Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 23.09.1997 – C-171/96

Schlußanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 23. September 1997

I — Die Vorlagefragen und ihr rechtlicher Zusammenhang

1 Der Royal Court of Jersey (nachstehend: Royal Court) hat dem Gerichtshof in diesem Verfahren — dem ersten, in dem ein Gericht dieser Insel vom Mechanismus der Zusammenarbeit nach Artikel 177 EG-Vertrag Gebrauch gemacht hat — folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Wirkt sich Artikel 4 des Protokolls Nr. 3 zu der Akte über den Beitritt des Vereinigten Königreichs zu den Europäischen Gemeinschaften angesichts dessen, daß britische Staatsbürger in Jersey keiner Einwanderungskontrolle unterliegen und nicht ausgewiesen werden können, dahin aus, daß auch Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats nicht aus Jersey ausgewiesen werden können?

2 Falls die erste Frage zu verneinen ist: Hindert Artikel 4 des Protokolls Nr. 3 die zuständigen Behörden von Jersey daran, einen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats auszuweisen, soweit die Ausweisung nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit gerechtfertigt ist?

3 Wenn die zweite Frage zu bejahen ist: Hindert Artikel 4 des Protokolls Nr. 3 die zuständigen Behörden von Jersey daran, einen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats aus Jersey auszuweisen, wenn die von diesen Behörden angestellten Erwägungen der öffentlichen Ordnung in der Praxis nicht zur Ausweisung dieser Person aus dem Vereinigten Königreich führen würden?

2. Das richtige Verständnis und erst recht die Beantwortung der uns heute beschäftigenden Vorlagefragen machen vorab eine Betrachtung der verfassungsrechtlichen Beziehungen der Vogtei Jersey (Bailiwick of Jersey) zum Vereinigten Königreich Großbritannien und Nordirland sowie der völkerrechtlichen Stellung von Jersey vor und nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs zu den Europäischen Gemeinschaften im Jahre 1973 erforderlich.

3. Die Vogtei Jersey umfaßt neben der Insel gleichen Namens noch die kleinen Inseln Les Minquiers und Les Ecréhos. Sie gehört wie die anderen britischen Inseln weder zum Vereinigten Königreich noch ist sie eine Kolonie.

Sie ist vielmehr eine Besitzung der britischen Krone, deren verfassungsrechtliche Beziehung (oder modus vivendi) zum Vereinigten Königreich sich in einer Weise entwickelt hat, die sich einer starren Schematisierung entzieht und auf einem ungewöhnlichen und heiklen Gleichgewicht zwischen monarchischen Rechten und Verantwortung der Inselbehörden für die Selbstregierung beruht. Jersey ist tatsächlich, was Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung angeht, vom Vereinigten Königreich weitgehend unabhängig.

4 Jersey und die übrigen britischen Inseln sind außerdem keine Völkerrechtssubjekte (im Sinne unabhängiger Handlungsbefugnis) und daher für die Zwecke des Völkerrechts bloße territoriale Untergliederungen des Vereinigten Königreichs. Diese Feststellung scheint auf den ersten Blick den vorstehenden Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Beziehungen zwischen Jersey und dem Vereinigten Königreich zu widersprechen; der Widerspruch ist indessen nur ein scheinbarer. Die ungewöhnliche verfassungsrechtliche Stellung der britischen Inseln kann als eine Form der Selbstregierung verstanden werden, die in der Verfassung des Vereinigten Königreichs für einen Teil ihres eigenen Hoheitsgebiets festgelegt ist.

Wie bereits ausgeführt, liegen die völkerrechtlichen Beziehungen der britischen Inseln und die Verantwortung für sie bei der Krone, die durch die Regierung des Vereinigten Königreichs handelt.

Nach völkerrechtlichen Grundsätzen wird die Geltung von Verträgen — nebst allen Akten, mit denen ein Staat seinen Willen zum Vertragsschluß bekundet: Unterzeichnung, Ratifizierung, Beitritt — nicht nur für das Hoheitsgebiet, sondern auch für alle Gebiete vermutet, für deren völkerrechtliche Beziehungen ein vertragschließender Staat zuständig ist, falls diese Vermutung nicht durch eine ausdrückliche oder stillschweigende Begrenzung des räumlichen Geltungsbereichs des Abkommens widerlegt wird (so z. B. aufgrund einer

Die Gesetzgebungsbefugnis des britischen Parlaments (in dem die britischen Inseln nicht vertreten sind) für die Inseln wird in der Praxis mit einer Reihe gewohnheitsrechtlicher Beschränkungen ausgeübt (die zumindest nach einer Lehrmeinung, der u. a. Plender zuneigt [a. a. O., S. 145], bindendes Verfassungsgewohnheitsrecht darstellen). Zum einen sind die Kanalinseln nicht der Steuerhoheit des Vereinigten Königreichs unterworfen, und —mit seltenen Ausnahmen — auch nicht dessen Gesetzgebungshoheit in rein lokalen Angelegenheiten, in denen das Parlament des Mutterlandes nur mit Zustimmung und Beteiligung der Insclorganc Gesetze erlassen darf. In allen anderen Bereichen gilt britisches Gesetzesrecht im Gebiet der Kanalinseln nicht automatisch, sondern aufgrund ausdrücklicher oder stillschweigender Geltungserstreckung. Soweit eine ausdrückliche Bestimmung fehlt, können Gesetze des britischen Parlaments die Königin ermächtigen, die Geltung neu erlassener Gesetze mit den gegebenenfalls notwendigen Änderungen durch Order in Council auf die Kanalinseln zu erstrecken. Gesetze des britischen Parlaments, die für die Kanalinseln gelten sollen, sind den Royal Courts of Jersey und Guernsey zwecks Registrierung zu übermitteln. Zwar darf diese Registrierung nicht unangemessen hinausgezögert werden, die Übermittlung an die Royal Courts gibt aber den Inselbehörden doch Gelegenheit zur Prüfung, ob die Gesetzgebung, deren Geltung auf die Inseln erstreckt werden soll, irgendwie zu deren anerkannten Rechten und Privilegien in Widerspruch steht. Außerdem licet die Gesetzgebungsbefugnis für die britischen Inseln (abgesehen von Änderungen institutioneller oder verfassungsmäßiger Art) — selbst bei entsprechendem Wunsch der Inseln — zuallererst und grundlegend bei der Krone, und zwar als königliches Vorrecht aufgrund der Nachfolge in die Herrschaft über das Herzogtum der Normandie (vgl. oben, Fußnote 5, und die Ausführungen hierzu im Text). Die Krone übt diese Befugnis durch Orders (Verordnungen) aus, die — typischerweise aufgrund Ermächtigung durch das Parlament — auf Vorschlag aes Privy Council ergehen (Orders in Council). Auch Orders in Council werden dem Royal Court zur Registrierung übermittelt. Erhebt dieser Einwände wegen der Vereinbarkeit einer zur Registrierung übersandten Order in Council mit den Verfassungsprivilegien der Inseln, so rät der britische Secretary of State for Home Affairs (Innenminister, Home Officej der Krone üblicherweise, von dem Vorhaben abzugehen und etwaige alternative Vorschläge der lokalen Gesetzgebungsorgane zu prüfen. Die Verwaltung der Insel schließlich liegt beim Vogt (Bailiff), der von der Krone ernannt wird und zugleich die Ämter des höchsten Beamten und des Vorsitzenden der Ständeversammlung von Jersey ausübt. Die Verwaltungsaufgaben des Lieutenant Governor, der die Krone auf der Insel vertritt und das Hauptverbindungsglied zwischen der Ständeversammlung von Jersey und der britischen Regierung darstellt, sind über die Jahre neugestaltet worden und fallen in der Praxis heute recht bescheiden aus. Klausel, mit denen den Vertragsparteien die Befugnis übertragen wird, das Abkommen auf bestimmte abhängige Gebiete anzuwenden).

Allerdings versäumt es die britische Regierung in der Praxis bei völkerrechtlichen Verträgen, die für die britischen Inseln gelten sollen — insbesondere dann, wenn deren Anwendung den Erlaß neuer Gesetze in Bereichen erforderlich macht, die normalerweise in die Zuständigkeit der gesetzgebenden Organe der Inseln fallen — nicht, vor deren Abschluß die Inselbehörden anzuhören.

5 Die Zentralbehörden hörten z. B. — insbesondere und soweit für meine Schlußanträge relevant — die Inselbehörden nach dem Beitrittsantrag des Vereinigten Königreichs zu den Europäischen Gemeinschaften an, der förmlich 1967 eingereicht wurde. Die Frage, ob Jersey und die anderen britischen Inseln den Gemeinschaften beitreten und Mitglied werden oder aber außerhalb verbleiben sollten (obwohl das Vereinigte Königreich auf jeden Fall beitreten würde), warf eine Reihe von Problemen auf, insbesondere wegen der geringen Größe der Inseln, ihrer Nähe zum Kontinent und ihrer engen wirtschaftlichen Verbindungen zum Vereinigten Königreich (und, wenn auch weniger eng, zu Frankreich). Es galt insbesondere festzustellen, welche Auswirkungen der Beitritt des Vereinigten Königreichs bei gleichzeitigem Beitritt oder Nichtbeitritt der britischen Inseln haben würde i) auf den besonderen Schutz der Garten- und Ackerbaubetriebe der Inseln; ii) auf ihre traditionellen Steuer- und Zollprivilegien; iii) auf Maßnahmen zur Förderung finanzieller Tätigkeiten auf den Inseln in Form eines strengen Bankengeheimnisses und niedriger Steuersätze, und iv) auf örtliche, saisonabhängige Touristikbetriebe, insbesondere in Zusammenhang mit Einwanderungskontrolle und sozialer Sicherheit.

6 Gemäß Artikel 227 Absatz 4 EG-Vertrag findet dieser Vertrag auf die europäischen Hoheitsgebiete Anwendung, deren auswärtige Beziehungen ein Mitgliedstaat wahrnimmt.

Aufgrund dieser Bestimmung hätte der Beitritt des Vereinigten Königreichs zu den europäischen Gemeinschaften die volle Anwendbarkeit des EG-Vertrags auch auf die britischen Inseln einschließlich Jersey notwendig zur Folge gehabt.

7 Gemäß Artikel 26 Absatz 3 der Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Dänemark, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Atomgemeinschaft (nachstehend: Beitrittsakte) wurde Artikel 227 um einen Absatz 5 ergänzt, in dem es mehrdeutig heißt: Abweichend von den Absätzen 1 bis 4 gilt: ... c) Dieser Vertrag findet auf die Kanalinseln und die Insel Man nur insoweit Anwendung, als dies erforderlich ist, um die Anwendung der Regelung sicherzustellen, die in dem am 22. Januar 1972 unterzeichneten Vertrag über den Beitritt neuer Mitgliedstaaten zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Atomgemeinschaft für diese Inseln vorgesehen ist.

8 Die in Artikel 227 Absatz 5 angeführte besondere Regelung für die britischen Inseln ist im Protokoll Nr. 3 der Beitrittsakte betreffend die Kanalinseln und die Insel Man festgelegt (nachstehend: Protokoll). Das Protokoll ist der Akte beigefügt und ist Bestandteil dieser Akte (Artikel 158 der Beitrittsakte).

Bekanntlich war die Lösung der erwähnten Probleme (vgl. Nr. 5 dieser Schlußanträge), die bei den Verhandlungen über den Beitritt des Vereinigten Königreichs zu den Europäischen Gemeinschaften letztlich gefunden wurde, die, großzügige Ausnahmen von der Anwendbarkeit des EG-Vertrags insgesamt zuzulassen. Deshalb sind die Vertragsbestimmungen, die im Protokoll nicht besonders aufgeführt werden, auf die britischen Inseln nicht anzuwenden.

9 Das Protokoll bestimmt, daß die Kanalinseln und die Insel Man zum Zollgebiet der Gemeinschaft gehören, aber vom Anwendungsbereich der gemeinsamen Agrarpolitik ausgenommen sind. Artikel 1 des Protokolls bestimmt, daß die Gemeinschaftsregelung für Zölle und mengenmäßige Beschränkungen auf die britischen Inseln in gleicher Weise wie für das Vereinigte Königreich Anwendung findet.

Für Agrarprodukte, die unter eine besondere Handelsregelung fallen, bestimmt Artikel 1, daß i) die in der Gemeinschaftsregelung bei der Einfuhr vorgesehenen Abschöpfungen und anderen Maßnahmen gegenüber dritten Ländern, die für das Vereinigte Königreich gelten, sowie ii) die Vorschriften der Gemeinschaftsregelung, die zur Gewährleistung des freien Warenverkehrs und der Einhaltung normaler Wettbewerbsbedingungen im Handel mit diesen Erzeugnissen erforderlich sind, auf die britischen Inseln Anwendung finden.

10 Zu der heiklen Frage der Freizügigkeit bestimmt Artikel 2 des Protokolls: Die Rechte, die die Staatsangehörigen dieser Gebiete im Vereinigten Königreich genießen, werden durch die Beitrittsakte nicht berührt. Für sie gelten jedoch nicht die Gemeinschaftsbestimmungen über die Freizügigkeit und den freien Dienstleistungsverkehr.

Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit Artikel 6 zu lesen, wo es heißt: Im Sinne dieses Protokolls gilt als Staatsangehöriger der Kanalinseln und der Insel Man jeder britische Bürger, der diese Staatsbürgerschaft auf Grund der Tatsache besitzt, daß er selbst oder ein Teil seiner Eltern oder Großeltern auf der betreffenden Insel geboren, adoptiert, naturalisiert oder in das Personenstandsregister eingetragen wurde; eine solche Person wird jedoch insoweit nicht als Staatsangehöriger dieser Gebiete betrachtet, als sie selbst oder ein Teil ihrer Eltern oder Großeltern im Vereinigten Königreich geboren, adoptiert, naturalisiert oder in das Personenstandsregister eingetragen wurde. Sie gilt auch nicht als Staatsangehöriger dieser Gebiete, wenn sie zu irgendeiner Zeit fünf Jahre lang ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Vereinigten Königreich hatte.

11 In einer kurzen Bestimmung (Artikel 4) stellt das Protokoll ein Diskriminierungsverbot auf: Die Behörden dieser Gebiete wenden auf alle natürlichen und juristischen Personen der Gemeinschaft die gleiche Behandlung an.

12 Zusätzlich zum gesetzgeberischen Kontext der Vorlagefragen bedarf es einer Betrachtung des Verhältnisses zwischen Jersey und dem Vereinigten Königreich im Hinblick auf die eng miteinander verwobenen besonderen Aspekte des Erwerbs der britischen Staatsbürgerschaft durch Einbürgerung und der Einwanderungskontrolle.

13 Wie die anderen britischen Inseln gehört Jersey zusammen mit dem Vereinigten Königreich und der Republik Irland zum sog. Gemeinsamen Reisegebiet (common travel area), in dem bei gebietsinternen Reisen — anders als bei Reisen, die außerhalb dieses Gebietes anfangen oder enden — keine systematischen Einwanderungskontrollen stattfinden.

14 Der British Nationality Act 1981 bestimmt, daß eine im Vereinigten Königreich geborene Person, deren Vater oder Mutter a) britischer Bürger ist oder b) im Vereinigten Königreich seinen/ihren ständigen Aufenthalt hat, die britische Staatsangehörigkeit erwirbt.

Gemäß Section 50(1) des British Nationality Act 1981 umfaßt der Begriff Vereinigtes Königreich Großbritannien, Nordirland, die Kanalinseln und die Insel Man, falls nicht der Zusammenhang etwas anderes nahelegt. Auf Jersey geborene Personen, deren Elternteil oder Eltern die britische Staatsangehörigkeit besitzen oder gewöhnlichen Aufenthalt auf der Insel haben, haben daher den sog. Common nationality status und sind britische Staatsbürger, denen damit ein Niederlassungsrecht im Vereinigten Königreich zusteht.

15 Ebenso haben alle britischen Staatsbürger das Recht der Niederlassung in Jersey (als Teil des Vereinigten Königreichs im Sinne des Staatsangehörigkeitsrechts) und können — wie der Royal Court in einer Vorlagefrage bemerkt — aus dem Gebiet der Insel nicht ausgewiesen werden.

Dem Vorlagebeschluß kann allerdings entnommen werden, daß gegen britische Staatsbürger von Strafgerichten in Jersey Auflagen verhängt werden können (sog. binding over). Das Gericht darf als Alternative zur Verurteilung dem Angeklagten auferlegen, vor dem gleichen Gericht nach Aufforderung zu einem bestimmten Zeitpunkt oder nach einer bestimmten Zeit, üblicherweise zwischen zwei oder drei Jahren, zur Urteilsverkündung zu erscheinen und sich in der Zwischenzeit ordentlich zu verhalten und die Bedingungen des Gerichts für die Anwendung dieses Verfahrens zu erfüllen. Zu diesen Bedingungen kann die Pflicht gehören, das Gebiet von Jersey zu verlassen und während des festgelegten Zeitraums nicht dorthin zurückzukehren. Ist der Angeklagte nicht einverstanden oder verstößt er — wenn er einverstanden ist — gegen den Auflagenbeschluß, wird er vor das gleiche Gericht gestellt und wegen der ursprünglichen Straftat verurteilt, die Anlaß für den Erlaß der Maßnahme war.

16 Andere Personen, die nicht britische Staatsbürger sind, können in Jersey einreisen und sich dort (wie in jedem anderen Gebiet des Vereinigten Königreichs) aufhalten, wenn sie aufgrund des Rechts auf Freizügigkeit nach den Gemeinschaftsbestimmungen dazu berechtigt sind.

Allerdings kann, wie bereits festgestellt, eine Person, die nicht britischer Staatsbürger ist, aus Jersey ausgewiesen werden — falls ein Strafgericht, das sie verurteilt, diese Empfehlung ausspricht —, wenn der Lieutenant Governor diese Ausweisung als im öffentlichen Interesse liegend betrachtet.

17 Nach den besonderen Bestimmungen der Schedule 4 des Immigration Act 1971 über die Anpassung des Einwanderungsrechts der britischen Inseln an das des Vereinigten Königreichs wirkt eine Ausweisungsverfügung, mit der der Person, an den sie sich richtet, aufgegeben wird, Jersey zu verlassen und nicht dorthin zurückzukehren, im gesamten Vereinigten Königreich (als ob die Verfügung eine gegen sie gerichtete Ausweisungsverfügung nach diesem Gesetz wäre).

Obwohl der britische Innenminister in Einzelfällen anordnen kann, daß eine in Jersey getroffene Ausweisungsverfügung außerhalb der Insel nicht wirksam werden soll, hat das vorlegende Gericht festgestellt, daß derartige Präzedenzfälle nicht vorliegen. In der Praxis wirkt eine Ausweisungsverfügung einer zuständigen Behörde einer der britischen Inseln nicht nur für das Gebiet der betreffenden Insel, sondern für das gesamte Vereinigte Königreich.

II — Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

18 Der Sachverhalt des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens läßt sich wie folgt zusammenfassen. Der portugiesische Staatsangehörige Rui Alberto Pereira Roque (Kläger) kam im Februar 1992 in Jersey an, um zu seiner dort ansässigen Familie zu stoßen, und wurde ohne jede Beschränkung gemäß Section 7(1) des Immigration Act 1988 zugelassen.

Im Oktober 1993 wurde der damals 19-jährige Kläger, der einige Monate als Nachtportier in einem Hotel beschäftigt war, beschuldigt, an seinem Arbeitsplatz 1300 UKL gestohlen zu haben. Nach seinem Geständnis erhielt er ein Jahr Bewährungsfrist und die Auflage, 80 Stunden im Dienst der Allgemeinheit zu arbeiten. Bei dieser Gelegenheit wurde er von der Einwanderungsbehörde von Jersey in einem Gespräch darauf hingewiesen, daß er bei erneuter Straffälligkeit mit einer Ausweisungsempfehlung zu rechnen habe.

Nach erneuter Einstellung, wiederum als Nachtportier, beging der Kläger drei Diebstähle von Sachen, die Hotelgästen und einem Angestellten gehörten, und wurde im Oktober 1994 zu 14 Wochen Gefängnis verurteilt. Die Bewährung wurde widerrufen, allerdings hielt das verurteilende Gericht die Empfehlung seiner Ausweisung aus Jersey nicht für angemessen.

19 Im Dezember 1994 reichte der Anwalt des Klägers auf Ersuchen des Chief Inspector for Immigration eine Stellungnahme zum Vorschlag einer Empfehlung ein, seinen Mandanten auszuweisen. Dem Vorlagebeschluß ist zu entnehmen, daß der Chief Inspector zwar in seinem Schreiben auch vorgeschlagen hatte, ein Gespräch mit dem Kläger zu führen, um mit ihm die Angemessenheit einer solchen Empfehlung zu erörtern, dieses Gespräch aber nie stattfand.

Am 22. Dezember 1994 ordnete der Lieutenant Governor die Ausweisung des Klägers im öffentlichen Interesse durch eine Maßnahme an, die keine Begründung enthielt und im Verwaltungswege nicht anfechtbar war. Am 3. Januar 1995 erhob der Kläger beim vorlegenden Gericht Klage auf Überprüfung der Rechtmäßigkeit der betreffenden Verfügung. Dieses setzte antragsgemäß den Vollzug der Verfügung bis zur Entscheidung über den materiellen Antrag aus.

20 Der Kläger macht geltend, die Ausübung der Ausweisungsbefugnis des Lieutenant Governor werde durch Artikel 4 des Protokolls beschränkt, der die Behörden von Jersey verpflichte, in allen Bereichen, für die in Gebieten, in denen der EG-Vertrag unbeschränkt gelte, Gemeinschaftsrecht anzuwenden sei, auf alle natürlichen und juristischen Personen der Gemeinschaft die gleiche Behandlung anzuwenden. Er habe zur maßgeblichen Zeit nach der Gemeinschaftsrechtsordnung in seiner Eigenschaft als Arbeitnehmer und/oder Angehöriger eines Arbeitnehmers ein Recht auf Einreise in das und auf Aufenthalt im Vereinigten Königreich gehabt. Er falle daher unter Artikel 4 Da britische Staatsbürger, die nicht Bürger von Jersey seien, nicht aus Jersey ausgewiesen werden dürften, müsse die gleiche Behandlung bei einem Angehörigen eines anderen Gemeinschaftslandes stattfinden, der — wie er im vorliegenden Fall — von seinem Recht auf Freizügigkeit zum Zwecke der Arbeit Gebrauch mache.

21 Zudem würde, selbst wenn eine Aus Weisungsverfügung der Behörden von Jersey gegen eine Person in seiner Lage als rechtmäßig zu beurteilen wäre, eine solche Maßnahme die betreffende Person bis zu dem Zeitpunkt, zu dem sie widerrufen werden könne, verpflichten, das Staatsgebiet nicht nur von Jersey, sondern des gesamten Vereinigten Königreichs auf Dauer nicht zu betreten. Dann aber dürfe eine solche Maßnahme nur erlassen werden, wenn sie den britischen Gesetzen entspreche.

Es müßten mit anderen Worten selbst Ausweisungsverfügungen, die von den Behörden von Jersey gegen natürliche Personen in der Gemeinschaft erlassen würden, denen Rechte zustünden, auf die in Gebieten, in denen der EG-Vertrag unbeschränkt gelte, Gemeinschaftsrecht anzuwenden sei, mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts zu vereinbaren sein. Die Begriffe öffentliches Wohl und öffentliche Ordnung müßten daher anhand der Verfahren und materiellen Kriterien ausgelegt werden, die in Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 64/221 verankert seien.

Folglich sei die gegen ihn erlassene Verfügung rechtswidrig; die Ausweisung einer Person aus Jersey, die lediglich — wie in seinem Fall — wegen geringer Vergehen verurteilt worden sei, liege nicht im öffentlichen Interesse und stehe zudem außer Verhältnis zu dem Vergehen, weil sie unter anderem zur Trennung der betreffenden Person von ihrer Familie führe. Die Unrechtmäßigkeit der Maßnahme sei besonders augenfällig, als nach dem Rechtssystem von Jersey ein Rechtsmittelverfahren, das zur inhaltlichen Prüfung der Maßnahme führe, nicht zulässig sei.

Das Vorbringen des Lieutenant Governor, der (zur Stützung der Auffassung, daß das Verbot der Ausweisung britischer Staatsbürger von der Insel nicht diskriminierend sei) Jersey und das Vereinigte Königreich gleichsetze, sei sinnwidrig; außerdem könne der Begriff der öffentlichen Ordnung nach den beiden Rechtssystemen unterschiedliche Bedeutung haben, obwohl wegen der Wirkungen der Ausweisung — die als Maßnahme innerhalb des gesamten gemeinsamen Reisegebiets wirken solle — die sie tragenden Gründe einheitlich festgelegt sein müßten.

22 Der Lieutenant Governor entgegnet, nach Völkerrecht dürften Staaten Ausländer, nicht aber ihre eigenen Staatsbürger ausweisen. Die Ausübung des Ausweisungsrechts sei ihrer Natur nach stets diskriminierend, was indessen für die Zwecke des Artikels 4 des Protokolls unerheblich sei. Außerdem ließen sowohl Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag als auch die Richtlinie 64/221 trotz des allgemeinen Verbotes der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gemäß Artikel 6 EG-Vertrag die Ausweisung von Angehörigen anderer Mitgliedstaaten zu.

Folge man dem Vorbringen des Klägers, so komme man zu dem seltsamen Ergebnis, daß den Angehörigen aller Mitgliedstaaten ein Recht auf Einreise und Aufenthalt im Gebiet von Jersey zustehe, ohne daß sie der Einwanderungskontrolle unterlägen oder ausgewiesen werden könnten, selbst wenn dies aus anderen Gründen als denen geschehe, die den Gemeinschaftsbestimmungen zugrunde lägen. Dies laufe auf einen Widerspruch zu dem Gesetzgebungsgrundsatz hinaus, daß die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit auf der Insel nicht gelten sollten.

Außerdem dürfe das im Protokoll verankerte Diskriminierungsverbot nicht so verstanden werden, daß es die Behörden von Jersey verpflichte, britische Staatsbürger und andere Gemeinschaftsangehörige dadurch gleich zu behandeln, daß sie entweder das Einreise- und Aufenthaltsrecht der erstgenannten für die Insel einschränkten oder aber umgekehrt die gegenwärtigen Beschränkungen dieser Art für die letztgenannten beseitigten.

Seiner Auffassung nach schränke Artikel 4 des Protokolls die Befugnis der zuständigen Inselbehörden nicht ein, Gemeinschaftsangehörige aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder aus anderen Gründen auszuweisen.

23 Es gebe indessen noch andere Gründe für die Unhaltbarkeit der Auffassung, daß er verpflichtet sei, seine eigene Ausweisungsbefugnis in derselben Weise auszuüben wie die Behörden des Vereinigten Königreichs. Dies würde zu einer heimlichen Einführung der Bestimmungen des EG-Vertrags über die Freizügigkeit auf der Insel führen und außerdem gegen den vom Gerichtshof bekräftigten Grundsatz verstoßen, daß es den Mitgliedstaaten freistehe, ihre eigenen Erfordernisse der öffendichen Sicherheit im Lichte nationaler Gegebenheiten festzulegen.

Ferner könne die Rechtfertigung für die Ausweisungsverfügung nur richtig beurteilt werden, wenn man feststelle, ob die Anwesenheit der betreffenden Person auf Jersey eine echte und hinreichend schwerwiegende Bedrohung für die Gesellschaft darstelle; es sei daher nur folgerichtig, wenn man die zuständige nationale Behörde den Begriff der öffentlichen Ordnung von Zeit zu Zeit unter Rückgriff auf Natur und Erfordernisse der Gesellschaft bestimmen lasse, in deren Gebiet der Verurteilte sich befinde.

III — Befugnis des Royal Court zur Anrufung des Gerichtshofes nach Artikel 177 EG-Vertrag

24 Als Ausgangspunkt für meine Vorschläge zur Beantwortung der Vorlagefragen wähle ich das Urteil des Gerichtshofes vom 3. Juli 1991 in der Rechtssache C-355/89 (Barr und Montrose Holdings), das sowohl von den Parteien des Ausgangsverfahrens als auch von der britischen und der französischen Regierung sowie von der Kommission als Stütze für ihre jeweiligen, sich widersprechenden Standpunkte herangezogen worden ist.

Dieses Urteil ist in allererster Linie wichtig für die Prüfung, ob der Gerichtshof für die Auslegung zuständig ist, um die er im Wege der Vorlage zur Vorabentscheidung ersucht wird, denn das vorlegende Gericht ist — wie bereits ausgeführt wurde (vgl. Fußnote 7) — Teil nicht des britischen Rechtssystems, sondern des Rechtssystems von Jersey.

Es braucht hier nur wiederholt zu werden, was der Gerichtshof im Urteil Barr und Montrose Holdings, das eine Vorlage zur Vorabentscheidung nach Artikel 177 EG-Vertrag durch ein Gericht der Insel Man betraf, hierzu ausgeführt hat: Weiterhin gelten gemäß Artikel 1 Absatz 3 des Beitrittsvertrages [des Königreichs Dänemark, Irlands und des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und zur Europäischen Atomgemeinschaft] die Bestimmungen über die Befugnisse und Zuständigkeiten der Organe der Gemeinschaft für das Protokoll Nr. 3, das gemäß Artikel 158 der Beitrittsakte Bestandteil dieser Akte ist. Folglich erstreckt sich die dem Gerichtshof durch Artikel 177 EWG-Vertrag verliehene Zuständigkeit für Vorabentscheidungsverfahren auf das Protokoll Nr. 3.

Zudem ließe sich die einheitliche Anwendung des Protokolls Nr. 3 auf der Insel Man nicht sicherstellen, wenn deren Gerichte nicht die Möglichkeit hätten, dem Gerichtshof Fragen nach der Auslegung dieses Protokolls, nach der Auslegung und der Gültigkeit von Gemeinschaftsrecht, auf das das Protokoll Bezug nimmt, und nach der Auslegung und der Gültigkeit von Maßnahmen, die die Gemeinschaftsorgane auf der Grundlage des Protokolls Nr. 3 ergreifen, vorzulegen.

Daraus ergibt sich, daß der Deputy High Bailiff's Court zur Sicherstellung einer einheitlichen Anwendung dieses Protokolls als Gericht angesehen werden muß, das berechtigt ist, den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag um Vorabentscheidung über diese Fragen zu ersuchen. Dieses Ergebnis ist mutatis mutandis auf den vorliegenden Fall anzuwenden.

IV — Zur ersten Vorlagefrage

25 Das ist aber noch nicht alles. Die materiellen Aspekte des Urteils Barr und Montrose Holdings zur Auslegung der Verpflichtung zur Gleichbehandlung nach Artikel 4 des Protokolls sind für meine Schlußanträge in dieser Rechtssache von ganz besonderer Bedeutung.

In jener Rechtssache waren der britische Staatsbürger Barr und die Montrose Holdings Limited, die ihn als Syndikus beschäftigte, angeklagt, gegen den Control of Employment Act der Insel Man verstoßen zu haben, der den Zugang zur Beschäftigung auf Isle of Man workers und solche Arbeitnehmer beschränkte, die eine Erlaubnis des Department of Health and Social Security besaßen. Vor dem Deputy High Bailiff's Court erklärten die Angeklagten, das betreffende Gesetz sei wegen Verstoßes gegen Artikel 4 des Protokolls rechtswidrig; die streitigen Vorschriften befreiten den Polizeidienst und andere Tätigkeiten im Dienst der Krone für die Regierung des Vereinigten Königreichs vom Erfordernis der Erlaubnis und behandelten daher Bürger des Vereinigten Königreichs und der Republik Irland besser.

26 Bei der Beantwortung der Fragen des Gerichts der Insel Man folgte der Gerichtshof bei der Auslegung des Protokolls zunächst dem Vorbringen der britischen Regierung und entschied, daß die in Artikel 4 des Protokolls Nr. 3 enthaltene Regelung nicht so ausgelegt werden darf, daß sie als indirektes Mittel dazu dient, im Gebiet der Insel Man Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zur Anwendung zu bringen, die dort aufgrund von Artikel 227 Absatz 5 Buchstabe c EWG-Vertrag und Artikel 1 des Protokolls Nr. 3 nicht gelten, wie etwa die Vorschriften über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

27 Andererseits verwarf der Gerichtshof die — ebenfalls von der britischen Regierung vertretene — Auslegung des Artikels 4, daß der in diesem Artikel verankerte Grundsatz der Gleichbehandlung ausschließlich auf den in Artikel 1 des Protokolls angesprochenen freien Warenverkehr beschränkt sei.

Der Gerichtshof entschied, daß Artikel 4 nach seinem Wortlaut natürliche und juristische Personen betreffe und deshalb als Regelung mit eigenständiger Bedeutung anzusehen sei. Er sei so auszulegen, daß er jeder Ungleichbehandlung natürlicher und juristischer Personen der Mitgliedstaaten in bezug auf Sachverhalte entgegensteht, die in Gebieten, in denen der Vertrag in vollem Umfang anwendbar ist, dem Gemeinschaftsrecht unterliegen. Da das Recht zur Aufnahme einer Beschäftigung eine solche Angelegenheit sei, entschied der Gerichtshof, daß insoweit die in Artikel 4 enthaltene Regelung gelte, auch wenn die Gemeinschaftsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer für die Insel Man nicht gälten.

28 Diese Grundsätze sind im vorliegenden Fall heranzuziehen, in dem sich der Gerichtshof, wie ich in Erinnerung rufen möchte, mit dem Problem zu befassen hat, ob die gegen den Kläger ausgesprochene Ausweisung durch den Lieutenant Governor mit dem in Artikel 4 des Protokolls verankerten Diskriminierungsverbot vereinbar ist.

29 Ich möchte eingangs klarstellen, daß hier trotz der bereits erwähnten Unanwendbarkeit der Gemeinschaftsbestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Falle der Insel Jersey von einer Anwendbarkeit des Artikels 4 auszugehen ist. Unter den Umständen dieses Falles (vgl. Nrn. 18 und 19 dieser Schlußanträge) hat eine solche Bestimmung unbestreitbar eine erhebliche Auswirkung auf die praktischen Möglichkeiten eines Gemeinschaftsbürgers wie des Klägers, auf der Insel einer Beschäftigung nachzugehen (oder sich dort als Angehöriger in der Obhut eines Elternteils aufzuhalten, der Arbeitnehmer ist).

Somit scheint mir das Vorbringen der britischen Regierung, das Urteil Barr und Montrose Holdings sei so auszulegen, daß die Einwanderungskontrolle überhaupt nicht unter Artikel 4 des Protokolls falle, nicht begründet zu sein.

30 Was den angeblich britische Staatsbürger begünstigenden Charakter der Ausweisungen aus Jersey betrifft, die der Lieutenant Governor nach Section 3(5)(b) des Immigration Act 1971 verfügen kann, scheinen mir einige Bemerkungen zu der Befugnis angebracht, die Staaten in diesem Bereich nach Völkerrecht zusteht.

31 Die Staatsangehörigkeit ist im wesentlichen ein Mittel zur Festlegung des persönlichen Elements des Staates und wird daher im Völkerrecht traditionell als alleiniges Recht des Staates betrachtet, auch wenn es möglicherweise bestimmten Einschränkungen aufgrund von Gewohnheitsrecht oder von Staatsverträgen unterliegt.

32 Auch für das Gemeinschaftsrecht hat der Gerichtshof stets die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur einseitigen Festlegung der Voraussetzungen für Erwerb und Verlust der jeweiligen Staatsangehörigkeit anerkannt, falls nur — wahrscheinlich wegen der mittelbaren Wirkungen auf den Anwendungsbereich der vom EG-Vertrag unter Anknüpfung an die Person garantierten Grundfreiheiten — bei ihrer Ausübung das Gemeinschaftsrecht beachtet wird.

Der Vertrag über die Europäische Union hat zwar die Unionsbürgerschaft eingeführt, in keiner Weise jedoch, wie die einschlägigen Bestimmungen des Vertrages und die der Schlußakte beigefügte Erklärung zur Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats zeigen, in die ausschließliche Zuständigkeit der Mitgliedstaaten zur Festlegung der Staatsangehörigkeit eingegriffen.

33 Umfang und Inhalt der Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats können schließlich für die Zwecke des innerstaatlichen und des Gemeinschaftsrechts unterschiedlich ausfallen. Dies trifft etwa im vorliegenden Fall zu, weil Bürger der britischen Inseln zwar nach innerstaatlichem Recht ohne jede Einschränkung britische Staatsbürger sind und unter die Definition des britischen Staatsbürgers in der Erklärung der Regierung des Vereinigten Königreichs von 1983 zu den Verträgen zur Gründung der Gemeinschaften fallen, aber nicht die Vergünstigung der Bestimmungen des EG-Vertrags über die Freizügigkeit genießen.

34 Einreise und Ausweisung von Ausländern sind ebenfalls Bereiche, die traditionell als alleiniges Recht des Staates gelten, da sie Befugnisse des Selbstschutzes betreffen, die den wesentlichen öffentlichen Interessen innewohnen und die eigentliche Souveränität des Staates ausmachen.

35 Dieser Grundsatz bleibt auch dann unberührt, wenn anerkannt ist, daß das Ermessen, Ausländer auszuweisen, deren Anwesenheit im Staatsgebiet als unerwünscht betrachtet wird, durch das zweiseitige Rechtsverhältnis begrenzt wird, das mit den entsprechenden gegenseitigen Rechten und Pflichten zwischen dem Staat, der einem Ausländer die Einreise erlaubt, und dem Staat entsteht, dem dieser Ausländer angehört. Aufgrund dieses Rechtsverhältnisses ist der letztgenannte Staat verpflichtet, seinen eigenen Staatsangehörigen, die rechtmäßig aus einem anderen Staat ausgewiesen wurden, die Einreise zu erlauben, während der Gaststaat seinerseits verpflichtet ist, Ausländer in seinem Staatsgebiet fair und angemessen zu behandeln.

Demgemäß ist das Ermessen des Staates bei Ausweisungen durch Funktion und Zweck der betreffenden Befugnis begrenzt, die somit nach Treu und Glauben (und nicht mit Hintergedanken wie Völkermord, Enteignung oder Zuführung zur Strafverfolgung im Herkunftsstaat der Person) und aus vernünftigen Gründen (wie etwa Verstoß gegen die Vorschriften über die Einwanderungskontrolle des Gaststaates, Beteiligung an Straftaten oder anderen Gründen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit) auszuüben ist. Die Gründe, die für die Ausweisung sprechen, sind darüber hinaus vom ausweisenden Staat sorgfältig abzuwägen, um die gegenläufigen Interessen des Ausländers (einschließlich seiner Individualrechte, seines Rechts auf Zusammenleben mit seiner Familie, seines Vermögens und anderer denkbarer Verbindungen zum Aufenthaltsstaat sowie seiner schutzwürdigen Erwartungen) in Rechnung zu stellen.

36 Dies erklärt u. a., weshalb die Ausübung der Ausweisungsbefugnis (oder die Befugnis zur Verweigerung von Einreise oder Aufenthalt) nur gegenüber Ausländern erfolgen kann.

Dies ist auch im Gemeinschaftsrecht als Ausdruck eines Grundsatzes des Völkerrechts anerkannt worden, den der EG-Vertrag im Verhältnis der Mitgliedstaaten zueinander unberührt gelassen hat. Der Gerichtshof hat entschieden, daß Ausweisungsverfügungen eines Mitgliedstaats gegen Angehörige eines anderen Mitgliedstaats — nach Maßgabe der Voraussetzungen gemäß Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 64/221 und jedenfalls aus anderen Gründen als der Nichterfüllung von Formalitäten des Ausländerpolizeirechts — keine diskriminierenden Beschränkungen der Freizügigkeit darstellen.

37 Nach alledem bin ich der Auffassung — um auf die erste Vorlagefrage zurückzukommen—, daß die Pflicht zur Gleichbehandlung aller Gemeinschaftsangehörigen, die den Behörden gemäß Artikel 4 des Protokolls obliegt, im vorliegenden Fall nicht dadurch verletzt worden ist, daß Angehörige anderer Mitgliedstaaten im Gegensatz zu britischen Staatsbürgern in Jersey einer Einwanderungskontrolle unterliegen und Zwangsmaßnahmen ausgesetzt sind, die zu ihrer Ausweisung aus diesem Gebiet führen können.

38 Da das Protokoll Teil des EG-Vertrags ist (vgl. Nr. 8 dieser Schlußanträge), muß die Pflicht, auf alle natürlichen und juristischen Personen der Gemeinschaft die gleiche Behandlung anzuwenden], folgerichtig im Lichte des Gemeinschaftsrechts ausgelegt werden.

Insoweit muß auf die Grundsätze hingewiesen werden, die der Gerichtshof bei der Anwendung des Artikels 6 EG-Vertrag (früher Artikel 7 EWG-Vertrag) betreffend das allgemeine Verbot von Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit aufgestellt hat, als dessen Entsprechung im Protokoll der erwähnte Artikel 4 wohl angesehen werden darf. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die Mitgliedstaaten grundsätzlich Angehörigen anderer Gemeinschaftsstaaten die Behandlung angedeihen lassen, die sie ihren eigenen Staatsangehörigen gewähren, was eine unterschiedliche Behandlung der beiden Gruppen durchaus als gerechtfertigt und damit frei von diskriminierenden und dem Gemeinschaftsrecht widersprechenden Wirkungen erscheinen läßt, wenn nur die Situationen nach nichtwillkürlichen und angemessenen Kriterien rechtlich unterscheidbar sind.

39 Im besonderen Bereich der Gleichbehandlung der Arbeitnehmer wird der in Artikel 6 verankerte allgemeine Grundsatz in der Praxis durch die Artikel 48 bis 51 EG-Vertrag zur Anwendung gebracht. Das allgemeine Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit führt hier dazu, daß Angehörige anderer Mitgliedstaaten bezüglich der Voraussetzungen für den Zugang zu Arbeit und Beschäftigung, insbesondere bei Lohn, Entlassung, Wiedereinstellung und Sozialschutz, nicht anders behandelt werden dürfen als Angehörige des Gaststaates.

Der Gerichtshof hat allerdings entschieden, daß eine rechtswidrige Diskriminierung nicht vorliegt, wenn ein Mitgliedstaat seine eigenen Vorschriften über die Einwanderungskontrolle anhand objektiver Kriterien auf Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten anwendet, falls diese Vorschriften nicht zu ungebührlichen Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts dieser Arbeitnehmer führen.

40 Läßt man die Frage beiseite, ob die Vogtei Jersey vom Standpunkt des Völkerrechts aus und nach allen insoweit relevanten Gesichtspunkten ein Teil des Vereinigten Königreichs ist (vgl. Nr. 4 dieser Schlußanträge), so besteht, was die Staatsangehörigkeit betrifft, kein Zweifel, daß die Bürger von Jersey britische Staatsangehörige sind und den Common nationality status genießen. Solche Festlegungen in Sachen der Staatsangehörigkeit sind eindeutig das alleinige Recht des Vereinigten Königreichs.

Da außerdem alle britischen Staatsbürger das Aufenthaltsrecht für jeden Teil des Königreichs haben, unterliegen sie keinen Ausweisungsmaßnahmen der Verwaltung aus dem Staatsgebiet. Einreise und Ausweisung von Ausländern sind ebenfalls Bereiche, für die das alleinige Recht des Vereinigten Königreichs gilt.

Entgegen der Annahme des Klägers wird daher die Ausweisung britischer Staatsbürger durch die Behörden von Jersey — d. h. die Ausweisung von Angehörigen des Vereinigten Königreichs aus dem Staatsgebiet des Vereinigten Königreichs — durch einen völkerrechtlichen Grundsatz ausgeschlossen und ist nicht auf eine gesetzgeberische Entscheidung zurückzuführen, die angeblich im Ermessen des Staates liegt.

41 Unter diesen Umständen sehe ich angesichts der klaren Trennung zwischen der Stellung britischer Staatsbürger und der von Ausländern, auch wenn diese Gemeinschaftsangehörige sind, nicht, wie es den Wirkungen nach diskriminierend sein soll, daß die Behörden von Jersey befugt bleiben, Angehörige eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft auszuweisen oder ihnen für die Insel Einreise oder Aufenthalt zu versagen.

42 Vor allem würde — wie der Lieutenant Governor, die britische Regierung und die Kommission dargelegt haben — die entgegengesetzte Lösung zu offensichtlich unstimmigen Ergebnissen fuhren. Da die Ausweisungsbefugnis der Behörden von Jersey keiner der in Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag oder der Richtlinie 64/221 verankerten materiell- oder verfahrensrechtlichen Beschränkungen unterliegt (vgl. Nr. 44 dieser Schlußanträge), würden Gemeinschaftsbürger auf der Insel (in deren Gebiet die Bestimmungen über die Freizügigkeit nicht gelten) ein absolutes und unbeschränktes Aufenthaltsrecht genießen, das viel weiter ginge als das ihnen in anderen Mitgliedstaaten zustehende Recht (vgl. Nr. 21 dieser Schlußanträge).

43 Ich schlage daher — vorbehaltlich der nachstehenden Einschränkungen (vgl. Nrn. 46 bis 52 dieser Schlußanträge) — als Antwort auf die erste Vorlagefrage des vorlegenden Gerichts vor, daß Artikel 4 des Protokolls kein Verbot der Ausweisung von Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats als des Vereinigten Königreichs aus dem Gebiet von Jersey zu entnehmen ist und die Befreiung von Einwanderungskontrollen auf dem Gebiet von Jersey sowie das Ausweisungsverbot nur für britische Staatsbürger gelten, die mit den Bürgern von Jersey eine gemeinsame Staatsangehörigkeit teilen.

V — Beantwortung der zweiten Vorlagefrage

44 Was die beiden verbleibenden Fragen anlangt, so kann es grundsätzlich nicht in Frage kommen, die materiell- und verfahrensrechtlichen Beschränkungen des Artikels 48 Absatz 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 64/221 auf Verwaltungshandeln der Behörden von Jersey anzuwenden.

Das folgt aus dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Barr und Montrose Holdings. Die Pflicht zur Gleichbehandlung nach Artikel 4 des Protokolls darf nicht so verstanden werden, daß sie mittelbar zur Anwendung von Gemeinschaftsbestimmungen im Gebiet der britischen Inseln führen könnte, die wie die Bestimmungen über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer gemäß Artikel 227 Absatz 5 Buchstabe c EWG-Vertrag und Artikel 1 des Protokolls Nr. 3 dort nicht anzuwenden sind.

45 Damit komme ich zu den wesentlichen Einschränkungen, die ich hier anfügen möchte.

46 Lassen Sie mich für einen Augenblick (abgesehen von der Anwendung der materiellen und verfahrensrechtlichen Beschränkungen nach Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 64/221, die wie bereits erwähnt, im Ausgangsverfahren nicht von Bedeutung sind) den genauen Inhalt des Grundsatzes der Gleichbehandlung einheimischer und ausländischer Arbeitnehmer betrachten, den die Mitgliedstaaten grundsätzlich — beim Recht auf Einreise und Aufenthalt — zu beachten haben, insbesondere im Hinblick auf die kürzliche Anerkennung der Unionsbürgerschaft, die zusammen mit der Staatsangehörigkeit erworben und verloren wird.

Das Gemeinschaftsrecht entwickelt sich stets weiter in Richtung auf eine Assimilierung der Rechte anderer Gemeinschaftsangehöriger und der von Staatsbürgern des Gastmitgliedstaats. Nicht nur, daß der Vertrag über die Europäische Union die Unionsbürgerschaft geschaffen hat, auch der Gerichtshof hat —um nur ein Beispiel anzuführen — seit langem den Standpunkt vertreten, daß für diese beiden Personengruppen bezüglich des Zugangs zur Zivil- und Strafgerichtsbarkeit ein ähnliches Erfordernis der Assimilierung gelte.

47 Im Bereich der Einwanderungskontrolle ist es recht klar, daß für einen Gemeinschaftsangehörigen, der sich im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats rechtmäßig niedergelassen hat und dort integriert worden ist — und dessen Situation somit in mancherlei Hinsicht mit der eines Bürgers dieses Staates vergleichbar ist—, eine Ausweisung beträchtlich ernsthaftere und strafähnliche Folgen hat als zum Beispiel die Versagung der Einreise gleich zu Beginn, denn Ausweisung bedeutet notwendig Aufgabe von Schule oder Arbeit, Familie, Freunden und Wohnung.

Im Gegensatz hierzu müssen Bürger des Mitgliedstaats, die wegen schwerwiegender Straftaten verurteilt worden sind, aber nicht ausgewiesen werden können, möglicherweise harte Strafen auf sich nehmen, immer aber innerhalb ihres Staates. Abgesehen von der Geltung des vorerwähnten völkerrechtlichen Grundsatzes darf man aber doch zu Recht die Frage stellen, warum eine gleiche Behandlung nicht Gemeinschaftsangehörigen zuteil werden könnte oder sollte, die rechtmäßig in das Hoheitsgebiet des betreffenden Staats ausgewandert sind und sich dort niedergelassen haben.

48 Ich bin daher der Meinung, daß die Mitgliedstaaten zwar nach Gemeinschaftsrecht weiterhin befugt sind, Angehörige anderer Mitgliedstaaten auszuweisen, daß aber die Pflicht zur Gleichbehandlung — abgesehen von den materiell- und verfahrensrechtlichen Beschränkungen des Artikels 48 Absatz 3 EG-Vertrag und der Richtlinie 64/221 — es erforderlich macht, daß Maßnahmen gegen diese Gruppe von Einwanderern zunehmend die Ausnahme und auf Fälle beschränkt sein sollten, in denen der weitere Aufenthalt des Ausländers im Hoheitsgebiet des Staates eine echte und hinreichend schwere Bedrohung seiner grundlegenden Interessen darstellt.

49 Meines Erachtens hat Entsprechendes für die Grenzen zu gelten, innerhalb deren die Behörden von Jersey Bürger anderer Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bei der Einwanderungskontrolle anders als britische Bürger behandeln dürfen.

Insbesondere kann ich der Kommission nicht folgen. Sie meint, wenn man die Gleichbehandlungsprüfung von der Möglichkeit des Erlasses der Maßnahme auf die Härte der Maßnahme im Hinblick auf die zu ihrer Rechtfertigung herangezogenen Tatsachen verschöbe, würde im Endergebnis — entgegen dem Grundsatz des Urteils Barr und Montrose Holdings — der im Protokoll nicht angesprochene Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angewandt, der ein eigenständiger Gemeinschaftsgrundsatz sei.

Das genaue Gegenteil trifft zu. Angenommen, die Behörden von Jersey haben die Befugnis zur Ausweisung nichtbritischer Gemeinschaftsbürger, so kann die Pflicht, das gleiche System auf alle natürlichen Personen der Gemeinschaft anzuwenden, erst dann als erfüllt angesehen werden, wenn die Ausweisungsmaßnahmen, die die Behörden von Jersey nach ihrem Ermessen treffen, dem grundlegenden Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen.

In diesem Bereich ist es mit anderen Worten gerade die Verhältnismäßigkeit, die die Gleichbehandlung sicherstellt; genau deshalb, weil britische Staatsbürger keinen Ausweisungsmaßnahmen ausgesetzt sind, dürfen die Behörden von Jersey nach Artikel 4 des Protokolls solche Maßnahmen gegen Bürger anderer Mitgliedstaaten als des Vereinigten Königreichs nur ergreifen, wenn der weitere Aufenthalt des Einwanderers aus der Gemeinschaft im Gebiet von Jersey eine echte und hinreichend schwere Bedrohung der grundlegenden Interessen der örtlichen Gemeinschaft darstellt, wie sie im Zusammenhang mit der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit berührt werden.

50 Was insbesondere den Rückgriff auf die Rechtfertigungsgründe der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit betrifft — die die Behörden von Jersey im Hinblick auf die grundlegenden Interessen der örtlichen Gemeinschaft zur maßgeblichen Zeit auslegen und anwenden müssen —, so ergibt sich ebenfalls aus dem Diskriminierungsverbot, daß das persönliche Verhalten eines Gemeinschaftsangehörigen keine echte und hinreichend schwere Bedrohung der grundlegenden Interessen der Vogtei darstellen kann, wenn die Behörden von Jersey bei entsprechendem Verhalten eines britischen Bürgers normalerweise keine restriktiven Maßnahmen ergreifen, die zwar vielleicht anderer Art sind, in der Praxis aber der Verhinderung dieses Verhaltens dienen.

51 Unter dieser Prämisse stimme ich mit der Kommission darin überein, daß — bei der Prüfung, ob im Einzelfall der Rückgriff auf die Ausweisung gegen einen nichtbritischen Gemeinschaftsangehörigen als verhältnismäßig angesehen werden kann, d. h. der Pflicht zur Gleichbehandlung nach Artikel 4 des Protokolls gerecht wird — nur ein Vergleich mit der Praxis der Strafgerichte von Jersey bei der Auflagenverhängung (vgl. Nr. 15 dieser Schlußanträge) angemessen ist.

Obwohl diese restriktive Maßnahme auf eine Vereinbarung mit dem Beschuldigten hinausläuft und nur zeitlich beschränkte Wirkungen hat, weisen die beiden Arten von Maßnahmen wichtige Ähnlichkeiten auf, wie Generalanwalt Warner in der Rechtssache Saunders anerkannt hat. Insoweit halte ich die Äußerungen des Lieutenant Governor und der britischen Regierung — zu deren eingehender Prüfung das vorlegende Gericht Gelegenheit haben wird — für recht aufschlußreich, daß die Gerichte von Jersey recht häufig bei wegen Diebstahls Beschuldigten Auflagen verhängen und daß diese Auflagen in der überwiegenden Mehrzahl der Fälle Personen aus dem Vereinigten Königreich betreffen.

52 Schließlich verpflichtet das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit nach Artikel 4 des Protokolls in der vorstehend erläuterten Auslegung die Behörden von Jersey in jedem Einzelfall, in dem sich die Frage einer möglichen Ausweisung eines Gemeinschaftsangehörigen stellt, zu einer Abwägung der Interessen, die durch die zu erlassende Maßnahme geschützt werden sollen, und der Grundrechte der Betroffenen. Zu diesen Rechten gehören insbesondere das Recht auf Privat- und Familienleben, wobei auch die Dauer des bisherigen Aufenthalts im Gebiet der Vogtei zu berücksichtigen ist.

VI — Beantwortung der dritten Vorlagefrage

53 Meine Antwort auf die dritte Frage des vorlegenden Gerichts hingegen wäre, daß Artikel 4 des Protokolls die zuständigen Behörden von Jersey nicht daran hindert, einen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats aus dem Inselgebiet auszuweisen, selbst wenn die Erwägungen der öffentlichen Ordnung, auf die sie ihre Entscheidung stützen, in der Praxis nicht zur Ausweisung dieser Person aus dem Vereinigten Königreich führen würden.

Diese Lösung folgt aus der vorstehend erläuterten Prämisse. In Ausweisungsfragen haben die Behörden von Jersey die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit nach Maßgabe der grundlegenden Interessen der Gesellschaft von Jersey auszulegen, da die Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach der Begriff der öffentlichen Ordnung, soweit er die grundlegenden Prinzipien der Gleichbehandlung und der Freizügigkeit einschränkt, eng auszulegen ist und der Kontrolle der Gemeinschaftsorgane unterliegt, nicht für Jersey und das Handeln ihrer Verwaltungsbehörden gilt.

54 Diese Lösung hat allerdings wichtige Auswirkungen bezüglich der Frage — sie wird in den Vorlagefragen nicht ausdrücklich berührt —, ob die von den Inselbehörden getroffene Verfügung der Ausweisung aus dem Gebiet der Vogtei im Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs außerhalb von Jersey wirksam ist.

55 Wie bereits ausgeführt, bestimmt Schedule 4 Paragraph 3 des Immigration Act 1971, daß eine solche Ausweisungsverfügung im gesamten Vereinigten Königreich wirkt, falls nicht im Einzelfall der britische Innenminister ausdrücklich anordnet, daß eine in Jersey getroffene Ausweisungsverfügung außerhalb der Insel nicht wirksam werden soll.

Eine solche automatische Wirkungserstrekkung muß indessen gerade wegen der Nichtgeltung der in Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag oder der Richtlinie 64/221 verankerten materiell- oder verfahrensrechtlichen Beschränkungen der Ausweisung in Jersey ausgeschlossen sein, die ja den Erlaß einer Ausweisungsmaßnahme ermöglicht, die auf etwas anderen Rechtfertigungsgründen beruht, als sie nach Gemeinschaftsrecht für das Vereinigte Königreich gelten. Es bedarf mit anderen Worten der ausdrücklichen Anordnung einer Wirkungserstreckung der Ausweisungsverfügung auf das Hoheitsgebiet des Vereinigten Königreichs insgesamt.

56 Ich stimme daher mit dem Standpunkt der Kommission überein, den sie für den Fall vertritt, daß der Innenminister nicht ausdrücklich anordnet, daß eine vom Lieutenant Governor verfügte Ausweisung eines nichtbritischen Gemeinschaftsangehörigen außerhalb von Jersey nicht wirksam werden soll. Eine solche Unterlassung kann die Behörden des Vereinigten Königreich keinesfalls berechtigen, der betreffenden Person die Einreise in ihr Hoheitsgebiet (Jersey natürlich ausgenommen) zu verweigern, solange die Weigerung auf die betreffende Maßnahme gestützt wird.

VII — Ergebnis

Demgemäß schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Royal Court of Jersey vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1) Artikel 4 des Protokolls Nr. 3 der Akte über den Beitritt des Vereinigten Königreichs zu den Europäischen Gemeinschaften betreffend die Kanalinseln und die Insel Man schützt Angehörige eines anderen Mitgliedstaats als des Vereinigten Königreichs nicht gegen Ausweisung aus dem Gebiet der Vogtei Jersey, auch wenn britische Staatsangehörige in diesem Gebiet nicht der Einwanderungskontrolle unterliegen und nicht von dort ausgewiesen werden können.

2) Artikel 4 des Protokolls untersagt es jedoch den zuständigen Behörden von Jersey, Angehörige eines anderen Mitgliedstaats als des Vereinigten Königreichs aus Jersey auszuweisen, wenn nicht deren weiterer Aufenthalt im Gebiet der Vogtei eine echte und hinreichend schwere Bedrohung für die grundlegenden Interessen der Vogtei im Zusammenhang mit der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit darstellt.

Die Behörden von Jersey haben diese Begriffe im Hinblick auf die grundlegenden Interessen der Gesellschaft von Jersey zur maßgeblichen Zeit auszulegen und anzuwenden.

Insbesondere kann das persönliche Verhalten eines nichtbritischen Gemeinschaftsangehörigen keine echte und hinreichend schwere Bedrohung der grundlegenden Interessen von Jersey darstellen, wenn nachgewiesen werden kann, daß die Behörden von Jersey bei entsprechendem Verhalten britischer Bürger normalerweise keine restriktiven Maßnahmen ergreifen, die zwar anderer Art sind, in der Praxis aber wie die Verhängung von Auflagen (binding over) der Verhinderung dieses Verhaltens dienen.

Darüber hinaus ist die Rechtfertigung einer Ausweisung aufgrund einer Abwägung dieser beeinträchtigten Interessen und der Grundrechte der betreffenden Person wie insbesondere deren Recht auf Privat- und Familienleben zu prüfen, wobei auch die Dauer ihres bisherigen Aufenthalts im Gebiet der Vogtei zu berücksichtigen ist.

3) Artikel 4 des Protokolls hindert die zuständigen Behörden von Jersey nicht daran, einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats aus dem Inselgebiet auszuweisen, selbst wenn die Erwägungen der öffentlichen Ordnung, auf die sie ihre Entscheidung stützen, in der Praxis nicht zur Ausweisung dieser Person aus dem Vereinigten Königreich führen würden. Eine Ausweisungsverfügung der Behörden von Jersey gegen den Angehörigen eines Mitgliedstaats wirkt indessen außerhalb der Insel nicht, selbst wenn der britische Innenminister eine territorial beschränkte Wirksamkeit der Verfügung nicht ausdrücklich anordnet.