Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.06.1996 – C-236/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 20. Juni 1996

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission die Feststellung, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus dem EWG-Vertrag und aus der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge (im folgenden: die Richtlinie) verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften erlassen bzw. der Kommission mitgeteilt hat, um dieser Richtlinie im Bereich der Vergabe öffentlicher Lieferaufträge nachzukommen. Sie beantragt ferner, der Griechischen Republik die Kosten aufzuerlegen.

2 Nach Artikel 5 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten vor dem 21. Dezember 1991 die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um dieser Richtlinie nachzukommen. Sie waren ferner verpflichtet, der Kommission die wichtigsten innerstaatlichen Rechtsund Verwaltungsvorschriften mitzuteilen, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.

3 Da die Kommission keine entsprechende Mitteilung von der griechischen Regierung erhalten hatte, forderte sie diese gemäß dem Verfahren des Artikels 169 des Vertrages mit Schreiben vom 20. Mai 1992 auf, sich innerhalb von zwei Monaten zu äußern.

4 Mit Antwortschreiben vom 17. Juni 1993 teilte die griechische Regierung der Kommission mit, durch das Präsidialdekret Nr. 23 vom 15. Januar 1993 seien die Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht teilweise — nämlich im Hinblick auf öffentliche Bauaufträge — getroffen worden, während im Bereich der öffentlichen Lieferaufträge keine Maßnahmen getroffen worden seien.

5 Nachdem bei ihr keine neuen Informationen betreffend die Umsetzung der Richtlinie im letztgenannten Bereich eingegangen waren, richtete die Kommission am 4. Juli 1994 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Griechische Republik.

6 Am 18. August 1994 teilte die griechische Regierung der Kommission mit, daß ein Präsidialdekret zur Umsetzung der Richtlinie im Bereich der öffentlichen Lieferaufträge in Vorbereitung sei.

7 Da die Griechische Republik jedoch weiterhin ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie im Bereich der Vergabe öffentlicher Lieferaufträge nicht nachgekommen war, erhob die Kommission die vorliegende Vertragsverletzungsklage, die am 6. Juli 1995 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen wurde.

8 Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, bezieht sich die gerügte Vertragsverletzung nur auf die Nachprüfungsverfahren im Bereich der Vergabe öffentlicher Lieferauf träge. Der Wortlaut der Klage selbst unterscheidet sich leicht von demjenigen der mit Gründen versehenen Stellungnahme (in letzterer war die Vertragsverletzung in Bezug auf Lieferungen gerügt worden, während der Griechischen Republik in der Klageschrift vorgeworfen wird, der Richtlinie nicht vollständig nachgekommen zu sein, insbesondere im Bereich der öffentlichen Lieferaufträge), doch scheint mir dieser Umstand nicht als Änderung des Streitgegenstands anzusehen zu sein. Die Parteien haben darüber im übrigen auch nicht gestritten.

9 Die Griechische Republik räumt ein, daß sie nicht innerhalb der gesetzten Frist die zur förmlichen Umsetzung der Richtlinie im Bereich der öffentlichen Lieferaufträge erforderlichen Maßnahmen erlassen hat. Gleichwohl beantragt sie, die Klage abzuweisen.

10 Sie trägt erstens vor, die geltenden griechischen Rechtsvorschriften betreffend die Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge in Verbindung mit den Vorschriften der Zivil- und Verwaltungsprozeßordnung sowie der Satzung des Staatsrats böten bereits einen den Anforderungen der Richtlinie genügenden Rechtsschutz, der durch die jüngsten Entwicklungen in der Rechtsprechung des Staatsrats noch verstärkt worden sei.

11 Sie weist ferner darauf hin, daß sie zusätzliche Maßnahmen getroffen habe, um der Richtlinie vollständig nachzukommen. So sei durch Ministerialerlaß Pl/481 vom 15. März 1993 ein Ad-hoc-Redaktionsausschuß mit dem Auftrag einberufen worden, gegebenenfalls zusätzliche Maßnahmen vorzuschlagen. Des weiteren befinde sich ein im August 1993 ausgearbeiteter und der Kommission am 22. Juli 1994 mitgeteilter Entwurf eines Präsidialdekrets im Stadium der endgültigen Unterzeichnung.

12 Die beim Erlaß dieser Vorschriften eingetretene Verzögerung sei auf formale und prozedurale Schwierigkeiten, wie ihre gemeinsame Prüfung durch die zuständigen Behörden (Industrieministerium und Ministerium für öffentliche Arbeiten), sowie auf die jüngste Entwicklung in der Rechtsprechung der Abteilung für Verwaltungsrechtsstreitigkeiten des Staatsrats zurückzuführen. Das höchste Gericht habe eine Reihe von Urteilen betreffend die Vergabe von Lieferaufträgen des Staates und von öffentlichen Bauaufträgen erlassen, die ausdrücklich auf die Richtlinie Bezug nähmen. Aufgrund dieser jüngsten Entwicklungen prüfe die Griechische Republik sowohl den gewährten Rechtsschutz insgesamt als auch die Frage, ob es erforderlich sei, den Erlaß des betreffenden Entwurfs eines Präsidialdekrets zu beschleunigen. Auf bestimmte Bemerkungen der Kommission hin sei der erwähnte Entwurf eines Präsidialdekrets im übrigen abgeändert worden.

13 Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden.

14 Zunächst einmal kann das Vorbringen, Artikel 52 des Präsidialdekrets Nr. 18/89, einer allgemeinen Vorschrift betreffend das Verfahren zur Aussetzung des Vollzugs eines Verwaltungsakts, gegen den Anfechtungsklage erhoben ist, könne bereits jetzt eine vollständige und richtige Umsetzung der Richtlinie gewährleisten, keinen Erfolg haben.

15 Ohne eine eingehende vergleichende Analyse des Inhalts dieser Vorschrift und desjenigen der Richtlinie vorzunehmen, genügt die Feststellung, wie dies die Kommission in der mündlichen Verhandlung getan hat, daß nicht alle in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen in der angeführten nationalen Rechtsvorschrift enthalten sind. So ist beispielhaft anzumerken, daß Artikel 52 sich nur auf Verfahren zur Aussetzung des Vollzugs bezieht, während Artikel 2 Buchstabe a der Richtlinie umfassender auf alle vorläufigen Maßnahmen, einschließlich von Maßnahmen, um das Verfahren zur Vergabe eines öffentlichen Auftrags auszusetzen oder die Aussetzung zu veranlassen, verweist. Ferner ist festzustellen, daß der Rückgriff auf Artikel 52 nach griechischem Recht voraussetzt, daß in der Hauptsache Klage erhoben ist (Anfechtungsklage gegen einen Verwaltungsakt). Die von der Richtlinie ins Auge gefaßten vorläufigen Maßnahmen sind demgegenüber unabhängig von jeder vorherigen Klageerhebung. Ferner ist zu vermerken, daß Artikel 1 Absatz 3 der Richtlinie von den Mitgliedstaaten verlangt, daß das Nachprüfungsverfahren zumindest jedem zur Verfügung steht, der ein Interesse an einem bestimmten öffentlichen Lieferoder Bauauftrag hat oder hatte und dem durch einen behaupteten Rechtsverstoß ein Schaden entstanden ist bzw. zu entstehen droht, während die griechische Rechtsvorschrift nur demjenigen einen Rechtsbehelf zur Verfügung stellt, der Anfechtungsklage erhebt.

16 Im übrigen führt die griechische Regierung selbst an, daß die für die vollständige Umsetzung der Richtlinie in die innerstaatliche Rechtsordnung notwendigen Maßnahmen in Vorbereitung seien und daß der betreffende Entwurf eines Präsidialdekrets abgeändert worden sei, um den Bemerkungen der Kommission Rechnung zu tragen; sie räumt damit stillschweigend, aber notwendig ein, daß die geltenden nationalen Rechtsvorschriften die Anforderungen der Richtlinie nicht vollständig erfüllen und daß ihre Umsetzung nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfolgt ist.

17 Die Gründe, die zur Rechtfertigung der beim Erlaß dieser Maßnahmen, insbesondere des erwähnten Entwurfs eines Präsidialdekrets, eingetretenen Verzögerungen vorgetragen wurden, können ebenfalls nicht anerkannt werden.

18 Zunächst einmal sind die im Verfahren aufgetretenen formalen und prozeduralen Schwierigkeiten, wie die gemeinsame Überprüfung durch die zuständigen Ministerien, völlig unbeachtlich: Der Gerichtshof weist ein auf Erfordernisse des innerstaatlichen Rechts gestütztes Vorbringen stets zurück, weil er der Auffassung ist, daß sich ein Mitgliedstaat ... nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung der in einer Richtlinie festgelegten Verpflichtungen und Fristen zu rechtfertigen.

19 Zu der von der Beklagten angeführten Rechtsprechung des Staatsrats, die durch richtlinienkonforme Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften eine wenn auch nicht förmliche, so doch zumindest inhaltliche Durchführung der Richtlinie gewährleiste, ist sodann festzustellen, daß die meisten der angeführten Urteile im Jahre 1995 ergangen sind und daß sich die Griechische Republik daher nicht mit Erfolg auf diese berufen kann, da das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzt wurde, befand, und daß später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden können. Daher ist es meines Erachtens nicht erforderlich, sich mit der Prüfung des Inhalts dieser Urteile aufzuhalten, ungeachtet des Raumes, den sie im Vorbringen der Parteien im Verfahren eingenommen haben.

20 Allein das vor Abschluß des Vorverfahrens ergangene Urteil Nr. 39/1991 könnte möglicherweise mit Erfolg geltend gemacht werden. In dieser Entscheidung hat die Abteilung für vorläufigen Rechtsschutz des Staatsrats auf Antrag eines Umweltschutzverbands den Vollzug von Entscheidungen betreffend die Vergabe öffentlicher Bauaufträge gemäß dem erwähnten Artikel 52 vorläufig ausgesetzt.

21 Die Bezugnahme auf diese Entscheidung kann jedoch meiner Auffassung nach keine Wirkung haben. Vorab ist darauf hinzuweisen, daß sie auf dem Gebiet der öffentlichen Bauaufträge ergangen ist, während der Gegenstand der vorliegenden Klage auf öffentliche Lieferaufträge beschränkt ist.

22 Vor allem aber genügt, ohne die Vereinbarkeit der Auslegung der nationalen Rechtsvorschriften durch den Staatsrat mit den Anforderungen der Richtlinie überhaupt zu prüfen, der Hinweis, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Übereinstimmung einer Praxis mit den Schutzgeboten einer Richtlinie kein Grund dafür sein kann, diese Richtlinie nicht in der innerstaatlichen Rechtsordnung durch Bestimmungen umzusetzen, die so bestimmt, klar und transparent sind, daß der einzelne wissen kann, welche Rechte und Pflichten er hat. Wie der Gerichtshof ... entschieden hat, müssen die Mitgliedstaaten, um die volle Anwendung der Richtlinien in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet bereitstellen.

23 Zudem ist festzustellen, daß — auch wenn die Griechische Republik sich diese Auffassung nicht zu eigen macht — der Schluß naheliegen könnte, eine ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie könne durch die Rechtsprechung gewährleistet werden, wenn anerkannt würde, daß die angeführte Rechtsprechung Verzögerungen beim Erlaß der Umsetzungsmaßnahmen rechtfertigen kann.

24 Eine derartige Annahme verstieße jedoch gegen grundlegende Erfordernisse, die jede Umsetzung voraussetzt, nämlich diejenigen der Rechtssicherheit und einer angemessenen Publizität. So hat der Gerichtshof wiederholt festgestellt, daß die Vorschriften einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit ... [umgesetzt werden müssen], die ... notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen, und zwar so, daß — soweit die Richtlinie Ansprüche der einzelnen begründen soll — die Begünstigten in der Lage sind, von allen ihren Rechten Kenntnis zu erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend zu machen.

25 Wenn im übrigen Artikel 5 der streitigen Richtlinie im Zusammenhang mit den erforderlichen Maßnahmen, [die die Mitgliedstaaten zu treffen haben, ] um dieser Richtlinie nachzukommen, ausdrücklich auf die wichtigsten innerstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften verweist, so geschieht dies mit Rücksicht auf diese Anforderungen der Rechtssicherheit und der angemessenen Publizität.

26 Eine nationale Rechtsprechung, die innerstaatliche Rechtsvorschriften in einem Sinn auslegt, der als mit den Anforderungen einer Richtlinie in Einklang stehend angesehen wird, genügt nicht, um diesen Vorschriften die Qualität von Maßnahmen zur Umsetzung dieser Richtlinie zu verleihen.

27 Da die Umsetzung der Richtlinie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist erfolgt ist, ist die von der Kommission insoweit erhobene Klage als begründet anzusehen.

28 Ich schlage daher vor, festzustellen, daß die Griechische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie 89/665/EWG des Rates vom 21. Dezember 1989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren im Rahmen der Vergabe öffentlicher Liefer- und Bauaufträge verstoßen hat, indem sie nicht innerhalb der vorgeschriebenen Frist die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um dieser Richtlinie im Bereich der Vergabe öffentlicher Lieferaufträge nachzukommen. Ich schlage ferner vor, die Griechische Republik nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.