Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 04.07.1996 – C-335/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 4. Juli 1996

1 Die Fragen, die die Cour du travail Lüttich (Zweite Kammer) zur Vorabentscheidung vorgelegt hat, betreffen die Auslegung des Artikels 36 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 über die Modalitäten der Einreichung eines Antrags auf Leistungen der sozialen Sicherheit. Das vorlegende Gericht ersucht darum, im Wege der Auslegung festzustellen, in welchem Verhältnis diese Bestimmung zu den übrigen Bestimmungen in Artikel 36 Absätze 1, 2, und 3 steht. Es geht im wesentlichen um die Feststellung, ob der Tag der Einreichung eines Leistungsantrags bei einem für die betreffende Zahlung zuständigen Träger auch für die Zwecke des möglichen Tätigwerdens der Sozialversicherungsträger anderer Mitgliedstaaten, die für die Pro-rata-Feststellung der gleichen Leistung für den Betroffenen zuständig sind, als maßgebender Tag der Einreichung zu betrachten ist.

Sachverhalt

2 Dem Rechtsstreit liegt, zusammengefaßt, folgender Sachverhalt zugrunde. Michel Picard (im folgenden auch: Kläger), ein in Belgien wohnender französischer Staatsangehöriger, stellte am 11. April 1991 einen Antrag auf eine Altersrente beim zuständigen französischen Träger. Die Verwaltung hielt seinen Antrag für zulässig und erkannte ihm einen Anspruch auf eine Rente mit Wirkung vom 1. Januar 1992 zu.

3 Auf ausdrücklichen Hinweis der französischen Verwaltung stellte Herr Picard danach am 11. Juni 1992 über die Kommunalverwaltung von Vcrviers (der Gemeinde, in der er wohnt) einen Rentenantrag bei dem für die Gewährung von Leistungen der sozialen Sicherheit an Selbständige zuständigen belgischen Träger, dem Institut national d'assurances sociales pour travailleurs indépendants (im folgenden: Inasti).

4 Mit Entscheidung vom 21. Dezember 1992 lehnte dieser Träger den Antrag von Flerrn Picard auf Bewilligung einer vorgezogenen Altersrente ab. Zum Zeitpunkt der Antragstellung habe der Kläger nämlich die für den Bezug der Rente nach belgischem Recht festgelegten Kriterien nicht erfüllt.

Später, am 27. Januar 1993, nachdem das Inasti Kenntnis davon erlangt hatte, daß vom zuständigen französischen Träger eine Rente bewilligt worden war, erließ es eine neue Entscheidung, mit der es Herrn Picard weiterhin die Gewährung einer Altersrente nach nationalem Recht verweigerte, ihm jedoch den Anspruch auf eine anteilige Rente zuerkannte und dementsprechend im Rahmen der Anwendung der Verordnungen (EWG) Nrn. 1408/71 und 574/72 die Höhe der ihm zustehenden Rente festsetzte.

Gleichzeitig wurde für den Zahlungsbeginn dieser Leistung der 1. Juli 1992 und damit ein späterer Zeitpunkt als derjenige festgesetzt, der für die Gewährung der Rente durch den französischen Träger vorgesehen war.

5 Das Inasti ist der Auffassung, daß sich die Annahme dieses unterschiedlichen Anfangstermins — und genau hier wird das zu prüfende Auslegungsproblem aufgeworfen — aus den Vorschriften der belgischen Rechtsordnung ergebe. Aus den geltenden Rechtsvorschriften schließt das Inasti nämlich, daß der Rentenantrag bei der Kommunalbehörde des Wohnorts des Klägers gestellt werden müsse; darüber hinaus könne die Rentenzahlung nicht vor dem ersten Tag des Monats, der auf den Monat des Eingangs des betreffenden Antrags folge, beginnen. Auf der Grundlage dieser Bestimmungen des nationalen Gesetzes sei der 1. Juli 1992 zu Recht als Anfangstermin festgesetzt worden. Wie ich erwähnt habe, hat Herr Picard nämlich seinen Antrag auf Bewilligung einer Altersrente bei der Kommunalbehörde von Verviers erst am 11. Juni 1992 gestellt.

6 Mit Entscheidung vom 18. November 1994 bestätigte das von Herrn Picard mit dieser Sache befaßte Tribunal Verviers die Entscheidung des Inasti, soweit sie die Höhe der dem Beschäftigten bewilligten Rente betraf, stellte jedoch entgegen der Entscheidung des belgischen Trägers fest, daß der Anfangstermin für die Zahlung des dem Kläger zustehenden Betrages der Sozialversicherungsleistung — gemäß Artikel 36 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 — der 1. Januar 1992 sein müsse: nämlich der Zeitpunkt, zu dem die Rente vom zuständigen französischen Träger bewilligt worden sei.

7 Das vom Inasti mit diesem Punkt befaßte Berufungsgericht hat dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Enthält Artikel 36 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 eine allgemeine selbständige Vorschrift, die unabhängig von der Einhaltung der in den Absätzen 1 bis 3 dieses Artikels vorgesehenen Bestimmungen gilt?

2) Falls die erste Frage zu verneinen ist: Muß ein Arbeitnehmer oder Selbständiger, dem ohne die vorherige Anerkennung des Anspruchs auf eine Rente durch den zuständigen Träger eines anderen Mitgliedstaats (im vorliegenden Fall des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehöriger er ist) vom zuständigen Träger seines Wohnstaats kein Rentenanspruch zuerkannt werden kann, dennoch im Wohnstaat einen Antrag einreichen, damit die Leistungen in beiden Staaten gleichzeitig festgestellt werden?

8 Im Laufe des Verfahrens haben Herr Picard, das Inasti, die Kommission und die französische Regierung schriftliche Erklärungen eingereicht.

9 Vor einer sachlichen Prüfung der dem Gerichtshof vorgelegten Fragen möchte ich diese in den größeren Zusammenhang stellen, in dem sie meiner Ansicht nach zu betrachten sind.

Rechtlicher Rahmen

10 Für Herrn Picard galten im Laufe seiner Berufstätigkeit die Vorschriften der französischen und der belgischen Rechtsordnung. Da er die Feststellung der ihm zustehenden Leistung der sozialen Sicherheit beantragt, ist Artikel 44 der Verordnung Nr. 1408/71 unmittelbar einschlägig (Allgemeine Vorschriften über die Feststellung der Leistungen, wenn für den Arbeitnehmer oder Selbständigen die Rechtsvorschriften von zwei oder mehr Mitgliedstaaten galten), dessen Absatz 2 bestimmt:

Beantragt die betreffende Person die Feststellung der Leistungen, so wird ... das Feststellungsverfahren hinsichtlich aller Rechtsvorschriften eingeleitet, die für den Arbeitnehmer oder Selbständigen galten (Hervorhebung von mir).

11 Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 574/72 regeln die Modalitäten der Durchführung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71. Die Bestimmung, deren Auslegung umstritten ist — in Kapitel 3 (Invalidität, Alter und Tod [Renten]) —, gilt für die Vorschriften über die in Kapitel 3 der Verordnung Nr. 1408/71 (Alter und Tod [Renten]) genannten Invaliditäts-, Alters- und Todesfallrenten. Artikel 36 betrifft im einzelnen Anträge auf Leistungen bei Alter und für Hinterbliebene (mit Ausnahme der Leistungen für Waisen) sowie bei Invalidität in den von Artikel 35 der Durchführungsverordnung nicht erfaßten Fällen.

12 Die Bestimmungen dieses Artikels regeln die Modalitäten, die der Arbeitnehmer bei der Einreichung seines Leistungsantrags zu beachten hat. Nach Absatz 1 dieses Artikels hat [der Antragsteller] ... bei dem Träger des Wohnorts ... einen Antrag zu stellen (Hervorhebung von mir). Wohnt der Antragsteller hingegen (Absatz 2) im Gebiet eines Mitgliedstaats, dessen Rechtsvorschriften für ihn nicht galten, so kann er seinen Antrag bei dem [zuständigen] Träger des Mitgliedstaats stellen, dessen Rechtsvorschriften zuletzt ... galten.

13 Eine weitere, in Absatz 4 aufgeführte Bestimmung hat in gewisser Hinsicht eine abschließende Funktion. Danach hat der Eingang eines Leistungsantrags, sofern der Arbeitnehmer nichts anderes beantragt, zur Folge, daß die Leistungen gleichzeitig nach den Rechtsvorschriften aller beteiligten Mitgliedstaaten, deren Voraussetzungen der Antragsteller erfüllt, festgestellt werden.

14 Artikel 36 Absatz 4 regelt im einzelnen:

Ein bei dem Träger eines Mitgliedstaats gestellter Leistungsantrag hat zur Folge, daß die Leistungen gleichzeitig nach den Rechtsvorschriften aller beteiligten Mitgliedstaaten, deren Voraussetzungen der Antragsteller erfüllt, festgestellt werden; dies gilt jedoch nicht, wenn der Antragsteller gemäß Artikel 44 Absatz 2 der Verordnung wünscht, daß die Feststellung der nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten erworbenen Leistungen bei Alter aufgeschoben wird.

Beurteilung

15 Zuächst ist hervorzuheben, daß im vorliegenden Fall nicht bestritten ist, daß dem Kläger ein Anspruch auf Gewährung der proratisierten Leistung gemäß den einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts zusteht. Wie das Inasti in seinen Erklärungen ausgeführt hat, steht Herrn Picard gegenüber dem zuständigen belgischen Träger ein Anspruch auf eine Leistung der sozialen Sicherheit zu, deren Höhe sich nach den im Gebiet dieses Staates zurückgelegten Versicherungszeiten bemißt. Die Vorlagefragen betreffen daher ausschließlich die Bestimmung des Zeitpunkts, von dem an diese Leistung zu gewähren ist.

16 Das Auslegungsproblem ergibt sich daraus, daß die Art und Weise, in der Herr Picard seinen Rentenantrag gestellt hat, keinem der in Artikel 36 Absätze 1 und 2 vorgesehenen Fälle entspricht. Obgleich er in Belgien wohnte, hat er seinen Antrag zunächst ausschließlich an den zuständigen französischen Träger gerichtet. Er ist somit erst am 11. Juni 1992, an dem er den Rentenantrag nach Maßgabe der Rechtsvorschriften, die [das Inasti] anwendet, bei der zuständigen Behörde seines Wohnorts gestellt hat, der in Artikel 36 Absatz 1 vorgesehenen Verpflichtung nachgekommen. Der belgische Träger vertritt die Auffassung, daß unter diesen tatsächlichen Umständen der Anfangstermin für die Gewährung der dem Kläger vom Inasti zuerkannten proratisierten Rente nach nationalem Recht zu bestimmen sei, ohne daß auf den Zeitpunkt der Einreichung des Antrags beim zuständigen französischen Träger abgestellt werden könne, da der Betroffene die in der Bestimmung der Durchführungsverordnung vorgesehene Verpflichtung nicht erfüllt habe.

17 Die Kommission und die französische Regierung vertreten eine andere Ansicht. Beide weisen nämlich darauf hin, daß die vorliegende Rechtssache gemäß den Zielen der Verordnung Nr. 1408/71 und der Vertragsvorschriften zu beurteilen sei, die die Grundlage dieser Verordnung bildeten. Somit sei es unerheblich, bei welchem nationalen Träger der Antrag auf Leistungen der sozialen Sicherheit gestellt werde, um das in der Verordnung vorgesehene Feststellungsverfahren in Gang zu bringen. Aus Gründen, die ich im folgenden erläutern werde, teile ich diese Auffassung.

18 Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 574/72 sollen die Modalitäten für die Durchführung der Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 festlegen. Wie diese sind auch die in Rede stehenden Vorschriften im Einklang mit den Zielen der Artikel 48 und 51 des Vertrages auszulegen. Vorrang hat dabei das Ziel, sicherzustellen, daß die Wanderarbeitnehmer unabhängig von ihrem Arbeits- oder Wohnort in den Genuß der Leistungen der sozialen Sicherheit kommen.

19 Dieses Ziel liegt hinsichtlich der Alters-, Todesfall- und Invaliditätsrenten der Regelung in den Artikeln 44 bis 51 der Verordnung Nr. 1408/71 zugrunde, die die Verfahren der Zusammenrechnung und der Feststellung dieser Leistungen der sozialen Sicherheit vorsehen. Das oben genannte Kriterium — das allgemeiner Art ist und notwendigerweise Aufschluß gibt über die Auslegung der gesamten einschlägigen Gemeinschaftsregelung — gilt sowohl für den Erwerb der Versicherungsansprüche als auch für die Berechnung der sich daraus ergebenden Leistungen.

20 Nachdem die Grundsätze ermittelt sind, die den Bestimmungen der beiden Verordnungen zugrunde liegen, ist daran zu erinnern, daß nach Artikel 44 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 der Anfangstermin für das Verfahren zur Feststellung der nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten erworbenen Leistungen bei Alter durch alle betroffenen zuständigen Träger derjenige ist, an dem die Feststellung der Leistung beantragt wird (Hervorhebung von mir).

21 Das Gebot der Vorschrift — und der darin enthaltene Grundsatz — erscheinen mir klar. Mit der Einreichung eines Feststellungsantrags erfüllt der Arbeitnehmer im Sinne der Verordnung die ihm für die Feststellung der ihm zustehenden Leistung der sozialen Sicherheit obliegende Verpflichtung. Umgekehrt entsteht im gleichen Moment die Verpflichtung der zuständigen Behörden, bei der Durchführung der Zusammenrechmmgs- und Proratisierungsverfahren zusammenzuarbeiten.

22 Die von mir vorgeschlagene Auslegung findet im übrigen ihre Bestätigung im System der untersuchten Gemeinschaftsregelung. Wie es in Artikel 36 Absatz 1 der Verordnung Nr. 574/72 (allerdings für einen Fall, der mit dem vorliegenden nicht vergleichbar ist) heißt, hat der (unzuständige) Träger (des Wohnorts), bei dem der Antrag eingegangen ist, diesen dem zuständigen Träger zu übermitteln und dabei den Tag ..., an dem der Antrag gestellt wurde, anzugeben, wobei hinzugefügt wird: Dieser Tag gilt als Tag der Antragstellung bei dem letztgenannten Träger (Hervorhebung von mir).

23 Das Kriterium der Nähe geht somit nach den Vorschriften der Verordnung demjenigen der Zuständigkeit vor. Indem man die Verpflichtung vorsah, den Antrag bei dem (auch unzuständigen) Träger des Wohnorts zu stellen, und diesem aufgab, die mit der Feststellung der Leistung verbundenen Kooperationsschritte zu unternehmen, wollte man dem Arbeitnehmer den mit einem Antrag auf Leistungen der sozialen Sicherheit verbundenen Verwaltungsaufwand erleichtern, indem man diesen in die Nähe seiner Interessensphäre verlegte und ihm die Notwendigkeit ersparte, sich an die zuständigen Träger verschiedener Länder zu wenden, in denen er berufstätig gewesen ist.

24 Darüber hinaus verweist Artikel 86 der Verordnung Nr. 1408/71 eindeutig auf dieses Kriterium, wenn er bestimmt, daß Anträge, ... die gemäß den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats innerhalb einer bestimmten Frist bei einer Behörde ... dieses Staates einzureichen sind, ... innerhalb der gleichen Frist bei einer entsprechenden Behörde ... eines anderen Mitgliedstaats eingereicht werden [können]. In diesem Fall übermitteln die in Anspruch genommenen Behörden ... diese Anträge ... unverzüglich der zuständigen Behörde ... des ersten Staates. Der Tag, an dem diese Anträge ... bei einer Behörde ... des zweiten Staates eingegangen sind, gilt als Tag des Eingangs bei der zuständigen Behörde ... (Hervorhebung von mir).

25 Demnach geht das System der Verordnung noch weiter. Die oben wiedergegebene Regelung bestätigt, so wie ich es sehe, daß es zum Zweck der Berechnung der Fristen für die Feststellung der Leistung ohne Bedeutung ist, welches der zuständige Träger ist, bei dem der Antrag gestellt wurde. Was zählt, ist, daß die Gemeinschaftsrcgclung den Grundsatz aufgestellt hat, daß der Tag des Antragseingangs beim Träger des zuständigen Staates auch für die entsprechenden Träger anderer Mitgliedstaaten bindend wird.

26 Genau besehen, kann es auch nicht anders sein. Das vorgesehene System will zum einen den Vcrwaltungsaufwand, der auf dem Arbeitnehmer lastet, der Ansprüche in verschiedenen Mitgliedstaaten geltend machen kann, weitestgehend vereinfachen zum anderen — folgerichtig, könnte man sagen — hat es das Ziel, die Kooperationsverpflichtung der Sozialversicherungsträgcr zu bekräftigen, die aus Artikel 5 des Vertrages hervorgeht und in der Verordnung ausdrücklich verankert ist.

27 Wenn das so ist, muß man feststellen, daß der Tag der Einreichung des Antrags beim zuständigen Träger eines Mitgliedstaats nach dem System der Verordnung für die Durchführung der Feststellungsverfahrcn durch alle übrigen Träger, die in ihrem Zuständigkeitsbereich dem Wanderarbeitnehmer Leistungen der sozialen Sicherheit zu gewähren haben, als Tag der Einreichung gelten soll. Allein durch eine derartige Auslegung wird der Grundsatz der Unerheblichkeit des Beschäftigungs- und des Wohnorts — den man, wie ich erläutert habe, als tragendes Kriterium der gesamten vorliegenden Regelung ansehen muß — seine Wirkung in vollem Umfang entfalten können.

28 Nachdem die für den vorliegenden Fall geltenden Grundsätze in der Weise bestimmt worden sind, ist der Schluß zu ziehen, daß die vom Inasti vorgenommene Auslegung der Bestimmungen des Artikels 36 der Verordnung Nr. 574/72 formalistisch ist und in einer Rechtssache wie der vorliegenden zu einem Hindernis für den vollen Genuß der vom Arbeitnehmer erworbenen Ansprüche führt, da sie ihn zwingt, tatsächlich Verwaltungsformalitäten in jedem der Mitglied-Staaten zu erfüllen, in denen er eine berufliche Tätigkeit ausgeübt hat. Für derartige Formalitäten stellen die im Laufe des Verfahrens von Herrn Picard vorgelegten Bearbeitungsergebnisse im übrigen ein anschauliches Beispiel dar. Das Resultat, den vollen Genuß der von der Verordnung Nr. 1408/71 zuerkannten Rechte in ungerechtfertigter Weise einzuschränken, kollidiert nach meiner Auffassung auch mit den Artikel 51 des Vertrages zugrunde liegenden Grundsätzen.

29 Darüber hinaus kann wegen der Feststellungen des Gerichtshofes zum Charakter der Vorschriften der Verordnung Nr. 574/72 den Ausführungen des Inasti nicht gefolgt werden. Im Urteil Iacobelli hat der Gerichtshof nämlich ausgeführt, daß die Bestimmungen des Artikels 36 dieser Verordnung verfahrensrechtlicher Art seien. Sie können somit keine grundlegende Änderung der Rechtsstellung des Arbeitnehmers mit sich bringen, die diesem durch die Vorschriften der Verordnung Nr. 1408/71 im Licht der genannten Grundsätze zuerkannt und gewährleistet wird. Im vorliegenden Fall können diese Bestimmungen keinen Einfluß auf den Anspruch auf Gewährung einer nach Gemeinschaftsrecht bestimmten proratisierten Leistung durch das Inasti, der Herrn Picard vom zuständigen Träger zuerkannt wurde, haben.

30 Unter diesem Blickwinkel ist, wie die französische Regierung in ihren Erklärungen zu Recht bemerkt, die in Artikel 36 Absatz 1 enthaltene Regel, wonach der Antragsteller seinen Rentenantrag bei dem Träger des Wohnorts zu stellen hat, als Ergänzungsvorschrift zu verstehen. Zwar handelt es sich um eine Vorschrift zur Durchführung der Verordnung, jedoch kann von ihr abgewichen werden, wenn der Betreffende mit einem bei dem zuständigen Träger eines anderen Mitgliedstaats gestellten Antrag die Gewährung der ihm zustehenden Leistungen der sozialen Sicherheit beantragt. Dies gilt um so mehr, so ist hinzuzufügen, wenn der Antrag wie im vorliegenden Fall bei dem zuständigen Träger des Staates gestellt worden ist, dessen Staatsangehöriger der Arbeitnehmer ist und in dem er den größten Teil seiner Berufstätigkeit verbracht hat. Artikel 36 Absatz 1 kann — angesichts seines Charakters und der Zwecke der Verwaltungsvereinfachung, die ihm zugrunde liegen — nicht die Wirkung haben, die Feststellung der betreffenden Leistungen zu behindern oder von einer Bedingung abhängig zu machen, indem er ein anderes Datum vorschreibt als dasjenige, an dem der Antrag bei einem anderen zur Gewährung dieser Leistung der sozialen Sicherheit (hier der Altersrente) nach der Gemeinschaftsverordnung zuständigen Träger gestellt wurde. Die Leistung wird gleichzeitig festgestellt, und ihre Gewährung wird durch die Erfüllung der Kooperationsverpflichtung sichergestellt, der die verschiedenen zuständigen Träger im Einzelfall unterliegen. In einem zur Förderung der Mobilität des Arbeitnehmers gedachten System wie dem der Verordnung Nr. 1408/71 kann wohl ein einziger Antrag als auslösende Handlung des Betroffenen genügen. Anderenfalls würden die Ziele des Artikels 44 Absatz 2 dieser Verordnung und, allgemeiner betrachtet, die der gesamten in Rede stehenden Regelung zugrunde liegenden Prinzipien verfehlt.

31 Aus den oben dargelegten Erwägungen ergibt sich, daß auf die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu antworten ist, daß Artikel 36 Absatz 4 der Verordnung Nr. 574/72 eine gegenüber den Bestimmungen der Absätze 1 bis 3 dieses Artikels selbständige verfahrensrechtliche Vorschrift enthält. Diese Vorschrift — die in unmittelbarem Zusammenhang mit der Bestimmung des Artikels 44 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1408/71 über die Voraussetzungen für die Einleitung des Verfahrens zur Feststellung der Leistungen steht — ist dahin auszulegen, daß der Tag der Einreichung des Antrags auf eine Leistung der sozialen Sicherheit bei einem zuständigen Versicherungsträger von allen anderen für das Verfahren zur Feststellung dieser Leistung zuständigen Trägern als Tag der Antragstellung im Sinne der von ihnen angewendeten Rechtsvorschriften zu berücksichtigen ist.

32 Angesichts der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage des vorlegenden Gerichts gegenstandslos.

Ergebnis

Artikel 36 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 enthält eine gegenüber den Bestimmungen der Absätze 1 bis 3 dieses Artikels selbständige Vorschrift und ist in bezug auf die Wirkung des Antrags auf Feststellung der Leistungen im Zusammenhang mit der Regelung des Artikels 44 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zu lesen. Nach der Bestimmung der Durchführungsrichtlinie stellt der Tag, an dem der betreffende Arbeitnehmer bei einem für die Gewährung einer Leistung der sozialen Sicherheit zuständigen Versicherungsträger die Feststellung der Leistungen beantragt, den Zeitpunkt dar, den alle anderen für die Bearbeitung dieses Antrags zuständigen Träger als Tag der Antragstellung im Sinne der für sie geltenden Rechtsvorschriften zu berücksichtigen haben.