Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.10.1996 – C-71/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Michael B. Elmer

vom 15. Oktober 1996

Einleitung

1 In den vorliegenden Rechtssachen hat das Königreich Belgien Klage gegen die Kommission erhoben und beantragt, folgende Verordnungen betreffend die Einfuhr von Bananen in die neuen Mitgliedstaaten Österreich, Finnland und Schweden (im folgenden: Quartalsverordnungen) für nichtig zu erklären:

Verordnung (EG) Nr. 3303/94 der Kommission vom 21. Dezember 1994 mit Übergangsmaßnahmen zur Einfuhr von Bananen in Österreich, Finnland und Schweden im ersten Vierteljahr 1995 (im folgenden: erste Quartalsverordnung) (Rechtssache C-71/95),

Verordnung (EG) Nr. 479/95 der Kommission vom 1. März 1995 mit Übergangsmaßnahmen, die infolge des Beitritts von Österreich, Finnland und Schweden im zweiten Vierteljahr 1995 hinsichtlich der für die Einfuhr von Bananen erlassenen Zollkontingentsregelung anzuwenden sind (im folgenden: zweite Quartalsverordnung) (Rechtssache C-155/95),

Verordnung (EG) Nr. 1219/95 der Kommission vom 30. Mai 1995 mit Übergangsmaßnahmen, die infolge des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens im dritten Vierteljahr 1995 hinsichtlich der für die Einfuhr von Bananen erlassenen Zollkontingentregelung anzuwenden sind (im folgenden: dritte Quartalsverordnung) (Rechtssache C-271/95).

Durch den Beitritt der neuen Mitgliedstaaten zur Europäischen Union wurde die gemeinsame Agrarpolitik, darunter die Marktorganisation für Bananen, auf diese anwendbar. Die Quartalsverordnungen ermöglichen es den Behörden der neuen Mitgliedstaaten, den Marktbeteiligten in diesen Ländern die Genehmigung zur Einfuhr von Drittlandsbananen in genau angegebenen Mengen für die ersten drei Quartale 1995 zu erteilen.

Die Marktorganisation für Bananen

2 Durch die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen (im folgenden: Grundverordnung) wurde eine neue Marktorganisation für Bananen eingeführt. Diese Verordnung sieht die Eröffnung eines jährlichen Zollkontingents für die Einfuhr von Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen vor. Im Rahmen dieses Zollkontingents wird auf Drittlandsbananen eine Abgabe von 75 ECU/Tonne erhoben, während nichttraditionelle AKP-Bananen einem Zollsatz von Null unterliegen. Außerhalb des Zollkontingents unterliegen Drittlandsbananen und nichttraditionelle AKP-Bananen einer Abgabe von 850 bzw. 750 ECU/Tonne. Jährlich wird eine Vorausschätzung der Erzeugung und des Verbrauchs in der Gemeinschaft sowie der Einfuhren und Ausfuhren erstellt. Steigt die Nachfrage der Gemeinschaft im Verhältnis zu dieser Vorausschätzung, so wird das Zollkontingent entsprechend erhöht. Das Zollkontingent wird auf die Marktbeteihgten auf der Grundlage der durchschnittlichen Bananenmengen aufgeteilt, die der einzelne Marktbeteiligte in den letzten drei Jahren, für die Angaben vorliegen, abgesetzt hat.

3 Die Grundverordnung enthält folgende Vorschriften, die für die vorliegende Rechtssache von Bedeutung sind:

Artikel 18(1)Jährlich wird ein Zollkontingent in Höhe von 2,2 Millionen Tonnen Eigengewicht für Einfuhren von Drittlandsbananen und nicht herkömmliche Einfuhren von AKP-Bananen eröffnet....

Artikel 19(1)Das Zollkontingent wird ab 1. Juli 1993 anteilig wie folgt eröffnet:a)66,5 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;b)30 v. H. für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Gemeinschaftsbananen und/oder traditionelle AKP-Bananen vermarktet haben;c)3,5 v. H. für in der Gemeinschaft niedergelassene Marktbeteiligte, die ab 1992 mit der Vermarktung von anderen als Gemeinschafts-und/oder traditionellen AKP-Bananen beginnen....(2)Jeder Marktbeteiligte erhält nach Berechnungen, die für jede der in Absatz 1 Buchstabe a) und b) genannten Gruppen von Marktbeteiligten getrennt durchgeführt werden, Einfuhrbescheinigungen auf der Grundlage des durchschnittlichen Absatzes von Bananen, den er in den letzten drei Jahren, für die Angaben vorliegen, getätigt hat...

4 Die Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen (im folgenden: Durchführungsverordnung) enthält u. a. Bestimmungen über die genaue Methode der Berechnung und der Aufteilung der verschiedenen in der Grundverordnung genannten Mengen.

Beitrittsakte

5 Die Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (im folgenden: Beitrittsakte) enthält u. a. folgende Bestimmungen:

Titel VI

Landwirtschaft

Artikel 137...(2)Soweit in dieser Akte nichts anderes bestimmt ist, gilt folgendes:...die Rechte und Pflichten aufgrund der Gemeinsamen Agrarpolitik gelten für die neuen Mitgliedstaaten im vollen Umfang....

Artikel 148(1)Sofern nicht in bestimmten Fällen etwas anderes bestimmt ist, erläßt der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission die zur Durchführung dieses Titels erforderlichen Bestimmungen.(2)Der Rat kann einstimmig auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die bei einer Änderung der Gemeinschaftsregelung gegebenenfalls erforderlichen Anpassungen der in diesem Titel enthaltenen Bestimmungen vornehmen.

Artikel 149(1)Sind Übergangsmaßnahmen notwendig, um die Überleitung von der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung zu der Regelung zu erleichtern, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisationen nach Maßgabe dieses Titels ergibt, so werden diese Maßnahmen nach dem Verfahren des Artikels 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG oder der entsprechenden Artikel der anderen Verordnungen über gemeinsame Agrarmarktorganisationen getroffen. Diese Maßnahmen können während eines Zeitraums, der am 31. Dezember 1997 endet, getroffen werden; sie sind nur bis zu diesem Zeitpunkt anwendbar....

Artikel 150(1)Die Übergangsmaßnahmen zur Anwendung der in dieser Akte nicht genannten Rechtsakte im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik einschließlich der Agrarstruktur, die infolge des Beitritts erforderlich sind, werden vor dem Beitritt nach dem Verfahren des Absatzes 3 erlassen und treten frühestens mit dem Beitritt in Kraft....(3)Die Übergangsmaßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 werden vom Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission erlassen. Die Maßnahmen, die sich auf ursprünglich von der Kommission erlassene Rechtsakte beziehen, werden jedoch von diesem Organ nach den in Artikel 149 Absatz 1 genannten Verfahren erlassen.

Die Quartalsverordnungen

6 Die Quartalsverordnungen wurden unter Bezugnahme auf Artikel 149 der Beitrittsakte erlassen.

7 In der zweiten Begründungserwägung sowie in Artikel 4 der ersten Quartalsverordnung heißt es:

Zur Erleichterung der Umstellung von der in den neuen Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt geltenden Regelung auf die, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation im Sektor Bananen ergibt, ist dem dort ansässigen Marktbeteiligten im Rahmen von Übergangsmaßnahmen die Möglichkeit zu geben, im ersten Vierteljahr 1995 bestimmte Mengen Bananen mit Ursprung in Drittländern einzuführen. Diese Mengen sollten nach Maßgabe der Mengen bestimmt werden, welche die Marktbeteiligten jeweils zur Versorgung der betreffenden Märkte in dem Referenzzeitraum durchschnittlich eingeführt haben, der bei der Festlegung der im Rahmen des Zollkontingents auf sie entfallenden Ansprüche berücksichtigt wird. Diese Zuteilung darf jedoch der später gemäß Artikel 6 der [Durchführungs-]Verordnung ... für 1995 vorzunehmenden Zuteilung nicht vorgreifen.

Artikel 4(1)Für das erste Vierteljahr 1995 erteilen die zuständigen Behörden von Österreich, Finnland und Schweden den Marktbeteiligten mit Sitz in ihrem jeweiligen Hoheitsgebiet, die 1991, 1992 und/oder 1993 Bananen eingeführt haben, die Genehmigung, in Österreich, Finnland bzw. Schweden 35785, 22606 und 47352 Tonnen Bananen mit Ursprung in Drittländern einzuführen....Eine Einfuhrgenehmigung bezieht sich auf höchstens 30 % des Durchschnitts der Mengen, die der Marktbeteiligte 1991, 1992 und 1993 eingeführt hat.Durch diese Genehmigung wird der dem Marktbeteiligten gemäß ... der [Durchführungs-]Verordnung ... für 1995 zuzuteilenden Referenzmenge nicht vorgegriffen....

8 Die zweite Quartalsverordnung enthält eine Begründungserwägung, die der oben genannten Begründungserwägung der ersten Quartalsverordnung entspricht. Artikel 1 der zweiten Quartalsverordnung bestimmt:

Artikel 1(1)Die zuständigen Behörden von Österreich, Finnland und Schweden erteilen Marktbeteiligten, die auf den jeweiligen Hoheitsgebieten ihren Sitz und dort 1991, 1992 und/oder 1993 Bananen eingeführt haben, die Genehmigung, im zweiten Vierteljahr 1995 unter Einhaltung des in den Artikeln 18 und 19 der [Grund-]Verordnung ... genannten Zollkontingents bis zu 32206, 20346 bzw. 42616 Tonnen Bananen mit Ursprung in Drittländern einzuführen....Je Marktbeteiligten erstreckt sich die genannte Genehmigung auf höchstens 27 % des Durchschnitts der von ihm 1991, 1992 und 1993 eingeführten Mengen.Die genannte Genehmigung greift der den jeweiligen Marktbeteiligten gemäß ... der [Grund-]Verordnung ... für das Jahr 1995 zuzuteilenden Referenzmenge nicht vor....

9 In der dritten Begründungserwägung und in Artikel 1 der dritten Quartalsverordnung heißt es:

Zur Erleichterung der Umstellung von der in den neuen Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt geltenden Regelung auf die, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation für Bananen ergibt, sind im dritten Vierteljahr 1995 anwendbare Ubergangsmaßnahmen zu erlassen. Bis das vorgesehene Zollkontingent infolge des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens angepaßt ist, kann nämlich die 1995 auf die Marktbeteiligten der neuen Mitgliedsländer entfallende Bezugsmenge gemäß ... der [Durchführungs-]Verordnung ... nicht bestimmt werden, ohne die Bezugsmengen vorläufig zu kürzen, die Ende 1994 den Marktbeteiligten der anderen Mitgliedstaaten für 1995 eröffnet wurden. Es sollte deshalb den in den neuen Mitgliedstaaten ansässigen Marktbeteiligten die Möglichkeit gegeben werden, im dritten Vierteljahr 1995 bestimmte Mengen Bananen mit Ursprung in Drittländern einzuführen. Diese Mengen sollten nach Maßgabe der Mengen berechnet werden, welche die jeweiligen Marktbeteiligten durchschnittlich eingeführt haben zur Versorgung der betreffenden Märkte in dem Referenzzeitraum, der bei der Festlegung der im Rahmen des Zollkontingents auf sie entfallenden Ansprüche berücksichtigt wird. Diese Zuteilung darf jedoch der später gemäß ... der [Durchführungs-]Verordnung ... für 1995 vorzunehmenden Zuteilung nicht vorgreifen.

Artikel 1(1)Die zuständigen Behörden von Österreich, Finnland und Schweden erteilen Marktbeteiligten, die auf den jeweiligen Hoheitsgebieten ihren Sitz und dort 1991, 1992 und/oder 1993 Bananen eingeführt haben, die Genehmigung, im dritten Vierteljahr 1995 unter Einhaltung des in den Artikeln 18 und 19 der [Grund-]Verordnung ... genannten Zollkontingents bis zu 29821 Tonnen in Österreich, 18839 Tonnen in Finnland bzw. 39460 Tonnen Bananen in Schweden mit Ursprung in Drittländern einzuführen....Je Marktbeteiligten erstreckt sich die genannte Genehmigung auf höchstens 25 % des Durchschnitts der von ihm 1991, 1992 und 1993 eingeführten Mengen.Die genannte Genehmigung greift der dem jeweiligen Marktbeteiligten gemäß ... der [Grund-]Verordnung ... für das Jahr 1995 zuzuteilenden Referenzmenge nicht vor....

10 Im übrigen ist darauf hinzuweisen, daß durch die Verordnung (EG) Nr. 1924/95 der Kommission vom 3. August 1995 mit infolge des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens erforderlichen Übergangsmaßnahmen zur Anwendung der Zollkontingentregelung für die Einfuhr von Bananen (im folgenden: Zusatzmengenverordnung), die unter Bezugnahme auf Artikel 149 erlassen wurde, eine zusätzliche Menge für die neuen Mitgliedstaaten für das gesamte Jahr 1995 eröffnet wurde. Die Mengen, deren Einfuhr den neuen Mitgliedstaaten in den ersten drei Vierteljahren gestattet wurde, wurden auf die zusätzliche Menge angerechnet, und der Rest wurde im vierten Quartal 1995 unter den Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten aufgeteilt.

Anträge

11 In den vorliegenden Rechtssachen, in denen am 14. März 1995, am 17. Mai 1995 und am 10. August 1995 Klage erhoben worden ist, hat die belgische Regierung beantragt, die Quartalsverordnungen für nichtig zu erklären, da

die Verordnungen unter Bezugnahme auf Artikel 148 oder Artikel 150 anstelle von Artikel 149 der Beitrittsakte hätten erlassen werden müssen,

die Übergangsmaßnahmen zu einer Diskriminierung der Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten gegenüber denen in den neuen Mitgliedstaaten führten und

die Verordnungen nicht hinreichend begründet seien.

12 Die Kommission hat den Gerichtshof auf eine Zulässigkeitsfrage hinsichtlich des die Rechtsgrundlage für die beiden ersten Quartalsverordnungen betreffenden Klagegrundes aufmerksam gemacht und Klageabweisung beantragt.

13 Die französische Regierung hat als Streithelferin die Anträge der Kommission in den die erste und die zweite Quartalsverordnung betreffenden Rechtssachen unterstützt.

Zulässigkeit

14 Die belgische Regierung hat in den Klageschriften zu der ersten und der zweiten Quartalsverordnung ausgeführt, diese Verordnungen seien von der Kommission aufgrund von Artikel 149 Absatz 1 der Beitrittsakte erlassen worden, der hinsichtlich der Methode für den Erlaß der dort genannten Übergangsmaßnahmen auf Artikel 149 Absatz 3 verweise, wonach die Übergangsmaßnahmen vom Rat oder von der Kommission erlassen würden, je nachdem, welches dieser beiden Organe den Rechtsakt erlassen habe, den die betreffende Übergangsmaßnahme berühre. Die Grundverordnung sei vom Rat erlassen worden. Die ersten beiden Quartalsverordnungen enthielten Übergangsmaßnahmen, die für die drei neuen Mitgliedstaaten Ausnahmen von der Grundverordnung vorsähen. Die Zuständigkeit dafür habe der Rat, nicht die Kommission.

15 Die Kommission hat in der Klagebeantwortung in den genannten Rechtssachen unter der Überschrift Rechtsgrundlage ausgeführt, die belgische Regierung habe offensichtlich nicht den endgültigen Text des Artikels 149, sondern wahrscheinlich eine frühere Fassung der Beitrittsakte verwendet, da der von ihr wiedergegebene Artikel 149 dem Artikel 150 der endgültigen Fassung entspreche. Die Kommission hat daraus hergeleitet, daß der den Artikel 149 betreffende Klagegrund der belgischen Regierung offensichtlich unbegründet sei, da dieser Artikel der Kommission die Befugnis verleihe, Übergangsmaßnahmen nach dem Verwaltungsausschußverfahren zu erlassen, was sie auch getan habe.

16 In den Erwiderungen in diesen Rechtssachen hat die belgische Regierung unter derselben Überschrift, wie sie auch die Kommission in der Klagebeantwortung verwendet hat, eingeräumt, daß sie sich in der Klageschrift auf eine frühere Fassung der Beitrittsakte gestützt habe. Sie hat weiter geltend gemacht, daß sowohl die erste als auch die zweite Quartalsverordnung aufgrund des Artikels 148 oder des Artikels 150 und nicht aufgrund des Artikels 149 hätten erlassen werden müssen. Sie ist näher auf diese Bestimmungen eingegangen und hat ihre Überlegungen dazu dargelegt.

17 Die Kommission hat in den Gegenerwiderungen in diesen Rechtssachen dem Vorbringen der belgischen Regierung in den Erwiderungen widersprochen.

18 Die Kommission hat außerdem in den Gegenerwiderungen in diesen Rechtssachen den Gerichtshof auf eine Zulässigkeitsfrage aufmerksam gemacht, die sich daraus ergebe, daß sich die Argumente, die die belgische Regierung in den Erwiderungen hinsichtlich der ersten und der zweiten Quartalsverordnung geltend gemacht habe, ihrer Meinung nach von der knappen Zusammenfassung in den Klageschriften unterschieden und deshalb als neue Klagegründe im Sinne der Artikel 38 und 42 der Verfahrensordnung angesehen werden müßten.

19 Die belgische Regierung hat zu dieser Zulässigkeitsfrage vorgetragen, der Fehler in den Klageschriften betreffe nur die Bezugnahme auf die Artikel, nicht dagegen die grundlegende Argumentation, die davon unberührt bleibe.

20 Die französische Regierung hat sich für eine Abweisung der Klage ausgesprochen und ausgeführt, die belgische Regierung habe in den Klageschriften in den genannten Rechtssachen außer der Diskriminierung und der fehlenden Begründung nur geltend gemacht, daß die Kommission für den Erlaß der ersten Quartalsverordnung und der zweiten Quartalsverordnung nicht zuständig gewesen sei, da die Zuständigkeit nach Artikel 149 beim Rat liege. Die Klageschriften enthielten dagegen keinen Hinweis darauf, daß Artikel 149 keine geeignete Rechtsgrundlage für diese Verordnungen sei. Dieses Vorbringen werde erstmals in den Erwiderungen geltend gemacht und müsse deshalb gemäß Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung zurückgewiesen werden. Die französische Regierung verweist insoweit auf das Urteil des Gerichtshofes vom 30. September 1982 in der Rechtssache Amylum/Rat.

21 Die einschlägigen Vorschriften der Verfahrensordnung lauten wie folgt:

Artikel 38§ 1Die ... Klageschrift muß enthalten:...c)den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe;

...

Artikel 42...§ 2Im übrigen können neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden, es sei denn, daß sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind....

22 Ein Klagegrund ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes neu, wenn er in der Klageschrift weder unmittelbar noch mittelbar angeführt worden ist. Dies geht ebenfalls aus der Rechtssache 108/81, auf die sich die französische Regierung berufen hat, hervor, in der der Gerichtshof ausgeführt hat:

Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, daß das neue Vorbringen der Klägerin ... [nicht] als eine Erweiterung eines bereits vorgetragenen Angriffsmittels betrachtet werden kann, da die Klägerin erst in der Erwiderung die angeblich verletzte Rechtsnorm bezeichnet hat und dieser Nichtigkeitsgrund weder unmittelbar noch mittelbar in der Klageschrift erwähnt worden ist (Randnr. 25).

23 In der Klageschrift wird, wie oben dargelegt, außer der Diskriminierung und der fehlenden Begründung gerügt, daß die Verordnungen nach Artikel 149 vom Rat und nicht von der Kommission hätten erlassen werden müssen. Streng genommen könnte es somit als neues Angriffsmittel anzusehen sein, wenn in der Erwiderung geltend gemacht wird, daß die Verordnungen auf der Grundlage des Artikels 148 oder 150 und nicht des Artikels 149 hätten erlassen werden müssen.

24 Die Wiedergabe des Inhalts des Artikels 149 in der Klageschrift zeigt jedoch, daß die belgische Regierung in Wirklichkeit auf den Inhalt des Artikels 150 eingeht und nur die falsche Vorschrift angibt, was die Kommission, der die Vorschriften gut bekannt waren, dann auch so verstanden hat.

25 Der Umstand, daß die belgische Regierung in der Klageschrift auf den Inhalt des Artikels 149, d. h. des Artikels 150, den sie irrtümlich für den Artikel 149 hält, auf den die Quartalsverordnungen verweisen, eingeht und in diesem Zusammenhang geltend macht, daß der Beschluß nach dieser Bestimmung vom Rat und nicht von der Kommission hätte erlassen werden müssen, läßt jedoch zugleich indirekt erkennen, daß sie die Wahl des Artikels 149, also des Artikels 150, als Rechtsgrundlage für zutreffend hält. Die Kommission konnte sich deshalb mit etwas gutem Willen sagen, daß Artikel 149 nach Auffassung der belgischen Regierung nicht die richtige Rechtsgrundlage war. Daß die Kommission in ihrer Klagebeantwortung die Überschrift Rechtsgrundlage verwendet hat, bestärkt mich in der Überzeugung, daß sie diesen Klagegrund tatsächlich so verstanden hat, daß er die Rechtsgrundlage der Quartalsverordnungen betrifft. Sie hat jedoch in ihrer Klagebeantwortung ungeachtet der Überschrift die Frage der Rechtsgrundlage nicht weiter behandelt, sondern lediglich ausgeführt, das Vorbringen zu Artikel 149 sei offensichtlich unbegründet, da die belgische Regierung sich auf eine frühere Fassung der Beitrittsakte gestützt habe.

26 Ich möchte im übrigen darauf hinweisen, daß sowohl die Erwiderungen als auch die Gegenerwiderungen sowie der Streithilfeschriftsatz der französischen Regierung eingehende Stellungnahmen zur Frage der Rechtsgrundlage der Quartalsverordnungen enthalten, die auch in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist. Die Kommission war somit durch nichts daran gehindert, ihre Interessen wirksam wahrzunehmen, und der Gerichtshof hat nach meiner Auffassung eine ausreichende Grundlage für eine Entscheidung in der Sache selbst, so daß dem Gedanken, der den genannten Vorschriften der Verfahrensordnung in Wirklichkeit zugrunde liegt, Rechnung getragen ist.

27 So oder so wird der Gerichtshof in der Folge im Zusammenhang mit der dritten Quartalsverordnung über denselben Klagegrund in bezug auf die Rechtsgrundlage zu entscheiden haben, so daß es gegebenenfalls zu widersprüchlichen Ergebnissen führen würde, wenn man die dritte Quartalsverordnung wegen eines Rechtsmangels für nichtig erklären würde und zugleich aus Verfahrensgründen die erste und die zweite Quartalsverordnung, die auf genau derselben Rechtsgrundlage erlassen wurden wie die gegebenenfalls für nichtig erklärte dritte Quartalsverordnung und die daher mit demselben Rechtsmangel behaftet wären wie diese, aus Verfahrensgründen aufrechterhalten würde.

28 Deshalb ist es meines Erachtens am zweckmäßigsten, den Klagegrund in bezug auf die Rechtsgrundlage als Fortentwicklung eines bereits in der Klageschrift enthaltenen Gedankengangs und nicht als neues Angriffsmittel anzusehen.

29 Ich schlage dem Gerichtshof deshalb vor, den Einwand der Rechtswidrigkeit im Hinblick auf alle angefochtenen Verordnungen zu prüfen.

Die Rechtsgrundlage

30 Die belgische Regierung hat ihr Vorbringen zu Artikel 149 der Beitrittsakte dahin gehend verdeutlicht, daß diese Bestimmung nur auf den Erlaß solcher Übergangsmaßnahmen anwendbar sei, die den Übergang zur Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation nach Maßgabe dieses Titels erleichterten. Die nach Artikel 149 getroffenen Maßnahmen dürften somit nicht die Wirkungen des Artikels 137 Absatz 2 beeinträchtigen, wonach die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in den neuen Mitgliedstaaten in vollem Umfang gelte. Die Wahl des Artikels 149 sei unrichtig, denn sie sei nicht aufgrund der wirklichen Zielsetzung und des wirklichen Inhalts der Verordnungen erfolgt. Die streitigen Bestimmungen hätten statt dessen aufgrund des Artikels 148 der Beitrittsakte, der Durchführungsvorschriften betreffe, oder aufgrund des Artikels 150, der Übergangsmaßnahmen betreffe, erlassen werden müssen. Nach diesen Bestimmungen liege die Zuständigkeit beim Rat.

31 Die Kommission hat ausgeführt, Artikel 149 habe zum Ziel, unvorhergesehenen Situationen in den neuen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen; dies gehe klar aus den Worten um die Überleitung von der in den neuen Mitgliedstaaten bestehenden Regelung zu der Regelung zu erleichtern ... hervor. Im Gegensatz zu Artikel 148 betreffe Artikel 149 Übergangsmaßnahmen von begrenzter Dauer, was auch bei den Quartalsverordnungen der Fall sei (vgl. dazu Artikel 149 Absatz 1 a. E.). Es könnten Maßnahmen zur Erleichterung der Überleitung zu der Regelung getroffen werden, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation nach Maßgabe dieses Titels ergebe. Die Wendung nach Maßgabe dieses Titels beziehe sich somit auf die Anwendung der Marktorganisation. Diese Anwendung sei in Artikel 137 geregelt, der präzisiere, daß die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in den neuen Mitgliedstaaten vom 1. Januar 1995 an gelte, ohne daß eine Übergangsregelung vorgesehen worden wäre. Artikel 149 enthalte keine Beschränkungen in bezug auf die Art der Maßnahmen, die getroffen werden können, um den Übergang zu erleichtern. Selbst Maßnahmen, die eine zeitweilige Aussetzung der Durchführung der Marktorganisation anordneten, seien somit möglich. Die einzige Anforderung, die gestellt werde, sei die, daß die Maßnahmen notwendig [sein müssen], um die Überleitung ... zu erleichtern.

Artikel 148 Absatz 1 der Beitrittsakte betrifft die zur Durchführung dieses Titels erforderlichen Bestimmungen, d. h. des Titels VI über die Landwirtschaft (Artikel 137 bis 150). Diese Bestimmung kann somit nicht angewandt werden, um von Artikel 137 der Beitrittsakte abzuweichen. Weiter kann Artikel 150 nach seinem Wortlaut nur in dem Zeitraum zwischen der Unterzeichnung und dem Inkrafttreten der Beitrittsakte angewandt werden, und er betrifft nur die Anpassungen der Gemeinschaftsrechtsakte, die aus dem einen oder anderen Grund in der Beitrittsakte nicht vorgenommen wurden. Die Quartalsverordnungen können somit auch nicht auf Artikel 150 gestützt werden, da es nicht darum ging, die gemeinsame Marktorganisation anzupassen, sondern ihre Anwendung auszusetzen.

32 Die französische Regierung hat ausgeführt, Artikel 149 Absatz 1 der Beitrittsakte verleihe der Kommission die Zuständigkeit für den Erlaß von Übergangsmaßnahmen, die z. B. bewirkten, die neuen Mitgliedstaaten zeitweilig von der Anwendung der Bestimmungen einer gemeinsamen Marktorganisation auszunehmen. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung sei nicht auf die Zuständigkeiten beschränkt, die der Rat der Kommission im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation verliehen habe. Wäre dies der Fall, so besäße Artikel 149 keine praktische Wirksamkeit, da die Kommission ohnehin für den Erlaß oder die Änderung von Maßnahmen, die in ihre Zuständigkeit fielen, zuständig sei.

33 Die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten, die in den Jahren vor dem Beitritt am 1. Januar 1995 Bananen importiert hatten, konnten meines Erachtens zu Recht erwarten, daß sie auch nach dem Beitritt zur Europäischen Union weiter Bananen würden importieren und somit den Markt der neuen Mitgliedstaaten weiter mit Bananen würden beliefern können.

34 Eine Aufteilung des unveränderten Zollkontingents von jährlich 2,2 Millionen Tonnen, das für 12 Mitgliedstaaten berechnet war, auf die Marktbeteiligten in einer erweiterten Gemeinschaft mit 15 Mitgliedstaaten hätte zu einer Kürzung der Einfuhrrechte für die Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten und zugleich zu unzureichenden Einfuhrrechten für die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten geführt. Durch eine solche Aufteilung eines unveränderten Zollkontingents wäre es zu einer Bananenknappheit und damit zu Preissteigerungen auf dem Gemeinschaftsmarkt gekommen. Die Marktbeteiligten hätten auch nicht die gleichen Mengen wie bisher liefern können und wären in die Lage versetzt worden, bereits eingegangene Verpflichtungen nicht erfüllen zu können, so daß die traditionellen Handelsströme nicht hätten aufrechterhalten werden können. Dies hätte in völligem Widerspruch zu der Zielsetzung der Marktorganisation gestanden. Es besteht somit kein Anhaltspunkt dafür, daß nach der Absicht des Gemeinschaftsgesetzgebers der Beitritt der neuen Länder bewirken sollte, daß die Marktbeteiligten sich nicht die Mengen verschaffen könnten, die sie zur Belieferung ihrer Abnehmer benötigten. Meines Erachtens war es erforderlich, Maßnahmen zu treffen, die den Übergang für die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten erleichtern konnten, ohne daß dies zu Problemen für die Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten führte. Artikel 149 der Beitrittsakte verleiht der Kommission gerade die Zuständigkeit für den Erlaß derartiger Maßnahmen.

35 Artikel 149 der Beitrittsakte besagt nicht, daß bestimmte Arten von Maßnahmen von vornherein ausgeschlossen sind, wenn die Voraussetzungen dieser Bestimmung, namentlich das Erfordernis der Notwendigkeit, erfüllt sind. Deshalb besteht kein Grund für die Annahme, daß Artikel 149 nicht die Möglichkeit eröffnet, Vorschriften zu erlassen, durch die die Überleitung zur gemeinsamen Marktorganisation für Bananen ausgesetzt wird.

36 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, den Klagegrund, Artikel 149 sei nicht die richtige Rechtsgrundlage, zurückzuweisen.

37 Somit besteht kein Anlaß, die Artikel 148 und 150 genauer zu prüfen. Zu Artikel 148 möchte ich nur bemerken, daß ich der Kommission darin beipflichte, daß Titel VI der Beitrittsakte impliziert, daß die gemeinsame Marktorganisation für Bananen in den neuen Mitgliedstaaten in vollem Umfang Anwendung findet und daß Vorschriften zur Durchführung des Titels VI deshalb keine Aussetzung bestimmter Teile der gemeinsamen Marktorganisation für Bananen in den neuen Mitgliedstaaten enthalten können. Auch Artikel 150 ist nicht einschlägig, da er als eine Art Sicherheitsventil angesehen werden muß, das bis zum Beitritt benutzt werden kann, um Übergangsmaßnahmen zu erlassen, die aus dem einen oder anderen Grund in der Beitrittsakte nicht enthalten sind, selbst wenn sie in diese hätten aufgenommen werden können.

Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz

38 Die belgische Regierung hat ausgeführt, daß die Quartalsverordnungen zu einer Diskriminierung der Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten gegenüber den Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten führten. Sie enthielten nämlich eine Ausnahme von Artikel 19 der Grundverordnung, da jeder neue Mitgliedstaat ein besonderes Kontingent erhalte, das jedoch nicht nach der Regel des Artikels 19 der Grundverordnung unter den Marktbeteiligten aufgeteilt werde, wie dies in den alten Mitgliedstaaten der Fall sei.

39 Die Kommission hat geltend gemacht, die Quartalsverordnungen seien notwendig gewesen, da der Rat das Zollkontingent am 1. Januar 1995 nicht angepaßt habe, obwohl die Kommission einen entsprechenden Vorschlag vorgelegt habe. Außerdem sei die Aufteilung des Zollkontingents zwischen den Marktbeteiligten der alten Mitgliedstaaten Anfang Dezember 1994 weitgehend eingeleitet gewesen, und eine Unterbrechung dieses Prozesses hätte den Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten erheblich geschadet und die Versorgung des Gemeinschaftsmarktes beeinträchtigt. Die Einfuhrgenehmigungen griffen den Mengen, die den Marktbeteiligten für das ganze Jahr 1995 zugeteilt würden, nicht vor. Betrachte man das ganze Jahr 1995, so würden die Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten im Verhältnis zu denen in den neuen Mitgliedstaaten nicht unterschiedlich behandelt.

40 Das Vorbringen der belgischen Regierung, die Quartalsverordnungen enthielten eine Diskriminierung der Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten gegenüber den Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten, ist rechtlich nicht ganz leicht zu qualifizieren. Was die belgische Regierung in Wirklichkeit meint, ist offensichtlich, daß entgegen dem Gleichbehandlungsgrundsatz eine ungleiche Behandlung eines gleichen Sachverhalts vorliegt.

41 Wie oben in Nummer 34 dargelegt, hätte eine Aufteilung des unveränderten Zollkontingents von 2,2 Millionen Tonnen, das für 12 Mitgliedstaaten für ein ganzes Jahr berechnet war, zwischen den Marktbeteiligten einer erweiterten Union mit 15 Mitgliedstaaten zu einer Kürzung der Einfuhrgenehmigungen für die Marktbeteiligten der alten Mitgliedstaaten und zugleich zu unzureichenden Einfuhrrechten für die Marktbeteiligten der neuen Mitgliedstaaten geführt.

42 Vor dem Beitritt der neuen Mitgliedstaaten am 1. Januar 1995 erwartete die Kommission, daß der Rat als Folge des Beitritts das Zollkontingent erhöhen würde, um es einer Union mit 15 Mitgliedstaaten anzupassen. Schon aus diesem Grund versuchte die Kommission nicht, das Zollkontingent zu erhöhen, das seinerzeit im Ausschußverfahren (Artikel 27 der Grundverordnung) im Hinblick auf die 12 alten Mitgliedstaaten festgesetzt worden war. Die Bedarfsvorausschätzung, die nach Artikel 16 der Grundverordnung die Grundlage für eine Anpassung des Zollkontingents nach dem Ausschußverfahren bildet, wird übrigens gewöhnlich gegen Ende des Jahres aufgestellt, wenn sie auf Zahlen für das erste Halbjahr gestützt werden kann, ein Verfahren, das 1995 besonders notwendig war, da man keine Erfahrungen in der Aufstellung der Bedarfsvorausschätzung hinsichtlich der neuen Mitgliedstaaten hatte. Dazu kommt, daß eine Erhöhung des Zollkontingents zwischen den Gruppen A, B und C hätte aufgeteilt werden müssen (Artikel 19 Absatz 1 der Grundverordnung), während die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten ausschließlich Bananen der Gruppe A eingeführt hatten.

43 Die Kommission löste das Problem durch die Quartalsverordnungen, die es ermöglichten, den Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten die Genehmigung zur Einfuhr von Drittlandsbananen in näher angegebenen Mengen für jedes der ersten drei Quartale 1995 zu erteilen, ohne daß diese auf die drei in Artikel 19 Absatz 1 der Grundverordnung genannten Kategorien A, B und C aufgeteilt wurden, da die Marktbeteiligten der neuen Mitgliedstaaten nach den vorhandenen Informationen ausschließlich Bananen der Kategorie A eingeführt hatten.

44 Man muß sich darüber klar sein, daß die Quartalsverordnungen nicht isoliert geprüft werden können, sondern im Zusammenhang mit der Zusatzmengenverordnung gesehen werden müssen. Die Mengen, die in den Quartalsverordnungen angegeben waren, mußten zunächst vom Zollkontingent von 2,2 Millionen Tonnen abgezogen werden. Durch den Erlaß der Zusatzmengenverordnung wurde jedoch eine zusätzliche Menge für die Einfuhren von Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen (Kategorie A) in die neuen Mitgliedstaaten für das ganze Jahr 1995 festgesetzt. Die Einfuhrmengen, für die im Laufe der ersten drei Quartale in den neuen Mitgliedstaaten Genehmigungen erteilt worden waren, wurden von der Zusatzmenge abgezogen, und der verbleibende Teil der Zusatzmenge wurde im vierten Quartal 1995 zwischen den Marktbeteiligten der neuen Mitgliedstaaten aufgeteilt. Das Kontingent von 2,2 Millionen Tonnen konnte dadurch vollständig zwischen den Marktbeteiligten der alten Mitgliedstaaten aufgeteilt werden.

45 Die den neuen Mitgliedstaaten erteilten Genehmigungen zur Einfuhr von Drittlandsbananen in näher angegebenen Mengen für jedes der ersten drei Quartale 1995 wurde damit begründet, daß die Situation der Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten sich von der der Marktbeteiligten in den alten Mitgliedstaaten unterscheide. Daß die Kommission Ungleiches verschieden behandelt hat, indem sie in diesem Punkt von der gemeinsamen Marktorganisation abwich, bedeutet deshalb keinen Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, sondern vielmehr seine Einhaltung.

46 Ich möchte weiter darauf hinweisen, daß die Kommission erklärt hat, am 1. Januar 1995 hätten ihr die Angaben über die Marktbeteiligten der neuen Mitgliedstaaten nicht vorgelegen, die für die Anwendung der Vorschriften über die Aufteilung des Zollkontingents notwendig gewesen seien. Es ist nicht mitgeteilt worden, ob die Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der zweiten Quartalsverordnung im Besitz der erforderlichen Angaben über die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten war. Sie hat nicht bestritten, daß dies der Fall war. Die dritte Quartalsverordnung beruht dagegen nach ihrer dritten Begründungserwägung darauf, daß die Höhe des Zollkontingents noch nicht nach Maßgabe des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten angepaßt war, wie dies auch bei der ersten und der zweiten Quartalsverordnung der Fall war.

47 Wie die Kommission ausgeführt hat, enthalten indessen alle drei Verordnungen eine Bestimmung darüber, daß die Einfuhrgenehmigungen den Mengen, die den Marktbeteiligten gemäß Artikel 6 der Durchführungsverordnung für 1995 zugeteilt werden, nicht vorgreifen. Dies bedeutet im Zusammenhang mit der Zusatzmengenverordnung, die die in Artikel 19 Absatz 2 der Grundverordnung und in den Artikeln 3 bis 6 der Durchführungsverordnung enthaltenen Vorschriften für die neuen Mitgliedstaaten in Kraft setzt, daß im Hinblick auf diese Vorschriften, auf das ganze Jahr 1995 gesehen, keine Ungleichbehandlung der Marktbeteiligten der alten gegenüber denen der neuen Mitgliedstaaten vorliegt.

48 Aus diesen Gründen bin ich der Meinung, daß der Klagegrund des Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht durchgreift.

Klagegrund der unzureichenden Begründung

49 Die belgische Regierung hat ausgeführt, die Begründungserwägungen der Quartalsverordnungen enthielten keine Begründung, die die Übergangsmaßnahmen rechtfertigen könne.

50 Die Kommission hat geltend gemacht, dem Erfordernis des Artikels 190 des Vertrages sei Genüge getan. Die Quartalsverordnungen enthielten einen Hinweis auf die Durchführungsverordnung, und in den Präambeln werde auf die neuen Mitgliedstaaten und die Anpassungen, die der Beitritt in diesen Ländern notwendig mache, eingegangen. Der Zweck der Quartalsverordnungen, die Anpassungen zu erleichtern, sei deutlich bezeichnet. Schließlich sei der Inhalt der Übergangsmaßnahmen in den Präambeln angegeben.

51 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes muß die in Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung die Überlegungen, die dem betreffenden Rechtsakt zugrunde liegen, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, daß die Betroffenen die Gründe für die erlassene Maßnahme erkennen können, um ihre Rechte wahrzunehmen, und der Gerichtshof seine Kontrollfunktion wahrnehmen kann. In der Begründung brauchen jedoch nicht die verschiedenen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt zu werden, denn die Prüfung muß in dem Zusammenhang vorgenommen werden, in den sich der Rechtsakt einfügt; ebenso muß die Begründung den tatsächlichen Möglichkeiten sowie den technischen und zeitlichen Bedingungen angepaßt werden, unter denen der Rechtsakt ergeht.

52 Das Ziel der ersten beiden Quartalsverordnungen ist in ihrer zweiten und dritten Begründungserwägung angegeben, aus denen hervorgeht, daß die Verordnungen die Erleichterung der Umstellung von der in den neuen Mitgliedstaaten vor ihrem Beitritt geltenden Regelung auf die, die sich aus der Anwendung der gemeinsamen Marktorganisation für Bananen ergibt, bezwecken.

53 Die dritte Quartalsverordnung enthält in ihrer dritten Begründungserwägung eine entsprechende Angabe ihres Zieles und außerdem den Hinweis, daß die 1995 auf die Marktbeteiligten der neuen Mitgliedsländer entfallende Bezugsmenge bis zur Anpassung des vorgesehenen Zollkontingents infolge des Beitritts der neuen Mitgliedstaaten nicht bestimmt werden kann, ohne die Bezugsmengen vorläufig zu kürzen, die Ende 1994 den Marktbeteiligten der anderen Mitgliedstaaten für 1995 eröffnet wurden.

54 Im übrigen geht aus der Zusatzmengenverordnung hervor, daß die in den ersten drei Quartalen ergriffenen Maßnahmen aus verwaltungsmäßigen wie auch aus technischen Gründen getroffen wurden. Erstens erwies es sich als zeitlich unmöglich, die Verteilungsregeln der Durchführungsverordnung auf die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten anzuwenden. Sodann war es mangels einer Anpassung des Zollkontingents nicht möglich, die Einfuhrrechte für die Marktbeteiligten in den neuen Mitgliedstaaten zu bestimmen, ohne zugleich die für die Marktbeteiligten der anderen Mitgliedstaaten für dasselbe Jahr festgesetzten Einfuhrrechte zu kürzen.

55 Die beiden Gründe für den Erlaß der Quartalsverordnungen, die in der Zusatzmengenverordnung angegeben werden, stimmen mit den Argumenten, die die Kommission in diesen Rechtssachen vorgebracht hat, überein. Wie es scheint, erwähnen die ersten beiden Quartalsverordnungen diese Ursachen nicht, während in der dritten Quartalsverordnung eine der Ursachen genannt wird. Meines Erachtens wäre es zweckmäßig gewesen, wenn die beiden Gründe, die in der Zusatzmengenverordnung angegeben sind, auch in jeder der Quartalsverordnungen genannt worden wären.

56 Wie gesagt, brauchen jedoch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Begründung die verschiedenen relevanten tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten nicht dargelegt zu werden, denn die Prüfung muß in dem Zusammenhang vorgenommen werden, in den sich der Rechtsakt einfügt. Ich sehe deshalb keine ausreichende Grundlage für eine Nichtigerklärung der Quartalsverordnungen wegen unzureichender Begründung.

Verfahrenskosten

57 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat einen entsprechenden Antrag gestellt. Dem Königreich Belgien sind deshalb die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

58 Nach Artikel 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Organe, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Die Französische Republik hat deshalb ihre eigenen Kosten zu tragen.

Entscheidungsvorschlag

59 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1) Die Klage wird abgewiesen.

2) Das Königreich Belgien trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Französische Republik trägt ihre eigenen Kosten.