartei nicht eingerichtet ist, sind aber ohne Belang für die Frage, ob die Überprüfung von Anträgen organisierter Erzeuger angemessen ist. Folglich hat die griechische Regierung nichts vorgebracht, was Zweifel an der Begründung der Entscheidung der Kommission insoweit wecken könnte, als es um die Unangemessenheit der ausschließlichen Überprüfung der Unterlagen in 5 % der Fälle der Beihilfeanträge durch die Erzeugerorganisationen (Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3061/84) und die unzureichende Zahl (499) der weiteren Überprüfungen durch den Staat und die Kontrollbehörde (Artikel 14 Absätze 1 und 2 der Verordnung Nr. 2261/84) geht.

47 Die griechische Regierung trägt vor, die rechnergestützten Dateien seien teilweise erstellt worden (im Rechnungsjahr 1990 zu 47 %), sie seien von der Didagep verwendet worden und Lücken seien durch zusätzliche Überprüfungen der örtlichen Stellen des Landwirtschaftsministeriums geschlossen worden. Für die beiden letzteren Behauptungen wurde kein Beweis erbracht. Die Untersuchungsgruppe der Kommission stellte fest, daß bestimmte wichtige Gebiete in den Dateien überhaupt nicht erschienen und daß die Dateien, soweit vorhanden, vom Personal der Didagep nicht eingesehen werden konnten. Wie bereits festgestellt, fand die Kommission das Untersuchungsniveau bei organisierten Olivenerzeugern unzureichend; die griechische Regierung hat nicht gezeigt, wie die örtlichen Stellen, die nur für die unabhängigen Erzeuger zuständig waren, diesen Umstand oder die Nichtbenutzung der rechnergestützten Dateien für die organisierten Erzeuger hätten ausgleichen können.

48 Die Kommission sieht sich hier allerdings vor einem Problem, das die griechische Regierung nicht aufgeworfen hat. Artikel 11 der Verordnung Nr. 3061/84 sieht in seiner geänderten Fassung die Erstellung der rechnergestützten Dateien bis 31. Oktober 1990 vor, also zu einem Zeitpunkt, der nach dem Ende des Rechnungsjahrs 1990 am 15. Oktober 1990 lag. Kann die Kommission den Bruch einer Verpflichtung rügen, die sich noch nicht konkretisiert hatte? Vor Ablauf der Frist hätte sie wohl kaum Klage nach Artikel 169 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zur Erzwingung dieser Verpflichtung erheben können, obwohl sie vor diesem Zeitpunkt hätte vorgehen können, um die sekundäre Verpflichtung zu erzwingen, Daten aus den bereits errichteten rechnergestützten Dateien zu Überprüfungen zu verwenden. Jedoch spielt die Kommission beim Abschluß der Rechnungen des EAGFL eine andere Rolle als etwa bei der Sicherstellung der Beachtung von Gemeinschaftsrecht gemäß Artikel 169 und 171 Absatz 2 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Im ersteren Fall hat sie ein geringeres Ermessen als im letzteren und die Aufgabe, den EAGFL vor wahrscheinlichen Verlusten aufgrund von Mißachtung des Gemeinschaftsrechts zu schützen. Damit durfte die Kommission zu dem Ergebnis kommen, daß es auf eine weitere Lücke im beabsichtigten Überprüfungssystem hinwies, daß die Didagep die in rechnergestützten Dateien enthaltenen Daten nicht verwendete, und daß der griechische Staat kurz vor Ablauf der Frist kein System der rechnergestützten Dateien hatte, das bis Fristablauf vervollständigt sein würde.

49 Am Ende ist es die Kombination all dieser Faktoren, die mich zu der Überzeugung bringt, daß die Wertung der Kommission aufrechtzuerhalten ist. Daß die griechischen Behörden an die Überprüfungen an Ort und Stelle, an die Errichtung der Ölkartei und die Erstellung der rechnergestützten Dateien nur lustlos herangingen, zeigt in einem Umfang Probleme auf allen Ebenen der Überprüfung auf, der die Kommission zu dem Schluß berechtigte, daß die strengen Kriterien für eine 10 %ige Kürzung der von der griechischen Regierung für Beihilfen zur Olivenölerzeugung geltend gemachten Ausgaben erfüllt seien. Mangels irgendeines kohärenten Kontrollsystems durfte die Kommission zu dem Ergebnis gelangen, daß die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand. Der von der Kommission festgestellte Sachverhalt belegt, daß die griechische Regierung ihrer allgemeinen Verpflichtung aus Artikel 5 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft und aus der Verordnung Nr. 729/70 wie aus den genaueren Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts bezüglich der Olivenölerzeugung nicht nachgekommen war, ein kohärentes Überprüfungssystem zu entwikkeln.

v) Der Status der Kontrollbehörde

50 Die griechische Regierung trägt vor, die Kontrollbehörde sei eher eine Gemeinschaftsais eine nationale Stelle, deren Fehlleistungen daher dem griechischen Staat nicht zugerechnet werden könnten.

51 Die Mitgliedstaaten tragen die grundsätzliche Verantwortung für die Durchführung der gemeinsamen Agrarmarktorganisation und deren erforderliche Überwachung. Das ergibt sich aus dem System der Verordnung Nr. 729/70 und wurde vom Gerichtshof wiederholt ausgesprochen. So heißt es etwa in der Rechtssache Dänemark/Kommission,

daß die Durchführung der EAGFL-Finanzierung in erster Linie Sache der nationalen Verwaltungen ist, die über die genaue Einhaltung der Gemeinschaftsvorschriften zu wachen haben. Dieses auf dem Vertrauensgrundsatz beruhende System umfaßt keinerlei systematische Kontrolle seitens der Kommission, der es auch materiell unmöglich wäre, sie durchzuführen.

Im Sonderfall der Olivenerzeugung steht fest, daß die Kontrollbehörde Funktionen wahrnimmt, die im einschlägigen Recht den Mitgliedstaaten zugewiesen sind. Zudem ergibt sich für das Rechnungsjahr 1990 aus dem Bericht über die Überprüfung der Kommission bei der Didagep und der Kontrollbehörde, daß die Kontrollbehörde mit griechischem Präsidialdekret vor 1987 errichtet wurde, daß sie dem griechischen Landwirtschaftsministerium berichtete, und daß ihre Bediensteten griechische Beamte sind.

52 Nach der Sach- und Rechtslage steht daher fest, daß die Kontrollbehörde als Stelle des griechischen Staates betrachtet werden muß und daß die Verantwortung für ihre Fehlleistungen dem Staat zuzurechnen ist.

Ergebnis

53 Nach alledem sind sämtliche Rügen zurückzuweisen, mit denen die Griechische Republik geltend macht, daß die angefochtene Entscheidung nichtig sei. Ich beantrage daher, die Entscheidung 93/659/EG der Kommission vom 25. November 1993 über den Rechnungsabschluß der Mitgliedstaaten für die vom EAGFL, Abteilung Garantie, im Rechnungsjahr 1990 finanzierten Ausgaben nicht für nichtig zu erklären, soweit sie die Griechische Republik betrifft.

54 Die griechische Regierung sollte die Kosten des Verfahrens tragen.