Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 24.06.1997 – C-364/95

Schlußanträge des Generalanwalts

Michael B. Elmer

vom 24. Juni 1997

1 In dieser Rechtssache hat das Finanzgericht Hamburg, Bundesrepublik Deutschland, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung des Artikels 234 Absatz 1 des Vertrages, nach dem Verhältnis zwischen dem GATT (Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen) und der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen (nachstehend: Grundverordnung) und nach der Gültigkeit der Verordnung (EG) Nr. 478/95 der Kommission vom 1. März 1995 mit ergänzenden Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Zollkontingentregelung für die Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 (nachstehend: GATT-Verordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

Das Verfahren vor dem nationalen Gericht und die Vorlagefragen

2 Die T. Port GmbH &: Co. KG (nachstehend: T. Port) importierte in den Referenzjahren 1989, 1990 und 1991 nur geringe Mengen Bananen — angeblich wegen des Vertragsbruchs eines kolumbianischen Lieferanten — und erhielt deshalb nach den Regeln der Grundverordnung nur geringe Einfuhrbescheinigungen für 1993, 1994 und 1995 zugeteilt.

3 Aufgrund dessen beantragte T. Port die Zuteilung weiterer Bescheinigungen im Wege der einstweiligen Anordnung. Der Hessische Verwaltungsgerichtshof gab dem Antrag mit Beschluß vom 9. Februar 1995 statt und teilte T. Port im Wege der einstweiligen Anordnung weitere Bescheinigungen zu; gleichzeitig legte er dem Gerichtshof die Fragen zur Vorabentscheidung vor, die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 26. November 1996 in der Rechtssache C-68/95, T. Port/Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung, beantwortet hat.

4 T. Port reichte am 10. Mai 1995 weitere Anträge auf Erlaß einstweiliger Anordnungen beim Finanzgericht Hamburg ein, das den Anträgen mit vier Beschlüssen vom 19. Mai bzw. 8., 21. und 28. Juni 1995 unter Hinweis darauf stattgab, daß es nach seiner Auffassung zweifelhaft sei, ob die Bestimmungen der Grundverordnung in Deutschland anwendbar seien, da sie seiner Meinung nach im Widerspruch zu den Bestimmungen des GATT ständen, die in Deutschland Gültigkeit hätten. Gleichzeitig legte es dem Gerichtshof einige Fragen nach der Auslegung des Artikels 234 Absatz 1 im Zusammenhang mit dem GATT zur Vorabentscheidung vor (Rechtssache C-182/95, T. Port/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, im folgenden: Rechtssache T. Port II). Diese vier Beschlüsse wurden vom Bundesfinanzhof mit Beschluß vom 22. August 1995 aufgehoben. T. Port focht diesen Beschluß vor dem Bundesverfassungsgericht an, das noch keine Entscheidung getroffen hat. Der Gerichtshof hat das Verfahren in der Rechtssache T. Port II bis auf weiteres ausgesetzt.

5 Aufgrund des Beschlusses des Bundesfinanzhofs vom 22. August 1995 erließ das Hauptzollamt Hamburg-Jonas am 29. August und am 1. September 1995 Bescheide über die Nachentrichtung von Zoll für Bananen, die T. Port am 22. Mai 1995 entsprechend den vier Beschlüssen des Finanzgerichts Hamburg aus Ecuador eingeführt hatte. T. Port erhob gegen diese Bescheide Einspruch und beantragte gleichzeitig die Aussetzung ihrer Vollziehung. Nach den vorliegenden Angaben hat das Hauptzollamt Hamburg-Jonas noch nicht über die Einsprüche entschieden. Dagegen wurden die Anträge auf Aussetzung der Vollziehung vom Hauptzollamt Hamburg-Jonas am 5. September und 10. September 1995 abgelehnt, woraufhin T. Port Klage beim Finanzgericht wegen Aussetzung der Vollziehung erhob.

6 Das Finanzgericht Hamburg gab mit Beschlüssen vom 22. und 27. September 1995 den Anträgen auf Aussetzung der Vollziehung der Nachentrichtungsbescheide des Hauptzollamts Hamburg-Jonas unter Hinweis darauf statt, daß nach seiner Auffassung begründete Zweifel beständen, ob die Bescheide über die Nachentrichtung von Zoll rechtmäßig seien, da die Grundverordnung seiner Meinung nach gegen die Gatt-Bestimmungen verstießen, die in Deutschland Gültigkeit hätten. Die Vollziehung der Bescheide des Hauptzollamts Hamburg-Jonas über die Nachentrichtung von Zoll ist nach diesen Beschlüssen ausgesetzt, bis der Gerichtshof über die Fragen entschieden hat, die ihm das Finanzgericht Hamburg ursprünglich in der Rechtssache T. Port II vorgelegt hat.

7 Die Beschlüsse des Finanzgerichts Hamburg vom 22. und 27. September 1995 in der vorliegenden Sache sind daher so zu verstehen, daß das Gericht mit ihnen den Gerichtshof darum ersucht, in der neuen Sache die gleichen Fragen zu beantworten wie die, die ihm das nationale Gericht in der Rechtssache T. Port II vorgelegt hat. Mit anderen Worten, das vorlegende Gericht ersucht um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Ist Artikel 234 Absatz 1 EG-Vertrag dahin auszulegen, daß Artikel I, Artikel II und Artikel III des GATT in der Bundesrepublik Deutschland Anwendungsvorrang vor den Artikel 18, Artikel 19 i. V. m. Artikel 17 der [Grund-]Verordnung haben?

2. a)Ist die auf die [Grund-]Verordnung gestützte [GATT-]Verordnung gültig?b)Falls ja, ist Artikel 234 Absatz 1 EG-Vertrag dahin auszulegen, daß Artikel XIII GATT gegenüber dieser Verordnung Anwendungsvorrang zukommt?

3. Falls die Fragen zu 1 und 2 b bejaht werden: Kann der Gemeinschaftsbürger sich auf den Anwendungsvorrang der genannten GATT-Bestimmungen in einem Verfahren vor den Gerichten der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft berufen?

8 Die Frage 1 und die Frage 2 b betreffen beide die Auslegung des Artikels 234 Absatz 1 EG-Vertrag im Zusammenhang mit den Bestimmungen des GATT Ich halte es für zweckmäßig, diese Fragen zusammen zu behandeln, bevor ich zur Frage 2 a nach der Gültigkeit der GATT-Verordnung und zur Frage 3, ob die Bestimmungen des GATT gegebenenfalls unmittelbare Wirkung haben, Stellung nehme.

Zu den Fragen 1 und 2 b nach der Auslegung des Artikels 234 Absatz 1 des Vertrages

9 Nach Artikel 234 Absatz 1 EG-Vertrag werden die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften, die vor Inkrafttreten des Vertrages zwischen einem oder mehreren Mitgliedstaaten einerseits und einem oder mehreren dritten Ländern andererseits geschlossen wurden, durch den EG-Vertrag nicht berührt.

10 Mit den Fragen 1 und 2 b möchte das vorlegende Gericht im Grunde Aufschluß darüber erhalten, ob Artikel 234 Absatz 1 EG-Vertrag dahin auszulegen ist, daß die genannten Bestimmungen des GATT in der Bundesrepublik Deutschland Vorrang vor den Bestimmungen der Grundverordnung bzw. der GATT-Verordnung haben.

11 Zu den Bestimmungen der Grundverordnung, die das vorlegende Gericht anführt, gehört zunächst Artikel 17, wonach Bananeneinfuhren in die Gemeinschaft der Vorlage einer Einfuhrbescheinigung bedürfen. Sodann gehört dazu Artikel 18, der ein jährliches Zollkontingent von 2,1 Millionen Tonnen für 1994 und 2,2 Millionen Tonnen für 1995 für Drittlandbananen und nichttraditionelle AKP-Bananen festsetzt und der bestimmt, daß innerhalb des Zollkontingents auf Einfuhren von Drittlandbananen eine Abgabe von 75 ECU/Tonne erhoben wird, daß nichttraditionelle AKP-Bananen innerhalb des Zollkontingents zollfrei eingeführt werden können und daß Drittlandbananen und nichttraditionelle AKP-Bananen, die außerhalb des Zollkontingents eingeführt werden, einer Abgabe von 850 ECU bzw. 750 ECU/Tonne unterliegen. Schließlich verweist das nationale Gericht auf Artikel 19, der das Zollkontingent prozentual unterschiedlich auf drei verschiedene Gruppen von Marktbeteiligten aufteilt.

12 Durch die GATT-Verordnung wurde das Zollkontingent des Artikels 18 der Grundverordnung für die Einfuhren von Drittlandbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen in Quoten für die Einfuhr aus Ländern oder Gruppen von Ländern gemäß dem Rahmenabkommen über Bananen aufgeteilt, das als Anhang dem Marrakesch-Protokoll beigefügt ist, das seinerseits integrierter Bestandteil des GATT 1994 ist, das wiederum integrierter Bestandteil des WTO-Übereinkommens ist.

13 T. Port hat geltend gemacht, daß es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes Sache des nationalen Gerichts sei, zu prüfen, inwieweit Bestimmungen von Abkommen, die der betreffende Staat vor dem Inkrafttreten des Vertrages geschlossen habe, der Anwendung des Gemeinschaftsrechts entgegenstünden, und daß die vom nationalen Recht genannten Bestimmungen des GATT der Anwendung der Grundverordnung und der GATT-Verordnung entgegenstünden.

14 Die Kommission und der Rat haben vorgetragen, daß Artikel 234 Absatz 1 die Rechte und Pflichten aus Übereinkünften betreffe, die vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrages geschlossen worden seien. Das GATT 1947 sei natürlich von den Mitgliedstaaten vor dem Inkrafttreten des Vertrages geschlossen worden. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sei in einem solchen Fall jedoch zu prüfen, ob die Übereinkunft dem Mitgliedstaat Verpflichtungen auferlege, deren Durchführung von einem Drittland verlangt werden könne, das Vertragspartei der Übereinkunft sei. Aus der Rechtssache ergebe sich, daß die Bananen, die T. Port eingeführt habe, aus Ecuador stammten. Dieses Land sei niemals Vertragspartei des GATT 1947 gewesen und könne daher auch keine Rechte aus dem GATT 1947 geltend machen. Bereits aus diesem Grund stelle sich die Frage der Anwendung des Artikels 234 Absatz 1 in der vorliegenden Sache nicht.

15 Der Rat hat mit Unterstützung der deutschen, der spanischen und der französischen Regierung sowie der Regierung des Vereinigten Königreichs weiter geltend gemacht, daß die Gemeinschaft die Rechte und Pflichten der Mitgliedstaaten aus dem GATT übernommen habe und auf dem Gebiet des Warenhandels mit Drittländern ausschließlich zuständig sei. Die Verpflichtungen aus dem GATT träfen somit die Gemeinschaft und stellten nicht länger separate Verpflichtungen der Mitgliedstaaten dar.

16 Im Verhältnis zwischen Staaten, die Mitglieder der WTO und damit des GATT 1994 sind, folgt nach meiner Meinung aus Artikel 59 Absatz 1 Buchstabe a des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969, daß das Gatt 1994 mit Wirkung vom 1. Januar 1995, dem Zeitpunkt seines Inkrafttretens, an die Stelle des GATT 1947 getreten ist. Das WTO-Übereinkommen und damit das GATT 1994 ist, soweit es um die Handelspolitik geht, von der Gemeinschaft geschlossen worden, die nach Artikel 113 des Vertrages für den Bereich der Handelspolitik ausschließlich zuständig ist. Forderungen nach dem GATT 1994 können daher nur gegen die Gemeinschaft und nicht gegen einzelne Mitgliedstaaten gerichtet werden.

17 Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich ausdrücklich, daß der Rechtsstreit vor dem nationalen Gericht Bananen betrifft, die aus Ecuador eingeführt worden sind. Dieser Staat war nicht Teilnehmer des GATT 1947 und trat der WTO und damit dem GATT 1994 erst am 21. Januar 1996 bei, also nach dem 22. Mai 1995, dem Zeitpunkt der Einfuhr der in Rede stehenden Bananen nach Deutschland.

18 Zum Einfuhrzeitpunkt konnte Ecuador somit weder nach dem GATT 1947 noch nach dem GATT 1994 Ansprüche geltend machen.

19 Daher ist es eine rein hypothetische Frage in dem dem nationalen Gericht zur Entscheidung vorliegenden Rechtsstreit, was gegolten hätte, wenn Bananen vor dem 31. Dezember 1995, dem Zeitpunkt der Aufhebung des GATT 1947, aus einem Staat eingeführt worden wären, der Mitglied des GATT 1947 war und dem GATT 1994 nicht beigetreten ist. Ich sehe folglich keinen Anlaß, dazu Stellung zu nehmen, ob ein solches Drittland gegebenenfalls Forderungen gegen die Bundesrepublik Deutschland hätte richten können oder ob eine solche Forderung, wie der Rat meint, allein gegen die Gemeinschaft hätte gerichtet werden können.

20 Ich möchte daher dem Gerichtshof vorschlagen, die Fragen 1 und 2 b dahin zu beantworten, daß Artikel 234 Absatz 1 des Vertrages dahin auszulegen ist, daß er einem nationalen Gericht nicht die Möglichkeit einräumt, in einem Rechtsstreit über die Einfuhr von Bananen aus einem Dritdand, das einem von den Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten des Vertrages geschlossenen völkerrechtlichen Abkommen nicht beigetreten ist, von den Vorschriften der Grundverordnung oder der GATT-Verordnung abzuweichen.

Zur Frage 2 a über die Gültigkeit der GATT-Verordnung

21 Mit der Frage 2 a möchte das vorlegende Gericht Aufschluß darüber erhalten, ob die GATT-Verordnung wegen Verstoßes gegen das Diskriminierungsverbot des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages und gegen Artikel XIII des GATT ungültig ist, weil das Zollkontingent ohne Berücksichtigung der bisherigen Einfuhren aufgeteilt worden sei.

22 Nach Ansicht der deutschen Regierung ist die GATT-Verordnung ungültig. Sie hat hierzu auf ihr Vorbringen in der Rechtssache C-122/95, Bundesrepublik Deutschland/Rat der Europäischen Union, verwiesen.

23 Die spanische und die französiche Regierung sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs haben geltend gemacht, es sei nichts vorgetragen worden, was die Gültigkeit der GATT-Verordnung beeinträchtigen könnte. Die französische Regierung hat betont, daß es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht gegen Artikel 40 des Vertrages verstoße, wenn die Quotenaufteilung in der GATT-Verordnung die bisherigen Einfuhrströme nicht genau widerspiegele. Die Aufteilung der Quoten auf die am Rahmenabkommen beteiligten Staaten sei jedoch nicht losgelöst von den bisherigen Einfuhren aus diesen Staaten. Die GATT-Verordnung teile darüber hinaus 46,5 % des Zollkontingents oder über 1 Million Tonnen Staaten zu, die am Rahmenabkommen nicht beteiligt gewesen seien, darunter Ecuador, und stelle somit keine unannehmbare Beschränkung der Einfuhr aus diesen Staaten dar. Die spanische Regierung hat besonders darauf hingewiesen, daß nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes das GATT nicht zur Beurteilung der Gültigkeit einer Gemeinschaftsverordnung herangezogen werden könne.

24 Die Kommission hat geltend gemacht, daß die Aufteilung der Einfuhrquoten auf die einzelnen Länder und Ländergruppen im Rahmenabkommen über Bananen und in der GATT-Verordnung im großen und ganzen entsprechend den durchschnittlichen Bananeneinfuhren aus diesen Ländern in dem Referenzzeitraum zwischen 1990 bis 1992 erfolgt sei.

25 Bezüglich des näheren Inhalts des Diskriminierungsverbots des Artikels 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 in bezug auf Drittländer hat der Gerichtshof in der Rechtssache 52/81, Faust/Kommission, folgendes festgestellt:

Obwohl Taiwan ganz offensichtlich von der Kommission weniger günstig als gewisse andere Drittländer behandelt worden ist, ist darauf hinzuweisen, daß es im Vertrag keinen allgemeinen Grundsatz gibt, der die Gemeinschaft verpflichtet, in ihren Außenbeziehungen die verschiedenen Drittländer in jeder Hinsicht gleich zu behandeln. Ohne daß daher die Prüfung erforderlich wäre, in welcher Eigenschaft die Firma Faust sich auf das in Artikel 40 EWG-Vertrag niedergelegte Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern oder Verbrauchern in der Gemeinschaft berufen könnte, ist festzustellen, daß dann, wenn eine unterschiedliche Behandlung von Drittländern nicht im Widerspruch zum Gemeinschaftsrecht steht, auch eine unterschiedliche Behandlung von Marktteilnehmern, die nur eine zwangsläufige Folge der unterschiedlichen Behandlung von Drittländern wäre, mit denen diese Marktteilnehmer Handelsbeziehungen angeknüpft haben, nicht als gemeinschaftsrechtswidrig angesehen werden kann. (Randnr. 25)

26 Wie sich daraus ergibt, beinhalten eine eventuelle unterschiedliche Behandlung von Drittländern bei der Aufteilung des Zollkontingents in Form der fehlenden Berücksichtigung bisheriger Einfuhrmengen und eine daraus folgende unterschiedliche Behandlung der Marktteilnehmer der Gemeinschaft je nach deren Geschäftsverbindungen zu den betreffenden Drittländern keinen Verstoß gegen Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 des Vertrages.

27 Der Gerichtshof hat weiter in seinen Urteilen vom 12. Dezember 1972 in den verbundenen Rechtssachen 21/72 bis 24/72, International Fruit Company, vom 24. Oktober 1973 in der Rechtssache 9/73, Schlüter, vom 16. März 1983 in der Rechtssache 266/81, SIOT, und in den verbundenen Rechtssachen 267/81 bis 269/81, SPI und SAMI, festgestellt, daß die Artikel II, III, V, VI, VIII und XI des GATT vor den nationalen Gerichten nicht geltend gemacht werden können, um die Gültigkeit einer Handlung der Gemeinschaft in Frage zu stellen. Der Gerichtshof ist zu diesem Ergebnis aufgrund von Erwägungen zur Systematik des GATT gelangt, dem das Prinzip von Verhandlungen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen zugrunde liegt und das durch die große Geschmeidigkeit seiner Bestimmungen gekennzeichnet ist, insbesondere der Vorschriften über Abweichungen von den allgemeinen Regeln, über Maßnahmen, die bei außergewöhnlichen Schwierigkeiten getroffen werden können, und über die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien. Nach meiner Meinung gilt das gleiche für die Artikel I und XIII des GATT. In seinem Urteil vom 12. Dezember 1995 in der Rechtssache C-469/93, Chiquita, hat der Gerichtshof denn auch allgemein festgestellt:

Diese Besonderheiten schließen die Möglichkeit aus, daß sich ein Bürger vor den nationalen Gerichten eines Mitgliedstaats auf die Vorschriften des GATT gegen die Anwendung nationaler Bestimmungen beruft. (Randnr. 29)

28 Das WTO-Übereinkommen und damit das GATT 1994 wurden vom Rat im Namen der Europäischen Gemeinschaft mit Beschluß 94/800 vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986-1994) im Namen der Europäischen Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (nachstehend: GATT-Beschluß) genehmigt. Die elfte Begründungserwägung dieses Beschlusses lautet:

Das Übereinkommen zur Errichtung der Welthandelsorganisation einschließlich seiner Anhänge [GATT 1994] ist nicht so angelegt, daß es unmittelbar vor den Rechtsprechungsorganen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten angeführt werden kann.

29 Die Rechtsprechung des Gerichtshofes zum GATT 1947 läßt sich nach meiner Meinung entsprechend auf das GATT 1994 übertragen.

30 Nach dem genannten Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache International Fruit Company und dem Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93, Deutschland/Rat, kann die Gültigkeit einer Verordnung nicht durch Bestimmungen beeinträchtigt werden, die keine unmittelbare Wirkung haben. Bereits aus diesem Grund kann die Gültigkeit der GATT-Verordnung nicht durch Artikel XIII des GATT beeinträchtigt werden.

31 Im übrigen verweise ich bezüglich des Vorbringens der Bundesrepublik Deutschland auf meine Schlußanträge vom 24. Juni 1997 in der Rechtssache C-122/95, Bundesrepublik Deutschland/Rat der Europäischen Union, und möchte somit dem Gerichtshof vorschlagen, diese Frage dahin zu beantworten, daß die Prüfung der GATT-Verordnung im Lichte des Vorlagebeschlusses und der sonst in der Sache zutage getretenen Tatsachen nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung in Frage stellen könnte.

Zur Frage 3 nach der unmittelbaren Wirkung

32 Die Frage 3 ist entsprechend ihrer Formulierung nur zu beantworten, wenn die Fragen 1 und 2 b zu bejahen sind. Ich schlage dem Gerichtshof, wie gesagt, vor, die Fragen 1 und 2 b zu verneinen, und möchte ihm daher vorschlagen, auf eine Beantwortung der Frage 3 zu verzichten.

Entscheidungsvorschlag

33 Aus diesem Grund schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm vom Finanzgericht Hamburg vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Artikel 234 Absatz 1 EG-Vertrag ist dahin auszulegen, daß er einem nationalen Gericht nicht die Möglichkeit einräumt, in einem Rechtsstreit über die Einfuhr von Bananen aus einem Drittland, das einem von den Mitgliedstaaten vor Inkrafttreten des Vertrages geschlossenen völkerrechtlichen Abkommen nicht beigetreten ist, von den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen, zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 3290/94 des Rates vom 22. Dezember 1994 über erforderliche Anpassungen und Übergangsmaßnahmen im Agrarsektor zur Anwendung der im Rahmen der multilateralen Handelsverhandlungen der Uruguay-Runde geschlossenen Übereinkünfte, oder der Verordnung (EG) Nr. 478/95 der Kommission vom 1. März 1995 mit ergänzenden Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates betreffend die Zollkontingentregelung für die Einfuhr von Bananen in die Gemeinschaft und zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 abzuweichen.

2. Die Prüfung der genannten Verordnung (EG) Nr. 478/95 im Lichte des Vorlagebeschlusses und der sonst in der Rechtssache zutage getretenen Tatsachen hat nichts ergeben, was die Gültigkeit dieser Verordnung in Frage stellen könnte.