Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 06.03.1997 – C-354/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 6. März 1997

1 Der High Court of Justice, Queen's Bench Division (Vereinigtes Königreich), ersucht den Gerichtshof um Auslegung und Prüfung der Gültigkeit des Artikels 9 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (nachstehend auch: streitige Verordnung).

Der Gerichtshof wird im wesentlichen um Auskunft darüber ersucht, ob die Sanktionsvorschriften für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (nachstehend: Betriebsinhaber), die aus Anlaß von Beihilfeanträgen ihre Bodenfläche gutgläubig um mehr als 20 % zu hoch angegeben haben, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar sind.

Das Gemeinschaftsrecht

2 Die Darstellung der einschlägigen Regelung in diesem Teil meiner Schlußanträge wird bewußt knapp ausfallen. Ich werde aber auf jede der entsprechenden Bestimmungen bei der Prüfung der vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen zurückkommen.

3 1992 wurde die gemeinsame Agrarpolitik (nachstehend: GAP) grundlegenden Reformen unterzogen, zu denen u. a. die Schaffung oder die Änderung einer Reihe von Beihilferegelungen gehörten. Hauptziel des Gemeinschaftsgesetzgebers war die Kontrolle des Anstiegs der Kosten der GAP. Außerdem ging es darum, der Überproduktion entgegenzuwirken.

4 Um dieses Ziel zu verwirklichen, war der Gemeinschaftsgesetzgeber bemüht, an die Stelle der früheren Systeme der Preisstützung, bei denen künstlich hochgehaltene Preise durch Interventionsmechanismen aufrechterhalten wurden, neue Systeme zu setzen, die auf den Grundsätzen der Angebotskontrolle und der Preisreduktion beruhten, mit denen unmittelbare Beihilfen an die landwirtschaftlichen Betriebe einhergingen.

5 Die Einrichtung der Mechanismen, mit denen die Überproduktion vermieden werden sollte, bestand in der radikalen Änderung der Grundsätze, die für die Beihilfegewährung maßgebend waren. So sind seit 1992 die Beihilfen für Ackerpflanzen nicht mehr an die Produktionsmenge gebunden, sondern an die Fläche, und die Flächenstillegung ist Voraussetzung für die Beanspruchung von Ausgleichszahlungen. Für die Berechnung von Tier-Beihilfen wurden ferner Kriterien für die Extensivierung festgelegt.

6 Für das ordnungsgemäße Funktionieren dieser Beihilferegelungen schuf der Gemeinschaftsgesetzgeber ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem. Die Betriebsinhaber haben, wenn sie diese Beihilfen erhalten wollen, eine Reihe von Pflichten zu erfüllen, insbesondere in den Anträgen die Bodenfläche anzugeben, für die sie Beihilfe beanspruchen. Die Wirksamkeit des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für die Beihilferegelung hängt von der Richtigkeit der Angaben der Betriebsinhaber über die Flächen ab. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat daher Maßnahmen festgelegt, die Versehen und absichtlichen Fehlangaben vorbeugen und sie gegebenenfalls ahnden sollen.

7 Hier geht es um zwei Arten von Gemeinschaftsbestimmungen: besondere Vorschriften für das System der Tier- und Flächen-Beihilfen und allgemeine Bestimmungen über die Anwendungsmodalitäten des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für diese Beihilfen (nachstehend: integriertes System).

I — Besondere Vorschriften über die Beihilferegelungen für Rinder und Flächen

8 Die Gewährung solcher Beihilfen hängt von der Beachtung bestimmter Erfordernisse bezüglich der Verwendung der Flächen ab. Insbesondere muß für die Zahlung für Anbau- oder Stillegungsflächen (auch flächenbezogene Beihilfen genannt) eine Mindestfläche brach liegen oder darf nicht als Futterfläche verwendet werden. Ebenso wird im Rahmen der Prämien für Tiere (auch tierbezogene Beihilfen genannt) eine Mindestfutteranbaufläche je Tier gefordert, um eine zu starke Beweidung zu vermeiden.

A — Beihilferegelung für Rinder

Verordnung (EWG) Nr. 805/68 des Rates

9 Die Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 2066/92 sieht in den Artikeln 4a bis 4l die Gewährung verschiedener Prämien, darunter der Sonderprämie für männliche Rinder und der Mutterkuhprämie, vor. Der Betrag dieser Prämien hängt von der Zahl der Tiere ab, für die eine Prämie gezahlt werden kann. Zur Förderung einer extensiven Erzeugung sah Artikel 4g der Verordnung Nr. 805/68 in seiner geänderten Fassung vor, daß die Zahlung der Sonderprämie für männliche Rinder und der Mutterkuhprämie durch die Anwendung eines Besatzdichtefaktors begrenzt wird. Dieser Besatzdichtefaktor wird durch das Verhältnis zwischen der Zahl der Großvieheinheiten (nachstehend: GVE) und der für die Ernährung der Tiere des Betriebes bestimmten innerbetrieblichen Futteranbau fläche ausgedrückt.

Verordnung (EWG) Nr. 3886/92 der Kommission

10 Diese Verordnung enthält die Durchführungsbestimmungen für die Beihilferegelungen nach der Verordnung Nr. 805/68. Artikel 42 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3886/92 bestimmt, daß die zuständigen Behörden für Erzeuger, die für das gleiche Kalenderjahr einen Antrag auf flächenbezogene Beihilfen gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3508/92 sowie einen Antrag auf Sonderprämie oder Mutterkuhprämie stellen, die Zahl der GVE festsetzen, die der Zahl der Tiere entspricht, für die eine Prämie unter Berücksichtigung der Futteranbaufläche ihres Betriebes gewährt werden kann.

B — Beihilferegelung für Ackerpflanzen und Flächenstillegungen

Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates

11 Mit dieser Verordnung wurde eine neue Stützungsregelung für Erzeuger von Ackerpflanzen eingeführt. Sie wurde 1992 geschaffen, trat mit dem Wirtschaftsjahr 1993/94 in Kraft und sollte durch Annäherung der Gemeinschaftspreise für bestimmte Ackerpflanzen an die Weltmarktpreise ein besseres Marktgleichgewicht sicherstellen, die Einkommensverluste infolge der Absenkung der institutionellen Preise durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger dieser Pflanzen ausgleichen und eine Überproduktion verhindern. Als beihilfefähige Flächen kommen damit nach der neuen Regelung nur mit Ackerpflanzen bebaute Flächen oder solche Flächen in Betracht, die im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurden.

12 Der Betrag der Ausgleichszahlungen hängt von den spezifischen strukturellen Ertragsfaktoren jeder Ackerpflanze ab.

13 Es gibt zwei Regelungstypen: eine allgemeine Regelung für alle Erzeuger und eine vereinfachte Regelung nur für Kleinerzeuger.

14 Bei der allgemeinen Regelung kommt der Wille des Gemeinschaftsgesetzgebers, die Gewährung von Ausgleichszahlungen von der absoluten Pflicht zur Stillegung eines Teils der Flächen abhängig zu machen, klar in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1765/92 zum Ausdruck:

Nach der allgemeinen Regelung sollen nur die Erzeuger einen Anspruch auf eine Ausgleichszahlung haben, die einen zuvor festgesetzten Prozentsatz ihrer ackerfähigen Fläche stillgelegt haben[]... Die Stillegungsquote soll zunächst auf 15 % der Fläche eines Betriebs festgelegt werden, für die Beihilfeanträge gestellt werden[].

15 Titel I der Verordnung Nr. 1765/92 regelt die Ausgleichszahlung. Artikel 2 enthält die allgemeinen Bestimmungen für die Gewährung dieser Prämien und bestimmt insbesondere, daß wegen der gleichen Fläche nicht zugleich Ausgleichszahlungen für Ackerpflanzen und Flächenstillegungen und Beihilfen für Rinder nach der Verordnung Nr. 805/68 beansprucht werden können. Außerdem wird festgelegt, daß Ausgleichszahlungen nach der allgemeinen Regelung nur bei Beachtung der Bestimmungen des Artikels 7 der Verordnung Nr. 1765/92 gewährt werden können. Dieser Artikel behandelt ausschließlich die Regeln für die Flächenstillegung.

16 Die Artikel 4 bis 6 der Verordnung Nr. 1765/92 regeln die Berechnungsmethoden für Ausgleichszahlungen, die je nach Art der Ackerpflanzen unterschiedlich ausfallen.

17 Die Flächenstillegung ist der Eckpfeiler des Systems und weist zwei unterschiedliche Funktionen auf: zum einen läßt sie eine Ausgleichszahlung wie bei Ackerpflanzen entstehen, und zum anderen beeinflußt sie den Anspruch des Betriebsinhabers auf Beihilfe für Ackerpflanzen.

II — Allgemeine Durchführungsbestimmungen zu den Beihilferegelungen

18 Zur Vereinfachung der Verwaltung der genannten Beihilferegelungen und zur Vermeidung von Betrugsfällen wurde mit den Verordnung Nr. 3508/92 und Nr. 3887/92 ein integriertes System für u. a. die Beihilfen geschaffen, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht.

19 Das erste Ziel des neuen Systems, die Vereinfachung der Verwaltung der betreffenden Beihilferegelungen, sollte durch die Schaffung eines einheitlichen Verfahrens für die Kontrolle aller flächenbezogenen Beihilfeanträge verwirklicht werden.

20 Die wirksame Bekämpfung von Betrugsfällen, das zweite Ziel des Gemeinschaftsgesetzgebers, sollte durch die Einführung eines Systems abgestufter Sanktionen gefördert werden.

Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates

21 Diese Verordnung gilt insbesondere für die durch die Verordnung Nr. 1765/92 geschaffene Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter Ackerpflanzen und die durch die Verordnung Nr. 805/68 eingeführte Prämienregelung für Erzeuger von Rindfleisch. Artikel 6 bestimmt, daß ein Betriebsinhaber eine oder mehrere Gemeinschaftsregelungen nur in Anspruch nehmen kann, wenn er für jedes Jahr einen Beihilfeantrag Flächen einreicht, der die landwirtschaftlich genutzten Parzellen einschließlich der Futteranbauflächen, die landwirtschaftlich genutzten Parzellen, die Gegenstand einer Flächenstillegungsregelung sind, sowie die Brachflächen enthält.

22 Nach Artikel 12 der Verordnung erläßt die Kommission Durchführungsvorschriften.

23 Dies ist mit der streitigen Verordnung geschehen.

Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission

24 Diese Verordnung enthält die Durchführungsbestimmungen zum integrierten System für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen. Ihr Hauptziel ist es, die wirksame Durchführung der Reform der GAP zu ermöglichen und insbesondere die Verwaltungsprobleme zu lösen, die sich aus der Einrichtung mehrerer flächenbezogener Beihilferegelungen durch die Reform ergeben. Der Gemeinschaftsgesetzgeber wies ferner darauf hin, daß zur Erreichung dieses Zieles spezifische Mittel und insbesondere Bestimmungen geschaffen werden müßten, mit denen Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale der verschiedenen Regelungen verhindert und wirksam geahndet werden könnten.

25 Artikel 4 der Verordnung Nr. 3887/92 legt die Erfordernisse fest, denen jeder flächenbezogene Beihilfenantrag genügen muß. Nach Absatz 1 muß in jedem flächenbezogenen Antrag der Betriebsinhaber angegeben werden; die Angaben müssen die Ermittlung aller landwirtschaftlich genutzten Parzellen des Betriebes, ihre Fläche, ihre Lage und ihre Nutzung möglich machen, gegebenenfalls mit Hinweis darauf, ob es sich um eine bewässerte Fläche handelt, sowie die betreffende Beihilferegelung; eine Erklärung des Erzeugers muß bestätigen, daß er Kenntnis von den geltenden Bedingungen für die Gewährung der betreffenden Beihilfen genommen hat. In Absatz 2 werden die erforderlichen Voraussetzungen festgelegt, unter denen solche Erklärungen wirksam geändert werden können. Artikel 4 Absatz 4 bestimmt, daß die Flächenstillegungserklärung und die Anbauerklärung, wie sie im Rahmen der Regelung für Ackerpflanzen für die Erzeugung von Nichtnahrungsmitteln vorgesehen ist, gleichzeitig mit dem Beihilfeantrag Flächen eingereicht werden oder Teil dieses Antrags sind.

26 Artikel 5 der Verordnung Nr. 3887/92 legt fest, welchen Anforderungen Beihilfeanträge Tiere genügen müssen.

27 Die Vorschriften über die Kontrolle der Einhaltung der Voraussetzungen für die Gewährung von Beihilfen und Prämien finden sich in Titel IV der Verordnung Nr. 3887/92.

28 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 sind die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchzuführen, daß zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden.

29 Artikel 9 der streitigen Verordnung (nachstehend: streitige Bestimmung), auf den ich im einzelnen noch eingehen werde, enthält eine Reihe von eng miteinander zusammenhängenden Bestimmungen darüber, wie die beihilfefähige Fläche zu ermitteln ist, wenn die im Beihilfeantrag Flächen angegebene Fläche von der Fläche abweicht, die bei einer Kontrolle durch die zuständigen nationalen Behörden tatsächlich ermittelt wurde.

Die Verordnungen (EG) Nr. 229/95 und Nr. 1648/95

30 Artikel 9 der Verordnung Nr. 3887/92 ist mehrfach geändert worden.

31 Die erste Änderung erfolgte durch die Verordnung Nr. 229/95. Artikel 9 Absatz 4 der streitigen Verordnung wurde durch einen neuen Absatz 4 Buchstaben a und b ersetzt.

32 Mit dieser ersten Reform wollte der Gemeinschaftsgesetzgeber insbesondere die Methode für die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen bei unzureichender Flächenstillegung in Betracht kommt, ... dergestalt [präzisieren], daß die Anpassung im Verhältnis zu den verschiedenen Kulturen erfolgt.

33 Durch die Verordnung Nr. 1648/95 wurde sodann Artikel 9 Absätze 2 und 4 der streitigen Verordnung geändert.

34 Wie sich aus der vierten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 1648/95 ergibt, ist es deren Ziel, die Bestimmungen über Sanktionen gegen Erzeuger von Ackerpflanzen für den Fall zu ändern, daß diese sich bei ihrer Erklärung über Flächenstillegungen gutgläubig geirrt haben:

Im Interesse einer Vereinfachung sollten die Bestimmungen über Sanktionen in Zusammenhang mit den Flächen- und den Tier-Beihilfen geändert werden. Da die Bestimmungen über Flächenstillegungen seit Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 229/95, insbesondere dahingehend geändert wurden, daß nunmehr eine Übertragung der Flächenstillegungsverpflichtung auf einen anderen Erzeuger sowie freiwillige Flächenstillegungen möglich sind, sollten die Bestimmungen über die Sanktionen entsprechend geändert werden.

35 Dieses Ziel wurde durch den Erlaß von Artikel 4 Buchstabe a verwirklicht, auf den ich später noch im einzelnen eingehen werde.

36 In einem gewissen Umfang sind die früheren Verwaltungssanktionen durch die neuen Vorschriften der Verordnung Nr. 1648/95 gemildert worden.

Sachverhalt und Ausgangsverfahren

37 Die National Farmers' Union (nachstehend: NFU oder Klägerin des Ausgangsverfahrens) ist der Berufsverband der Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe in England und Wales. Nach zahlreichen Beschwerden über die vom Minister for Agriculture, Fisheries and Food (nachstehend: Minister) verhängten Sanktionen gegen Betriebsinhaber, die in den Formularen für Beihilfeanträge Flächen gutgläubig fehlerhafte Angaben gemacht hatten, wandten sich die NFU und 120 einzelne Betriebsinhaber mit einer Klage beim vorlegenden Gericht gegen die Anwendung des Artikels 9 der Verordnung Nr. 3887/92 durch den Minister.

38 Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts gewährt der Minister nach dieser Bestimmung keine Beihilfe für stillgelegte Flächen oder Ackerpflanzen, wenn die erklärte Stillegungsfläche die durch Kontrolle ermittelte Fläche um 20 % übersteigt. Nach dem Vorlagebeschluß betrifft das Ausgangsverfahren nur Betriebsinhaber, die diese unrichtige Angabe in gutem Glauben gemacht haben. Aufgrund dieser Auslegung durch den Minister sollen die Betriebsinhaber durch die Sanktionen in ernste finanzielle Schwierigkeiten geraten sein.

39 Mit Schreiben vom 22. Februar 1995 teilten die britischen Behörden der Kommission mit, ihrer Meinung nach sei die Verweigerung jeglicher Zahlung für Ackerpflanzen eine Sanktion, die außer Verhältnis zur Schwere der begangenen Unregelmäßigkeit stehe. Die Kommission antwortete, daß diese Sanktionen nicht zu streng seien, daß sie aber bereits einen Entwurf zur Änderung der Verordnung Nr. 3887/92 abgefaßt habe, damit die Betriebsinhaber die Ausgleichszahlungen für ihre Ackerpflanzen nach Maßgabe der tatsächlich ermittelten Größe der Stillegungsflächen erhalten könnten.

40 Da der High Court der Auffassung war, daß die Entscheidung dieses Rechtsstreits die Auslegung der Verordnung Nr. 3887/92 und die Beurteilung ihrer Gültigkeit erfordere, hat er dem Gerichtshof die folgenden fünf Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1) Ist Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission (in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95) dahin auszulegen, daß Betriebsinhabern, deren tatsächlich ermittelte Stillegungsfläche sich als kleiner erweist als in einem Beihilfeantrag angegeben, alle Zahlungen für Flächen zu verweigern sind, wenn zwar die Differenz mehr als 20 % beträgt, jedoch keine Absicht oder grobe Fahrlässigkeit festgestellt worden ist?

2) Ist Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission (in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95) dahin auszulegen, daß Betriebsinhabern, deren tatsächlich ermittelte Futterfläche sich als kleiner erweist als in einem Beihilfeantrag für Flächen angegeben, alle Prämien für Rinder zu versagen sind, wenn zwar die Differenz mehr als 20 % beträgt, jedoch keine Absicht oder grobe Fahrlässigkeit festgestellt worden ist?

3) Bei Bejahung der Fragen 1 und/oder 2: Ist Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission (in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95) wegen Verletzung eines Grundsatzes des Gemeinschaftsrechts, insbesondere des Grundsatzes der Rechtssicherheit, des Diskriminierungsverbots und/oder des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, ganz oder teilweise ungültig?

4) Bei Verneinung der Fragen 1 und/oder 2: Wie ist Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission (in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95) auszulegen?

5) Ist die Verordnung Nr. 3887/92 der Kommission ungeachtet der Antworten auf die Fragen 1 bis 4 gültig und rechtmäßig, soweit sie vorschreibt, daß ein Betriebsinhaber, dessen tatsächlich ermittelte Fläche sich als kleiner erweist als im Beihilfeantrag angegeben, mit dem Verlust aller Zahlungen für spezifische Flächen bestraft wird, wenn zwar die Differenz mehr als 20 % beträgt, jedoch keine Absicht oder grobe Fahrlässigkeit festgestellt worden ist?

Beantwortung der Vorlagefragen

I — Erste Frage

41 Bei der ersten Frage geht es um die Auslegung des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 im Zusammenhang mit den Vorschriften der Beihilferegelungen für Ackerpflanzen und Flächenstillegungen vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95.

42 Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof im wesentlichen um die Feststellung, ob diese Bestimmungen so zu verstehen sind, daß Betriebsinhabern, deren bei einer Kontrolle durch die zuständigen Behörden tatsächlich ermittelte Stillegungsfläche sich als kleiner erweist als im Beihilfeantrag angegeben, alle Zahlungen für Anbauflächen verweigert werden können, wenn zwar die Differenz mehr als 20 % beträgt, jedoch keine Absicht oder grobe Fahrlässigkeit festgestellt wurde.

43 Das vorlegende Gericht begrenzt seine Vorlage ausdrücklich auf die Regelung der Verordnung Nr. 3887/92 in ihrer ursprünglichen Fassung, d. h. ohne Ansehung der Änderungen durch die Verordnungen Nr. 229/95 und Nr. 1648/95. Allerdings ist darauf hinzuweisen, daß nach Erlaß des Vorlagebeschlusses die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 in Kraft getreten ist.

44 Dem Gerichtshof sind schriftliche Erklärungen der Beteiligten über die Auswirkung dieser Reform auf die Beantwortung der Vorlagefragen vorgelegt worden. Auch wenn allgemein Einigkeit bestand, daß diese Reform das vom vorlegenden Gericht mit seiner ersten Frage aufgeworfene Problem regelt, bestanden doch Meinungsunterschiede in der Frage, ob diese Reform rückwirkend auf den beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit Anwendung finden kann.

45 Dieses Problem bedarf der Klärung. Unter Umständen könnte die Prüfung der Änderungsvorschriften dem vorlegenden Gericht Anhaltspunkte für die Entscheidung des Rechtsstreits liefern. Allerdings müssen wir auch die Frage beantworten, wie sie im Vorlagebeschluß formuliert ist, weil das vorlegende Gericht nicht über die Bedeutung dieser Reform für die Entscheidung des Rechtsstreits befragt wurde und es allein seine Sache ist, über die Nützlichkeit und Erheblichkeit der dem Gerichtshof vorgelegten Frage zu befinden, zumal uns nicht bekannt ist, welches genau die Befugnisse des vorlegenden Gerichts in dem bei ihm anhängigen Verfahren sind (Haftungs- oder Anfechtungsklage).

46 Ich befasse mich zunächst mit dieser ersten Frage, wie sie das vorlegende Gericht formuliert hat, und prüfe sodann die Bedeutung der Änderungen aufgrund der Verordnungen von 1995.

A — Auslegung des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 (in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95)

47 Vorab ist klarzustellen, welche Fassung des Artikels 9 Absatz 4 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 hier zugrundezulegen ist. Unstreitig enthält die ursprüngliche englische Fassung der Vorschrift einen Fehler; sie muß demzufolge nach Maßgabe der anderen sprachlichen Fassungen verstanden werden. Diese Vorschrift ist daher so zu lesen, daß von den Absätzen 1 bis 3 und nicht von den Absätzen 1 und 3 die Rede ist. Dieser Fehler wurde übrigens durch die Verordnung Nr. 229/95 behoben, so daß nunmehr die englische den anderen sprachlichen Fassungen entspricht.

48 Artikel 9 lautet:

(1)Wird festgestellt, daß die tatsächlich ermittelte Fläche über der im Beihilfeantrag Flächen angegebenen Fläche liegt, so wird bei der Berechnung des Beihilfebetrags die angegebene Fläche berücksichtigt.

(2)Wird festgestellt, daß die in einem Beihilfeantrag Flächen angegebene Fläche über der ermittelten Fläche liegt, so wird der Beihilfeantrag auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche berechnet. Außer in Fällen höherer Gewalt wird die tatsächlich ermittelte Fläche jedoch wie folgt gekürzt:um das Doppelte der festgestellten Fläche, wenn diese über 2 % oder über 2 ha liegt und bis zu 10 % der ermittelten Fläche beträgt;um 30 %, wenn die Flächendifferenz über 10 % liegt und bis zu 20 % der ermittelten Fläche beträgt.Liegt die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche, so wird keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt.Handelt es sich jedoch um falsche Angaben, die absichtlich oder aufgrund grober Fahrlässigkeit gemacht wurden, so wird der betreffende Betriebsinhaber ausgeschlossenvon der Gewährung der betreffenden Beihilfe für das betreffende Kalenderjahr undim Fall absichtlich gemachter falscher Angaben von der Gewährung jeglicher Beihilfe nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 im folgenden Kalenderjahr entsprechend der Fläche, für die sein Beihilfeantrag abgelehnt wurde.Die vorgenannten Kürzungen kommen nicht zur Anwendung, wenn der Betriebsinhaber den Nachweis erbringt, daß er sich bei der Flächenbestimmung korrekt auf von der zuständigen Behörde anerkannte Angaben gestützt hat.Stillgelegte Flächen, die der Erzeugung von Rohstoffen für die Herstellung von Erzeugnissen für Nicht-Nahrungsmittelzwecke dienen und für welche der Betriebsinhaber nicht alle vorgeschriebenen Verpflichtungen erfüllt hat, gelten für die Anwendung dieses Artikels als bei der Kontrolle nicht vorgefundene Flächen.Als ermittelte Fläche im Sinne dieses Artikels gilt die Fläche, bei der alle vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind.

(3)Für die Anwendung der Absätze 1 und 2 werden nur Futterflächen, Stillegungsflächen und Anbauflächen der einzelnen Ackerpflanzen, für welche ein unterschiedlicher Beihilfeantrag gilt, gesondert berücksichtigt.

(4)Die nach Maßgabe der Absätze 1 bis 3 dieses Artikels für die Beihilfeberechnung ermittelten Flächen werden herangezogen:im Rahmen der Flächenstillegung für die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht kommt;für die Berechnung der Höchstbeträge der in den Artikeln 4g und 4h der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Prämien, ebenso wie für die Ausgleichsentschädigung.In den in Absatz 2 erster Unterabsatz erster und zweiter Gedankenstrich genannten Fällen wird die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht kommt, jedoch auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Flächenstillegungsflächen vorgenommen ...

49 Das Problem, das sich dem vorlegenden Gericht stellt, sollte zum besseren Verständnis in wenigen Worten an einem Beispiel illustriert werden.

50 Der Betriebsinhaber, der eine Beihilfe (oder Ausgleichszahlung) für eine spezifische Ackerpflanze nach der allgemeinen Regelung der Verordnung Nr. 1765/92 erhalten möchte, hat gemäß Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 die Fläche der Parzelle(n), für die er eine flächenbezogene Beihilfe beansprucht, sowie die Lage und die Nutzung der betreffenden Parzelle(n) anzugeben. Er hat ferner gemäß Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 die Fläche im Rahmen der Flächenstillegung anzugeben, die für die Berechnung der Höchstfläche erforderlich ist, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht kommt. Fehlerhafte Angaben bei den erklärten Flächen können entweder die Anbaufläche oder die Stillegungsfläche oder beide betreffen. Es geht mithin um die Frage, wie sich eine in gutem Glauben abgegebene falsche Erklärung der stillgelegten Flächen bei einem Unterschied von mehr als 20 % zwischen der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten und der angegebenen Stillegungsfläche auf die Berechnung der flächenbezogenen Beihilfe für Ackerpflanzen auswirkt. Es sei daran erinnert, daß dieser Betriebsinhaber auch einen Ausgleich für die Flächen beanspruchen kann, zu deren Stillegung er sich verpflichtet hat.

51 Das vorlegende Gericht fragt sich, ob Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92, der bekanntlich festlegt, daß, falls die festgestellte Differenz über 20 % der ermittelten Fläche liegt, ... keinerlei Beihilfe für Flächen gewährt [wird], bei der vorstehend geschilderten Fallgestaltung so auszulegen ist, daß der Betriebsinhaber seinen Anspruch nicht nur auf die Stillegungs-Beihilfe, sondern auch auf die beantragte Beihilfe für Ackerpflanzen verliert.

52 Die Kommission und die Regierung des Vereinigten Königreichs sind der Auffassung, daß diese Frage bejaht werden muß. Die Feststellung eines Unterschieds von mehr als 20 % zwischen der angegebenen und der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Stillegungsfläche habe die gleiche Wirkung wie die Feststellung des Fehlens jeglicher Fläche. Fehlerhafte Angaben bei der Erklärung von Stillegungsflächen wirkten sich nicht nur im System der Stillegungs-Beihilfe, sondern auch im System der vom Betriebsinhaber beanspruchten Beihilfe für Ackerpflanzen aus. Diese Auslegung gründe sich auf die von Artikel 9 verfolgten Ziele und auf die Fassung dieser Vorschrift, wenn man sie im Kontext des Gesetzgebungsverfahrens sehe.

53 Die NFU teilt diesen Standpunkt nicht. Ein solches Verständnis führe zu äußerst belastenden, ungerechten und unverhältnismäßigen Auswirkungen für die Betriebsinhaber, die sich guten Glaubens geirrt hätten. Vorzuziehen sei eine andere Auslegung, die es ermögliche, die drastischen Auswirkungen eines solchen Versehens (Verlust der Stillegungs- und der Ackerpflanzen -Beihilfe) zu begrenzen. Anzuwenden sei die Regel, daß die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten dieser Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht komme, auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Fläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Ackerpflanzen vorzunehmen sei. Als tatsächliche Fläche sei die bei der Kontrolle tatsächlich festgestellte Fläche zu verstehen, ohne daß die Sanktionen gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 zu berücksichtigen seien.

54 Meines Erachtens liest die NFU etwas in diese Vorschriften hinein, was nicht in ihnen steht. Demgegenüber scheint mir die Auslegung der Kommission und der Regierung des Vereinigten Königreichs den Vorzug zu verdienen, und dies aus drei wesentlichen Gründen.

55 Erstens wird diese Auslegung durch den logischen Aufbau der Regelungen in den einzelnen Absätzen dieses Artikels gestützt. Prüfen wir diese Bestimmung.

56 Artikel 9 Absatz 3 bestimmt, daß bei der Berechnung einer beihilfefähigen Fläche (Verweisung auf die Absätze 1 und 2) nur Futterflächen, Stillegungsflächen und Anbauflächen der einzelnen Ackerpflanzen, für die ein unterschiedlicher Beihilfebetrag gilt, gesondert berücksichtigt werden.

57 So hat in unserem Beispiel der Betriebsinhaber Stillegungs- und Anbauflächen getrennt anzugeben und insbesondere die angebauten Ackerpflanzen zu nennen; die Richtigkeit der Angaben wird dann getrennt kontrolliert werden.

58 Artikel 9 Absatz 2 legt die Regeln für die Ermittlung der für die Berechnung der Beihilfe maßgebenden Fläche fest (Ermittlung der beihilfefähigen Fläche), falls sich herausstellt, daß die im Beihilfeantrag Flächen angegebene Fläche über der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche liegt.

59 In diesen Fällen gilt der Grundsatz, daß für die Berechnung der Beihilfe die bei Überprüfungen oder Kontrollen tatsächlich ermittelte Fläche maßgebend ist.

60 Um der Gut- oder Bösglaubigkeit des Antragstellers Rechnung zu tragen, sind zwei Gruppen von Ausnahmen vorgesehen, die durch das Wort jedoch kenntlich gemacht sind.

61 Für die erste Gruppe von Ausnahmen sind drei Sanktionen vorgesehen; sie betrifft ausschließlich den Fall eines Antragstellers, der sich in gutem Glauben geirrt hat. Die beihilfefähige Fläche wird dann nach folgender Berechnungsmethode ermittelt:

Festlegung der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche;

Berechnung der Differenz zwischen dieser Fläche und der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche (nachstehend: D);

Festlegung der Kürzung nach Maßgabe der Rechtsvorschriften des Artikels 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2 erster und zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3887/92.

Soll der Irrtum nicht der Ermittlung einer beihilfefähigen Fläche und der Entstehung eines Anspruchs auf Beihilfe entgegenstehen, muß D zwischen 3 % und 20 % betragen. Beträgt D mehr als 20 %, so kann keine beihilfefähige Fläche ermittelt werden, weil die Kürzung in Form des Verlustes der Beihilfe für Flächen durchgeführt wird. Jeder Wert für D über 20 % hat mit anderen Worten die gleichen Auswirkungen wie das Fehlen jeglicher Fläche.

62 Da sich der Betriebsinhaber, um unser Beispiel wieder aufzugreifen, bei der Angabe der Stillegungsfläche um mehr als 20 % geirrt hat, wird er so behandelt, als habe er keine Fläche stillgelegt. Da diese Größe aber für die Berechnung der Fläche erforderlich ist, für die eine Ackerpflanzen-Beihilfe in Betracht kommt, kann ihm diese Beihilfe nicht gewährt werden, weil die beihilfefähige Fläche nicht ermittelt werden kann. Folglich verliert er den Anspruch auf die spezifische Ackerpflanzen-Beihilfe und auf die entsprechende Stillegungs-Beihilfe, obwohl er sich nur bezüglich der Stillegungsfläche in gutem Glauben um mehr als 20 % geirrt hat. Die doppelte Funktion der Pflicht zur Stillegung wird damit bestens unter Beweis gestellt.

63 Für die zweite Gruppe von Ausnahmen sind zwei Sanktionen vorgesehen; sie betrifft ausschließlich den Fall eines Antragstellers, der absichtlich oder aufgrund grober Fahrlässigkeit falsche Angaben gemacht hat.

Hat der Betriebsinhaber aufgrund grober Fahrlässigkeit falsche Angaben gemacht, besteht die Sanktion im Ausschluß von der Gewährung der betreffenden Beihilfe für das betreffende Kalenderjahr ohne Rücksicht darauf, wie hoch die Differenz zwischen der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Fläche und der angegebenen Fläche ist;

bei absichtlich falschen Angaben gilt die gleiche Sanktion wie bei falschen Angaben aufgrund grober Fahrlässigkeit und zusätzlich die Sanktion des Ausschlusses von der Gewährung jeglicher Beihilfe nach dem integrierten System im folgenden Kalenderjahr entsprechend der Fläche, für die der Beihilfeantrag abgelehnt wurde (d. h. der von ihm angegebenen Fläche).

64 Artikel 9 Absatz 4 legt die Berechnungsweise für die Beihilfe bei Feststellung einer Differenz zwischen angegebener und bei der Kontrolle ermittelter Fläche fest.

65 In Unterabsatz 1 erster und zweiter Gedankenstrich, wird der Grundsatz festgelegt: Die nach Maßgabe der Absätze 1 bis 3 ermittelten Flächen sind der Beihilfeberechnung zugrunde zu legen. Artikel 9 Absatz 4 Unterabsatz 1 erster und zweiter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 3887/92 muß im Zusammenhang mit Artikel 9 Absätzen 1 und 2 Unterabsatz 1 Satz 1 gelesen werden, der die Grundsätze festlegt, die für die Ermittlung der beihilfefähigen Fläche bei Differenzen zwischen erklärten und ermittelten Flächen maßgebend sind.

66 Unterabsatz 2 stellt sich als Ausnahme vom Grundsatz dar, die wiederum durch das Wort jedoch zum Ausdruck gebracht wird. Hier werden die Berechnungsweisen für die Beihilfe nur für den Fall festgelegt, daß die Differenz bei gutgläubig falschen Angaben zwischen 3 % und 20 % beträgt. Diese Vorschrift muß im Zusammenhang mit Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2 erster und zweiter Gedankenstrich gelesen werden. Unter dem Ausdruck tatsächlich ermittelte Flächenstillegungsflächen in dieser Vorschrift ist die Fläche zu verstehen, wie sie sich nach der Kontrolle und nach Durchführung der Kürzungen nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2 erster und zweiter Gedankenstrich darstellen, weil sonst die Verweisung auf diese Vorschriften, die die Ermittlung der beihilfefähigen Fläche nach Anwendung der Kürzungen behandeln, keinen Sinn hätte.

67 Für die anderen Fälle falscher Angaben (guter Glaube, aber mehr als 20 % Differenz, Fahrlässigkeit, Absicht) ist nichts bestimmt, weil hierfür Artikel 9 Absatz 2 Unterabsätze 2 und 3 gilt. Eine Beihilfeberechnung findet mangels Ermittelbarkeit einer beihilfefähigen Fläche nicht statt.

68 Der zweite Grund, der für die Auslegung der Kommission und der Regierung des Vereinigten Königreichs spricht, ist das Ziel, das mit der Verordnung Nr. 1648/95 verfolgt wurde.

69 Mit der Reform aufgrund der Verordnung Nr. 1648/95 sollten die Sanktionen für Erzeuger von Ackerpflanzen, die sich in gutem Glauben bei der Angabe der Stillegungsflächen geirrt hatten, geändert werden:

Im Interesse einer Vereinfachung sollten die Bestimmungen über Sanktionen im Zusammenhang mit den Flächen- und den Tier-Beihilfen geändert werden. Da die Bestimmungen über Flächenstillegungen seit Erlaß der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission, geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 229/95, insbesondere dahin gehend geändert wurden, daß nunmehr eine Übertragung der Flächenstillegungsverpflichtung auf einen anderen Erzeuger sowie freiwillige Flächenstillegungen möglich sind, sollten die Bestimmungen über die Sanktionen entsprechend geändert werden.

70 Artikel 9 Absatz 4 Buchstabe a Unterabsatz 2 der streitigen Verordnung wurde wie folgt durch die Verordnung Nr. 1648/95 geändert:

Die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerkulturen in Betracht kommt, erfolgt auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Stillegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen.

71 Die von der NFU vorgeschlagene Auslegung des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 in seiner ursprünglichen Fassung entspricht in jedem Punkt dem neugefaßten Wortlaut. Folgte man der Auslegung der NFU, so liefe dies darauf hinaus, daß man die Reform durch die Verordnung Nr. 1648/95 für überflüssig hielte.

72 Die Änderung des Artikels 9 reicht für die Feststellung aus, daß es vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 für den Fall, daß die im Beihilfeantrag angegebene Stillegungsfläche die bei der Kontrolle ermittelte Fläche um mehr als 20 % überstieg, keine Ermittlung von Stillegungsflächen gab und folglich die betreffenden Betriebsinhaber keinen Anspruch auf Ausgleichzahlungen entsprechend dem Anteil ihrer Ackerkulturen hatten.

73 Drittens sucht Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der streitigen Verordnung die vom Gemeinschaftsgesetzgeber festgelegten Ziele dadurch zu erreichen, daß er die Beachtung der Verpflichtungen zur Stillegung bestimmter Flächen als notwendige Voraussetzung für die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Ackerpflanzen, zur Angabe von Flächen und zur Ausschaltung von Unregelmäßigkeiten und Betrugsfällen bei diesen Pflichten sicherstellt.

74 Demgemäß schlage ich Ihnen aus den vorstehenden Gründen vor, die erste Frage des vorlegenden Gerichts zu bejahen.

B — Auslegung des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 (in seiner Fassung nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95)

75 Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2 erster und zweiter Gedankenstrich sowie Absatz 4 Buchstabe a der streitigen Verordnung ist durch die Verordnungen des Jahres 1995 wie folgt geändert worden:

(2)...um das Doppelte der festgestellten Differenz, wenn diese über 3 % oder über 2 ha liegt und bis zu 20 % der ermittelten Fläche beträgt.

(4)a)Die nach Maßgabe der Absätze 1 bis 3 für die Beihilfeberechnung festgestellten Flächen werden auch für die Berechnung der Höchstbeträge der in den Artikeln 4g und 4h der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Prämien sowie für die Berechnung der Ausgleichszulage herangezogen.Die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerkulturen in Betracht kommt, erfolgt auf der Grundlage der tatsächlich ermittelten Stillegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen.

76 Der neue Artikel 9 in seiner Fassung durch die Verordnung Nr. 1648/95 mildert in gewissem Umfang die Sanktionen für Betriebsinhaber, die in ihren Beihilfeanträgen in gutem Glauben falsche Angaben gemacht haben.

77 So gehören zu den Sanktionen, wie sie nach der alten Fassung bei gutgläubig falschen Angaben zur Stillegungsfläche galten, nicht mehr die Kürzungen nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 1 Satz 2 erster und zweiter Gedankenstrich sowie Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 in der Fassung der Verordnung Nr. 1648/95, und zwar ohne Rücksicht auf das Ausmaß des Irrtums. In diesen Fällen erfolgt die Berechnung der Höchstfläche, die für Ausgleichszahlungen zugunsten der Erzeuger von Ackerpflanzen in Betracht kommt, auf der Grundlage der bei der Kontrolle tatsächlich ermittelten Stillegungsfläche und entsprechend dem Anteil der einzelnen Kulturen. Die Worte tatsächlich ermittelte Stillegungsfläche sind daher als bei der Kontrolle ermittelte Fläche ohne Anwendung von Kürzungen zu verstehen, denn sonst wäre diese Reform ohne jede Bedeutung.

78 Gemäß Artikel 2 der Verordnung Nr. 1648/95 sind diese Vorschriften nach dem Sachverhalt in Kraft getreten, über den das vorlegende Gericht zu befinden hat.

79 Indessen könnte das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2988/95 dem vorlegenden Gericht Klarheit verschaffen.

80 Zu den von der Verordnung Nr. 2988/95 verfolgten Zielen gehören die Wahrung der finanziellen Interessen der Gemeinschaft sowie die wirksame Bekämpfung des Betrugs zum Nachteil dieser Interessen, aber auch die Wahrung des allgemeinen Erfordernisses der Billigkeit und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei den zu erlassenden Bestimmungen.

81 Artikel 2 Absatz 2 bestimmt: Eine verwaltungsrechtliche Sanktion kann nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen gelten die weniger strengen Bestimmungen rückwirkend.

82 Gemäß Artikel 1 Absatz 2 liegt eine Unregelmäßigkeit im Sinne der Verordnung vor bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers ..., die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der Gemeinschaften oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften verwaltet werden, bewirkt hat bzw. haben würde, sei es durch die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen, die direkt für Rechnung der Gemeinschaften erhoben werden, sei es durch eine ungerechtfertigte Ausgabe.

83 Die Regierung des Vereinigten Königreichs tritt der unmittelbaren Anwendung dieser milderen Bestimmungen im Ausgangsverfahren vor dem vorlegenden Gericht entgegen. Keine Vorschrift der Verordnung Nr. 2988/95 könne zur rückwirkenden Anwendung dieser Bestimmung auf Sachverhalte führen, die vor ihrem Erlaß entstanden seien.

84 Die Kommission und die Klägerin des Ausgangsverfahrens vertreten demgegenüber die Auffassung, daß die Verordnung Nr. 2988/95 den Grundsatz der rückwirkenden Anwendung weniger strenger Verwaltungssanktionen enthalte.

85 Ich teile die Auffassung der Kommission und der NFU im wesentlichen aus zwei Gründen.

86 Erstens stimmt die vorgeschlagene Auslegung mit dem Ziel des Gemeinschaftsgesetzgebers überein, der in der zehnten Begründungserwägung ausführt: [G]emäß dem allgemeinen Erfordernis der Billigkeit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sowie unter Berücksichtigung des Grundsatzes ne bis in idem sind unter Wahrung des gemeinschaftlichen Besitzstandes und unter Beachtung der Vorschriften der zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Verordnung geltenden spezifischen Gemeinschaftsregelungen geeignete Bestimmungen vorzusehen, um eine Kumulierung finanzieller Sanktionen der Gemeinschaft und einzelstaatlicher strafrechtlicher Sanktionen bei ein und derselben Person für dieselbe Tat zu verhindern.

87 Die Urheber der Verordnung haben somit durchaus an die vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2988/95 entstandenen Sachverhalte gedacht; sie waren sehr wohl bedacht, keine gegen die Grundsätze der Billigkeit und der Verhältnismäßigkeit verstoßenden Sanktionen festzulegen. Diese Regelung bezweckte weder eine Umkehrung abgeschlossener (d. h. endgültiger) Sachverhalte, noch konnte sie eine solche bewirken, sie sollte aber auf Sachverhalte mit noch nicht endgültigen Wirkungen Anwendung finden, soweit die neuen Vorschriften günstiger für die Wirtschaftsteilnehmer sind.

88 Zweitens findet sich die streitige Vorschrift in Titel I Grundsätze der Verordnung Nr. 2988/95 und ist daher so auszulegen, daß sie für den spezifischen Bereich der Gemeinschaftsbestimmungen, die den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft bezwecken, den in der großen Mehrzahl der Mitgliedstaaten bekannten Grundsatz der rückwirkenden Anwendung milderer Strafrechts- oder Verwaltungssanktionen umsetzen soll.

89 Soweit daher die Reform aufgrund der Verordnung Nr. 2988/95 dem vorlegenden Gericht nützliche Anhaltspunkte für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens zu bieten vermag, wird es die neue Fassung des Artikels 9 Absatz 4 Buchstabe a Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 zu berücksichtigen haben.

II — Zweite Frage

90 Diese Frage betrifft die Auslegung des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 in Verbindung mit den Vorschriften der für Tiere geltenden Regelung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof im wesentlichen um die Feststellung, ob diese Vorschrift dahin auszulegen ist, daß Betrieben, deren bei der Kontrolle durch die zuständigen Behörden tatsächlich ermittelte Futterfläche sich als kleiner erweist als in einem Beihilfeantrag für Flächen angegeben, alle Prämien für Tiere zu versagen sind, wenn zwar die Differenz mehr als 20 % beträgt, jedoch keine Absicht oder grobe Fahrlässigkeit festgestellt worden ist.

91 Alle Beteiligten sind sich darin einig, daß diese Frage zu bejahen ist.

92 Nach meinen bisherigen Ausführungen ist in diesem Fall nur eine Fläche anzugeben: die Futterfläche. Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt, daß die ermittelte Fläche für die Berechnung des Höchstbetrags der in den Artikeln 4g und 4h der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 genannten Prämien herangezogen wird. Diese Artikel der Verordnung Nr. 805/68 in der Fassung der Verordnung Nr. 2066/92 bestimmen, daß die Gesamtzahl der im Betrieb gehaltenen Tiere, für die Sonderprämie und Mutterkuhprämie gezahlt werden kann, unter Anwendung eines Besatzdichtefaktors begrenzt wird. Dieser Faktor wird als Verhältnis zwischen der Zahl der GVE und der für die Ernährung der Tiere des Betriebes bestimmten innerbetrieblichen Futterfläche ausgedrückt.

93 Die Futterfläche ist daher ein für das System wesentlicher Faktor, da sie eine Bedingung für die Zahlung dieser Prämien darstellt.

94 Anders als bei den Ausgleichszahlungen für Erzeuger von Ackerpflanzen sieht die Verordnung Nr. 2066/92 nicht vor, daß diese Futterfläche in selbständiger Weise einen Anspruch auf irgendeine Prämie begründet. Daher wirkt sich ein gutgläubiger Irrtum mit einer Differenz von mehr als 20 % der Futterfläche nur auf die Gewährung der auf diese Fläche bezogenen Tier-Beihilfen aus.

95 Da die Verordnung Nr. 1648/95 die Lage dieser Betriebsinhaber nicht geändert hat, gelten nach ihrem Inkrafttreten die gleichen Sanktionen weiter.

96 Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Frage zu bejahen. Im Hinblick auf die Beantwortung der beiden ersten Vorlagefragen ist die vierte Frage, die sich auf eine anderweitige Auslegung der Vorschrift bezieht, gegenstandslos.

III — Dritte und fünfte Frage

97 Die dritte Vorlagefrage verdeutlicht die fünfte Frage. Das vorlegende Gericht ersucht den Gerichtshof um Prüfung der Gültigkeit des Artikels 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 insbesondere im Hinblick auf die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Diskriminierungsverbots und der Verhältnismäßigkeit.

98 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, daß die Sanktionen nach Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 gegenüber Betriebsinhabern, die sich gutgläubig bei Angabe der Stillegungsfläche und bei Angabe der Futterfläche um mehr als 20 % irren, gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit, des Diskriminierungsverbots und der Verhältnismäßigkeit verstießen.

A — Zum vermeintlichen Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit

99 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens steht auf dem Standpunkt, daß die mangelnde Klarheit des Artikels 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 sie um ihre Ansprüche auf die betreffende Beihilfe bringen könne.

100 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes stellt der Grundsatz der Rechtssicherheit ein grundlegendes Prinzip des Gemeinschaftsrechts dar, das insbesondere gebietet, daß eine den Abgabenpflichtigen belastende Regelung so klar und deutlich ist, daß er seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen kann.

101 Soweit es im vorliegenden Fall um Sanktionen geht, die für Betriebsinhaber gelten, die sich bei der Angabe der Futterfläche gutgläubig um mehr als 20 % irren, sind der Sinn der streitigen Vorschrift und die Auswirkungen ihrer Anwendung klar. Demgegenüber ist, was die Sanktionen gegen Betriebsinhaber betrifft, die sich bei der Angabe ihrer Stillegungsflächen um mehr als 20 % irren, wohl einzuräumen, daß die betreffende Vorschrift komplex und nur bei sehr sorgfältiger Prüfung verständlich ist; das liegt an zwei verschiedenen Schwierigkeiten.

102 Zunächst erschweren eine ungeschickte Abfassung und formale Gestaltung das Verständnis der Vorschrift. Ich halte es zum Beispiel für ungeschickt, Grundsatz und Ausnahme in einem Unterabsatz unterzubringen; umgekehrt ist zu bedauern, daß die unterschiedlichen Sanktionen bei gutgläubig falschen Angaben nicht in einem einzigen Unterabsatz zusammengefaßt wurden. Diese Fassung stellt sicherlich ein Hindernis für ein rasches Verständnis der streitigen Vorschrift dar, so daß sich die NFU zu Recht fragen durfte, ob der Grundsatz der Rechtssicherheit beachtet worden sei. Ich bin indessen nicht der Meinung, daß diese rein formalen Mängel zu einer Mehrdeutigkeit der betreffenden Vorschrift geführt haben. Die NFU hat dies im übrigen nicht dargetan, da die von ihr vertretene Auslegung dem Wortlaut offensichtlich etwas hinzufügt, was er nicht enthält.

103 Daß die Vorschrift so schwer zu verstehen ist, beruht aber vor allem darauf, daß es um einen sehr technischen Bereich geht. Das Agrarrecht der Gemeinschaft ist, wie die Kommission zu Recht bemerkt, schon wegen seines Gegenstands komplex: Zum einen besteht es aus einer Gesamtheit von Rechtsvorschriften, die häufig miteinander verzahnt sind, und zum anderen erfordert seine Anwendung die Würdigung schwieriger wirtschaftlicher Sachverhalte. Daher erweist sich die bündige, genaue und zugleich vollständige Abfassung einer Rechtsvorschrift als schwierige Aufgabe.

104 Diese Rechtsvorschriften sind indessen an Wirtschaftsteilnehmer gerichtet, die mit der Materie vertraut sind und sich täglich mit ihr befassen, so daß man davon ausgehen kann, daß dem Fachmann weniger Schwierigkeiten bereitet, was der Laie nur mühsam erfaßt. Das gilt auch für Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92; mag auch die oberflächliche Lektüre der Vorschrift ein richtiges Verständnis erschweren, so läßt diese doch bei sorgfältiger Prüfung den Sinn und die Auswirkungen ihrer Anwendung eindeutig erkennen. Im übrigen hat die Kommission in der Sitzung darauf hingewiesen, daß sie in den meisten Mitgliedstaaten ohne erkennbare Schwierigkeiten angewandt worden sei.

105 Ich komme damit zu dem Ergebnis, daß eine Verletzung des Grundsatzes der Rechtssicherheit nicht vorliegt.

B — Zum Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung

106 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, daß Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der streitigen Verordnung unter Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung die Verhängung der gleichen Sanktionen gestatte, wie sie für Betriebsinhaber gälten, die Irrtümer anderer Art und anderen Schweregrades begangen hätten.

107 Bei einem Betriebsinhaber, der eine einzige Ackerpflanzenart anbaue, für die er die Zahlung nur einer Art von Beihilfe beantrage, oder auch im Fall eines Rinderzüchters, der nur dieser Tätigkeit nachgehe und nur die Gewährung der besonderen Tier-Beihilfe beantrage, habe ein gutgläubiger Irrtum, der mehr als 20 % der Stillegungs- oder Futterfläche betreffe, die gleiche Folge wie die, die den Landwirt oder Züchter treffe, der grob fahrlässig eine falsche Angabe zur Fläche mache. Diese Sanktionen bestünden darin, daß dem erstgenannten tatsächlich, dem zweitgenannten rechtlich die Flächen -oder die Tier-Beihilfe im betreffenden Kalenderjahr entzogen werde.

108 Die Irrtümer seien aber unterschiedlicher Natur, weil das Verhalten des Betriebsinhabers im ersten anders als im zweiten Fall nicht schüldhaft sei; sie hätten indessen, obwohl sie verschiedener Natur und Schwere seien, doch die gleichen Wirkungen. Damit sei der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Gleichbehandlung verletzt.

109 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist das in Artikel 40 Absatz 3 des Vertrages niedergelegte Diskriminierungsverbot nur eine besondere Ausgestaltung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes, der besagt, daß vergleichbare Sachverhalte nicht unterschiedlich behandelt und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleichbehandelt werden dürfen, sofern dies nicht objektiv gerechtfertigt ist.

110 Die Bedingungen für die Verlängerung der Sanktionen, die für die beiden von der NFU herangezogenen Gruppen von Betriebsinhabern gelten, sind indessen, wie die Regierung des Vereinigten Königreichs und die Kommission bemerken, nicht vergleichbar.

111 Nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 wird nämlich die von einem Betriebsinhaber beantragte Beihilfe für eine besondere Ackerpflanze nur dann versagt, wenn er sich bei seiner Angabe der Stillegungsfläche um mehr als 20 % irrt oder wenn diese Überschätzung in seiner Angabe der Sonderanbaufläche festzustellen ist. Ebenso wird dem Züchter die besondere Tier-Beihilfe nur dann versagt, wenn er sich bei seiner Angabe der Futterfläche um mehr als 20 % irrt.

112 Demgegenüber werden gemäß Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 3 erster Gedankenstrich der streitigen Verordnung die vom Landwirt oder Züchter beantragten Beihilfen nicht gewährt, wenn dieser grob fahrlässig eine falsche Angabe gemacht hat, und zwar ohne Rücksicht darauf, wie groß die Differenz zwischen der angegebenen und der bei der Kontrolle ermittelten Fläche ist.

113 Daraus ergibt sich, daß sich die beiden von der NFU angeführten Gruppen von Betriebsinhabern nicht in der gleichen Lage befinden und nicht gleichbehandelt werden.

114 Demgemäß ist die Rüge eines Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot zurückzuweisen.

C — Zur Rüge eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

115 Die NFU und die Regierung des Vereinigten Königreichs rügen, daß die Sanktionen nach Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht beachteten.

116 Dieser allgemeine Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verbietet es, die Grenzen dessen zu überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen, und die verursachten Nachteile müssen im angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

117 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes verfügen ferner die Gemeinschaftsorgane bei der Beurteilung eines komplexen wirtschaftlichen Sachverhalts — so etwa im Bereich der GAP — über einen weiten Ermessensspielraum. Bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung einer solchen Befugnis muß sich der Richter darauf beschränken, zu prüfen, ob dem Organ kein offensichtlicher Fehler oder ein Ermessensmißbrauch unterlaufen ist oder ob dieses als Urheber der streitigen Maßnahme die Grenzen seines Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat.

118 Steht die Sanktion der Versagung jeder flächenbezogenen Beihilfe für den Fall, daß sich der Betriebsinhaber gutgläubig bei der Angabe der Stillegungs- oder Futterfläche um mehr als 20 % geirrt hat, nicht offensichtlich in einem unangemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen?

119 Was die mit der streitigen Maßnahme verfolgten Ziele anlangt, so ergibt sich aus der betreffenden Verordnung, daß sie Unregelmäßigkeiten und Betrugsfälle wirksam ahnden sollte; der Gemeinschaftsgesetzgeber hat insoweit hervorgehoben, daß je nach Schwere der Unregelmäßigkeiten abgestufte Sanktionen vorzusehen seien, die äußerstenfalls bis zum Ausschluß des Betriebsinhabers von der Beihilferegelung während des betreffenden und des folgenden Jahres gehen könnten.

120 Diesen Zielen ist zu entnehmen, daß die völlige Versagung einer Beihilfe in der Stufenfolge der Sanktionen die schwerste Sanktion darstellt. Eine solche Sanktion ist nach der Vorstellung des Gemeinschaftsgesetzgebers dem schwersten Fehlverhalten vorzubehalten.

121 Drei Arten des Fehlverhaltens, deren sich ein Betriebsinhaber bei der Angabe der Fläche schuldig machen kann, sind aufgeführt: gutgläubiger Irrtum, grobe Fahrlässigkeit und absichtlich falsche Angabe.

122 Unbestreitbar legt ein Betriebsinhaber, der sich gutgläubig, d. h. ohne Betrugsabsicht, irrt, kein tadelnswertes Verhalten an den Tag, so daß es mit den verfolgten Zielen unvereinbar und mithin zwangsläufig und offensichtlich unangemessen ist, ihn in diesem Fall mit einer der schwersten Sanktionen zu belegen.

123 Außerdem behandelt die Vorschrift, wenn sie die gleichen Sanktionen gegen Betriebsinhaber verhängt, denen Unregelmäßigkeiten unterschiedlicher Natur anzulasten sind, einen ehrlichen Betriebsinhaber so, als sei er nachlässig oder bösgläubig. Jenseits einer bestimmten Fehlerschwelle wird mit anderen Worten in Widerspruch zum Wortlaut der Vorschrift selbst die Bösgläubigkeit des gutgläubigen Betriebsinhabers vermutet.

124 Da die den betreffenden Betriebsinhabern zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten von sehr unterschiedlichem Gewicht sind, hätte der Gemeinschaftsgesetzgeber dies berücksichtigen müssen.

125 Artikel 9 Absatz 2 der streitigen Verordnung ist mithin keine getreue Umsetzung der vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten Ziele.

126 Schließlich scheint mir, daß zur Verwirklichung dieser Ziele ebenso wirksame, aber weniger belastende Maßnahmen in Frage gekommen wären. Man hätte zum Beispiel regeln können, daß beim Fehlen jeglicher böswilliger oder betrügerischer Absicht auf Seiten des Betriebsinhabers und jenseits einer bestimmten Differenz zwischen der angegebenen und der bei der Kontrolle ermittelten Fläche lediglich eine auf Gemeinschaftsebene festgelegte Pauschalbeihilfe gewährt werden kann.

127 Ich bin somit der Auffassung, daß die Rüge eines Verstoßes gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz durchgreift.

128 Daher schlage ich dem Gerichtshof vor, Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 (in seiner Fassung vor dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95) für ungültig zu erklären.

Ergebnis

129 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen schlage ich vor, die Fragen des vorlegenden Gerichts wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung (EG) Nr. 1648/95 der Kommission vom 6. Juli 1995 zur Änderung der Verordnung Nr. 3887/92 ist dahin auszulegen, daß er die Versagung jeder Beihilfe für Flächen zu Lasten von Betriebsinhabern vorschreibt, deren tatsächlich ermittelte Stillegungsfläche um mehr als 20 % unter der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche liegt, auch wenn die Angabe ohne Absicht oder grobe Fahrlässigkeit erfolgt ist.

2) Artikel 9 Absätze 2 bis 4 der Verordnung Nr. 3887/92 in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 ist dahin auszulegen, daß er die Versagung jeglicher Prämie für Rinder zu Lasten von Betriebsinhabern anordnet, deren tatsächlich ermittelte Futterfläche um mehr als 20 % unter der im Beihilfeantrag Flächen angegebenen Fläche liegt, auch wenn die Angabe ohne Absicht oder grobe Fahrlässigkeit erfolgt ist.

3) Artikel 9 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 3887/92 in seiner Fassung vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1648/95 ist insoweit ungültig, als er die Versagung jeder flächenbezogenen Beihilfe oder Prämie für Tiere zu Lasten von Betriebsinhabern anordnet, die sich bei Angabe der Stillegungsfläche und der Futterfläche um mehr als 20 % geirrt haben, wenn die Angabe ohne Absicht oder grobe Fahrlässigkeit erfolgt ist.