Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.1997 – C-369/95

Schlussanträge des Generalanwalts

Michael B. Elmer

vom 26. Juni 1997

1 In dieser Rechtssache hat das Tribunale Salerno (Italien) verschiedene Fragen nach der Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen (im folgenden: Grundverordnung), der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen (im folgenden: Durchführungsverordnung) und der Verordnung (EWG) Nr. 1443/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Übergangsmaßnahmen zur Durchführung der Einfuhrregelung für Bananen im Jahr 1993 (im folgenden: Übergangsverordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Die Fragen werden u. a. unter Hinweis auf das Vierte Abkommen von Lomé vom 15. Dezember 1989 (im folgenden: Abkommen von Lomé) und das Protokoll Nr. 5 zu diesem Abkommen (im folgenden: Protokoll Nr. 5) gestellt.

Die anwendbaren Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts

2 Artikel 168 des Abkommens von Lomé sieht vor:

(1)Waren mit Ursprung in den AKP-Staaten sind frei von Zöllen und Abgaben gleicher Wirkung zur Einfuhr in die Gemeinschaft zugelassen.

(2)a)Für Waren mit Ursprung in denAKP-Staaten,die in der Liste des Anhangs II des Vertrages aufgeführt sind und einer gemeinsamen Marktorganisation nach Artikel 40 des Vertrages unterliegen,gelten bei der Einfuhr in die Gemeinschaft, abweichend von der allgemeinen Regelung, die gegenüber Drittländern Anwendung findet, folgende Bestimmungen :i)Waren, für die nach den zum Zeitpunkt der Einfuhr geltenden gemeinschaftlichen Bestimmungen außer Zöllen keine andere Maßnahme bei der Einfuhr vorgesehen ist, sind zollfrei zur Einfuhr zugelassen,ii)für andere als die unter Ziffer i) fallenden Waren ergreift die Gemeinschaft die erforderlichen Maßnahmen, um eine günstigere Regelung als diejenige für Drittländer, denen für die gleichen Waren die Meistbegünstigung eingeräumt wird, zu gewährleisten. ...

3 Das Protokoll Nr. 5 sieht in Artikel 1 vor: Kein AKP-Staat wird bei der Ausfuhr seiner Bananen nach den Märkten der Gemeinschaft hinsichtlich des Zugangs zu seinen herkömmlichen Märkten und seiner Vorteile auf diesen Märkten ungünstiger gestellt sein als bisher oder derzeit.

4 In der Gemeinsamen Erklärung zu Protokoll Nr. 5, die Gegenstand des Anhangs LXXIV des Abkommens von Lomé ist (im folgenden: Gemeinsame Erklärung), heißt es,

... daß die Gemeinschaft durch Artikel 1 des Protokolls Nr. 5 nicht daran gehindert werden darf, unter umfassender Konsultation mit den AKP-Staaten gemeinsame Regeln für Bananen mit der Maßgabe aufzustellen, daß kein AKP-Staat, der herkömmlicher Lieferant der Gemeinschaft ist, hinsichtlich des Zugangs zur Gemeinschaft und seiner Vorteile in der Gemeinschaft ungünstiger gestellt wird als er es bisher war oder derzeit ist.

5 Nach Artikel 17 Absatz 1 der Grundverordnung bedürfen Bananeneinfuhren in die Gemeinschaft der Vorlage einer Einfuhrbescheinigung. Nach Artikel 17 Absatz 2 Sätze 2 und 3 setzt die Ausstellung der Bescheinigungen eine Sicherheitsleistung voraus, die als Bürgschaft für die Verpflichtung dient, unter den Bedingungen dieser Verordnung während der Gültigkeitsdauer der Bescheinigung Einfuhren zu tätigen.

6 Artikel 18 der Grundverordnung setzt ein jährliches Zollkontingent von 2,1 Millionen Tonnen für 1994 und von 2,2 Millionen Tonnen für 1995 für Einfuhren von Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen fest und bestimmt, daß im Rahmen des Zollkontingents auf Einfuhren von Drittlandsbananen eine Abgabe von 75 ECU/Tonne erhoben wird, daß nichttraditionelle AKP-Bananen innerhalb des Zollkontingents abgabenfrei eingeführt werden können und daß Drittlandsbananen bzw. nichttraditionelle AKP-Bananen, die außerhalb des Kontingents eingeführt werden, einem Zollsatz von 850 ECU bzw. 750 ECU/Tonne unterliegen.

7 In der Durchführungsverordnung ist in Titel II, der für traditionelle AKP-Bananen gilt, u. a. folgendes bestimmt:

Artikel 14...(2)Die Anträge auf Erteilung von Einfuhrlizenzen werden bei den zuständigen Stellen eines Mitgliedstaats während der ersten Woche des letzten Monats des Quartals eingereicht....

Artikel 17(1)Die zuständigen einzelstaatlichen Stellen erteilen die Lizenzen spätestens am 21. des letzten Monats des Quartals. Ist dieser Tag kein Arbeitstag, so erfolgt die Erteilung spätestens am ersten darauf folgenden Arbeitstag.(2)Die Gültigkeitsdauer der Einfuhrlizenzen endet am siebten Tag des vierten Monats, der auf den Monat folgt, in dem sie erteilt worden sind....

Sachverhalt und Vorlagefragen

8 Die Somalfruit SpA (im folgenden: Somalfruit) ist eine somalische Gesellschaft, die Bananen ausführt. Die Camar SpA (im folgenden: Camar) ist eine italienische Gesellschaft, die Bananen einführt. Am 20. September 1994 beantragte Camar beim Ministerium für Außenhandel eine Lizenz für die Einfuhr von 533 Tonnen Bananen aus Somalia, die in Italien im letzten Quartal 1994 eintreffen sollten. Die Bananen sollten auf die Somalia vorbehaltene Quote traditioneller AKP-Bananen angerechnet werden.

9 Der Antrag wurde vom Ministerium für Außenhandel in Übereinstimmung mit einer Stellungnahme der Kommission mit der Begründung abgelehnt, daß er nicht gemäß Artikel 14 Absatz 2 der Durchführungsverordnung in der ersten Woche des letzten Monats des Quartals eingereicht worden sei.

10 Camar und Somalfruit beantragten daraufhin beim Tribunale Salerno eine einstweilige Anordnung. Das Tribunale Salerno entschied, daß eine Einfuhr nichttraditioneller AKP-Bananen außerhalb des Zollkontingents von 2,1 Millionen Tonnen vorliege und daß daher die Erteilung der Einfuhrlizenz zu Recht abgelehnt worden sei. Aufgrund dessen ordnete das Tribunale Salerno an, daß die örtliche Zollstelle die Ladung gegen Entrichtung eines Zolles von 750 ECU pro Tonne oder Stellung einer Bürgschaft in entsprechender Höhe zum freien Verkehr abzufertigen habe.

11 Camar und Somalfruit erhoben Klage gegen das Finanzministerium und das Ministerium für Außenhandel im Hinblick auf eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ablehnung des Antrags auf Einfuhrlizenz sowie auf Schadensersatz. Das Tribunale Salerno hat das Verfahren mit Beschluß vom12. Oktober 1995 ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist die [Grundverordnung] gültig, soweit sie das Einfuhrrecht für somalische Bananen, das sogenannte Zugangsrecht, das durch das [Abkommen von Lomé], das [Protokoll Nr. 5] und die [Gemeinsame Erklärung] anerkannt worden ist, einschränkt, indem sie insbesondere

a) eine unterschiedliche Einfuhrregelung für traditionelle Bananen, nichttraditionelle Bananen und Bananen außerhalb des hierfür festgesetzten Kontingents einführt und entsprechende mengenmäßige Beschränkungen festlegt,

b) das Erfordernis eines Einfuhrdokuments regelt, für das eine Sicherheitsleistung erforderlich ist, wobei das Dokument nicht nur statistischen Zwecken dient und seine Erteilung von belastenden und schwer zu erfüllenden Voraussetzungen abhängig ist,

c) die Erhebung einer Abgabe von 750 ECU/Tonne für Bananen außerhalb des Zollkontingents vorschreibt?

2. Sind die [Durchführungsverordnung und die Übergangsverordnung] in der durch spätere Verordnungen geänderten und ergänzten Fassung gültig, soweit sie das Zugangsrecht für somalische Bananen, das durch das in Nr. 1 genannte Abkommen und auch durch die [Grundverordnung] gewährleistet wird, ohne Notwendigkeit und außer Verhältnis zum angestrebten Zweck einschränken, indem sie insbesondere

a) regeln, daß die Frist für die Einreichung des Antrags auf Erteilung einer Einfuhrbescheinigung drei Monate und drei Wochen vor dem wirtschaftlichen Vorgang abläuft, und den Zeitraum für die Antragstellung auf lediglich viermal jährlich eine (Kalender-) Woche beschränken,

b) festlegen, daß die Nichtbeachtung der Lizenz stets den Verlust des Einfuhrrechts für ein ganzes Quartal zur Folge hat, ohne daß eine spezielle Regelung oder Ausnahmen für Fälle höherer Gewalt, unvorhersehbare Fälle und vergleichbare Fälle besteht,

c) festlegen, daß die Erteilung der Lizenz von einer vorherigen Sicherheitsleistung abhängig ist?

Verhältnis zum Abkommen von Lomé

12 Mit der ersten Frage und dem ersten Teil der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht in Wirklichkeit wissen, ob die Grundverordnung bzw. die Durchführungsverordnung wegen Verstoßes gegen das Abkommen von Lomé ungültig ist.

13 Die französische Regierung, der Rat und die Kommission machen geltend, daß Somalia das Abkommen von Lomé nicht ratifiziert habe und daß Camar und Somalfruit deshalb die Gültigkeit des Gemeinschaftsrechts nicht unter Berufung auf dieses Abkommen anfechten könnten.

14 Camar und Somalfruit räumen ein, daß Somalia das Abkommen von Lomé nicht ratifiziert habe, machen jedoch geltend, daß das Abkommen in bezug auf Erzeugnisse aus Somalia dennoch bindend sei, da das Gemeinschaftsrecht Somalia wie ein AKP-Land behandele. Selbst wenn man davon ausgehe, daß die Erstreckung des Abkommens auf Somalia einseitigen Charakter habe, sei die Gemeinschaft zu seiner Beachtung verpflichtet. Ferner sei das Abkommen gewohnheitsrechtlich auf Somalia anwendbar.

15 Somalia hat das Abkommen von Lomé nicht ratifiziert. Voraussetzung für die Zusage der Gemeinschaft in diesem Abkommen, u. a. bestimmte Erzeugnisse aus Somalia zu begünstigen, muß meines Erachtens sein, daß Somalia das Abkommen ratifiziert und damit seinerseits die Verpflichtungen daraus übernommen hätte, die den Rechten aus dem Abkommen gegenüberstehen und die die Gegenleistung für sie bilden. Diese Voraussetzung hat sich jedoch als nicht erfüllt erwiesen.

16 Nach den Akten erklärte der AKP-EGMinisterrat am 28. Juni 1996 in bezug auf Somalia folgendes:

Der AKP-EG-Ministerrat

1. bestätigt den politischen Beitritt Somalias zum Abkommen von Lomé, obwohl dieses Land aus Gründen, auf die es selbst keinen Einfluß hatte, nicht in der Lage war, das Abkommen zu unterzeichnen;

...

Diese Erklärung ist meines Erachtens eine Äußerung politischen Charakters und kann die Gemeinschaft nicht gegenüber Somalia rechtlich in der Weise binden, daß sich dieses Land gegenüber der Gemeinschaft auf die Bestimmungen des Abkommens berufen könnte.

17 Die gemeinsame Marktorganisation für Bananen behandelt jedoch in Übereinstimmung mit dieser politischen Erklärung Somalia als AKP-Land und teilt ihm eine Quote für traditionelle AKP-Bananen zu. Das Vorbringen, daß sich die Gemeinschaft damit gegenüber Somalia im Einklang mit dem Abkommen verpflichtet habe, ist meines Erachtens nicht haltbar. Daß die Gemeinschaft faktisch und politisch Somalia einseitig begünstigt, kann keine Verpflichtung gegenüber Somalia schaffen, da es sich ja gerade um eine einseitige Begünstigung durch die Gemeinschaft handelt.

18 Im vorliegenden Verfahren ist meines Erachtens auch nichts vorgetragen worden, was die Annahme stützen könnte, daß Somalia kraft Gewohnheitsrecht am Abkommen beteiligt worden wäre. Dies würde nämlich voraussetzen, daß sich Somalia durch eine Verhaltensweise, die die strengen Anforderungen erfüllt, die an das Völkergewohnheitsrecht gestellt werden, verpflichtet hätte, die Verpflichtungen aus dem Abkommen zu erfüllen, die dem Erwerb von Rechten aus dem Abkommen gegenüberstehen und die Gegenleistung dafür darstellen. Dies kann indessen nach den verfügbaren Informationen über die in Somalia herrschenden Verhältnisse nicht angenommen werde.

19 Nach meiner Ansicht kann sich daher in einer Rechtssache, in der es um Bananen aus Somalia geht, nicht die Frage nach der Gültigkeit der Marktorganisation der Gemeinschaft für Bananen unter Verweisung auf das Abkommen von Lomé stellen. Der Teil der Fragen, der die Vereinbarkeit des Gemeinschaftsrechts mit dem Abkommen von Lomé betrifft, ist daher im Rahmen der Rechtssache, die dem nationalen Gericht zur Entscheidung vorliegt, hypothetisch.

20 Wegen des hypothetischen Charakters dieses Teils der Fragen könnte man erwägen, daß der Gerichtshof deren Beantwortung mit der Begründung ablehnen sollte, daß er dafür nicht zuständig sei. Jedoch ist in diesem Zusammenhang daran zu erinnern, daß das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 1 77 des Vertrages auf einer Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten beruht und daß es zu einer sachgerechten Antwort führen soll, die für die Entscheidung der bei dem nationalen Gericht anhängigen Rechtssache benötigt wird. Mir erscheint es am zweckmäßigsten, daß der Gerichtshof dem nationalen Gericht eine Antwort erteilt, die eindeutig feststellt, daß das Abkommen von Lomé in der vorliegenden Rechtssache irrelevant ist.

21 Daher werde ich dem Gerichtshof vorschlagen, auf die erste Frage und auf den ersten Teil der zweiten Frage, die die Übereinstimmung der Durchführungsverordnung mit dem Abkommen von Lomé betreffen, zu antworten, daß sich in einer Rechtssache, in der es um die Erhebung eines Zolles auf Bananen geht, die aus einem Staat eingeführt werden, der das Abkommen von Lomé nicht ratifiziert hat, nicht die Frage stellt, ob die Grundverordnung und die Durchführungsverordnung wegen Verstoßes gegen Bestimmungen dieses Abkommens ungültig sind.

Das Verhältnis zur Grundverordnung

22 Mit dem zweiten Teil der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Durchführungsverordnung oder die Übergangsverordnung wegen Verstoßes gegen die Grundverordnung ungültig ist.

23 Ich weise darauf hin, daß in der Übergangsverordnung Übergangsmaßnahmen für die Anwendung der Einfuhrregelung der Gemeinschaft für Bananen für 1993 festgelegt werden. Die Übergangsverordnung ist daher für das Verfahren vor dem nationalen Gericht, das die Einfuhr von Bananen im letzten Quartal des Jahres 1994 betrifft, unerheblich. Die Frage ist also insoweit in der Rechtssache, die dem nationalen Gericht vorliegt, hypothetisch und braucht daher nicht beantwortet zu werden.

24 Camar und Somalfruit tragen vor, Artikel 14 Absatz 2 der Durchführungsverordnung sei so auszulegen, daß die Fristüberschreitung es den Wirtschaftsteilnehmern nicht unmöglich mache, eine Lizenz für die Einfuhr von Bananen aus einem AKP-Land zu beantragen, solange die entsprechende Landesquote für traditionelle AKP-Bananen nicht ausgeschöpft sei. Die gegenteilige Auslegung würde gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, Artikel 17 der Grundverordnung und Artikel 16 Absatz 3 der Durchführungsverordnung verstoßen, wonach es sich bei nichttraditionellen AKP-Bananen um Bananen handele, die eingeführt würden, nachdem Einfuhrlizenzen für die gesamte traditionelle Einfuhrmenge erteilt worden seien. In der beim vorlegenden Gericht anhängigen Rechtssache seien Lizenzen noch nicht für die gesamte traditionelle Einfuhrmenge aus Somalia festgesetzt gewesen.

25 Die französische und die italienische Regierung sowie der Rat machen geltend, daß die Durchführungsverordnung nicht gegen die Grundverordnung verstoße.

26 Nach Artikel 14 Absatz 2 der Durchführungsverordnung werden Anträge auf Erteilung von Einfuhrlizenzen für traditionelle AKP-Bananen während der ersten Woche des letzten Monats des Quartals eingereicht. Spätestens zwei Tage nach Ablauf der Frist teilen die innerstaatlichen Stellen der Kommission die Menge mit, für die Lizenzanträge gestellt wurden, und die Kommission setzt danach unverzüglich die Mengen fest, für die Lizenzen erteilt werden können (Artikel 16 Absatz 1). Werden Anträge auf Einfuhrlizenzen für Bananen aus einem AKP-Land für eine größere als die traditionelle Menge für das betreffende Land gestellt, so setzt die Kommission einen einheitlichen Kürzungsprozentsatz fest, der für alle Lizenzanträge für Bananen aus diesem Land gilt. Werden Einfuhrlizenzen für die gesamte traditionelle Menge eines bestimmten Ursprungslandes erteilt, so teilt die Kommission den Mitgliedstaaten und den Marktbeteiligten mit, daß in dem betreffenden Jahr alle weiteren Einfuhren aus diesem Land als nichttraditionelle AKP-Einfuhren angesehen werden. Die Einfuhrlizenzen werden gemäß Artikel 17 Absatz 1 spätestens am 21. desselben Monats erteilt, und ihre Gültigkeitsdauer endet gemäß Artikel 17 Absatz 2 am siebten Tag des vierten Monats, der auf den Monat folgt, in dem sie erteilt worden sind.

27 Die Frist für die Einreichung von Anträgen auf Einfuhrlizenzen läuft somit drei Wochen vor dem Quartal ab, auf das sich die beantragte Einfuhrlizenz bezieht. Die ersten beiden Wochen sind für die Berechnung und die Ausstellung der Lizenzen erforderlich, die sodann eine Woche vor Beginn des Quartals, in dem sie verwendet werden sollen, vorliegen.

28 Die Frist für die Einreichung von Anträgen auf Einfuhrlizenzen ist aus mehreren Gründen erforderlich. Erstens muß die Kommission eine Reihe von Berechnungen vornehmen und dementsprechend einen gemeinsamen Kürzungsprozentsatz festsetzen, sofern die Anträge für ein bestimmtes AKP-Land eine Gesamtmenge betreffen, die die traditionelle Menge des Landes übersteigt. Diese Berechnungen können nur vorgenommen werden, wenn man durch eine Frist einen Überblick darüber erhalten kann, für welche Mengen Einfuhrlizenzen beantragt werden. Zweitens ermöglicht es die Frist, daß die Verwaltungsaufgaben abgeschlossen und die Lizenzen vor Beginn des Quartals, auf das sie sich beziehen, erteilt werden.

29 Traditionelle Mengen, die nicht im ersten, zweiten oder dritten Quartal aufgebraucht werden, werden auf das folgende Quartal oder die folgenden Quartale desselben Jahres übertragen. Traditionelle Mengen, die im vierten Quartal nicht aufgebraucht werden, werden hingegen nach der Durchführungsverordnung nicht auf das erste Jahr übertragen und gehen deshalb verloren. Dies ist darauf zurückzuführen, daß nach der Regelung der Grundverordnung von einer jährlichen traditionellen Menge gesprochen wird. Für die Aufteilung dieser jährlichen traditionellen Menge unter den miteinander konkurrierenden Antragstellern bedarf es ganz einfach einer Frist. Daß sich die Kommission in der Durchführungsverordnung dafür entschieden hat, dies je Quartal vorzunehmen, gibt mir keinen Anlaß zur Kritik. Dies ermöglicht besser eine flexible Verwaltung der Mengen als eine Aufteilung einmal im Jahr, und umgekehrt wäre der Verwaltungsaufwand wesentlich höher, wenn man das Kontingent für jeden Tag, jede Woche oder jeden Monat aufteilen würde.

30 Meines Erachtens läßt sich aber die Fristregelung in der Durchführungsverordnung nicht so auslegen, daß in Fällen, in denen die traditionelle Menge durch die rechtzeitig eingereichten Anträge nicht aufgebraucht wird, von der Antragsfrist abgesehen werden kann. Zum einen spricht nichts im Wortlaut der Durchführungsverordnung dafür, daß etwas Derartiges gelten sollte. Zum anderen würde es eine solche Auslegung erforderlich machen, eine weitere Frist für die Einreichung von Anträgen auf einen Anteil an der traditionellen Menge Bananen aus dem betreffenden Land festzusetzen, die durch die Einfuhrlizenzen, die aufgrund der rechtzeitig eingereichten Anträge zugeteilt wurden, nicht aufgebraucht werden, u. a. um einen einheitlichen Kürzungsprozentsatz festzusetzen, wenn größere Mengen als diejenigen beantragt sind, die als nicht aufgebrauchte Mengen zur Verfügung stehen. Daher ist es unter allen Umständen erforderlich, über eine Frist zu verfügen.

31 Wenn die Wirtschaftsteilnehmer in den Genuß der Zollbefreiung kommen wollen, die die Marktorganisation für traditionelle AKP-Bananen aus Somalia gewährt, kann zumindest verlangt werden, daß sie ihren Antrag rechtzeitig stellen. Daß die Durchführungsverordnung keine Ausnahme von der Frist für die Einreichung von Anträgen enthält, kann daher meines Erachtens nicht dazu führen, daß sie ungültig wäre.

32 Nicht die Durchführungsverordnung, wie es in den Vorlagefragen des nationalen Gerichts heißt, sondern vielmehr die Grundverordnung schreibt in Artikel 17 Absatz 2 vor, daß die Erteilung von Lizenzen unter der Voraussetzung erfolgt, daß eine Sicherheit geleistet wird. Daher stellt sich nicht die Frage, ob die Durchführungsverordnung in diesem Punkt gegen die Grundverordnung verstößt.

33 Ich werde dem Gerichtshof vorschlagen, auf die zweite Frage zu antworten, daß die Prüfung der Durchführungsverordnung im Licht des Vorabentscheidungsersuchens und des übrigen Akteninhalts nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.

Entscheidungsvorschlag

34 Aus diesen Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Tribunale Salerno vorgelegten Fragen wie folgt zu antworten:

1. In einer Rechtssache, in der es um die Erhebung eines Zolles für Bananen geht, die aus einem Staat eingeführt werden, der das Vierte Abkommen von Lomé vom 15. Dezember 1989 nicht ratifiziert hat, stellt sich nicht die Frage, ob die Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen und die Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen wegen Verstoßes gegen dieses Abkommen ungültig sind.

2. Die Prüfung der Verordnung Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen im Licht des Vorabentscheidungsersuchens und des übrigen Akteninhalts hat nichts ergeben, was ihre Gültigkeit in Frage stellen könnte.