Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.11.1996 – C-285/94

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 5. November 1996

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Italienische Republik die Nichtigerklärung der Verordnung (EG) Nr. 1840/94 der Kommission vom 27. Juli 1994 zur Festsetzung der Oliven- und Olivenölerträge für das Wirtschaftsjahr 1993/94 (im folgenden: die Verordnung).

2 Die streitige Frage geht im Kern dahin, ob die Kommission sich bei der Festsetzung dieser Erträge an die von den Behörden der einzelnen Mitgliedstaaten übermittelten Daten halten muß (Auffassung der italienischen Regierung) oder vielmehr von ihnen abweichen kann (Auffassung der Kommission), wie dies in der angefochtenen Verordnung tatsächlich geschehen ist.

3 Die Klagegründe, die von der italienischen Regierung für ihren Antrag auf Nichtigerklärung der Verordnung angeführt werden, lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Die Kommission habe gegen die Gemeinschaftsvorschriften verstoßen, die die Festsetzung der Erträge aus dem Olivenanbau regelten, indem sie nicht die von Italien übermittelten Daten bezüglich der Produktion zugrunde gelegt habe; sie habe dadurch auch gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoßen.

Die Verordnung sei nicht oder völlig unangemessen begründet.

Die Kommission habe mit dem Erlaß der Verordnung ermessensmißbräuchlich gehandelt.

Der rechtliche Rahmen

4 Im vorliegenden Fall gilt folgende Grundregelung:

a) Eine erste Verordnung (die Verordnung Nr. 136/66/EWG des Rates vom 22. September 1966 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette) sieht die Gewährung von Erzeugerbeihilfen vor;

b) eine Durchführungsverordnung (Verordnung [EWG] Nr. 2261/84 des Rates vom 17. Juli 1984 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen) regelt diese Beihilfen im einzelnen;

c) eine Reihe von späteren Verordnungen legen jährlich für jedes Wirtschaftsjahr fest:

die geschätzte Erzeugung und die als Vorschuß zahlbaren Beihilfen;

die Oliven- und Olivenölerträge nach Erzeugungsgebieten, aus denen sich die endgültige Erzeugung ergibt.

5 Durch die Verordnung Nr. 136/66 wurde neben anderen Maßnahmen eine Beihilfe eingeführt, die dazu bestimmt war, den Erzeugern ein angemessenes Einkommen [zu] gewähren, dessen Höhe bei Olivenöl durch einen Erzeugerrichtpreis und bei Ölsaaten durch einen Richtpreis bestimmt werden kann; der Unterschied zwischen diesen Preisen und den für den Verbraucher annehmbaren Preisen stellt die Beihilfe dar, die zu gewähren ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

6 Nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung Nr. 136/66 wird die Beihilfe den Olivenbauern alternativ auf eine der beiden folgenden Arten gewährt:

a) gemäß der Menge tatsächlich erzeugten Öls;

b) gemäß gewisser pauschal festgesetzter Erträge.

7 Die erste Art und Weise (tatsächliche Erzeugung) gilt für alle Olivenbauern, die im Wirtschaftsjahr mindestens 500 kg Olivenöl erzeugt haben: Es handelt sich somit um die Großerzeuger.

8 Die zweite Art und Weise (geschätzte Erzeugung) gilt für die übrigen Olivenbauern — d. h. für die mittleren und kleinen — mit einer Erzeugung unter 500 kg je Wirtschaftsjahr. In diesem Fall ergibt sich die Beihilfe aus der Anwendung der pauschal im voraus für jedes Wirtschaftsjahr festgesetzten Oliven- und Ölerträge auf die Anzahl im Ertrag stehender Olivenbäume.

9 Im Fall der Großerzeuger wird somit auf die tatsächlichen Erträge abgestellt. Im Fall der mittleren und kleinen Erzeuger bestimmt sich die Beihilfe nicht nach deren tatsächlicher Erzeugung, sondern wird auf der Grundlage bestimmter vorher festgesetzter Zahlen ermittelt: Der geschätzte Durchschnittsertrag, der im voraus für jedes Wirtschaftsjahr festgesetzt worden ist, wird mit der Anzahl der Olivenbäume eines bestimmten Betriebes multipliziert.

10 Die Verordnung Nr. 2261/84 enthält die Vorschriften über die Gewährung der Beihilfen. Ihr Artikel 17a lautet:

(1)Vor dem 1. Dezember ermittelt die Kommission für das laufende Wirtschaftsjahr den Durchschnitt der Oliven- und Ölerträge der letzten vier Wirtschaf ts j ahre.

(2)Vor dem 1. April wird nach dem Verfahren des Artikels 38 der Verordnung Nr. 136/66/EWG für das laufende Wirtschaftsjahr folgendes ermittelt:die geschätzte Erzeugung,der Betrag der Einheitsbeihilfe, der als Vorschuß gezahlt werden kann. Dieser Betrag muß so bemessen sein, daß unter Berücksichtigung der Erzeugungsvorausschätzungen für das betreffende Wirtschaftsjahr keine Gefahr ungerechtfertigter Zahlungen an Olivenbauern besteht.

(3)Spätestens sechs Wochen nach Ende des Wirtschaftsjahres wird nach dem in Absatz 2 genannten Verfahren für dieses Wirtschaftsjahr folgendes festgesetzt:die tatsächliche Erzeugung, die als beihilfefähig anerkannt worden ist;der Betrag der Einheitsbeihilfe nach Artikel 5 Absatz 1 Unterabsatz 5 Buchstabe b) der Verordnung Nr. 136/66/EWG, der den Erzeugern zu zahlen ist, die im Durchschnitt mindestens 500 kg Olivenöl je Wirtschaftsjahr erzeugen;die auf das folgende Wirtschaftsjahr zu übertragende Menge, wenn die Erzeugung nach dem ersten Gedankenstrich unter der festgesetzten Höchstmenge liegt.

(4)Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission bis zum 15. März die Angaben betreffend die Erzeugungsvorausschätzungen für Olivenöl für das laufende Wirtschaftsjahr mit. Die Kommission kann auf andere Informationsquellen zurückgreifen und gegebenenfalls Studien oder Erhebungen über die Olivenölerzeugung durchführen lassen.

11 Nach Artikel 18 der Verordnung Nr. 2261/84 sind die Durchschnittserträge wie folgt zu berechnen: Die Oliven- und Ölerträge nach Artikel 5 Absatz 2 erster Unterabsatz zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 136/66/EWG werden spätestens zum 31. Mai eines jeden Jahres auf der Grundlage der von den Erzeugermitgliedstaaten bis zum 30. April jedes Jahres übermittelten Angaben nach homogenen Erzeugungsgebieten festgesetzt.

12 Die Verordnung (EWG) Nr. 2262/84 des Rates vom 17. Juli 1984 über Sondermaßnahmen für Olivenöl sollte eine ordnungsgemäße und einheitliche Anwendung der Regelung für die Erzeugungsbeihilfe gewährleisten, da sich gezeigt hatte, daß die Verwaltungsstruktur der Erzeugermitgliedstaaten für die Durchführung der in der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Kontrollen unzureichend war.

13 Zu diesem Zweck bestimmt Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung: Jeder Erzeugermitgliedstaat richtet entsprechend seiner Rechtsordnung eine besondere Dienststelle ein, die bestimmte Kontrollen und Aufgaben im Rahmen der Beihilferegelung für die Olivenölerzeugung wahrnimmt.

14 Artikel 12 der Verordnung (EWG) Nr. 3061/84 der Kommission vom 31. Oktober 1984 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl lautet:

(1)Zur Festsetzung der Oliven- und Ölerträge gemäß Artikel 18 der Verordnung (EWG) Nr. 2261/84 übermitteln die Erzeugermitgliedstaaten der Kommission bestimmte Angaben für einheitliche Erzeugungsgebiete, die insbesondere unter Berücksichtigung folgender Maßstäbe festgelegt worden sind:der geographischen Lage und der agrarwissenschaftlichen Merkmale des Bodens;der vorherrschenden Ölbaumsorten sowie ihres am meisten angewandten Erziehungsschnitts und ihres Alters.

(2)Für jedes Erzeugungsgebiet umfassen die Angaben mindestensa)die geographische Abgrenzung des Gebietes;b)eine Schätzung der Ölbaumfläche;c)eine Schätzung der Durchschnittsanzahl Ölbäume je Hektar Sonderkultur;d)die durchschnittliche Olivenerzeugung je Baum;e)die durchschnittliche Ölerzeugung je 100 kg Oliven.

(3)Die Mitgliedstaaten teilen spätestens am 30. April des jeweiligen Wirtschaftsjahres die im vorstehenden Absatz unter den Buchstaben b) bis e) genannten Angaben sowie einen Kurzbericht über die in dem betreffenden Anbaugebiet im nämlichen Wirtschaftsjahr festgestellten Erzeugungsbedingungen mit.

(4)Zur Festsetzung der Ölerträge ermitteln die Erzeugermitgliedstaaten für jedes Erzeugungsgebiet den Ölertrag der Oliven des betreffenden Gebiets in verschiedenartig ausgestatteten Mühlen, die repräsentativ für die Preßkapazitäten des Gebiets zu verschiedenen Erntezeitpunkten sind.Zur Festsetzung der Olivenerträge ermitteln die Mitgliedstaaten die Olivenerträge von für die Erzeugungsbedingungen des Gebiets repräsentativen Ölbäumen zumindest für die wichtigsten Erzeugungsgebiete zu Beginn des Wirtschaftsjahres.

(5)An der Ermittlung vorgenannter Angaben beteiligen sich auch Beamte der Kommission.

15 Nach der Verordnung (EG) Nr. 1187/94 der Kommission vom 26. Mai 1994 zur Festsetzung der geschätzten Olivenölerzeugung und der als Vorschuß zahlbaren einheitlichen Erzeugungsbeihilfe für das Wirtschaftsjahr 1993/94 beträgt für dieses Wirtschaftsjahr

die geschätzte Olivenölerzeugung 1283000 Tonnen,

die als Vorschuß zahlbare einheitliche Erzeugungsbeihilfe:

51,02 ECU/kg für Spanien und Portugal,

67,82 ECU/kg für die übrigen Mitgliedstaaten.

16 Schließlich geht es bei der angefochtenen Verordnung nach ihren Begründungserwägungen um die Anwendung des Artikels 18 der Verordnung Nr. 2261/84 zur Festsetzung der Oliven- und Olivenölerträge nach homogenen Erzeugungsgebieten für das Wirtschaftsjahr 1993/94. Anhand der Angaben der Erzeugermitgliedstaaten setzt die Verordnung diese Erträge wie in Anhang I angegeben fest.

17 Konkret zu den italienischen Erträgen heißt es in den Begründungserwägungen der Verordnung: ... sind in den Angaben von Anhang I Berichtigungen berücksichtigt, die bei den Angaben des betreffenden Mitgliedstaats vorgenommen wurden, um sie mit der gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1187/94 der Kommission geschätzten Erzeugung abzustimmen.

18 Gerade das Ergebnis dieser Berichtigung ist es, das die Italienische Republik anficht, da die Zahlen der Kommission die Vorschläge der italienischen Verwaltung um (annähernd) 30 % herabsetzen.

19 Die Ermittlungen der Durchschnittserträge in Kilogramm Oliven je Olivenbaum auf der einen Seite und in Kilogramm Ol je 100 kg Oliven auf der anderen Seite erweist sich somit als entscheidend für die Berechnung der endgültigen Erzeugung des Wirtschaftsjahres bei gleichbleibender Anzahl der Bäume. Das von der italienischen Regierung als Anlage 3 der Klage vorgelegte Dokument (Olivenölerzeugung aufgrund der Oliven- und Olivenölerträge des Olivenjahres 1993/94) bestätigt dies.

Zum ersten Klagegrund: Muß sich die Kommission zwangsläufig an die Angaben der Mitgliedstaaten halten?

20 Zur Stützung ihrer Klage trägt die italienische Regierung als ersten Klagegrund vor, die nach ihrer Ansicht anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften (Artikel 155 vierter Gedankenstrich EG-Vertrag, Artikel 18 der Verordnung Nr. 2261/84, Artikel 12 der Verordnung Nr. 3061/84 und Artikel 1 der Verordnung Nr. 2262/84) sowie der Grundsatz der Rechtssicherheit erlaubten es der Kommission nicht, zur Festsetzung der durchschnittlichen Oliven- und Olivenölerträge von den ihr von jedem Mitgliedstaat übermittelten Daten in der Weise abzuweichen, wie sie es getan habe.

21 Wenn der Rat jedem Mitgliedstaat die Verpflichtung zur Errichtung einer besonderen Dienststelle oder Einrichtung für die Sammlung, Überprüfung und Auswertung der zur Festsetzung der Erträge aus dem Olivenanbau erforderlichen Daten auf nationaler Ebene auferlegt habe, wäre es nicht logisch, wenn die Kommission ohne weiteres von den von dieser Dienststelle erhobenen endgültigen Daten, die von den einzelnen nationalen Verwaltungen den Gemeinschaftsbehörden übermittelt würden, abweichen könnte.

22 Die nationalen Dienststellen oder Einrichtungen (im Fall von Italien die Agecontrol SpA) arbeiteten auf der Grundlage eines von der Kommission vorher genehmigten Programms unter der Aufsicht von Kommissionsbeamten und nach deren Weisungen: Daher stände es in Widerspruch zu den grundlegendsten Rechtsprinzipien und dem gesunden Menschenverstand, wenn die Kommission diese Daten außer Betracht lassen könnte.

23 In ihrer Erwiderung hat die italienische Regierung eine wichtige Nuance hinzugefügt: In der Erwiderung auf die Klagebeantwortung der Kommission erkennt sie an, daß man dieser ein gewisses Ermessen bei der Festsetzung der Durchschnittserträge nicht absprechen könne, während sie dies in der Klageschrift offensichtlich nicht ausdrücklich eingeräumt hatte. Ebenso bestätigte der Vertreter der italienischen Regierung in der Sitzung, daß die Befugnisse der Kommission zur Festsetzung der Erträge einschließlich der Änderung der Angaben der Mitgliedstaaten nicht in Frage gestellt würden, sondern nur die von ihr hierbei angewandte Methode.

24 Eine solche Möglichkeit stehe der Kommission nur offen, wenn sie nachweise, daß der Vorschlag eines Mitgliedstaats nicht auf den objektiven Kriterien zur Festsetzung der Erträge gemäß Artikel 12 der Verordnung Nr. 3061/84 beruhe.

25 Zu diesem Klagegrund ist nach meiner Meinung in zweierlei Hinsicht Stellung zu nehmen: zum einen hinsichtlich des Ermessens der Gemeinschaftsorgane im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und der Marktorganisationen bezüglich der Angaben der Mitgliedstaaten und zum anderen hinsichtlich der zutreffenden Auslegung der angeführten Verordnungen.

i) Zum Ermessen der Gemeinschaftsorgane im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und der Marktorganisationen bezüglich der Angaben der Mitgliedstaaten

26 Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung die Zuständigkeit der Kommission zum Erlaß von Durchführungsmaßnahmen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik bestätigt; diese Zuständigkeit ist weit auszulegen.

27 Dieses Auslegungskriterium beruht auf dem Umstand, daß die Kommission das einzige Organ ist, das in der Lage ist, die Entwicklung der Agrarmärkte ständig und aufmerksam zu verfolgen und mit der durch die Situation gebotenen Schnelligkeit zu handeln. Die Grenzen ihrer Befugnisse sind nach den allgemeinen Hauptzielen der Marktorganistion zu beurteilen.

28 Die Berichtigung der Wirtschaftsdaten, die als Grundlage für spätere Entscheidungen bezüglich der einzelnen Marktorganisationen — und allgemein für jede Entscheidung bezüglich der gemeinsamen Agrarpolitik — dienen sollen, ist von großer Bedeutung, da sich diese Politik nur aufgrund der Wirklichkeit entsprechender Daten verwirklichen läßt.

29 Die Gemeinschaftsorgane verfügen insoweit über ein gewisses Ermessen. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 29. Oktober 1980, Roquette Frères/Rat, festgestellt: Muß der Rat bei der Durchführung der Agrarpolitik der Gemeinschaft einen komplexen wirtschaftlichen Sachverhalt beurteilen, so beschränkt sich sein Ermessen nicht ausschließlich auf die Art und die Tragweite der zu treffenden Bestimmungen, es erfaßt vielmehr in bestimmtem Umfang auch die Feststellung der Ausgangsdaten ...

30 In jüngerer Zeit hat der Gerichtshof mit Urteil vom 17. Oktober 1995 in der genannten Rechtssache Niederlande/Kommission bestätigt, daß die Kommission von den nationalen Behörden übermittelte Daten auf ihre Richtigkeit hin überprüfen — und gegebenenfalls von sich aus berichtigen — kann.

31 In jenem Rechtsstreit vertrat das Königreich der Niederlande einen ähnlichen Standpunkt, wie ihn die italienische Regierung hier vertritt: Nach seiner Meinung -war die Kommission bei der Festsetzung des Verringerungskoeffizienten nicht zu einer Änderung der von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten befugt, da nur diese Mitgliedstaaten die Listen der Marktbeteiligten hätten erstellen und die Referenzmengen hätten festsetzen können. Nach Ansicht der niederländischen Regierung war die Kommission weder nach Artikel 155 EG-Vertrag noch nach Artikel 20 der Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen zu einer einseitigen Änderung dieser Berechnungen ermächtigt.

32 Der Gerichtshof wies diese Argumente zurück und stellte im Gegenteil fest: Diese Rolle der Mitgliedstaaten bei der Erhebung und Weiterleitung der Daten kann die Kommission, die die laufende Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation zu gewährleisten hat, aber nicht daran hindern, die Richtigkeit dieser Daten zu überprüfen um sie zu korrigieren, wenn sich zeigt, daß Doppelbuchungen die Grundlage der Einfuhrregelung zu verfälschen drohen.

33 Zwar unterscheiden sich die Umstände jener Rechtssache von den vorliegenden, doch sind die Erwägungen des Gerichtshofes im Urteil vom 17. Oktober 1995 im Kern auf den vorliegenden Fall entsprechend übertragbar. Jedenfalls hängt die endgültige Lösung von der Rolle ab, die den Gemeinschaftsorganen und den Mitgliedstaaten im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation jeweils zugewiesen ist.

34 Daher sind die Besonderheiten der Rechtsvorschriften über die gemeinsame Marktorganisation für Fette, hier der von der italienischen Regierung angeführten Verordnungen, zu untersuchen.

ii) Zur Auslegung der angeführten Verordnungen

35 Nach dem bereits zitierten Artikel 18 der Verordnung Nr. 2261/84 kann die Kommission die Oliven- und Olivenölerträge auf der Grundlage der von den Erzeugermitgliedstaaten... übermittelten Angaben festsetzen. Welche der üblichen juristischen Auslegungsmethoden man auch immer auf diese Wendung anwendet, sie bedeutet nicht, daß die Kommission an diese Angaben absolut so gebunden ist, daß sie von ihnen nicht abweichen darf.

36 Nach der rein wörtlichen Auslegung bedeutet der Ausdruck auf der Grundlage eine gewisse Unabhängigkeit dessen, der die anschließende Handlung ausführt: Der Handelnde führt seine Handlung auf einer Grundlage, d. h. auf einem bestimmten Fundament aus. Die Kommission kann daher von der von den Mitgliedstaaten gelieferten Informations grundlage ausgehen, um anschließend ihre eigenen Schlußfolgerungen zu ziehen.

37 Der Sinn der Rechtsvorschrift bestätigt, daß die Verordnung Nr. 2261/84 der Kommission eine gewisse selbständige Entscheidungsbefugnis einräumt: Es hätte keinen Sinn, sie mit der Festsetzung irgendwelcher Erträge zu beauftragen, wenn diese bereits vorher von dem einzelnen Mitgliedstaat unantastbar festgesetzt würden. In diesem Fall wäre sowohl die Einschaltung des Verwaltungsausschusses für Fette als auch der Kommission überflüssig, und man hätte die endgültige Festsetzung der Erträge unmittelbar dem einzelnen Mitgliedstaat überlassen.

38 Eine Untersuchung der Zielsetzung der Vorschrift führt zu demselben Ergebnis: Die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Fette, die die Verordnung der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten überträgt, spricht dafür, ihr ein gewisses Ermessen bei der Festsetzung variabler Daten oder Elemente einzuräumen, die definitionsgemäß die Höhe der Erzeugerbeihilfen bestimmen sollen.

39 Wenn diese Beihilfen den Kriterien genügen sollen, an denen sich die Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich orientiert, und damit auch die finanziellen Interessen der Gemeinschaft wahren, müssen sie den wirklichen objektiven Daten entsprechen, die möglicherweise mit den von den Mitgliedstaaten übermittelten nicht übereinstimmen. Somit ist es logisch und auch zweckentsprechend, daß die Kommission diese Daten untersuchen, prüfen und gewichten muß und gegebenenfalls auch andere relevante Faktoren, die in den Vorschlägen der einzelnen nationalen Behörden nicht richtig gewürdigt worden waren.

40 In Wirklichkeit hat die italienische Regierung, wie ich bereits ausgeführt habe, in ihrer Erwiderung auf die Klagebeantwortung der Kommission und in der Sitzung letztlich anerkannt, daß die Kommission über ein gewisses Ermessen bei der Festsetzung von Erträgen verfügt, die von den von einem Mitgliedstaat vorgeschlagenen Zahlen abweichen. Nach Meinung der italienischen Regierung ist hierfür aber jedenfalls der Nachweis erforderlich, daß dieser Staat in seinem Vorschlag die Kriterien der Verordnung Nr. 3061/84 nicht zutreffend angewandt habe.

41 Mit dieser letzten Feststellung stimme ich nicht überein. Ich bin vielmehr der Meinung, daß es möglich ist — und der vorliegende Fall ist ein gutes Beispiel hierfür —, daß eine nationale Behörde die Erträge ihrer Landwirte bestimmt, indem sie die in den Verordnungen hierfür vorgesehenen Kriterien anwendet, zugleich aber nicht alle möglichen Faktoren berücksichtigt, die für die Auswertung dieser Daten eine Rolle spielen.

42 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 3061/84 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission bestimmte Daten und setzen die Oliven- und Olivenölerträge für jedes Erzeugungsgebiet fest. Aber weder diese Bestimmung noch irgendeine andere der einschlägigen Regelung verbietet der Kommission, angesichts der von einem Mitgliedstaat nach allen vorstehend beschriebenen Kriterien übermittelten Daten zu anderen Ergebnissen zu kommen als denen der nationalen Behörden.

43 Konkret bestehen nach meiner Meinung keine rechtlichen Einwände dagegen, daß die Kommission von den nationalen Daten abweicht, wenn sie der Auffassung ist, daß andere Tatsachen oder Gesichtspunkte, die von Bedeutung sind, nicht gebührend von den nationalen Behörden berücksichtigt worden seien, für die endgültige Berechnung der Erträge aus dem Olivenanbau aber von signifikanter Bedeutung sind.

44 Insbesondere kann die Kommission — und dies ist in Wirklichkeit nämlich der Kern des Streites — die tatsächliche Situation auf den Märkten in einem bestimmten Wirtschaftsjahr zu Recht als Bezugspunkt nehmen, da darin tatsächlich das höhere oder geringere Produktionsvolumen getreu zum Ausdruck kommt.

45 Diese Möglichkeit wird von Artikel 17a Absatz 4 der Verordnung Nr. 2261/84 ausdrücklich zugelassen, wonach die Mitgliedstaaten der Kommission die Erzeugungsvorausschätzungen für Olivenöl für das kommende Wirtschaftsjahr mitteilen, wobei die Kommission auf andere Informationsquellen zurückgreifen und gegebenenfalls Studien oder Erhebungen über die Olivenölerzeugung durchführen lassen [kann].

46 Nach Ansicht der italienischen Regierung ist der Zugang zu anderen Informationsquellen nur für die Erzeugungsvorausschätzungen für ein bestimmtes Wirtschaftsjahr möglich, dem einzigen Fall, auf den sich der genannte Artikel 17a Absatz 4 der Verordnung beziehe. Gleiches gelte aber nicht für die Festsetzung der Erträge, da Artikel 12 der Verordnung Nr. 3061/84 keine entsprechende Regelung enthalte.

47 Mir ist nicht einsichtig, warum die Kommission auf andere Informationen als die der Mitgliedstaaten nur bei der Festsetzung der geschätzten Erzeugung und nicht bei der Festsetzung der endgültigen Erzeugung, die sich aus der Festsetzung der durchschnittlichen Erträge nach homogenen Erzeugungsgebieten herleitet, zurückgreifen kann.

48 Ich bin vielmehr der Meinung, daß die Kommission diese Informationen, wenn sie sie für eine geschätzte Zahl (die geschätzte Erzeugung) heranziehen darf, erst recht für eine endgültige Zahl (die endgültige Erzeugung) berücksichtigen darf, insbesondere wenn diese Zahl für die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation von entscheidender Bedeutung ist.

49 Das Schweigen des Artikels 12 der Verordnung Nr. 3061/84 hierzu scheint mir kein überzeugendes Argument. Im übrigen bezieht sich Artikel 17a der Verordnung Nr. 2261/84 (der nach dem Artikel 12 der Verordnung Nr. 3061/84 aufgrund deren Änderung durch die Verordnung Nr. 3500/90 erlassen worden ist) sowohl auf die geschätzte Erzeugung (Absatz 2) als auch auf die endgültige Erzeugung (Absatz 3). Ich sehe daher keine Schwierigkeiten, den letzten Satz des Absatzes 4 dieses Artikels 17a — d. h. die Bestimmung, nach der die Kommission andere Daten als die von den Mitgliedstaaten gelieferten berücksichtigen kann — auf beide Fälle der Berechnung der Erzeugung anzuwenden.

50 In der Verordnung Nr. 1187/94 wurde die gesamte Olivenölerzeugung für das Wirtschaftsjahr 1993/94 auf 1283000 Tonnen geschätzt, von denen 430000 auf Italien entfielen. Dadurch wurden die Schätzungen der italienischen Behörden um fast 200000 Tonnen verringert, was zu einem Protestschreiben des Ministers für Landwirtschaft vom 2. Juni 1994 führte, jedoch keine Klage gegen die Verordnung Nr. 1187/94 zur Folge hatte.

51 Zu diesen Zahlen gelangte die Kommission nicht nur auf der Grundlage der Informationen, die ihr die verschiedenen Behörden übermittelt hatten, sondern auch aufgrund der Daten, die die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer (Erzeuger, Gewerbetreibende und Händler) ihr geliefert hatten, wie der italienische Landwirtschaftsminister in seinem Schreiben vom 2. Juni 1994 einräumte.

52 In diesem Protestschreiben äußerte sich der italienische Landwirtschaftsminister besorgt über die zukünftigen — seiner Meinung nach negativen — Folgen solcher Prognosen oder Schätzungen: Die endgültigen Oliven- und Ölerträge, die in Kürze für das Wirtschaftsjahr 1993/94 festzusetzen seien, könnten sich um etwa 30 % verringern.

53 Die italienischen Behörden waren sich somit der Tatsache bewußt, daß die Schätzung oder Prognose der Erzeugung aus dem Olivenanbau für ein bestimmtes Wirtschaftsjahr aufgrund von Kriterien, die die offiziellen Daten zu den von den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern unmittelbar übermittelten Daten in Beziehung setzen, normalerweise zu ähnlichen tatsächlichen (und nicht nur geschätzten) Erträgen führt. Dies ist nicht nur logisch, sondern wie ich noch darlegen werde, im Olivenölsektor auch üblich.

54 Es hätte nämlich wenig Sinn, im Mai 1994 (Datum der Verordnung Nr. 1184/94) auf der Grundlage der Marktdaten eine kurzfristige Schätzung oder Prognose vorzunehmen, um den Olivenerzeugern einen Vorschuß auf die Beihilfen zahlen zu können, um dann im Juli des gleichen Jahres (Datum der angefochtenen Verordnung) die tatsächlichen Erträge auf der Grundlage völlig abweichender Zahlen zu ermitteln, die auf rein theoretischen Kriterien basieren. Nur im Fall einer erheblichen Änderung der im Wirtschaftsjahr zwischen Mai und Juli herrschenden Verhältnisse wären bedeutsame Abweichungen zwischen den geschätzten und den endgültigen Erzeugungszahlen gerechtfertigt.

55 Dies bedeutet nicht, daß sich die geschätzte Erzeugung zwangsläufig in eine tatsächliche endgültige Erzeugung verwandeln muß: Zwischenzeitlich kann sich die Lage geändert haben; es ist aber logisch, daß die Zahlen der endgültigen Erträge nicht übermäßig abweichen, wenn die zur mengenmäßigen Erfassung der geschätzten Erzeugung durchgeführten Prognoseberechnungen zutreffend gewesen sind (da sie am Markt ausgerichtet waren), zumindest sofern es keine grundlegenden Veränderungen bei den für die ursprüngliche Schätzung maßgebenden Faktoren gegeben hat.

56 Die Logik stimmt in diesem Fall im übrigen mit den Gegebenheiten überein: Nach den von der Kommission vorgelegten Zahlen für die gesamten Wirtschaftsjahre von 1987/88 bis 1992/93 und für sämtliche olivenölerzeugenden Mitgliedsländer der Gemeinschaft (Italien, Spanien, Griechenland, Portugal und Frankreich) beträgt die durchschnittliche Fehlerquote zwischen der geschätzten und der tatsächlichen Erzeugung nur etwa 7 %.

57 In dem Sonderfall Italiens belief sich die durchschnittliche Abweichung zwischen den beiden Zahlen (im voraus geschätzte Erzeugung und endgültige Erzeugung) für sämtliche Wirtschaftsjahre von 1987/88 bis 1992/93 auf 12 %. Im einzelnen lag die geschätzte italienische Erzeugung für das dem hier streitigen vorangegangene Wirtschaftsjahr (d. h. für das Wirtschaftsjahr 1992/93) nur um etwa 6 % unter der endgültigen Erzeugung: Gegenüber einer Prognose von 385000 Tonnen betrug die endgültige Erzeugung 410000 Tonnen.

58 Ausgehend von den in den einzelnen Schriftsätzen der Parteien übermittelten Zahlen ergibt sich der Schluß, daß die von der Kommission für die Festsetzung der endgültigen Erträge des Wirtschaftsjahrs 1993/94 verwendeten Zahlen zuverlässiger waren und die wirtschaftliche Realität des italienischen Olivenölmarktes getreuer widerspiegelten als die von den italienischen Behörden übermittelten Zahlen.

59 Aus den Ausführungen in der Klagebeantwortung und in der Gegenerwiderung sowie aus deren Anlagen wird deutlich, daß die italienischen Zahlen über die Erträge (auf der Grundlage der Kontrollen und Daten für Januar 1994) zu hoch waren, da sie nicht der Wirklichkeit des Erzeugerangebots entsprachen, das am besten in den Marktpreisen zum Ausdruck kommt.

60 Die italienische Regierung hat die Behauptung der Kommission bezüglich des Zeitpunkts nicht bestritten, zu dem Agecontrol die Erhebung der Daten vor der Ausarbeitung ihrer Vorschläge abgeschlossen hatte: Januar 1994. Zwar ist in einigen Regionen Süditaliens die Olivenernte Ende Januar gewöhnlich weit fortgeschritten, doch gilt dies nicht für die gesamte italienische Erzeugung. Es kann daher sein, daß nach Januar auftretende klimatische oder andere Bedingungen sich negativ auf die Olivenerzeugung auswirken, wie dies nach den Behauptungen der Kommission aufgrund der widrigen Witterungsbedingungen der späteren Monate hier der Fall gewesen ist.

61 Die Kommission bestätigt, daß dies hier der Fall gewesen sei, und legt hierzu als Anlage 3 ihrer Gegenerwiderung einen im Februar 1994 veröffentlichten Informationsbericht von ISMEA über die italienische Olivenölproduktion im Jahr 1993 vor. Nach diesem Bericht sind die früheren Schätzungen hinsichtlich der Erzeugung aufgrund der durch das schlechte Wetter zu Beginn des Wirtschaftsjahres eingetretenen Schäden nach unten zu korrigieren ... Die Auswirkungen der Witterungsverhältnisse waren vor allem im Süden spürbar und haben insbesondere die Region Apulien betroffen. Weiter heißt

es in diesem Bericht, daß die von ISME A für Italien errechnete Olivenölproduktion in dem hier streitigen Wirtschaftsjahr 450000 Tonnen nicht überschreiten werde.

62 Ob es nun klimatische oder andere Gründe gewesen sind, fest steht, daß die von der Kommission angeführten Wirtschaftsdaten, die von der italienischen Regierung nicht hinreichend widerlegt worden sind, beweisen, daß die Erzeugung im Wirtschaftsjahr 1993/94 nicht die von dieser Regierung vorgeschlagenen Zahlen erreichen konnte: Die Marktsituation mit Bezug auf das vorangegangene Wirtschaftsjahr zeigt, daß die Zahlen die endgültigen Zahlen des vorangegangenen Wirtschaftsjahres in keinem Fall übersteigen, sondern ganz im Gegenteil darunter liegen würden.

63 Davon ausgehend, daß die Preisbildung in einem Markt wie dem des aus der Gemeinschaft stammenden Olivenöls ein geeigneter Indikator für Angebot und Nachfrage ist, zeigen die nachstehenden Faktoren, daß die Erzeugung im Wirtschaftsjahr 1993/94 zwangsläufig geringer als die des Vorjahres sein mußte:

Die Preise im Wirtschaftsjahr 1993/94 für die verschiedenen Ölsorten stiegen und lagen in jedem Fall im Gegensatz zum Wirtschaftsjahr 1992/93 über den Interventionspreisen;

im Wirtschaftsjahr 1993/94 wurden im Gegensatz zum Wirtschaftsjahr 1992/93 keine Anträge auf Anwendung der Regelungen über die private Lagerhaltung gestellt;

im Wirtschaftsjahr 1993/94 mußten wenigstens 140000 Tonnen im vorangegangenen Wirtschaftsjahr gelagerter Vorräte zu Preisen verkauft werden, die über den Interventionspreisen lagen.

64 Dies alles zeigt die Verringerung der im Wirtschaftsjahr 1993/94 verfügbaren Olivenölmengen, die in keinem Fall die des Jahres 1992/93 übersteigen konnten.

65 Die Vorausschätzung (630000 Tonnen) der italienischen Behörden für das Wirtschaftsjahr 1993/94, die sogar weit über der endgültigen Erzeugung des vorangegangenen Wirtschaftsjahres lag, war somit offenkundig überzogen.

66 Ebenso unverhältnismäßig war der Vorschlag der italienischen Behörden für die endgültigen Erträge für das Wirtschaftsjahr 1993/94, der eine endgültige Erzeugung von 581954 Tonnen Olivenöl festsetzte, die ebenfalls über der des Vorjahres lag. Dagegen entsprachen die Zahl, die die Kommission mit der hier angefochtenen Verordnung für die italienischen Erträge festgesetzt hatte, und damit die von dieser abgeleitete endgültige Erzeugung sehr viel mehr der Wirklichkeit.

67 Als Ergebnis ist festzustellen, daß die Verordnungen, die die gemeinsame Marktorganisation für Fette regeln, der Kommission erlauben, von den von den Mitgliedstaaten vorgelegten Erzeugungsdaten abzuweichen, wenn diese Daten wie im vorliegenden Fall nicht der wirklichen Lage in diesem Bereich entsprechen. Die Kommission kann in diesem Fall andere Informationen heranziehen, darunter die ihr von den Wirtschaftsteilnehmern übermittelten und die sich aus der wirklichen Marktentwicklung ergebenden —, um die Oliven- und Ölerträge in dem jeweiligen Wirtschaftsjahr, nach denen die Beihilfen für die Olivenerzeuger festgesetzt werden, zu berechnen.

68 Somit erweist sich auch die Rüge als unbegründet, daß ein Verstoß gegen die Rechtssicherheit vorliege, den die italienische Regierung in ihrer Erwiderung im Erlaß einer Entscheidung gesehen hat, bei der den vorher für den Erlaß dieser Entscheidung allgemein festgesetzten Vorschriften nicht Rechnung getragen worden ist.

69 Somit ist der erste Klagegrund zurückzuweisen.

Zum zweiten Klagegrund

70 Nach Ansicht der italienischen Regierung ist die streitige Verordnung nicht hinreichend begründet. Dieser Formfehler müsse zur Nichtigerklärung führen.

71 Nach ständiger Rechtsprechung muß die nach Artikel 190 EG-Vertrag notwendige Begründung die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und unzweideutig wiedergeben, daß es dem Betroffenen möglich ist, zur Wahrnehmung seiner Rechte die tragenden Gründe für die Maßnahme kennenzulernen, und daß der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann.

72 Jedoch brauchen nicht alle tatsächlich oder rechtlich einschlägigen Gesichtspunkte genannt zu werden. Ob nämlich die Begründung einer Entscheidung den Erfordernissen des Artikels 190 EG-Vertrag genügt, ist nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut zu beurteilen, sondern auch aufgrund ihres Zusammenhangs sowie sämtlicher Rechtsvorschriften auf dem betreffenden Gebiet.

73 In der Begründung der angefochtenen Verordnung wird in der ersten Erwägung angegeben, auf welcher Grundlage die Kommission die ihr von den italienischen Behörden übermittelten Zahlen nach unten korrigiert hat: Die Berichtigungen ... [wurden] bei den Angaben des betreffenden Mitgliedstaats [Italiens] vorgenommen ..., um sie [die endgültige Erzeugung] mit der gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1187/94 ... geschätzten Erzeugung abzustimmen.

74 Es läßt sich daher nicht behaupten, die Verordnung enthalte keine Darlegung der Gründe, die die Kommission dazu veranlaßt haben, so zu handeln, wie sie es getan hat: Die genannte Begründungserwägung bringt klar zum Ausdruck, daß die Herabsetzung der Erträge gegenüber den angegebenen Zahlen auf der Verknüpfung der geschätzten mit der endgültigen Erzeugung beruht. Etwas ganz anderes ist, ob die Klägerin diesen Handlungsmaßstab und dessen Folgen für rechtlich einwandfrei hält, doch betrifft dies nicht das formale Begründungserfordernis.

75 Tatsächlich hat die italienische Regierung in ihrer Erwiderung unumwunden zugegeben, daß die Verordnung begründet sei, was ihren zweiten Klagegrund entkräftet. In der Erwiderung heißt es nämlich: ... da die Verordnung eine klare, spezifische Begründung enthält, weshalb die italienischen Erträge in einer Weise festgesetzt worden sind, die erheblich von dem nationalen Vorschlag abweicht...

Zum dritten Klagegrund

76 Mit ihren letzten Klagegrund wirft die italienische Regierung der Kommission vor, mit dem Erlaß der streitigen Verordnung ermessensmißbräuchlich gehandelt zu haben.

77 Da ein Ermessensmißbrauch dadurch gekennzeichnet ist, daß ein Organ oder allgemein eine Behörde von den ihr eingeräumten Befugnissen zu einem anderen Zweck als dem in der Norm festgelegten Gebrauch macht, läge ein Ermessensmißbrauch der Kommission vor, wenn sie die Verordnung mit einem anderen Ziel als dem der Verbesserung der Verwaltung der Beihilfenregelung für die Olivenölproduktion erlassen hätte.

78 Eine Klage wegen Ermessensmißbrauchs der Kommission müßte, um Erfolg zu haben, wenigstens angeben, welcher Zweck als angemessen angesehen wird — im Sinne des von der als Grundlage dienenden Rechtsvorschrift angestrebten Zweckes — und welch anderen Zweck die Kommission verfolgt haben soll.

79 Im vorliegenden Fall sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Die Klage schließt mit der Behauptung, daß die Kommission durch die Verknüpfung der Festsetzung der Erträge mit der Vorausschätzung der Erzeugung ein nach der Verordnung Nr. 2261/84 nicht zulässiges Ziel verfolgt und erreicht hat, nämlich die Erträge aufgrund eigenständiger Bewertungen festzusetzen und nicht nur die von den Mitgliedstaaten übermittelten Daten zu berichtigen.

80 Diese Behauptung setzt irrigerweise die Ziele (oder Zwecke) mit den Mitteln gleich. Die Verwendung anderer Daten als der Daten der Mitgliedstaaten ist kein Ziel, sondern ein Mittel zur Erreichung eines Zieles. Im vorliegenden Fall war das einzige Ziel, wie die Kommission zutreffend ausgeführt hat, zu einer wirksameren Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Fette beizutragen.

81 Selbst wenn die Festsetzung der Erträge durch die Kommission auf der Grundlage anderer Daten als der der Mitgliedstaaten nicht rechtsgültig wäre, wäre die angefochtene Verordnung — die in diesem Fall wegen Verstoßes gegen die Vorschriften über die Festsetzung dieser Erträge nichtig wäre — deswegen nicht mit einem Ermessensmißbrauch behaftet: Die Kommission hätte gehandelt, um das Ziel dieser Vorschrift zu erreichen, dabei jedoch ein falsches Mittel eingesetzt.

82 Somit ist auch dieser Klagegrund zurückzuweisen.

Kosten

83 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat einen entsprechenden Antrag gestellt, dem stattzugeben ist.

Entscheidungsvorschlag

84 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1) die Klage abzuweisen;

2) der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.