Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.1997 – C-69/96

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 26. Juni 1997

1 Der Consiglio di Stato hat dem Gerichtshof drei Vorabentscheidungsfragen vorgelegt, von denen die erste den Begriff des nach Artikel 177 EG-Vertrag vorlageberechtigten Gerichts betrifft; die beiden übrigen Fragen betreffen die Richtlinie 86/457/EWG des Rates vom 15. September 1986 über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin.

2 Das diesem Vorabentscheidungsersuchen zugrunde liegende Verfahren, eine beim Präsidenten der Italienischen Republik eingelegte außerordentliche Beschwerde, hat Verwaltungscharakter und ermöglicht die Anfechtung von Verwaltungsentscheidungen (Verwaltungsakten und Vorschriften). Im Rahmen dieses Verfahrens hat der Consiglio di Stato eine obligatorische Stellungnahme abzugeben, an die das Entscheidungsorgan zwar nicht gebunden ist, der es jedoch in der Regel folgt.

Sachverhalt und Ausgangsverfahren

3 Die Beschwerdeführer sind Chirurgen italienischer Staatsangehörigkeit und besitzen das entsprechende Hochschuldiplom, den erforderlichen Nachweis der beruflichen Eignung sowie das gemäß dem Decreto legge Nr. 256 vom 8. August 1991 (im folgenden: Decreto legge) ausgestellte Prüfungszeugnis über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin.

4 Alle Beschwerdeführer bewarben sich um die in der Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana Nr. 59 vom 26. November 1994 ausgeschriebenen Stellen für praktische Vertragsärzte der Unità sanitaria locale (im folgenden: USL) Nr. 58 von Palermo.

5 Die Liste der zugelassenen Bewerber wurde vom Leiter der USL mit Beschluß Nr. 1495 vom 4. April 1995 genehmigt. In diese Liste waren anscheinend an besserer Position als die Beschwerdeführer andere Ärzte aufgenommen worden, die keinen besonderen Nachweis einer Ausbildung in der Allgemeinmedizin besaßen.

6 Mit einer an den Präsidenten der Italienischen Republik gerichteten außerordentlichen Beschwerde fechten die Beschwerdeführer an:

a) erstens — direkt — die Liste der zugelassenen Bewerber, da nach Ansicht der Beschwerdeführer das Decreto legge den besonderen Befähigungsnachweis — unbeschadet erworbener Rechte — ab 1. Januar 1995 zur Voraussetzung für den Zugang zur Tätigkeit eines praktischen Vertragsarztes beim nationalen Gesundheitsdienst macht;

b) zweitens — indirekt — das Dekret des Gesundheitsministers vom 15. Dezember 1994 (das die erworbenen Rechte aller Ärzte anerkennt, die bis zum 31. Dezember 1994 die Befugnis zur Ausübung ihres Berufes erworben hatten, selbst wenn sie den betreffenden anderen Befähigungs-nachweis nicht besaßen), also die Vorschrift, auf die der Leiter der USL seinen Beschluß gestützt hat.

7 Der Consiglio di Stato hat es für erforderlich erachtet, vor Abgabe seiner Stellungnahme zu den ihm zur Kenntnis gebrachten Beschwerden den Gerichtshof anzurufen, um diesen in erster Linie nach seiner Berechtigung zur Vorlage von Vorabentscheidungsfragen im Rahmen der außerordentlichen Beschwerde und ferner nach der Auslegung der Richtlinie 86/457 zu fragen.

8 Die Vorlagefragen lauten wie folgt:

1. Ist der Begriff Gericht in Artikel 177 des Vertrages weit in dem Sinne auszulegen, daß er sich nicht nur auf die in den nationalen Rechtsordnungen genau als solche definierten Gerichte bezieht, sondern auch auf streitige Verwaltungsverfahren, die — außer durch Unparteilichkeit, die Garantien des kontradiktorischen Verfahrens usw. — auch dadurch charakterisiert sind, daß die Entscheidung weder aufgehoben oder abgeändert noch von irgendeiner anderen behördlichen oder gerichtlichen Stelle nachgeprüft werden kann?

2. Sind mit der Wendung im Falle solcher Ärzte ..., die dieses Recht bis zum 31. Dezember 1994 ... erworben haben, in Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457/EWG diejenigen gemeint, die abstrakt die Berechtigung erworben hatten, in ein Dienstverhältnis (u. a. als Angestellte, Vertrags-oder beauftragte Ärzte) beim nationalen Gesundheitsdienst einzutreten, oder nur diejenigen, die ein solches Dienstverhältnis bereits konkret begründet hatten?

3. Falls die vorstehende Frage im Sinne der zweiten Alternative beantwortet wird: Ist die Richtlinie dahin auszulegen, daß die nationale Behörde jedenfalls befugt ist, den Begriff erworbene Rechte so weit auszudehnen, daß darunter alle diejenigen fallen, die zu dem genannten Zeitpunkt die bloße Befähigung zur Ausübung des Berufes erworben hatten, oder dahin, daß unter erworbenem Recht eine Position zu verstehen ist, die jedenfalls qualifizierter ist als die bloße Befähigung zur Ausübung des Berufes?

Rechtlicher Rahmen

9 Der Consiglio di Stato äußert Zweifel bezüglich der Auslegung der oben genannten Richtlinie 86/457. Diese Richtlinie wurde aber durch die Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (im folgenden: Richtlinie 93/16) ausdrücklich aufgehoben.

10 Die Verweise des Consiglio di Stato auf die Artikel der Richtlinie 86/457 sind demnach zu aktualisieren und dahin auszulegen, daß sie sich auf die entsprechenden Bestimmungen der Richtlinie 93/18 beziehen. Das bereitet kein besonderes Problem, da der ursprüngliche Wortlaut der ersten Richtlinie einschließlich seiner späteren Änderungen in die zweite Richtlinie aufgenommen worden ist.

11 Mit der Richtlinie 86/457 wurde seinerzeit versucht, die Lücken zu schließen, die die Richtlinien 75/362 und 75/363 hinsichtlich der Ausbildung von praktischen Ärzten enthielten, da sie keinerlei Bestimmungen über die gegenseitige Anerkennung der Diplome und Prüfungszeugnisse über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin oder über die Kriterien vorsahen, denen eine solche Ausbildung zu genügen hatte.

12 In der Richtlinie 86/457 wurde gleichwohl anerkannt, daß die Verbesserung der allgemeinmedizinischen Ausbildung und die dementsprechende Aufwertung der Tätigkeit des praktischen Arztes in den verschiedenen Mitgliedstaaten mit unterschiedlicher Geschwindigkeit voranschreiten mußten, weil nur eine schrittweise Annäherung die Konvergenz aller Mitgliedstaaten gewährleisten konnte. Daher

a) hatte jeder Mitgliedstaat zunächst eine spezifische Ausbildung zum praktischen Arzt einzuführen, die sowohl qualitativ als auch quantitativ bestimmten Mindestanforderungen genügte und die Mindestgrundausbildung ergänzte, die der Arzt gemäß der vorgenannten Richtlinie 75/363 haben mußte;

b) hatten die Mitgliedstaaten in einer zweiten Phase vorzusehen, daß die Ausübung des Berufes des praktischen Arztes im Rahmen eines Sozialversicherungssystems vom Nachweis der spezifischen Ausbildung zum praktischen Arzt abhängig gemacht wurde.

13 Nachdem die Mitgliedstaaten auf diese Weise die Koordinierung der Mindestvoraussetzungen für die Erteilung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise über die spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin sichergestellt hatten, mußten sie diese Diplome, Prüfungszeugnisse und Befähigungsnachweise gegenseitig anerkennen.

14 Die Artikel 30 bis 35 der Richtlinie 93/16 regeln die verschiedenen Aspekte der spezifischen Ausbildung in der Allgemeinmedizin, die Geschwindigkeit ihrer Einführung in den Mitgliedstaaten sowie die Voraussetzungen für die Ausstellung und Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die belegen, daß diese Ausbildung erfolgreich absolviert wurde.

15 Artikel 36 der Richtlinie 93/16 (der Artikel 7 der Richtlinie 86/457 entspricht) betrifft seinerseits lediglich die Ausübung des Berufes des praktischen Arztes im Rahmen eines nationalen Sozialversicherungssystems. Um Absatz 2 eben dieses Artikels geht es in den beiden Vorabentscheidungsfragen, die der Consiglio di Stato in der Sache vorgelegt hat.

16 Artikel 36 Absätze 1 und 2 lautet:

(1)Ab 1. Januar 1995 macht jeder Mitgliedstaat vorbehaltlich der Vorschriften über erworbene Rechte die Ausübung des ärztlichen Berufs als praktischer Arzt im Rahmen seines Sozialversicherungssystems vom Besitz eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises im Sinne von Artikel 30 abhängig.Von dieser Bedingung können die Mitgliedstaaten jedoch Personen freistellen, die gerade eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin absolvieren.

(2)Jeder Mitgliedstaat bestimmt die erworbenen Rechte. Er muß jedoch das Recht, den ärztlichen Beruf als praktischer Arzt im Rahmen eines Sozialversicherungssystems auszuüben, ohne ein Diplom, ein Prüfungszeugnis oder einen sonstigen Befähigungsnachweis im Sinne von Artikel 30 zu besitzen, im Falle solcher Ärzte als erworbenes Recht betrachten, die dieses Recht bis zum 31. Dezember 1994 erworben haben und sich bis zu diesem Zeitpunkt unter Inanspruchnahme von Artikel 2 oder Artikel 9 Absatz 1 im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats niedergelassen haben.

Die erste Vorlagefrage: Der Consiglio di Stato, die außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik und der Begriff des Gerichts im Sinne von Artikel 177 des Vertrages

17 Die erste Vorlagefrage wirft in Wirklichkeit das Problem auf, ob die Vorabentscheidungsvorlage unzulässig ist, denn wenn der Consiglio di Stato bei seiner Tätigkeit im Rahmen der außerordentlichen Beschwerde nicht die Eigenschaft eines Gerichts im Sinne von Artikel 177 hat, ist auch seine erste Frage nicht zulässig. Da es in der ersten Frage aber gerade um die Feststellung dieser Eigenschaft geht, läßt sich das Paradox ganz einfach durch Beantwortung der Frage lösen.

18 Diese Frage ist auf den ersten Blick schief formuliert, da ihrem Wortlaut nach geklärt werden soll, ob der Begriff des Gerichts ein oder mehrere Verfahren umfassen kann. Das wäre ohne weiteres zu verneinen: Der Begriff Gericht kann nicht so ausgelegt werden, daß er ein wie auch immer geartetes Verfahren umfaßt. Gerichte sind definitionsgemäß öffentliche Einrichtungen oder allgemein Einrichtungen der Gerichtsbarkeit, die in der Form bestimmter Verfahren tätig sind. Es liegt jedoch auf der Hand, daß Einrichtungen und Verfahren nicht dasselbe sein können.

19 Die Frage muß daher umformuliert oder zumindest so ausgelegt werden, daß sie das — im Text nicht ausdrücklich genannte — Subjekt bezeichnet, das im Rahmen des Verfahrens tätig ist.

20 Gemäß den Gründen des Vorlagebeschlusses möchte der Consiglio di Stato in Wirklichkeit wissen, ob der Begriff des Gerichts im Sinne von Artikel 177 des Vertrages Einrichtungen umfaßt, die — gleich ihm — im Rahmen eines streitigen Verwaltungsverfahrens zur Anfechtung von Verwaltungsakten oder normen obligatorische Stellungnahmen abgeben, denen die Behörde, die die Entscheidung zu treffen hat, in der Regel folgt, wenn dieses durch Unparteilichkeit und durch die Garantien des kontradiktorischen Verfahrens gekennzeichnete Verfahren zu einer endgültigen Entscheidung führt, die von keiner anderen behördlichen oder gerichtlichen Stelle mehr nachgeprüft werden kann.

21 Zur Beantwortung dieser Frage ist vorab die Rolle des Consiglio di Stato im Rahmen der außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik zu untersuchen.

22 Nach den Ausführungen des Consiglio di Stato im Vorlagebeschluß hat die außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Republik, so wie sie im italienischen Recht (durch das Dekret Nr. 1199 des Präsidenten der Republik von 1971) vorgesehen und in einer Reihe von Entscheidungen der italienischen Corte costituzionale und der Verwaltungsgerichte ausgelegt worden ist, folgende Merkmale:

a) Es handelt sich um ein streitiges Verfahren, in dem gewährleistet ist, daß die Parteien kontradiktorisch verhandeln können: Der Beschwerdeführer hat das Recht, die Akten, insbesondere den Bericht des Ministeriums an den Consiglio di Stato, einzusehen und zu kopieren, um dagegen Stellung nehmen zu können.

b) Es handelt sich um einen zur Klage bei den ordentlichen Gerichten (in der Regel den regionalen Verwaltungsgerichten) alternativen und parallelen Rechtsbehelf. Bis auf einige nebensächliche Besonderheiten (unterschiedliche Fristen für die Einlegung der beiden Rechtsbehelfe, Erforderlichkeit der vorherigen Ausschöpfung der internen Verwaltungsbeschwerdeverfahren im einen Fall, im anderen nicht) sind die Voraussetzungen für die Einlegung des einen wie des anderen Rechtsbehelfs gleich, und es wird dieselbe Art von Rechtsschutz begehrt (petitum: Aufhebung eines Aktes der Verwaltung, der in eine als berechtigtes Interesse qualifizierte subjektive Rechtsstellung eingreift; causa petendi: Rechtswidrigkeit dieses Aktes). Wer sich für die Einlegung einer außerordentlichen Beschwerde entscheidet, kann nicht das regionale Verwaltungsgericht anrufen und umgekehrt.

c) Die Entscheidung entspricht rein rechtlichen Kriterien und ergeht ohne jede im Ermessenswege vorgenommene Prüfung des öffentlichen Interesses.

d) Die Entscheidung, die der Form nach durch Dekret des Präsidenten der Republik auf Vorschlag des sachlich zuständigen Ministers ergeht, beruht in Wirklichkeit auf der Stellungnahme des Consiglio di Stato, von der sie nur abweichen darf, wenn die Angelegenheit zuvor dem Ministerrat vorgelegt worden ist.

e) Der Consiglio di Stato ist ein unparteiisches Organ, dessen Unabhängigeit durch die Verfassung garantiert ist, insbesondere weil ihm zugleich Rechtsprechungsfunktionen übertragen sind.

f) Die Entscheidung über die außerordentliche Beschwerde bindet die Parteien; die Wirkungen dieser Bindung ähneln praktisch denen der Rechtskraft. Außerdem wirkt die Entscheidung erga omnes, wenn durch sie ein Akt der Verwaltung in Form einer Vorschrift oder einer Allgemeinverfügung aufgehoben wird.

g) Die abschließende Entscheidung kann nur zur Berichtigung offensichtlicher Unrichtigkeiten und in den Ausnahmefällen der Wiederaufnahme abgeändert werden, und zwar nach den gleichen Regeln, die für nicht anfechtbare zivilgerichtliche Urteile gelten. Abgesehen von diesen Ausnahmefällen kann die Entscheidung von der Behörde, die sie erlassen hat, weder auf Antrag einer Partei noch von Amts wegen abgeändert oder aufgehoben werden. Sie kann auch von keiner anderen Verwaltungs-oder Gerichtsbehörde überprüft werden.

23 Die Gesamtheit dieser charakteristischen Merkmale macht die Beschwerde beim Präsidenten der Republik zu einem Rechtsinstitut, dessen historischer Ursprung zwar auf die Befugnisse zurückgeht, die der Herrscher extra ordinem ausübte, das aber in die republikanische Ordnung integriert worden ist und dem Consiglio di Stato, einer Einrichtung, der die italienische Verfassung Rechtsprechungsfunktionen im Zusammenhang mit der Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung zuweist, eine wichtige Rolle einräumt.

24 Aufgrund der Untersuchung dieses Rechtsinstituts im Hinblick auf die vom Gerichtshof in seiner Auslegung des Artikels 177 entwickelten Kriterien stelle ich fest, daß der Consiglio di Stato — der zweifellos die vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen für eine Qualifikation als Gericht im Sinne von Artikel 177 des Vertrages erfüllt, wenn er selbst Streitigkeiten über Akte der Verwaltung zu entscheiden hat — auch dann Fragen zur Vorabentscheidung vorlegen kann, wenn er im Rahmen einer außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik tätig ist.

25 Auch im Rahmen der außerordentlichen Beschwerde erfüllt der Consiglio di Stato nämlich die Kriterien, die nach der genannten Rechtsprechung die zur Vorlage von Vorabentscheidungsfragen befugten Gerichte kennzeichnen:

er ist eine Einrichtung auf gesetzlicher Grundlage;

er hat ständigen, nicht nur zeitweiligen Charakter;

er entscheidet im Rahmen eines streitigen Verfahrens nach kontradiktorischer Verhandlung der Parteien;

er erläßt Entscheidungen, die auf der Anwendung von Rechtsnormen und nicht auf Kriterien der Zweckmäßigkeit beruhen;

die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit seiner Mitglieder sind gesetzlich garantiert, gleichgültig ob sie den beratenden oder den rechtsprechenden Sektionen angehören.

26 Die beratende Rolle, die der Consiglio di Stato im Verfahren der außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten spielt, wirft allerdings ein gewisses Problem auf im Hinblick auf eine weitere der Voraussetzungen, von der die Rechtsprechung des Gerichtshofes für gewöhnlich die Zulässigkeit einer Vorlage zur Vorabentscheidung abhängig macht. Ich meine das Erfordernis, daß es sich um Einrichtungen handeln muß, denen die Ausübung obligatorischer Gerichtsbarkeit zugewiesen ist (im Sinne einer Gerichtsbarkeit, deren Entscheidungen die Parteien binden). Anders ausgedrückt muß es sich um Einrichtungen handeln, die bei der Entscheidung von Streitigkeiten die rechtsprechende Gewalt des Staates ausüben. Der Consiglio di Stato hat diese Eigenschaft zwar unstreitig, wenn er Streitigkeiten entscheidet; kann sie ihm aber auch zuerkannt werden, wenn er beratende Stellungnahmen abgibt?

27 Bei der Beantwortung dieser Frage kann man im Prinzip zwei unterschiedlichen Betrachtungsweisen folgen:

a) Die erste, streng formale Betrachtungsweise verneint diese Eigenschaft bei einer Einrichtung, die in einem Verwaltungsverfahren zur Anfechtung eines Aktes darauf beschränkt ist, reine Beratungsanstelle von Entscheidungsfunktionen auszuüben;

b) die zweite Betrachtungsweise berücksichtigt allgemeinere Erwägungen und erkennt an, daß ausnahmsweise eine Einrichtung mit den Merkmalen des Consiglio di Stato ihren gerichtlichen Charakter selbst dann bewahren kann, wenn sie nicht selbst entscheidet, sondern eine Stellungnahme im Rahmen eines Verfahrens zur Anfechtung von Akten der Verwaltung abgibt, das die Besonderheiten der außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik hat, der diesen Stellungnahmen im übrigen in der Regel folgt.

28 Zur Unterstützung der ersten Lösung könnte ich den Beschluß vom 5. März 1986 zitieren, in dem der Gerichtshof eine zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage der Commissione consultiva per le infrazioni valutarie mit folgender Begründung für unzulässig erklärt hat: Nach Artikel 177 EWG-Vertrag kann der Gerichtshof nur von einem Gericht eines Mitgliedstaats angerufen werden, das zu einer Entscheidung im Rahmen eines Verfahrens aufgerufen ist, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt. Dies ist hier nicht der Fall, da die Commissione consultiva nicht Rechtsstreitigkeiten zu entscheiden, sondern Stellungnahmen im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens abzugeben hat.

29 Meines Erachtens unterscheiden sich aber die im Beschluß Greis Unterweger genannten besonderen Merkmale der Commissione consultiva per le infrazioni valutarie und der Verwaltungsverfahren, in deren Rahmen sie tätig war, von den Merkmalen der außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten der Republik und denjenigen der Tätigkeit des Consiglio di Stato in diesem Zusammenhang. Deshalb kann die ratio decidendi dieses Beschlusses nicht auf die vorliegende Beschwerde und Tätigkeit übertragen werden.

30 Die zweite Lösung kann auf das Urteil Nederlandse Spoorwegen vom 27. November 1973 gestützt werden, in dem der Gerichtshof zugelassen hat, daß der Nederlandse Raad van State Vorabentscheidungsfragen vorlegte, bevor er seine — rechtlich nicht bindende — Stellungnahme in Verfahren zu Anfechtung von Verwaltungsakten abgab, in denen die endültige Entscheidung der niederländischen Krone zukam.

31 Zwar enthält das Urteil Nederlandse Spoorwegen keine ausdrückliche Argumentation zur Begründung der Zulässigkeit der damals zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen; das Problem wird in den Entscheidungsgründen übrigens nicht einmal angesprochen. Diese Argumentation ist in den Schlußanträgen von Generalanwalt Mayras zu suchen, der das Problem ausdrücklich erörtert und die Bejahung der Zulässigkeit vorgeschlagen hat; dem hat sich der Gerichtshof angeschlossen.

32 In den Schlußanträgen von Generalanwalt Mayras heißt es zu diesem Punkt im wesentlichen, daß die niederländische Krone als nominelle Inhaberin der gemäß dem System der justice retenue ausgeübten Rechtspreehungsfunktionen vom Nederlandse Raad van State unterstützt wurde, einer durch die Verfassung geschaffenen Einrichtung, deren Unparteilichkeit und Unabhängigkeit unstreitig waren. Der Raad van State hatte zugleich Beratungsaufgaben und Rechtsprechungsbefugnisse. In Ausübung seiner Beratungsfunktion gab er seine Stellungnahme nach kontradiktorischer Anhörung der Parteien im Rahmen eines Rechtsbehelfs sui generis ab, der sich von allen anderen Verwaltungsrechtsbehelfen unterschied und der Krone ermöglichte, gegebenenfalls bestimmte Akte der Verwaltung aufzuheben.

33 Die Ähnlichkeiten zwischen diesem Präzedenzfall und der vorliegenden Rechtssache sind offenkundig. Sowohl in subjektiver Hinsicht (Charakter und Zusammensetzung der Einrichtung) als auch in objektiver Hinsicht (Funktion der in einem besonderen Verfahren zur Anfechtung von Verwaltungsakten und-normen abgegebenen Stellungnahme) ist die Parallelität nicht zu leugnen. Daraus ergibt sich, daß die im Urteil Nederlandse Spoorwegen gewählte Lösung grundsätzlich auch auf den vorliegenden Fall anzuwenden ist, sofern nicht gewichtige Gründe dafür sprechen, die Ausrichtung der Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Auslegung von Artikel 177 des Vertrages zu ändern.

34 Ich gebe jedoch zu, daß dieses Ergebnis zumindest zwei Schwachstellen hat:

a) Zum einen ist das Entscheidungsorgan, rechtlich gesehen, nicht der Consiglio di Stato, sondern der Präsident der Italienischen Republik, der keine Rechtsprechungsfunktion hat;

b) zum anderen ist die außerordentliche Beschwerde trotz ihrer Parallelität zur Klage ein Verwaltungsanfechtungsverfahren, in dessen Rahmen der Consiglio di Stato ζ. Β. nicht dem Corte costituzionale Fragen zur Verfassungswidrigkeit vorlegen kann, während die Gerichte dieses Landes hierzu befugt sind.

35 Der erste Einwand, dessen Gewicht unbestreitbar ist, kann zurückgewiesen werden, wenn man die nicht bloß formale, sondern materielle Rolle berücksichtigt, die der Consiglio di Stato im Rahmen der außerordentlichen Beschwerde spielt. Wird die abschließende Entscheidung auch nominell vom Präsidenten der Republik getroffen, so wird der Inhalt dieser Entscheidung doch de facto durch die Stellungnahme des Consiglio di Stato bestimmt. In der Praxis kommt der obligatorischen Tätigkeit dieses Beratungsorgans bei der Entscheidung, die über die Beschwerde zu treffen ist, eine Schlüsselrolle zu.

36 Zum zweiten Einwand läßt sich sagen, daß die außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Republik, wenn sie auch vom Standpunkt des innerstaatlichen Rechts aus keinen streng gerichtlichen Charakter hat, aufgrund der Gesamtheit ihrer von mir oben untersuchten Merkmale sehr dicht bei den Gerichtsverfahren anzusiedeln ist. Es handelt sich nicht um einen reinen Verwaltungsrechtsbehelf, über den eine endgültige Entscheidung ergeht, die wiederum vor den Gerichten angefochten werden könnte.

37 Dieses letzte Merkmal veranlaßt mich dazu, mich der Lösung anzuschließen, nach der — mit gewissen Vorbehalten — die vom Consiglio di Stato zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage zulässig ist. Die Unanfechtbarkeit der keiner weiteren gerichtlichen Kontrolle unterliegenden endgültigen Entscheidung (die der Form nach dem Präsidenten zugewiesen ist und materiell auf der Stellungnahme des Beratungsorgans beruht) ist ein entscheidender Faktor dafür, die Vorlage zuzulassen: Würden Vorabentscheidungsfragen für unzulässig erklärt, die im Rahmen einer zu einer solchen Entscheidung führenden außerordentlichen Beschwerde vorgelegt werden, so könnte das die einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigen: Die im Rahmen solcher Beschwerden tätigen Einrichtungen, die nach ihrer eigenen Rechtsordnung in letzter Instanz für die Entscheidung über die Beschwerden zuständig sind, hätten keine Möglichkeit, den Gerichtshof mit dem Ersuchen um Auslegung oder Entscheidung über die Gültigkeit von Gemeinschaftsvorschriften anzurufen.

38 Die Sorge um die praktische Wirksamkeit von Artikel 177 des Vertrages liegt einigen Urteilen des Gerichtshofes zugrunde, in denen Vorlagefragen von Einrichtungen für zulässig erklärt worden sind, deren gerichtlicher Charakter zweifelhaft erscheinen konnte: So hat der Gerichthof im Urteil Broekmeulen vom 10. Oktober 1981 die Vorlagefragen eines bei einer niederländischen Ärztevereinigung gebildeten Streitsachenausschusses zugelassen, der innerhalb eines rechtlichen Systems, das in der Praxis keinen effektiven Rechtsbehelf zu den ordentlichen Gerichten vorsah, über die Registrierung dieser Ärzte und damit über ihr Recht auf Ausübung ihres Berufes zu entscheiden hatte.

39 Zwar ist die außerordentliche Beschwerde beim Präsidenten der Italienischen Republik keineswegs das einzige Mittel zur Verteidigung von Rechten und Interessen, die durch Akte der Verwaltung betroffen sein können; im Gegenteil steht allen Betroffenen die Generalklausel für die Inanspruchnahme von gerichtlichem Rechtsschutz offen. Jedoch macht die Eigentümlichkeit der italienischen Rechtsordnung aus dem Mechanismus der Anfechtung durch außerordentliche Beschwerde ein legitimes Verfahren, das die gleichen Wirkungen hat wie ein ordentliches Gerichtsverfahren. Fügt man hinzu, daß die abschließende Entscheidung über diese Beschwerden in der Praxis auf der Stellungnahme eines unparteiischen und unabhängigen Organs beruht, die inhaltlich einzig und allein auf die Anwendung des objektiven Rechts gerichtet ist, so scheinen mir die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 177 des Vertrages erfüllt zu sein.

40 Zusammengefaßt schlage ich vor, daß der Gerichtshof aufgrund der besonderen Merkmale der vorlegenden Einrichtung und des Ausgangsverfahrens das Vorabentscheidungsersuchen trotz des Gewichtes der Einwände zuläßt, die gegen seine Zulässigkeit erhoben werden können.

41 Es muß betont werden, daß diese Lösung auf den von mir angeführten Besonderheiten der außerordentlichen Beschwerde beruht: Sie kann daher weder auf andere Verwaltungsrechtsbehelfe erstreckt werden, über die eine gerichtlich überprüfbare Entscheidung ergeht, noch auf die Verfahren, in denen der Consiglio di Stato eine Stellungnahme in Ausübung seiner normalen Beratungsfunktionen abgibt.

Zur zweiten und dritten Vorlagefrage

42 Die zweite und die dritte Vorlagefrage sollten wegen ihres engen Zusammenhangs meiner Ansicht nach zusammen beantwortet werden. Gleichwohl werde ich sie in der Reihenfolge prüfen, in der sie gestellt worden sind.

43 Mit der zweiten Vorlagefrage ersucht der Consiglio di Stato um eine Auslegung des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457 bezüglich der Verpflichtung, die erworbenen Rechte bestimmter Ärzte zu beachten. Aus den oben genannten Gründen ist davon auszugehen, daß die auszulegende Vorschrift Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 ist.

44 Konkret fragt der Consiglio di Stato, ob das erworbene Recht, den Beruf des praktischen Arztes im Rahmen eines nationalen Sozialversicherungssystems auszuüben — das gemäß Artikel 36 Absatz 2 Satz 2 bei denjenigen Ärzten anzuerkennen ist, die dieses Recht bis zum 31. Dezember 1994 gemäß den Artikeln 1 bis 20 erworben haben und sich bis zu diesem Zeitpunkt unter Inanspruchnahme von Artikel 2 oder Artikel 9 Absatz 1 im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats niedergelassen haben, — sich auf die Ärzte beschränkt, die bereits in einem tatsächlichen Arbeitsverhältnis zum nationalen Gesundheitsdienst standen.

45 Zunächst muß ich darauf hinweisen, daß dem Ausgangsverfahren rein innerstaatliche Sachverhalte zugrunde liegen. Im Prinzip hat keines ihrer Merkmale einen Zusammenhang mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, dem Recht der Angehörigen eines Mitgliedstaats auf Niederlassung im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats, dem freien Dienstleistungsverkehr oder der Anerkennung von Diplomen, Befähigungsnachweisen und sonstigen Prüfungszeugnissen, die andere Mitgliedstaaten ausgestellt haben.

46 Da es um ein Problem der Beurteilung von durch die italienischen Behörden ausgestellten Befähigungsnachweisen, Prüfungszeugnissen oder Diplomen im Rahmen eines Auswahlverfahrens für den Zugang zur Beschäftigung als Arzt beim italienischen nationalen Sozialversicherungsdienst geht, hat dieses Problem nämlich keinerlei Bezug zu den von mir oben genannten Freiheiten oder zur Anerkennung ausländischer Befähigungsnachweise.

47 Unter Berücksichtigung dessen, daß die Richtlinie 93/16 gerade die diese Freiheiten betreffenden Grundsätze des Vertrages enwickeln soll, könnte sich der Gerichtshof in seiner Antwort auf einen Hinweis an den Consiglio di Stato beschränken, daß die Artikel 49 (Freizügigkeit der Arbeitnehmer) sowie 52 und 57 (gegenseitige Anerkennung von Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen im Rahmen der Niederlassungsfreiheit) nicht auf Sachverhalte angewandt werden, deren Merkmale sämtlich nicht über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen.

48 Ich meine aber, daß eine solche Antwort sicher nicht alle Zweifel beseitigen würde, die der Consiglio di Stato in seinem Vorlagebeschluß zum Ausdruck bringt. Daher scheint es mir eher angezeigt — um dem von der Kommission vorgeschlagenen Weg zu folgen —, dem Consiglio di Stato die richtige Auslegung des Artikels 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 mitzuteilen, soweit diese Vorschrift die Ärzte betrifft, die bestimmte von den Mitgliedstaaten zu beachtende erworbene Rechte haben.

49 Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, daß die Richtlinie 93/16 eine Gemeinschaftsvorschrift ist, die die Koordinierung der Rechts-und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Ausbildung und die Bedingungen für den Zugang zu bestimmten Arten der Ausübung des ärztlichen Berufes bezweckt. Ihre einheitliche Auslegung ist also außerdem von unbestreitbarem Interesse für die Gemeinschaft.

50 Gemäß dem oben zitierten Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 muß jeder Mitgliedstaat einer bestimmten Kategorie von Ärzten das Recht auf Ausübung des Berufes des praktischen Arztes in seinem nationalen Sozialversicherungsdienst garantieren. Aus dem Wortlaut selbst, dem eigentlichen Sinn und der Stellung dieser Vorschrift innerhalb der Richtlinie ergibt sich, daß es nur um die Ärzte gehen kann, deren von einem anderen Staat ausgestellte Befähigungsnachweise, Diplome oder Prüfungszeugnisse im Aufnahmestaat anerkannt worden sind.

51 Die Ärzte, deren Recht auf Ausübung des Berufes des praktischen Arztes im nationalen Sozialversicherungsdienst zu beachten ist, müssen nämlich die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllen:

a) Auch ohne den Befähigungsnachweis, das Diplom oder das Prüfungszeugnis des praktischen Arztes zu besitzen, müssen sie das Recht, als solcher tätig zu sein, bis zum 31. Dezember 1994 gemäß den Artikeln 1 bis 20 der Richtlinie 93/16 erworben haben (d. h. dadurch, daß ihr in einem anderen Mitgliedstaat ausgestellter Befähigungsnachweis des Arztes sie zu dieser Tätigkeit berechtigt);

b) sie müssen sich bis zum 31. Dezember 1994 im Gebiet des Aufnahmemitgliedstaats niedergelassen haben, in dem ihr Befähigungsnachweis gemäß den Artikeln 2 oder 9 Absatz 1 der Richtlinie 93/16 anerkannt worden ist.

52 Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 will also eindeutig nur die erworbenen Rechte der Ärzte schützen, die am 31. Dezember 1994 in einem Aufnahmestaat niedergelassen sind, in dem zuvor die Wirkungen der ihnen in einem anderen Staat — dem Heimatstaat — ausgestellten Diplome, Prüfungszeugnisse oder Befähigungsnachweise anerkannt worden sind. Dagegen findet diese Vorschrift keine Anwendung auf einen Fall wie den des vorliegenden Verfahrens, in dem keiner dieser Umstände gegeben ist, da es um in Italien ausgestellte Befähigungsnachweise geht, deren Wirkung nur im Hinblick auf die Beschäftigung als Arzt beim nationalen Sozialversicherungsdienst in diesem Land erörtert wird.

53 Unter dieser Voraussetzung ist unbeachtlich, ob — und auf diese Fälle nimmt die zweite Vorlagefrage Bezug — diese Ärzte ein tatsächliches Dienstverhältnis zum nationalen Sozialversicherungssystem begründet oder lediglich einen abstrakten Befähigungsnachweis besessen haben, der sie zum Eintritt in ein solches Dienstverhältnis berechtigt. In jedem dieser Fälle müssen die Staaten die vor dem 1. Januar 1995 erworbenen Rechte der Ärzte garantieren, die die beiden oben dargelegten Voraussetzungen erfüllen, indem sie ihnen die Ausübung der Tätigkeit des praktischen Arztes beim nationalen Sozialversicherungsdienst gestatten.

54 Die Bezugnahme auf die erworbenen Rechte verbindet die zweite und die dritte Vorlagefrage. Betrifft die zweite Frage die erworbenen Rechte bestimmter Kategorien von Ärzten, so ersucht der Consiglio di Stato mit der letzten Frage um eine Auslegung bezüglich des allgemeinen Geltungsbereichs dieser Rechte.

55 Der Consiglio di Stato hat seine dritte Frage allerdings nur für den Fall gestellt, daß der Gerichtshof auf die zweite Frage antworten sollte, daß die dort genannten erworbenen Rechte nur die Ärzte betreffen, die am 31. Dezember 1994 bereits ein tatsächliches Arbeitsverhältnis zum nationalen Sozialversicherungsdienst begründet hatten.

56 In Anbetracht der Antwort, die ich auf die zweite Vorlagefrage vorgeschlagen habe und in der eine enge Auslegung der Rechte der Ärzte, denen Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 zugute kommt, abgelehnt wird, wäre eine Beantwortung der dritten Frage nicht erforderlich. In diesem Sinne äußern sich übrigens die Kommission und die italienische Regierung.

57 Um der vorlegenden Einrichtung die ihr nützlichen Hinweise zur Auslegung der Gemeinschaftsvorschrift zu geben, spricht meines Erachtens trotzdem nichts dagegen, daß der Gerichtshof über den in Artikel 36 der Richtlinie 93/16 verwendeten Begriff der erworbenen Rechte entscheidet, da sich die vom Consiglio di Stato geäußerten Zweifel auf diesen Begriff beziehen.

58 Wie von mir dargelegt, müssen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 36 Absatz 1 der Richtlinie ab 1. Januar 1995 die Ausübung der Tätigkeit des praktischen Arztes im Rahmen ihres nationalen Sozialversicherungssystems vom Besitz eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises im Sinne von Artikel 30 dieser Richtlinie abhängig machen. Dies gilt allerdings nur vorbehaltlich der Vorschriften über erworbene Rechte, die jeder Mitgliedstaat zu bestimmen hat (Artikel 36 Absatz 2 Satz 1 der Richtlinie 93/16), wobei er in jedem Fall die Rechte bestimmter Ärzte beachten muß, deren Situation ich bereits in meiner Antwort auf die zweite Vorlagefrage untersucht habe.

59 Die jedem Mitgliedstaat durch die Gemeinschaftsvorschrift eingeräumte Befugnis zur Bestimmung der erworbenen Rechte unterliegt also nach Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 einer einzigen Einschränkung. Jeder Staat kann, solange er diese Einschränkung beachtet, nach seinem Belieben die Frage regeln, wem und unter welchen Bedingungen er das erworbene Recht auf Ausübung des Berufes des praktischen Arztes im Rahmen seines nationalen Sozialversicherungsdienstes unter Berücksichtigung der im Einzelfall vor dem 1. Januar 1995 bestehenden Lage zuerkennen muß.

60 Bis auf die Verpflichtung, die erworbenen Rechte der in Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16 genannten Ärzte zu garantieren, enthält diese Vorschrift damit keine anderen Orientierungsregeln oder-kriterien, die die Befugnis der Mitgliedstaaten einschränken würden, zu bestimmen, wer Inhaber der in den Absätzen 1 und 2 Satz 1 dieses Artikels genannten erworbenen Rechte sein soll.

Anträge

Ich schlage daher vor, daß der Gerichtshof die Fragen des Consiglio di Stato folgendermaßen beantwortet:

1. Artikel 177 des Vertrages ist dahin auszulegen, daß Vorabentscheidungsfragen einer Einrichtung wie des italienischen Consiglio di Stato zulässig sind, wenn dieser in einem Verfahren zur Anfechtung von Akten der Verwaltung wie dem der außerordentlichen Beschwerde beim Präsidenten der Republik eine obligatorische Stellungnahme abgibt.

2. Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise verleiht jedem Mitgliedstaat das Recht, nach seinem Ermessen zu bestimmen, wer Inhaber des vor dem 1. Januar 1995 erworbenen Rechts ist, die Tätigkeit des praktischen Arztes im Rahmen seines nationalen Sozialversicherungssystems auszuüben. Zu den Berechtigten müssen notwendigerweise die Ärzte zählen, die die Voraussetzungen gemäß Artikel 36 Absatz 2 Satz 2 erfüllen, unabhängig davon, ob diese Ärzte bis zum 31. Dezember 1994 in einem tatsächlichen Dienstverhältnis mit dem genannten Sozialversicherungssystem standen.