Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.02.1997 – C-248/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 27. Februar 1997

1 In den vorliegenden Rechtssachen begehrt das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen eine Entscheidung des Gerichtshofes über die Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnungen über die Strukturbereinigung in der Binnenschiffahrt.

Einschlägige Gemeinschaftsvorschriften

2 Die Verordnung (EWG) Nr. 1101/89 des Rates vom 27. April 1989 über die Strukturbereinigung in der Binnenschiffahrt wurde zur Beseitigung eines strukturellen Kapazitätsüberhangs bei den Flotten erlassen, die das Netz der untereinander verbundenen Binnenwasserstraßen von Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden befahren. Mit dieser auf Artikel 75 des Vertrages gestützten Verordnung wurde eine auf Gemeinschaftsebene koordinierte, aber von den Transportunternehmen selbst finanzierte Abwrackaktion eingeführt. Die Verordnung gilt — von bestimmten Ausnahmen abgesehen — für Güterschiffe und Schubboote, die Beförderungen vornehmen und in einem Mitgliedstaat eingetragen sind oder von einem in einem Mitgliedstaat ansässigen Unternehmen betrieben werden.

3 Die betreffenden Mitgliedstaaten errichten einen Abwrackfonds, der von den zuständigen nationalen Behörden verwaltet wird. Der Fonds muß für Trockenladungsschiffe und für Schubboote einerseits und für Tankschiffe andererseits getrennte Konten führen.

4 Die Eigentümer von unter die Verordnung fallenden Schiffen entrichten an den zuständigen Fonds einen Jahresbeitrag. Der Eigentümer eines Schiffes erhält beim Abwracken dieses Schiffes aus dem Fonds, bei dem das Schiff gemeldet ist, im Rahmen der diesem zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel eine Abwrackprämie. Die Höhe der Jahresbeiträge und der Abwrackprämien wird von der Kommission festgelegt. Die Beiträge und Abwrackprämien werden bei Güterschiffen nach der Tragfähigkeit und bei Schubbooten nach der Triebkraft berechnet. Die Kommission hat die Höhe der Beitragssätze unter Berücksichtigung der für die Binnenschiffahrtsunternehmen wirtschaftlich schwierigen Lage so festzusetzen, daß die Fonds ausreichende Mittel erhalten, um einen wirkungsvollen Beitrag zum Abbau der strukturellen Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage in der Binnenschiffahrt leisten zu können. Vor dem Erlaß ihrer Entscheidungen hört die Kommission die Mitgliedstaaten und die Binnenschiffahrtsverbände auf Gemeinschaftsebene an; sie berücksichtigt bei ihren Entscheidungen die Ergebnisse der Beobachtung der Verkehrsmärkte in der Gemeinschaft und ihre voraussichtliche Entwicklung sowie die Notwendigkeit, eine Wettbewerbsverfälschung zu verhindern, soweit diese dem gemeinsamen Interesse entgegensteht.

5 Durch die Verordnung wurde ferner eine Alt-für-Neu-Regelung eingeführt, durch die sichergestellt werden soll, daß die Aktion nicht durch neu auf den Markt gelangende Schiffe gefährdet wird. Nach der Regelung dürfen neue Schiffe nur auf den Binnenwasserstraßen in Betrieb genommen werden, wenn der Eigentümer des neuen Schiffes ohne Abwrackprämie eine Schiffsraumtonnage abwrackt, die der Tonnage dieses Schiffes entspricht, oder aber an den zuständigen Fonds einen Sonderbeitrag in Höhe der Abwrackprämie entrichtet, die für eine Tonnage festgelegt wurde, die der Tonnage des neuen Schiffes entspricht, oder der Tonnage, um die das neue Schiff das abgewrackte Schiff übertrifft.

6 Schließlich hat die Kommission gemäß der Verordnung zwei Jahre nach ihrem Inkrafttreten die Wirkung der zu ihrer Durchführung erlassenen Maßnahmen in einem Bericht zu bewerten, den sie dem Europäischen Parlament und dem Rat übermittelt.

7 Die Verordnung (EWG) Nr. 1102/89 der Kommission vom 27. April 1989 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 3685/89 der Kommission legt die Höhe der Jahresbeiträge und der Abwrackprämien sowie die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Prämien fest, eingedenk der Notwendigkeit, die Flottenkapazität bei Trockenladungsschiffen und Schubbooten um 10 % und bei Tankschiffen um 15 % zu verringern. In der Verordnung wird ein Gesamtbetrag von 130,5 Millionen ECU für notwendig erachtet, wovon 81,2 Millionen ECU auf Trockenladungsschiffe, 44,3 Millionen ECU auf Tankschiffe und 5 Millionen ECU auf Schubboote entfallen. In Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung in der geänderten Fassung wird die Höhe der Beiträge wie folgt festgesetzt:

— Trockenladungsschiffe:

Motorgüterschiffe: 1,00 ECU/t,

Schubleichter: 0,70 ECU/t,

Schleppkähne: 0,36 ECU/t;

— Tankschiffe:

Motorgüterschiffe: 3,00 ECU/t,

Schubleichter: 1,50 ECU/t,

Schleppkähne: 0,54 ECU/t;

— Schubboote:

0,40 ECU/kW.

8 Gemäß Artikel 3 Absatz 2 gelten niedrigere Beitragssätze für Schiffe mit einer Tragfähigkeit von weniger als 450 Tonnen und für Schiffe mit einer Tragfähigkeit von 450 bis 650 Tonnen.

9 Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1102/89 in der geänderten Fassung lautet:

(1) Die Höhe der Abwrackprämie wird für die einzelnen Schiffstypen oder -klassen innerhalb einer Marge von 70 bis 100 % wie folgt festgelegt:

Trockenladungsschiffe:

Motorgüterschiffe: 120 ECU/t,

Schubleichter: 60 ECU/t,

Schleppkähne: 43 ECU/t;

Tankschiffe:

Motorgüterschiffe: 216 ECU/t,

Schubleichter: 108 ECU/t,

Schleppkähne: 39 ECU/t;

Schubboote:

240 ECU/kW.

10 Gemäß Artikel 5 Absatz 2 gelten niedrigere Höchstsätze der Abwrackprämie für Schiffe mit einer Tragfähigkeit von weniger als 450 Tonnen und für Schiffe mit einer Tragfähigkeit von 450 bis 650 Tonnen.

11 Der Antragsteller hat in seinem Antrag innerhalb einer Marge von 70 bis 100 % anzugeben, welchen Prozentsatz der Abwrackprämie er zu erhalten wünscht. Den ordnungsgemäß eingereichten Anträgen auf Abwrackprämien in Höhe von 70 % wird im Rahmen der zur Verfügung stehenden Finanzmittel ohne weiteres stattgegeben. Die zuständigen Fondsinstanzen teilen dem Antragsteller, der eine Prämie von mehr als 70 % beantragt hat, mit, ob sein Antrag Erfolg hat.

Sachverhalt und Fragen des nationalen Gerichts

12 Die Kläger des Ausgangsverfahrens, die SAM Schiffahrt GmbH (im folgenden: Klägerin SAM) und Heinz Stapf (im folgenden: Kläger Stapf), sind beide Eigentümer von Motorgüterschiffen, mit denen sie Güter auf dem Rhein, seinen Nebenflüssen und den westdeutschen Kanälen befördern. Mit ihren Klagen vor den deutschen Gerichten wenden sie sich gegen Bescheide der zuständigen deutschen Behörde, der Wasser- und Schiffahrtsdirektion West, durch die sie gemäß den Gemeinschaftsverordnungen für das Rechnungsjahr 1990 zur Zahlung von Beiträgen an den zuständigen Abwrackfonds herangezogen werden. Nach Abweisung ihrer Klagen durch das Verwaltungsgericht legten sie beim Oberverwaltungsgericht Berufung ein. Das Oberverwaltungsgericht hat dem Gerichtshof die folgenden, in beiden Rechtssachen identischen Fragen vorgelegt:

1) War der Erlaß der Verordnungen (EWG) Nr. 1101/89 des Rates vom 27. April 1989 und Nr. 1102/89 der Kommission vom 27. April 1989 sowie Nr. 3685/89 der Kommission vom 8. Dezember 1989 zweckdienlich im Sinne des Artikels 75 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages?

2) Sofern die Frage 1 bejaht wird: Können die genannten Verordnungen ungültig werden, wenn nach ihrem Erlaß die Zweckdienlichkeit gemäß Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages wegfällt?

3) Sofern die Frage 2 bejaht wird: Waren die Verordnungen zu dem für die Beitragserhebung 1990 maßgeblichen Zeitpunkt noch zweckdienlich?

4) Werden durch die in den Verordnungen normierte Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen für das Jahr 1990 Gemeinschaftsgrundrechte oder sonstiges Gemeinschaftsrecht, insbesondere das Eigentumsrecht, das Recht auf freie Berufsausübung, der Gleichheitsgrundsatz und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, verletzt?

Zu klärende Punkte

13 Mit seinen ersten drei Fragen begehrt das nationalen Gericht eine Entscheidung darüber, ob die Verordnungen Nr. 1101/89 und Nr. 1102/89 von Anfang an oder im Jahr 1990 ungültig waren, weil sie keine zweckdienlichen Vorschriften zur Regelung des Verkehrs im Sinne von Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe c EWG-Vertrag (nunmehr Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe d EG-Vertrag) darstellten. Mit seiner letzten Frage möchte das nationale Gericht wissen, ob die Verordnungen ungültig sind, da die Verpflichtung zur Zahlung von Beiträgen an den Abwrackfonds gegen Gemeinschaftsrecht, insbesondere gegen allgemeine Grundsätze verstoße.

14 Durch diese Fragen werden die zahlreichen Argumente und Behauptungen, die die Kläger vor dem nationalen Gericht für die Ungültigkeit der Gemeinschaftsverordnungen vorbringen, ausgezeichnet zusammengefaßt. In dem Verfahren vor dem Gerichtshof haben beide Kläger getrennt schriftliche und mündliche Erklärungen abgegeben. Ihr Fall wird ferner durch den Vorlagebeschluß und den vom Kläger Stapf beim Oberverwaltungsgericht eingereichten, seinen schriftlichen Erklärungen beigefügten Schriftsatz erläutert. Die Kläger machen in erster Linie geltend, die Gemeinschaftsverordnungen hätten ihre Ziele in keiner Weise erreicht und seien offensichtlich nicht zweckdienlich im Sinne von Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages. Die Verordnungen verstießen ferner gegen den insbesondere in Artikel 7 EWG-Vertrag (nunmehr Artikel 6 EG-Vertrag) und den Artikeln 14 und 18 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankerten Grundsatz der Gleichbehandlung.

15 Die Kläger führen aus, die Abwrackung von Schiffen könne nicht als Selbstzweck angesehen werden. Der Erfolg der Abwrackaktion könne nur danach beurteilt werden, ob ihre Ziele, Sicherung der Strukturbereinigung, Verhinderung von Wettbewerbsverfälschungen und Verbesserung der Frachtenlage, erreicht worden seien. Die Klägerin SAM führt unter Bezugnahme auf zwei vom Bundesminister für Verkehr veröffentlichte Mitteilungen aus, die Zahl der Schiffe und der Schiffsraum hätten von 1970 bis 1990 beträchtlich abgenommen, dies habe jedoch in keiner Weise die Verschlechterung der wirtschaftlichen Lage der Binnenschiffahrt verhindern können. Der Kläger Stapf macht geltend, das Frachtvolumen und die Frachtraten seien von 1957 bis 1995 erheblich gesunken. Die Verschlechterung der Lage habe zum Konkurs zahlreicher Schiffahrtsunternehmen geführt, die durch die Verpflichtung, Beiträge an den Abwrackfonds zu leisten, noch zusätzlich belastet würden.

16 Nach den Ausführungen der Kläger beruht die Abwrackaktion auf der Annahme, daß lediglich ein feststehendes Frachtvolumen auf weniger Schiffe verteilt werden müsse. Die Binnenschiffahrt stehe jedoch im Wettbewerb mit Bahn- und Straßengüterverkehr. Die Aktion bewirke, daß konkurrenzfähige Unternehmen gezwungen würden, die Abwrackung von Schiffen nicht konkurrenzfähiger, aufgrund der Marktgesetze ohnehin nicht überlebensfähiger Unternehmen zu finanzieren. Den konkurrenzfähigen Unternehmen werde daher eine zusätzliche, mit keinem Vorteil verbundene Belastung auferlegt. Die zusätzliche Belastung und die darauf beruhende Einschränkung der Anpassungsfähigkeit an den Markt erschwerten es, auf den sich verschärfenden Wettbewerb innerhalb des Binnenschiffahrtssektors (insbesondere durch Schiffe aus den Niederlanden und aus osteuropäischen Ländern) und durch Bahn- und Straßengüterverkehr zu reagieren. Die Gemeinschaftsverordnungen benachteiligten die Binnenschiffahrt gegenüber den letztgenannten Bereichen. Sie seien auch unbillig für die deutschen Schiffseigner, die bereits vor der Gemeinschaftsaktion Beiträge an einen nationalen Fonds geleistet hätten.

17 Die Kläger tragen mehrere weitere, ins einzelne gehende Argumente und Behauptungen für ihr Hauptvorbringen vor:

In der Binnenschiffahrt bestehe kein Kapazitätsüberhang. Im Gegenteil sei 1990 wegen einer langen Kleinwasserperiode eine Laderaumverknappung eingetreten, die eine Abwanderung zu anderen Verkehrsträgern, insbesondere zur Bahn, zur Folge gehabt habe. Etwaigen Überkapazitäten könne auch durch ein Verbot der Nacht- und Wochenendfahrt wirksam begegnet werden (Klägerin SAM).

Die Abwrackaktion begünstige im wesentlichen Großreedereien, die die Abwrackprämien in Neubauten reinvestierten und damit das Ziel der Strukturbereinigung unterliefen (Klägerin SAM).

Eine Verringerung des Laderaums könne sich auf die Frachtraten nicht auswirken, weil die entsprechenden Tarife staatlich festgelegt würden (Kläger SAM).

Die Höhe der Beiträge richte sich nach der Tragfähigkeit und lasse die Kapazitätsauslastung des Schiffes außer Betracht; richtiger Beitragsmaßstab müsse das Frachtaufkommen sein (Klägerin SAM).

Es gebe keinen vernünftigen Grund dafür, Schleppboote von der Regelung auszunehmen (Kläger Stapf).

Die Prognose über die Entwicklung der Binnenschiffahrt sei überholt, da sie auf Erkenntnissen des Jahres 1976 beruhe (Klägerin SAM und Kläger Stapf).

Das Verfahren für die Beantragung der Abwrackprämien sei eine Art Zwangslotterie. Ein Schiffseigentümer müsse entscheiden, ob er den Mindestsatz von 70 % beantrage oder das Risiko eingehe, eine höhere Prämie zu beantragen. Es wäre möglich gewesen, ein Verfahren einzuführen, bei dem ein einziger, nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Finanzmittel festgelegter Prämiensatz auf alle ordnungsgemäß eingereichten Anträge angewendet würde (Klägerin SAM und Kläger Stapf).

18 Für den Fall, daß die Verordnung Nr. 1101/89 bei ihrem Erlaß zweckdienlich im Sinne von Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages gewesen sein sollte, machen die Kläger hilfsweise geltend, daß der Rat verpflichtet gewesen sei, die Verordnung aufzuheben, sobald klar geworden sei, daß sie ihren Zweck nicht erreichen könne. Artikel 10 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1101/89 selbst regele ein Verfahren für die Bewertung der Wirkung der erlassenen Maßnahmen.

19 Die französische und die deutsche Regierung sowie der Rat und die Kommission sind sämtlich der Auffassung, daß sich aus dem Vorbringen der Kläger nichts ergebe, was Zweifel an der Gültigkeit der Gemeinschaftsverordnungen aufwerfe. Ich teile diese Ansicht.

20 Der Gerichtshof hat die Verordnung Nr. 1101/89 bereits in den beiden Urteilen Teirlinck und Wiljo ausgelegt. Der Gerichtshof wurde ferner in den Rechtssachen Driessen u. a. gebeten, zu prüfen, ob die Sonderbeitragsregelung des Artikels 8 Absatz 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 1101/89 in Verbindung mit der Übergangsregelung des Artikels 8 Absatz 3 Buchstabe a gültig ist. In diesen Rechtssachen beanstandeten die Kläger der Ausgangsverfahren, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung Schiffe in Auftrag gegeben hatten, daß diese Bestimmungen ihre Lage nicht ausreichend berücksichtigten. Dem Urteil des Gerichtshofes in diesen Rechtssachen läßt sich jedoch für die Entscheidung der vorliegenden Fälle, in denen die Kläger die Abwrackregelung als solche in Frage stellen, wenig entnehmen.

21 Ihr Vorbringen läßt sich meines Erachtens dahin zusammenfassen, daß der Rat seine Rechtssetzungsbefugnis nach Artikel 75 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrages überschritten habe, indem er Maßnahmen erlassen habe, die

(a) nicht erforderlich gewesen seien, da kein strukturelles Ungleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage bestanden habe (nur die Klägerin SAM),

(b) nicht — oder nicht mehr — zweckdienlich für die Behebung des strukturellen Ungleichgewichts seien,

(c) die Binnenschiffahrt gegenüber anderen Verkehrsträgern oder bestimmte Schiffseigentümer oder die deutschen Schiffseigentümer diskriminierten,

(d) die Grundrechte der Schiffseigentümer verletzten.

22 Obwohl sich die Kläger nach den Vorlagebeschlüssen auf die Artikel 76, 78, 80, 85 und 92 des Vertrages berufen, haben sie nichts vorgebracht, was ein besonderes Eingehen auf diese Bestimmungen erforderlich macht. Es ist auch nicht offensichtlich, inwiefern diese Vorschriften verletzt sein könnten.

23 Bei der Prüfung des Vorbringens der Kläger sind die Grenzen zu berücksichtigen, die der Befugnis des Gerichtshofes bei der Nachprüfung gesetzgeberischer Maßnahmen des Rates gesetzt sind. Diese Grenzen ergeben sich aus dem fundamentalen Grundsatz der Trennung der Gewalten der Gemeinschaften. Soweit der Vertrag dem Rat eine weite Rechtssetzungsbefugnis einräumt, kann der Gerichtshof seine eigene Beurteilung der wirtschaftlichen Lage oder der Erforderlichkeit oder der Geeignetheit der erlassenen Maßnahmen nicht an die Stelle der Beurteilung des Rates setzen. Andernfalls würde er sich die gesetzgeberische Funktion des Rates anmaßen, indem er seine eigene Auffassung hinsichtlich der von den Gemeinschaften zu verfolgenden Wirtschaftspolitik vorschreiben würde.

24 Der Gerichtshof hat, insbesondere für den Agrarbereich, bereits zu den Grenzen Stellung genommen, die seiner Befugnis, die Ausübung der Rechtssetzungsbefugnisse der Gemeinschaftsorgane zu kontrollieren, gezogen sind. In diesem Bereich ist seit langem anerkannt, daß die zuständigen Gemeinschaftsorgane bei der Festlegung ihrer einschlägigen Politik ... nicht nur über einen weiten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Feststellung der tatsächlichen Grundlagen ihres Handelns [verfügen], sondern [daß] sie ... auch weitgehend nach ihrem Ermessen die im Rahmen der Vorgaben des Vertrages verfolgten Ziele bestimmen und das für ihr Vorgehen geeignete Instrumentarium wählen können. Bei der Kontrolle der Ausübung einer solchen Befugnis muß sich der Richter [daher] darauf beschränken zu prüfen, ob der Behörde kein offensichtlicher Irrtum oder Ermessensmißbrauch unterlaufen ist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessensspielraums nicht offensichtlich überschritten hat. Eine ähnliche Haltung hat der Gerichtshof bei der Überprüfung der Entscheidungen der Hohen Behörde im Rahmen des EGKS-Vertrags vertreten.

25 Das gleiche gilt offensichtlich für Maßnahmen, die im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik erlassen werden. Wie der Gerichtshof entschieden hat, beauftragt der Vertrag ... den Rat mit der Einführung dieser Politik und verleiht ihm zu diesem Zweck eine weitreichende Regelungsbefugnis zum Erlaß angemessener gemeinsamer Regeln. Wie die vorliegenden Fälle zeigen, hat der Rat in Ausübung dieser Befugnisse schwierige politische Entscheidungen auf der Grundlage komplexer wirtschaftlicher Daten zu treffen.

26 Dies vorangestellt komme ich zum Vorbringen der Kläger.

Angebliches Fehlen eines Kapazitätsüberhangs

27 Auf das Vorbringen der Klägerin SAM, das Abwrackprogramm sei nicht erforderlich gewesen, weil in der Binnenschiffahrt kein Kapazitätsüberhang bestanden habe, braucht nur kurz eingegangen zu werden. Die Klägerin SAM selbst nimmt im Widerspruch zu dieser Behauptung in ihren schriftlichen Erklärungen auf einen strukturellen Kapazitätsüberhang von 15 bis 20 % Bezug. Nach dem unstreitigen Vortrag der Kommission gingen die betreffenden Mitgliedstaaten — ebenso wie die Internationale Binnenschiffahrtsunion — zur Zeit des Erlasses der Verordnung Nr. 1101/89 übereinstimmend vom Bestehen eines erheblichen strukturellen Kapazitätsüberhangs in dem Sektor aus. Die Kommission führt ferner — ebenfalls unwidersprochen — unter Bezugnahme auf ihre Mitteilung vom 23. Mai 1995 aus, die Binnenschiffahrt selbst habe den verbleibenden Kapazitätsüberhang im Mai 1995 auf 15 % geschätzt. Daß von 1988 bis 1993 weiterhin ein Kapazitätsüberhang in dem Sektor bestand, ergibt sich auch aus dem von der Kommission gemäß Artikel 10 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1101/89 verfaßten Bericht vom 16. November 1993.

28 Die Behauptungen der Kommission stimmen mit den Angaben in den erwähnten Mitteilungen des Bundesministers für Verkehr vom 8. Dezember 1994 überein, die den schriftlichen Erklärungen der Klägerin SAM als Anlage beigefügt sind. Der Bundesminister schätzt den Kapazitätsüberhang in der deutschen Flotte auf etwa 15 % und bemerkt, daß das gleiche für die anderen Mitgliedstaaten gelte.

29 Was das Vorbringen anlangt, etwaigen Überkapazitäten hätte auch durch ein Verbot der Nacht- und Wochenendfahrt wirksam begegnet werden können, so ist, wie bereits ausgeführt, die Entscheidung darüber, welche Politik am zweckdienlichsten ist, grundsätzlich Sache des Rates. Jedenfalls ist schwer verständlich, inwiefern ein solches Verbot die Ertragslage der Unternehmen des Sektors verbessert hätte. Bestand, wie die Kläger vortragen, zwischen der Binnenschiffahrt und anderen Verkehrsträgern ein scharfer Wettbewerb, so hätten die mit einem solchen Verbot verbundenen schwerwiegenden Betriebsbeschränkungen gewiß zu einer stärkeren Abwanderung zu Bahn- und Straßengüterverkehr geführt als die erlassenen Maßnahmen.

Zweckdienlichkeit der Gemeinschaftsverordnungen

30 Die Kläger machen geltend, die Abwrackaktion sei keine zweckdienliche Reaktion auf die Krise in der Binnenschiffahrt gewesen. Sie stützen sich für dieses Vorbringen in erster Linie auf die Behauptung, die Aktion sei nicht erfolgreich gewesen. Sie habe weder eine Strukturbereinigung sichergestellt noch Verfälschungen des Wettbewerbs verhindert oder eine Erhöhung der Frachtraten bewirkt. Die Krise in der Binnenschiffahrt bestehe weiter.

31 Ich halte dieses Argument nicht für überzeugend. Zunächst wird in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1101/89 die Erhöhung der Frachtraten als Ziel nicht erwähnt. Der wesentliche Zweck der Verordnung besteht vielmehr darin, den Kapazitätsüberhang in der Binnenschiffahrt zu verringern und auf diese Weise Angebot und Nachfrage in diesem Sektor miteinander in Einklang zu bringen. Insoweit folgt allein aus dem Umstand, daß eine Ratsverordnung nicht oder nur teilweise erfolgreich ist, nicht, daß der Rat seine Regelungsbefugnis bei ihrem Erlaß überschritten hat. Dies wäre nur der Fall, wenn der Rat einen offensichtlichen Fehler bei der Würdigung der wirtschaftlichen Daten begangen oder eine für die Lösung des Problems offensichtlich ungeeignete Politik gewählt hätte. Dafür bestehen im vorliegenden Fall keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil, die Abwrackaktion hatte anscheinend einigen Erfolg. Der wesentliche Zweck der Aktion bestand darin, in Anbetracht der sinkenden Nachfrage eine Verringerung der Kapazität der Binnenschiffahrtsflotten sicherzustellen. Nach den unstreitigen Ausführungen der Kommission führte die Abwrackaktion vom 1. Januar 1990 bis zum 1. Juli 1994 zu einer Verringerung der Flottenkapazität um etwa 8 %. Ferner zeigt der Bericht der Kommission vom 16. November 1993, daß die Frachtpreise auf dem Trockenladungssektor von 1988 bis 1991 rascher als die Kosten stiegen. Das von der Kommission in ihrem Bericht herausgearbeitete Ergebnis, daß die Verbesserung während dieses Zeitraums auf eine Verringerung der Kapazität in Verbindung mit einer gleichbleibenden Nachfrage zurückzuführen sei, erscheint einleuchtend.

32 1992 und 1993 folgte ein plötzlicher Frachtpreiseinbruch, der in dem Bericht der Kommission auf eine Rezession in den Industriezweigen, von denen die Binnenschiffahrt insbesondere abhängig ist, Bau, Kohle, Stahl und Chemie, zurückgeführt wird. In ihren schriftlichen Erklärungen verweist die Klägerin SAM auch auf einen Rückgang des Frachtvolumens um 30 bis 60 %. Nach den genannten Mitteilungen des Bundesministers für Verkehr vom 8. Dezember 1994 sanken die Frachtpreise ebenfalls, im Durchschnitt um 30 und 40 % und für bestimmte Güter wie Kohle um bis zu 60 %. Der Rückgang wurde teilweise vorübergehenden wirtschaftlichen Schwierigkeiten, im wesentlichen jedoch einer Verschärfung des Wettbewerbs durch die Aufhebung der festen Frachttarife im Zusammenhang mit der Liberalisierung des Binnenmarktes zugeschrieben.

33 Die durch die Abwrackaktion erreichte leichte Verringerung der Flottenkapazität war offensichtlich nicht ausreichend, um einen so starken Rückgang der Nachfrage und den Verfall der Frachtpreise auszugleichen; die finanziellen Mittel der verschiedenen Abwrackfonds reichen nicht aus, um den Prämienanträgen stattzugeben. Dennoch muß angenommen werden, daß die tatsächlich erreichte geringfügige Verringerung der Kapazität dazu beigetragen hat, eine noch stärkere Verschlechterung der Lage der Binnenschiffahrt zu verhindern, so daß die Aktion insoweit teilweise erfolgreich war.

34 Ich halte das Argument nicht für überzeugend, daß die Verpflichtung, bei der Abwrackaktion mitzuwirken, es für die Binnenschiffahrt erschwert habe, mit Bahn-und Straßengüterverkehr zu konkurrieren, so daß es im Binnenschiffsgüterverkehr zu einem Nachfragerückgang gekommen sei. Aus den im folgenden angeführten Gründen sind meines Erachtens der Binnenschiffsgüterverkehr und andere Güterverkehrsarten, insbesondere der Straßengüterverkehr (der nach den Mitteilungen des Bundesministers für Verkehr 54,1 % des gesamten deutschen Güterverkehrsmarktes ausmacht), nicht ohne weiteres austauschbar. Ferner läßt sich nicht ernsthaft vertreten, daß die von den Schiffseigentümern erhobenen, relativ geringfügigen Jahresbeiträge (im fraglichen Zeitraum 3231 DM für die Klägerin SAM und 4179 DM für den Kläger Stapf) sich so gravierend auf die Betriebskosten auswirkten, daß sie die Stellung der Kläger im Wettbewerb beeinträchtigten. Nach den dem Gerichtshof vorliegenden Unterlagen ergibt sich vielmehr das Bild, daß die Kläger bedauerlicherweise in einem Marktsektor tätig sind, in dem die Auswirkungen einer schweren Rezession und der Marktliberalisierung durch einen bestehenden Kapazitätsüberhang verstärkt worden sind.

35 Meines Erachtens trifft es nicht zu, daß die Schiffseigentümer keinen Vorteil zum Ausgleich für den Beitrag erhielten. Zwar wären leistungsschwächere Unternehmen auch ohne die Abwrackaktion schließlich sowieso vom Markt verschwunden (obwohl auch unterkapitalisierte, leistungsfähige Unternehmen nicht überlebensfähig gewesen sein mögen). Doch kann wohl davon ausgegangen werden, daß der durch die Aktion bewirkte Anreiz, aus dem Sektor auszuscheiden, die Kapazitätsverringerung beschleunigte. Ferner konnte diese Verringerung dadurch in geordneter Weise erfolgen, da die Schiffseigentümer zu angemessenen finanziellen Bedingungen aus der Binnenschiffahrt ausscheiden konnten. Es entspricht den in Artikel 2 des Vertrages angeführten und im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgten Zielen, daß in Ausnahmesituationen die Möglichkeiten in Betracht gezogen werden, von öffentlicher Seite in das Marktgeschehen einzugreifen, um die Brutalität der Folgen abzuschwächen, die das freie Spiel der Marktkräfte sonst in wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht hervorrufen würde.

36 Dem Argument der Klägerin SAM, eine Verringerung des Schiffsraums könne sich nicht auf die Frachtraten auswirken, weil die Tarife vom Staat festgelegt würden, hält die Kommission entgegen, daß das in Deutschland bis zum 1. Januar 1994 bestehende System staatlich festgelegter Frachtraten nicht für internationale Transporte gegolten habe. Auch soweit Festtarife gelten, würde eine Verringerung der Flottenkapazität zu einer besseren Auslastung der Schiffe führen.

37 Das Argument der Kläger, das Verfahren für die Vergabe der Abwrackprämien sei eine Zwangslotterie, ist meines Erachtens für das Ausgangsverfahren, das die Erhebung des Jahresbeitrags für den Fonds betrifft, nicht erheblich. Auch wenn das Vergabeverfahren als rechtswidrig angesehen würde, würde dies nur zur Feststellung einer teilweisen Ungültigkeit führen und die Verpflichtung zur Leistung von Beiträgen an den Fonds nicht berühren. Jedenfalls sind die Gründe, die die Kommission zur Rechtfertigung der Wahl des Verfahrens anführt, meines Erachtens überzeugend. Ich teile insbesondere ihre Auffassung, daß das Verfahren die bestmögliche Verwendung der zur Verfügung stehenden, begrenzten Mittel sicherstellt. Ferner hat es den Vorteil, daß es denjenigen, die ein Ausscheiden aus dem Sektor besonders wünschen, die Möglichkeit gibt, eine im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel gewährleistete Minimalprämie zu wählen.

38 Ich halte es im vorliegenden Fall nicht für erforderlich, daß der Gerichtshof die zweite Frage des nationalen Gerichts ausdrücklich beantwortet, die das grundsätzliche Problem betrifft, ob eine bei ihrem Erlaß gültige Gemeinschaftsverordnung nachträglich ungültig werden kann. Meines Erachtens bieten die vorliegenden Fälle keinen geeigneten Rahmen für die Untersuchung dieses Problems, das es verdient, eingehender als in diesem Verfahren behandelt zu werden. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist für die Prüfung der Gültigkeit einer Maßnahme grundsätzlich auf die Situation abzustellen, die zur Zeit ihres Erlasses bestand. Dennoch kann es meiner Ansicht nach Umstände geben, unter denen der Gemeinschaftsgesetzgeber verpflichtet ist, eine Maßnahme aufzuheben oder zu ändern, um einer späteren Entwicklung Rechnung zu tragen. Dies könnte z. B. der Fall sein, wenn eine Maßnahme nach ihrem Erlaß diskriminierende Wirkungen entwickelt oder ihren Zweck offensichtlich erreicht hat, so daß eine Belastung des einzelnen nicht mehr gerechtfertigt ist.

39 Diese Situation ist hier offensichtlich nicht gegeben. In den vorliegenden Fällen geht es um das Rechnungsjahr 1990, das erste Jahr, in dem die Verordnung Nr. 1101/89 galt. Da ferner, wie bereits ausgeführt (vgl. Nrn. 27 und 28), weiterhin ein erheblicher Kapazitätsüberhang bei der Flotte besteht, ist der Rat berechtigt, Maßnahmen zur Verringerung dieser Kapazität aufrechtzuerhalten. Zudem ist der Rat bei dem kürzlich erfolgten Erlaß der Verordnungen Nr. 2819/95 und Nr. 2254/96 offensichtlich davon ausgegangen, daß die Gemeinschaft weiterhin im wesentlichen durch Abwrackaktionen auf der Grundlage der Solidarität der Unternehmen tätig werden sollte, und hat lediglich eine Unterstützung solcher Aktionen durch eine zusätzliche Finanzierung aus nationalen und Gemeinschaftsmitteln angestrebt.

Angeblicher Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz

40 Die Kläger machen geltend, die Verordnung Nr. 1101/89 verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz in mehrfacher Hinsicht. Erstens diskriminiere sie deutsche Schirfseigentümer, weil diese bereits vor der Gemeinschaftsaktion Beiträge an ; einen nationalen Fonds geleistet hätten. Dieses Vorbringen ist offensichtlich nicht stichhaltig. Es wäre eindeutig nicht möglich, Gemeinschaftsvorschriften zu erlassen, wenn dabei die Existenz, die Art und der Umfang bereits bestehender nationaler Interventionsmaßnahmen berücksichtigt werden müßten. Zudem entspricht es dem Wesen einer gemeinsamen Politik, daß unterschiedliche nationale Maßnahmen durch eine gemeinsame Regelung ersetzt werden. Jedenfalls ergibt sich aus der vierten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1101/89, daß in einigen Mitgliedstaaten bereits auf Landesebene Abwrackmaßnahmen ergriffen wurden.

41 Die Kläger machen zweitens geltend, durch die Verordnung Nr. 1101/89 werde die Binnenschiffahrt gegenüber den Verkehrsträgern Schiene und Straße diskriminiert. Es bestehen jedoch keine Anhaltspunkte dafür, daß der Rat zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt ist, daß sich die B innenschiff ahrtsbetriebe in einer objektiv anderen Lage als die Betriebe der anderen Verkehrssektoren befänden und daß eine spezifische Aktion in diesem Sektor erforderlich sei. Offensichtlich sind die Binnenschiffahrt und andere Beförderungsformen nicht völlig austauschbar. Die Binnenschiffahrt ist besonders für die kostensparende Beförderung umfangreicher Ladungen über große Entfernungen geeignet. Da sie auf das Binnenwasserstraßennetz angewiesen ist, ist sie andererseits weniger flexibel als Bahn und insbesondere Straßengüterverkehr. Der Rat war der Ansicht, daß seit längerer Zeit bei den Binnenschiffahrtsflotten ein struktureller Schiffsraumüberhang bestehe und in den nächsten Jahren nicht mit einem Nachfrageanstieg zu rechnen sei. Der Anteil der Binnenschiffahrt am gesamten Markt gehe im Gegenteil wegen der Veränderungen in der Grundstoffindustrie, die ihr wichtigster Kunde sei, ständig zurück. In Anbetracht dieser Sachlage, war der Rat meines Erachtens durchaus berechtigt, spezifische Maßnahmen für die Binnenschiffahrt zu erlassen, durch die der in diesem Bereich bestehende Kapazitätsüberhang beseitigt werden sollte.

42 Drittens macht der Kläger Stapf geltend, es sei nicht gerechtfertigt, Schlepper vom Geltungsbereich der Abwrackaktion auszunehmen. Die Kommission hat jedoch in ihren schriftlichen Erklärungen — unwidersprochen — ausgeführt, daß Schlepper seit längerer Zeit im Binnenschiffsverkehr der Gemeinschaft keine echte Transportfunktion mehr hätten und vor allem im Hafenbereich für Hilfsfunktionen eingesetzt würden. Sie tragen daher zum Kapazitätsüberhang in der Binnenschiffahrt nicht bei.

43 Viertens beanstandet die Klägerin SAM, daß die Höhe der Beiträge nach der Tragfähigkeit ohne Berücksichtigung der Kapazitätsauslastung des jeweiligen Schiffes festgesetzt werde. Mich überzeugt dieses Vorbringen nicht. Der Beitrag ist nicht auf einen einheitlichen Betrag festgesetzt, sondern richtet sich nach der Tragfähigkeit des jeweiligen Schiffes. Meines Erachtens durfte der Rat durchaus davon ausgehen, daß sich ein Beitrag zur Finanzierung einer Verringerung des Schiffsraums nach der Tonnage richten sollte, mit der ein Schiff zur gesamten Flottenkapazität beitrug. Wie die Kommission ausführt, hätte ferner eine Berechnung des Beitrags nach der jährlichen Kapazitätsauslastung des jeweiligen Schiffes zu erheblichen Verwaltungs- und Kontrollschwierigkeiten geführt. Das Vorbringen der Klägerin SAM, die Abwrackaktion begünstige in erster Linie die Großreedereien, die die Abwrackprämien in Schiffsneubauten reinvestierten, halte ich, ebenso wie die Kommission, für schwer nachvollziehbar. Dadurch, daß die Verordnung vorschreibt, daß ein Eigentümer eines neuen Schiffes an den betreffenden Fonds einen Sonderbeitrag in Höhe der Abwrackprämie zahlt, die der Tonnage des neuen Schiffes entspricht, gewährleistet sie, daß die Aktion nicht durch neue Schiffe auf dem Markt gefährdet wird.

44 Die Kläger machen schließlich geltend, durch die Abwrackaktion ergäben sich für sie Nachteile im Wettbewerb mit niederländischen und osteuropäischen Unternehmen. Es ist schwer verständlich, inwiefern sich durch die Abwrackaktion für deutsche Schiffseigentümer Nachteile gegenüber Konkurrenten aus anderen Mitgliedstaaten ergeben könnten, da auch diese Unternehmen Beiträge an einen Abwrackfonds leisten müssen. Ich vermag ferner nicht zu erkennen, inwiefern die Behauptung der Klägerin SAM in der mündlichen Verhandlung, niederländische Unternehmen erhielten verschiedene staatliche Beihilfen, für die Frage der Gültigkeit der Abwrackaktion von Bedeutung sein könnte.

45 Allerdings kann sich für Unternehmen in der Gemeinschaft ein Nachteil gegenüber in Drittländern niedergelassenen Wettbewerbern ergeben, die nicht in einem Mitgliedstaat registrierte Schiffe betreiben und damit nicht der Abwrackaktion der Gemeinschaft unterliegen. Sicherlich wäre es wünschenswert, daß die Gemeinschaft, soweit erforderlich, Vereinbarungen mit Drittländern trifft, um sicherzustellen, daß Interventionsmaßnahmen der hier fraglichen Art nicht ausgehöhlt werden. Tatsächlich hat der Rat in der letzten Begründungserwägung der Verordnung darauf hingewiesen, daß es wünschenswert sei, daß die Schweiz ähnliche Maßnahmen einführe, und daß sich diese hierzu bereit gezeigt habe. Jedoch kann die Tatsache, daß eine solche Vereinbarung mit den betreffenden Drittländern nicht zustande kommt, offensichtlich nicht dazu führen, daß einseitig von der Gemeinschaft erlassene Interventionsmaßnahmen ungültig werden. Jedenfalls ergibt sich aus den Mitteilungen des Bundesministers vom 8. Dezember 1994, daß sich die deutsche und die niederländische Flotte 88 % des gesamten Handels auf den deutschen Binnenwasserstraßen teilen. Niederländische Unternehmen sind mit einem Marktanteil von 43 % (gegenüber 45 % der deutschen Unternehmen) eindeutig die bedeutendsten Konkurrenten der deutschen Unternehmen.

Angeblicher Verstoß gegen Grundrechte

46 Die Kläger machen geltend, die Gemeinschaftsverordnungen verletzten ihre Grundrechte, insbesondere das Diskriminierungsverbot, das Eigentumsrecht und das Recht der freien Berufsausübung.

47 Nach ständiger Rechtsprechung gehören die Grundrechte zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts, bei deren Wahrung sich der Gerichtshof von den Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten und von völkerrechtlichen Verträgen, insbesondere von der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte, der in diesem Rahmen besondere Bedeutung zukommt, leiten läßt. Durch Artikel F Absatz 2 des Vertrages über die Europäische Union, nach dem die Union die Grundrechte achtet, wie sie in der Konvention gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben, wurde die Rechtsprechung des Gerichtshofes in den Vertrag aufgenommen.

48 Ich bin jedoch aus den bereits angeführten Gründen der Auffassung, daß das Diskriminierungsverbot in den vorliegenden Fällen nicht verletzt ist. Ferner hat der Gerichtshof zum Eigentumsrecht und zur freien Berufsausübung ausgeführt:

Diese Grundsätze können jedoch keine uneingeschränkte Geltung beanspruchen, sondern müssen im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion gesehen werden. Folglich können die Ausübung des Eigentumsrechts und die freie Berufsausübung namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.

49 Wie die Kommission ausführt, wurden die Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik zur Verwirklichung allgemeiner Ziele der Gemeinschaft erlassen. Die relativ geringfügige Beitragspflicht der Schiffseigentümer kann kaum als ein unverhältnismäßger, nicht tragbarer Eingriff angesehen werden, der ihre Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet.

Ergebnis

50 Die Fragen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen sollten daher wie folgt beantwortet werden:

Die Prüfung der gestellten Fragen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnungen (EWG) Nr. 1101/89 des Rates und (EWG) Nrn. 1102/89 und 3685/89 der Kommission beeinträchtigen könnte.