Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.09.1996 – C-69/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Giuseppe Tesauro

vom 26. September 1996

1 Die französische Regierung begehrt mit einer Klage gemäß Artikel 173 des Vertrages Nichtigerklärung der Entscheidung 93/673/EG der Kommission vom 10. Dezember 1993 zur pauschalen Kürzung der Vorschüsse auf die Übernahme der Agrarausgaben bei Nichteinhaltung der Vorschriften für die Übermittlung der jährlichen Fragebogen über die Anwendung der Zusatzabgaberegelung im Milchsektor gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates (im folgenden: Entscheidung).

Die französische Regierung macht u. a. geltend, die Entscheidung sei unter Verletzung der ihre Rechtsgrundlage bildenden Vorschriften, einiger wesentlicher Formvorschriften und der Verordnung über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik erlassen worden; ferner verletzten die in der Entscheidung für den Fall der Nichtbeachtung der fraglichen Vorschriften vorgesehenen Sanktionen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Rechtlicher Rahmen

2 1984 wurde die Zusatzabgaberegelung für Milch und Milcherzeugnisse zur Verringerung des Ungleichgewichts eingeführt, das zwischen Angebot und Nachfrage der genannten Erzeugnisse auf dem Gemeinsamen Markt bestand.

Die Regelung wurde sodann durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 (im folgenden: Grundverordnung), mit der gestützt auf die in den ersten Jahren der Geltung der Regelung gesammelten Erfahrungen einige Änderungen eingeführt wurden, die sie verbessern und vereinfachen sollten, um sieben Jahre ab 1. April 1993 verlängert.

3 Die Kommission hat gemäß Artikel 11 der Grundverordnung am 9. März 1993 die Verordnung (EWG) Nr. 536/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Zusatzabgabe im Milchsektor (im folgenden: Durchführungsverordnung) erlassen.

Die fünfte Begründungserwägung der Durchführungsverordnung lautet wie folgt:

Die Erfahrung hat gezeigt, daß die Regelung infolge erheblicher Verzögerungen bei der Übermittlung der Zahlen über die Lieferungen oder Direktverkäufe sowie bei der Zahlung der Abgabe nicht voll wirksam sein konnte. Daraus sind die erforderlichen Folgerungen zu ziehen, indem strenge Anforderungen in Form von Übermittlungs- und Zahlungsfristen gestellt werden, die mit Strafmaßnahmen bewehrt sein müssen.

Gemäß Artikel 8 vierter Gedankenstrich dieser Verordnung übermitteln die Mitglied-Staaten der Kommission vor dem 1. September jedes Jahres den im Anhang abgedruckten, ordnungsgemäß ausgefüllten Fragebogen. Bei Nichteinhaltung der Frist nimmt die Kommission eine pauschale Kürzung der Vorschüsse auf die Übernahme der Agrarausgaben vor.

Der in Rede stehende Fragebogen dient dazu, für jedes Jahr und für jeden Mitgliedstaat eine Reihe von Informationen und statistischen Angaben bezüglich der Anwendung und des Funktionierens der Regelung zu erheben.

4 Die streitige Entscheidung, deren Erlaß auf Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung gestützt wurde, regelt die Sätze für die Kürzung der fraglichen Vorschüsse.

Sie sieht u. a. eine Kürzung in Höhe von 1 % des Gesamtbetrags, der dem Mitgliedstaat im vorausgegangenen Wirtschaftsjahr gezahlt wurde, für den Fall vor, daß der Fragebogen für das laufende Jahr nicht bis zum 1. September übermittelt wird (Artikel 1), eine Kürzung von 0,5 %, falls die Beantwortung eines Fragebogens einen Fehler von mehr als 10 % aufweist (Artikel 2), und eine Kürzung von 0,04 % für jede fehlende Angabe, wenn die Antworten unvollständig sind.

5 Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung ist kürzlich durch die Verordnung (EG) Nr. 82/96 der Kommission vom 22. Januar 1996 geändert worden.

Durch Artikel 1 Nummer 1 dieser Verordnung wurde im ursprünglichen Text folgender Absatz angefügt: Werden Angaben geändert, insbesondere infolge der Kontrollen gemäß Artikel 7, sind die auf den letzten Stand gebrachten Fassungen der Kommission jährlich bis 1. Dezember, 1. März und 1. Juli mitzuteilen.

Klagegründe

6 Wie erwähnt, beruft sich die französische Regierung für ihre Klage auf drei verschiedene Klagegründe: Verstoß gegen Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung und Artikel 11 der Grundverordnung sowie gegen bestimmte wesentliche Formvorschriften, Verstoß gegen die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik und Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Zum ersten Klagegrund

7 Die französische Regierung macht mit dem ersten Klagegrund geltend, der Erlaß der Entscheidung, insbesondere der Artikel 2 und 3, könne nicht auf Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung als Rechtsgrundlage gestützt werden. Artikel 8 vierter Gedankenstrich sehe nämlich die Kürzung der fraglichen Vorschüsse nur für den Fall einer verspäteten Übermittlung des Fragebogens ausdrücklich vor, während er die (in den Artikeln 2 und 3 der Entscheidung) geregelten Fälle einer falschen oder unvollständigen Beantwortung des Fragebogens nicht regele.

Auch Artikel 11 der Grundverordnung, nach dem die Kommission befugt sei, die Durchführungsbestimmungen zu der Zusatzabgaberegelung zu erlassen, könne nicht als Rechtsgrundlage für die Artikel 2 und 3 der streitigen Entscheidung herangezogen werden. Artikel 11 schreibe nämlich ausdrücklich vor, daß der Verwaltungsausschuß am Verfahren zum Erlaß der fraglichen Durchführungsmaßnahmen zu beteiligen sei; dieser Ausschuß sei jedoch vor dem Erlaß der streitigen Entscheidung offensichtlich nicht angehört worden.

8 Zur Würdigung der von der französischen Regierung für den ersten Klagegrund vorgebrachten Argumente erscheint es mir zweckmäßig, zunächst kurz die Ziele der Zusatzabgaberegelung im Milchsektor und dann den Zweck des Artikels 8 der Durchführungsverordnung und damit der angefochtenen Entscheidung darzustellen.

Wie erwähnt wurde diese Regelung eingeführt, um das im Milchsektor bestehende Ungleichgewicht zwischen einer ständig steigenden Erzeugung und einer gleichbleibenden Höhe des Binnenverbrauchs und der Ausfuhren zu verringern. Durch die Verordnung (EWG) Nr. 856/84 vom 31. März 1984 hat der Rat die Zusatzabgaberegelung eingeführt, die eine finanzielle Haftung begründet, wenn die vermarkteten (nicht die erzeugten) Milchmengen in einem bestimmten Mitgliedstaat eine im voraus festgesetzte Jahresmenge (Referenzmenge oder Milchquote) überschreiten. Damit sollte zur Verringerung der strukturellen Überschüsse in dem Sektor ein Instrument zur Drosselung zumindest der Vermarktung, wenn nicht der Erzeugung, von Milch und Milcherzeugnissen geschaffen werden.

9 Der mehrfach verlängerten und geänderten und schließlich in der Grundverordnung kodifizierten Regelung liegt im wesentlichen folgendes System zugrunde: Die Mitgliedstaaten teilen die jedem von ihnen zugeteilten Referenzmengen in individuelle Mengen für die einzelnen Erzeuger auf. Bei Überschreitung dieser Menge sind diese unter der Kontrolle der zuständigen nationalen Behörde verpflichtet, die geschuldete Zusatzabgabe zu entrichten.

Das Aufkommen aus der zur Zeit auf 115 % des Richtpreises für Milch festgesetzten Abgabe wird an die Gemeinschaft abgeführt und zur Finanzierung von Ausgaben zur Stabilisierung und Regulierung des Marktes für Milcherzeugnisse eingesetzt.

10 Die Kommission hat gemäß Artikel 11 der Grundverordnung die Durchführungsverordnung erlassen, für die sie drei Ziele nennt: Beschaffung der ergänzenden Elemente für die Berechnung der Abgabe, Maßnahmen zur Gewährleistung der rechtzeitigen Zahlung der Abgabe und Kontrollregeln, mit deren Hilfe festgestellt werden kann, ob die Abgabe ordnungsgemäß erhoben worden ist (zweite Begründungserwägung).

Die Kontrolle der ordnungsgemäßen Erhebung der Abgabe ist in erster Linie den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten übertragen, die vor Ort die erforderlichen Kontrollen vorzunehmen haben. Sie unterrichten die Kommission jährlich durch die Übermittlung des Fragebogens nach Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung über die Lage hinsichtlich der Erhebung der Abgabe in den einzelnen Mitgliedstaaten.

11 Auf der Grundlage der von den einzelnen Mitgliedstaaten erhaltenen Informationen entscheidet die Kommission darüber, ob Korrekturmaßnahmen zu erlassen sind. Bei einer Überschreitung der Referenzmengen in einem oder mehreren Mitgliedstaaten kann die Kommission nach Maßgabe der Überschreitung z. B. unmittelbar bei den Preisen intervenieren, die Ausfuhrerstattungen erhöhen oder die Lagerung der Überschüsse anordnen. Stellt die Kommission fest, daß ein Mitgliedstaat bestimmte der Gemeinschaft zustehende Beträge entgegen dem Gemeinschaftsrecht nicht erhoben hat, so kann sie ferner in Ausübung der ihr nach den geltenden Bestimmungen zustehenden und vom Gerichtshof mit den Urteilen vom 17. Oktober 1991 bestätigten Befugnisse die monatlichen Vorschüsse auf die Agrarausgaben kürzen.

Wie ausgeführt, ist der in Rede stehende Fragebogen demnach für die korrekte Verwaltung der Regelung auf Gemeinschaftsebene von ausschlaggebender Bedeutung, da der Kommission damit alle Daten an die Hand gegeben werden, deren sie bedarf, um in der zweckmäßigsten Weise eingreifen zu können. Daß die Daten mittels der Fragebögen verfügbar sind, ist jedoch nicht nur erforderlich, um die Abgabeerhebung zu kontrollieren und zu koordinieren, sondern letztlich auch, um Verzerrungen möglichst weitgehend zu beseitigen und zu korrigieren, die sich auf dem fraglichen Markt durch das Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage ergeben können. Wie erwähnt, ist dies der eigentliche Zweck der Zusatzabgaberegelung.

12 Damit erfüllen die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtung, der Kommission alle erforderlichen Angaben zu übermitteln, so daß diese den ihr vom Vertrag insoweit übertragenen Verwaltungsaufgaben nachkommen kann, offensichtlich nur, wenn sie einen vollständig und richtig beantworteten Fragebogen übermitteln. Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung ist dahin auszulegen, daß er lediglich eine Verpflichtung in zeitlicher Hinsicht begründe, innerhalb einer bestimmten Frist überhaupt einen Fragebogen zu übermitteln (und sei er auch widersinnigerweise unvollständig oder falsch beantwortet), käme daher einer vollständigen Aushöhlung dieser Bestimmung gleich.

Wie ausgeführt, sind die Mitgliedstaaten zudem schon nach dem Wortlaut von Artikel 8 vierter Gedankenstrich verpflichtet, vor dem 1. September jedes Jahres den im Anhang abgedruckten, ordnungsgemäß ausgefüllten Fragebogen zu übermitteln.

Meines Erachtens können daher keine ernstlichen Zweifel daran bestehen, daß die streitige Entscheidung die Voraussetzungen nach Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung auch insoweit völlig erfüllt, als sie finanzielle Nachteile für den Mitgliedstaat vorsieht, der einen Fragebogen zwar rechtzeitig, aber unvollständig oder falsch beantwortet übermittelt.

13 Schließlich halte ich auch das Vorbringen der französischen Regierung, die Entscheidung sei unter Verstoß gegen die Formvorschriften des Artikels 11 der Grundverordnung erlassen worden, für unbegründet.

Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, stellt die Entscheidung nämlich keine Durchführungsbestimmung im Sinne von Artikel 11 dar, für die als solche eine Stellungnahme des Verwaltungsausschusses erforderlich wäre. Es handelt sich lediglich um einen Rechtsakt, durch den die Höhe der Kürzungen der Vorschüsse für die verschiedenen Arten von Verstößen gegen Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung für alle Staaten einheitlich festgelegt wird.

14 Die Kommission könnte nämlich in Ausübung der unmittelbar durch Artikel 8 vierter Gedankenstrich der Durchführungsverordnung für sie begründeten Befugnis diese Kürzungen durchaus auch durch Einzelfallentscheidungen gegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten vornehmen.

Der erste Klagegrund greift daher nicht durch.

Zum zweiten Klagegrund

15 Mit dem zweiten Klagegrund macht die französische Regierung geltend, es liege ein Verstoß gegen die Verordnung Nr. 729/70 in der vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung gegebenen Auslegung vor.

Die französische Regierung beruft sich insbesondere auf die Urteile vom 17. Oktober 1991, in denen der Gerichtshof festgestellt hat, daß die Kommission befugt sei, die monatlichen Vorschüsse entsprechend der Bilanzsituation des einzelnen Mitgliedstaats gegenüber dem EAGFL zu kürzen, wenn bestimmte Abgaben unter Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht nicht eingezogen würden; er hat jedoch auch darauf hingewiesen, daß solche Kürzungen nicht endgültig seien, sondern nur vorläufigen, provisorischen Charakter hätten und die abschließende endgültige Entscheidung über den Jahresrechnungsabschluß nicht beeinflussen könnten.

Nach Auffassung der französischen Regierung haben die in der streitigen Entscheidung vorgesehenen Rechtsfolgen entgegen den vom Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen, insbesondere in Anbetracht ihrer automatischen Anwendung, endgültigen Charakter, ohne daß eine Vermutung für eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch den betreffenden Mitgliedstaat bestehe; dieser habe keine Möglichkeit, seinen Standpunkt darzulegen.

16 Ich halte dieses Vorbringen für offensichtlich unbegründet; es besteht nämlich kein Anlaß für die Annahme, daß die fraglichen Kürzungen, im Gegensatz zu allen anderen Kürzungen von Agrarausgaben im Rahmen des EAGFL, keinen vorläufigen, provisorischen Charakter hätten und im Rahmen der endgültigen Entscheidung über den Jahresrechnungsabschluß, der die Bilanzsituation des einzelnen Mitgliedstaats gegenüber dem EAGFL festlegt, nicht überprüft werden könnten.

Ferner begründet die französische Regierung ihre Auffassung allein damit, daß weder in der Durchführungsverordnung noch in der Entscheidung ausdrücklich vorgesehen sei, daß die fraglichen Kürzungen im Rahmen der endgültigen Entscheidung über den Jahresrechnungsabschluß überprüft würden.

17 Insoweit braucht kaum darauf hingewiesen zu werden, daß die Kommission selbst mehrfach in Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung bestätigt hat, daß die fraglichen Maßnahmen provisorischen, vorläufigen Charakter hätten und beim Erlaß der endgültigen Entscheidung für den jeweiligen Mitgliedstaat überprüft werden könnten.

Die Kommission hat insbesondere darauf hingewiesen, daß, wie sich aus dem Wortlaut der Vorschriften über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik in der Auslegung des Gerichtshofes ergebe, für Kürzungen der monatlichen Vorschüsse, die sich bei der endgültigen Entscheidung über den Rechnungsabschluß als ungerechtfertigt erwiesen (weil etwa die geahndete Verzögerung auf höherer Gewalt beruht habe), bei der endgültigen Berechnung des dem einzelnen Mitgliedstaat zustehenden Betrages ein entsprechender Ausgleich erfolge. Zur Zeit liegen dem Gerichtshof keine Gesichtspunkte vor, die Zweifel an der in diesem Bereich herrschenden, im übrigen im Einklang mit der ständigen Rechtsprechung stehenden Praxis begründen könnten.

Zum dritten Klagegrund

18 Mit dem dritten Klagegrund beanstandet die französische Regierung, daß die Kommission bei der Festsetzung der fraglichen Kürzungssätze durch die streitige Entscheidung den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzt habe.

Die französische Regierung macht u. a. geltend, daß die streitigen Vorschriften im Sinne des Urteils Buitoni die Grenzen dessen [überschreiten], was für die Erreichung des verfolgten Ziels angemessen und erforderlich ist, da sie echte Sanktionen gegenüber Mitgliedstaaten einführten, die die Verpflichtung zur Übermittlung des Fragebogens verletzten. Ferner stehe es auch im Widerspruch zu den Urteilen Man und Drewes des Gerichtshofes, daß solche Sanktionen zwar nicht für den Verstoß gegen die (Haupt-) Pflicht, die Erhebung der Abgabe zu gewährleisten, verhängt würden, wohl aber für die Verletzung der (Neben-)Pflicht, die Kommission über die Modalitäten der erfolgten Erhebung zu unterrichten.

19 Die Kommission stellt in Abrede, daß es sich bei den fraglichen Kürzungen um Sanktionen handele; sie definiert diese, insbesondere unter Hinweis auf ihren provisorischen, vorläufigen Charakter als negative finanzielle Auswirkungen für den betreffenden Mitgliedstaat. Ferner lasse sich die Unterscheidung zwischen Haupt- und Nebenpflichten, die der Gerichtshof in einem ganz spezifischen, anders als hier gelagerten Fall vorgenommen habe, in dem es um die Verpflichtung zur Stellung einer Kaution für Ausfuhrlizenzen gegangen sei, nicht ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen.

Unter erneutem Hinweis auf die Bedeutung der im Fragebogen enthaltenen Angaben für eine korrekte Verwaltung der gesamten Abgaberegelung stellt die Kommission daher fest, daß die fraglichen Maßnahmen im Hinblick auf das verfolgte Ziel angemessen seien.

20 Wie bereits in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Pressler ausgeführt, halte ich es für die Frage, ob Bestimmungen, deren Nichtbeachtung für den Betroffenen negative Rechtsfolgen haben kann, mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar sind, grundsätzlich nicht für wichtig, deren Rechtsnatur zu klären. Ob es sich, wie von der französischen Regierung ausgeführt, um Sanktionen im rechtstechnischen Sinn handelt, oder um negative finanzielle Auswirkungen, wie die Kommission meint, ist mit anderen Worten im vorliegenden Fall für deren Vereinbarkeit mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht erheblich.

Nach mittlerweile ständiger Rechtsprechung ist daher jedenfalls zu prüfen, ob die streitige Entscheidung die Grenzen dessen überschreitet, was für die Erreichung des angestrebten Zieles angemessen und erforderlich ist, und ob insbesondere die Maßnahmen, die sie zur Erreichung des verfolgten Zweckes vorsieht, der Bedeutung dieses Zweckes entsprechen und ob sie erforderlich sind, um diesen Zweck zu erreichen.

21 Wie ausgeführt, sollen mit der Entscheidung lediglich die Einzelheiten einer bereits in Artikel 8 der Durchführungsverordnung enthaltenen Regelung klargestellt werden. Sie legt die Kürzungssätze für die verschiedenen Fälle einer Verletzung der Verpflichtung der Mitgliedstaaten fest, der Kommission innerhalb einer bestimmten Frist einen ordnungsgemäß ausgefüllten Fragebogen zu übermitteln.

In Anbetracht der Bedeutung der in diesem Fragebogen enthaltenen Angaben für die korrekte Verwaltung der Zusatzabgaberegelung und des Umstands, daß die Kommission ihre grundlegende Aufgabe bei der Koordinierung und Regulierung des Marktes für Milch nur erfüllen kann, wenn sie rechtzeitig über die erforderlichen Daten verfügt, so daß sie zum richtigen Zeitpunkt geeignete Interventionsmaßnahmen treffen kann, halte ich die negativen Auswirkungen, die die Entscheidung an die Verletzung der fraglichen Verpflichtung knüpft, im Hinblick auf den verfolgten Zweck nicht für unangemessen.

22 Für dieses Ergebnis spricht auch der vorläufige Charakter der Vorschußkürzungen, die die Kommission vornehmen darf, und deren Überprüfbarkeit im Rahmen der endgültigen Entscheidung über den Rechnungsabschluß für den einzelnen Mitgliedstaat; beide Elemente sind, wie in Nummer 17 ausgeführt, unabdingbare Voraussetzungen der Regelung.

Mit anderen Worten spricht schon der Umstand, daß die Kürzungen der monatlichen Vorschüsse für einen Mitgliedstaat, der durch seine Verzögerungen oder Unterlassungen möglicherweise das Funktionieren der gesamten Regelung gefährdet hat, nicht irreversibel oder endgültig sind, sondern im Gegenteil einer Überprüfung unterliegen, für die Verhältnismäßigkeit solcher Maßnahmen.

23 Vollständigkeitshalber sei abschließend erwähnt, daß sich die französische Regierung in der mündlichen Verhandlung auf die kürzlich erlassene Verordnung Nr. 82/96 berufen hat, durch die in Artikel 8 der Durchführungsverordnung die Verpflichtung für die Mitgliedstaaten aufgenommen worden ist, Änderungen, die sich infolge der Kontrollen gemäß Artikel 7 gegenüber den Angaben im Fragebogen ergeben, vierteljährlich mitzuteilen. Nach Auffassung der französischen Regierung zeigt diese Bestimmung, daß die Kommission die Regelung tatsächlich auch dann verwalten könne, wenn ihr die erforderlichen Angaben zu einem anderen, späteren Zeitpunkt als dem vorgesehenen Termin des 1. Septembers übermittelt würden.

Auch dieses Vorbringen ist jedoch unbegründet. Die in Rede stehenden vierteljährlichen Nachträge sind nämlich tatsächlich Korrekturen, die die neue Verordnung für Ausnahmefälle vorschreibt (wie den der Übermittlung von Angaben an die Kommission, die sich nach Kontrollen als fehlerhaft erwiesen haben), und ändern daher nichts an der Verpflichtung der Mitgliedstaaten als solcher, im Normalfall einen vollständig und richtig beantworteten Fragebogen innerhalb der festgesetzten Frist zu übermitteln.

24 Im Ergebnis kann das Vorbringen der französischen Regierung meines Erachtens keine Zweifel an der Gültigkeit der angefochtenen Entscheidung begründen; diese hat vielmehr den positiven Effekt, daß sie die Mitgliedstaaten in die Verantwortung nimmt, damit sie, soweit dies in ihre Zuständigkeit fällt, zum Funktionieren einer komplexen Regelung zur Normalisierung des Marktes für Milch beitragen.

Im Hinblick auf den Grad der Belastung kommt meines Erachtens dem von der Kommission hervorgehobenen Umstand Bedeutung zu, daß die Sanktions-Bestimmungen bislang noch nicht angewendet worden sind, da die Mitgliedstaaten die in Rede stehende Verpflichtung stets pünktlich und korrekt erfüllt haben.

25 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Klage abzuweisen;

der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.