Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 05.05.1998 – C-42/97

Schlussanträge des Generalanwalts

Antonio La Pergola

vom 5. Mai 1998

1. Mit der vorliegenden Klage begehrt das Europäische Parlament die Nichtigerklärung der Entscheidung 96/664/EG des Rates vom 21. November 1996 über die Annahme eines mehrjährigen Programms zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft in der Informationsgesellschaft. Gegenstand ihrer Beanstandung ist die Rechtsgrundlage der Entscheidung, die aufgrund des Artikels 130 EG-Vertrag erlassen wurde. Nach Auffassung des Klägers hätte die Entscheidung auch auf Artikel 128 gestützt werden müssen, der Gemeinschaftsmaßnahmen im Bereich der Kultur betrifft.

Sachverhalt und rechtlicher Rahmen

2. Die Etappen des Verfahrens, das zum Erlaß der Entscheidung geführt hat, können wie folgt zusammengefaßt werden: Am 8. November 1995 legte die Kommission dem Rat einen Vorschlag für eine Entscheidung über die Annahme eines mehrjährigen Programms zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft in der Informationsgesellschaft vor (im folgenden: MLISProgramm). Das Parlament machte in seiner Entschließung vom 21. Juni 1996 geltend, daß die Entscheidung außer auf Artikel 130 auch auf Artikel 128 gestützt werden müsse, um die kulturellen Aspekte des Programms zu betonen. Die Kommission erhielt jedoch ihren ursprünglichen Vorschlag hinsichtlich der Wahl der Rechtsgrundlage aufrecht, und der Rat erließ die streitige Entscheidung am 21. November 1996, wobei er sich allein auf Artikel 130 stützte. Deshalb hat das Parlament den Gerichtshof angerufen und die Nichtigerklärung der Entscheidung beantragt.

3. Bei der Prüfung der Richtigkeit der Rechtsgrundlage des fraglichen Rechtsakts ist nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes vor allem auf den Zweck und den Inhalt dieses Rechtsakts abzustellen.

Die erste Begründungserwägung der Entscheidung lautet:

Das Entstehen der Informationsgesellschaft bietet der Industrie, insbesondere der Sprachindustrie, neue Perspektiven für Kommunikation und Handel auf den europäischen und den Weltmärkten, die alle von einer großen sprachlichen und kulturellen Vielfalt geprägt sind.

Daraus ergibt sich folgende Feststellung: Um vollen Nutzen aus dem Binnenmarkt ziehen und auf den Außenmärkten weiterhin konkurrieren zu können, müssen die Industrie und alle anderen betroffenen Marktteilnehmer spezifische, angemessene Lösungen zur Überwindung der Sprachbarrieren erarbeiten.

Die dritte Begründungserwägung nennt die Wirtschaftsteilnehmer, die hauptsächlich von der Entscheidung betroffen sind:

Im privaten Sektor sind in diesem Bereich im wesentlichen kleine und mittlere Unternehmen (KMU) tätig, die bei der Erschließung von Märkten mit anderen Sprachen auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen und daher unterstützt werden müssen, insbesondere angesichts ihrer Rolle als Quelle für Beschäftigung.

Die vierte Begründungserwägung betont ausdrücklich das Erfordernis,

... die Nutzung der Technologien, Hilfen und Methoden anzuregen, die die Kosten für die Informationsübertragung zwischen unterschiedliche Sprachen verwendenden Menschen oder Anwendungen senken; allerdings muß dabei die Qualität der Übersetzungen sichergestellt werden, insbesondere bei der literarischen Übersetzung, die ohne schöpferischen Akt nicht möglich ist.

Die siebte Begründungserwägung verweist auf die Notwendigkeit einer Intervention der Gemeinschaft:

Die Sprachpolitik fällt in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, die dabei das Gemeinschaftsrecht zu berücksichtigen haben. Die Förderung der Entwicklung moderner Sprachverarbeitungshilfen und ihrer Nutzung ist jedoch ein Tätigkeitsbereich, in dem eine Gemeinschaftsmaßnahme erforderlich ist, damit nennenswerte Wirtschaftlichkeitssteigerungen aufgrund der Größenordnung sowie Kohäsion zwischen den verschiedenen Sprachzonen erzielt werden. Die auf Gemeinschaftsebene durchzuführenden Maßnahmen müssen in ihrem Umfang den angestrebten Zielen angemessen sein und dürfen lediglich die Bereiche betreffen, in denen ein zusätzlicher Nutzen für die Gemeinschaft erzielt werden kann.

Außerdem werden die positiven Auswirkungen hervorgehoben, die die Entscheidung für die Gemeinschaftsbürger im Hinblick auf den gleichberechtigten Zugang zur Information, die ihnen in ihrer Sprache zur Verfügung stehen sollte, sowie auf die Gelegenheit für den Zugang zu Reichtum und Vielfalt der Gemeinschaft in sprachlicher und kultureller Hinsicht haben wird.

In der Präambel heißt es außerdem:

Bei Sprachen, die von der Informationsgesellschaft ausgeschlossen bleiben, würde die Gefahr bestehen, daß sie mehr oder weniger rasch an den Rand gedrängt würden.

Die zentralen Bestimmungen der Entscheidung sind die Artikel 1 und 2. Artikel 1 lautet:

Es wird ein Gemeinschaftsprogramm angenommen, mit dem folgendes gefördert werden soll:

die Sensibilisierung und Unterstützung für mehrsprachige Dienste in der Gemeinschaft, bei denen sprachbezogene Technologien, Ressourcen und Normen verwendet werden;

die Schaffung eines günstigen Umfelds für die Entwicklung der Sprachindustrien;

die Senkung der Kosten der Informationsübertragung zwischen Sprachen, insbesondere für die KMU;

ein Beitrag zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft.

Im Sinne dieser Entscheidung bezeichnet der Ausdruck

a) mehrsprachige Dienste Dienste, die die Kommunikation zwischen Benutzern verschiedener Sprachen der Gemeinschaft ermöglichen;

b) Sprachindustrien die Unternehmen, Einrichtungen und Fachkräfte, die einsprachige oder mehrsprachige Dienste in Bereichen wie Informationsabruf, Übersetzung, Sprachverarbeitung und elektronische Wörterbücher erbringen oder ermöglichen.

Artikel 2 beschreibt sodann den Inhalt des Programms im Detail:

Zur Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele werden folgende Maßnahmen nach Maßgabe der Aktionsbereiche in Anhang I und der Modalitäten der Programmdurchführung in Anhang III durchgeführt:

Unterstützung für die Schaffung eines Rahmens von Diensten für die sprachlichen Ressourcen und Förderung der hieran beteiligten Verbände;

Förderung der Nutzung sprachbezogener Technologien, Ressourcen und Normen sowie ihrer Integration in Datenverarbeitungsanwendungen;

Förderung der Nutzung moderner sprachlicher Hilfen im öffentlichen Sektor der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten;

Begleitmaßnahmen.

Bei keiner dieser Maßnahmen darf es zu Überschneidungen mit Arbeiten kommen, die im Rahmen von Gemeinschaftsprogrammen oder nationalen Programmen in diesen Bereichen durchgeführt werden.

Bei allen geplanten Aktionen tragen die Maßnahmen der Gemeinschaft vorhandenen nationalen, gemeinschafdichen und internationalen Vereinbarungen zur Zusammenarbeit und Ressourcen-Zusammenlegung auf den Gebieten Übersetzung, Terminologie, Lexika und Korpora Rechnung, damit vorhandene Möglichkeiten genutzt werden und keine Doppelarbeit entsteht.“

Das Programm hat eine Laufzeit von drei Jahren für seine Durchführung ist die Kommission verantwortlich.

4. Schließlich sind im vorliegenden Verfahren folgende Vorschriften des Vertrages relevant:

Artikel 128, der zu Titel IX über die Kultur gehört, lautet:

(1) Die Gemeinschaft leistet einen Beitrag zur Entfaltung der Kulturen der Mitgliedstaaten unter Wahrung ihrer nationalen und regionalen Vielfalt sowie gleichzeitiger Hervorhebung des gemeinsamen kulturellen Erbes.

(2) Die Gemeinschaft fördert durch ihre Tätigkeit die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und unterstützt und ergänzt erforderlichenfalls deren Tätigkeit in folgenden Bereichen:

Verbesserung der Kenntnis und Verbreitung der Kultur und Geschichte der europäischen Völker,

Erhaltung und Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung,

nichtkommerzieller Kulturaustausch,

künstlerisches und literarisches Schaffen, einschließlich im audiovisuellen Bereich.

(3) Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten fördern die Zusammenarbeit mit dritten Ländern und den für den Kulturbereich zuständigen internationalen Organisationen, insbesondere mit dem Europarat.

(4) Die Gemeinschaft trägt den kulturellen Aspekten bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen dieses Vertrags Rechnung.

Zur Verwirklichung dieser Ziele verfügt der Rat über zweierlei Befugnisse: Er kann einstimmig auf Vorschlag der Kommission Empfehlungen erlassen oder unter Ausschluß jeglicher Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ... Fördermaßnahmen [erlassen]. In diesem Fall wird das in Artikel 189b geregelte Verfahren der Mitentscheidung angewandt.

Des weiteren ist folgender Artikel 130 zu beachten, der zu Titel XIII über die Industrie gehört:

(1) Die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten sorgen dafür, daß die notwendigen Voraussetzungen für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie der Gemeinschaft gewährleistet sind.

Zu diesem Zweck zielt ihre Tätigkeit entsprechend einem System offener und wettbewerbsorientierter Märkte auf folgendes ab:

Erleichterung der Anpassung der Industrie an die strukturellen Veränderungen;

Förderung eines für die Initiative und Weiterentwicklung der Unternehmen in der gesamten Gemeinschaft, insbesondere der kleinen und mittleren Unternehmen, günstigen Umfelds;

Förderung eines für die Zusammenarbeit zwischen Unternehmen günstigen Umfelds;

Förderung einer besseren Nutzung des industriellen Potentials der Politik in den Bereichen Innovation, Forschung und technologische Entwicklung.

...

(3) Die Gemeinschaft trägt durch die Politik und die Maßnahmen, die sie aufgrund anderer Bestimmungen dieses Vertrags durchführt, zur Erreichung der Ziele des Absatzes 1 bei. Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses einstimmig spezifische Maßnahmen zur Unterstützung der in den Mitgliedstaaten durchgerührten Maßnahmen im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des Absatzes 1 beschließen.

...

Rechtliche Prüfung

5. Vorab ist darauf hinzuweisen, daß das Parlament nicht bestreitet, daß Artikel 130 die richtige Rechtsgrundlage für die angefochtene Entscheidung ist; es meint jedoch, daß dieser nicht die einzige Rechtsgrundlage sein könne, denn ihm müsse eine weitere Rechtsgrundlage hinzugefügt werden, nämlich Artikel 128. Im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsstreits steht somit die Frage, ob unter Berücksichtigung des Zweckes und des Inhalts der angefochtenen Entscheidung die Bezugnahme auf die vom Kläger genannte doppelte Rechtsgrundlage erforderlich war.

Insoweit sind die Parteien unterschiedlicher Auffassung. Das Parlament stützt seine positive Antwort auf diese Frage im wesentlichen darauf, daß die streitige Entscheidung die sprachliche Vielfalt als wesentliches Element der europäischen Kultur gewährleisten solle. Der kulturelle Gesichtspunkt sei gegenüber dem industriellen Gesichtspunkt nicht sekundär oder nebensächlich. Die beanstandete Entscheidung hätte deshalb auch auf Artikel 128 gestützt werden müssen.

Der Rat ist entgegengesetzter Auffassung. Er räumt ein, daß die Förderung der sprachlichen Vielfalt auch kulturelle Wirkungen habe; es handele sich jedoch um ein indirektes Ergebnis im Verhältnis zur unmittelbaren Zielsetzung der Entscheidung, die industrieller Natur sei. Die kulturellen Auswirkungen hätten also nur Reflexcharakter, weshalb der Rückgriff auf Artikel 128 zur Rechtfertigung des Erlasses der streitigen Entscheidung nicht erforderlich sei.

6. Ich vermag die Auffassung des Parlaments nicht zu teilen. Meines Erachtens hat nämlich die sprachliche Vielfalt im vorliegenden Fall nicht die kulturelle Bedeutung, die der Kläger ihr beimißt. Die Förderung und die Gewährleistung der sprachlichen Vielfalt sind als solche neutral; diese bedeutet lediglich, daß den interessierten Gruppen die Möglichkeit gegeben wird, sich in ihrer eigenen Sprache auszudrücken. Die Frage ist die, ob der Entscheidung kulturelle Zielsetzungen in dem Sinne zugrunde liegen, daß die sprachliche Vielfalt als ein Element des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung im Sinne des Artikels 128 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich angesehen worden ist, oder ob die sprachliche Vielfalt vielmehr unter dem Gesichtspunkt ihrer -wirtschaftlichen Anwendungen gesehen wurde. Sie stellt nämlich einen Kostenfaktor für die Unternehmen dar und bildet deshalb ein Hindernis für das Vordringen in ausländische Märkte, vor allem für die kleinen und mittleren Unternehmen.

Meines Erachtens wollte man mit der fraglichen Entscheidung nicht das erste, sondern das zweite Ziel erreichen. Ausgangspunkt des Gesetzgebers ist die Feststellung, daß die Industrie und alle anderen betroffenen Marktteilnehmer die Sprachbarrieren überwinden müssen, wenn sie vollen Nutzen aus dem Binnenmarkt ziehen und auf den Außenmärkten weiterhin konkurrieren wollen. Sodann wird dem Umstand besondere Bedeutung beigemessen, daß die kleine[n] und mittlere[n] Unternehmen ... bei der Erschließung von Märkten mit anderen Sprachen auf erhebliche Schwierigkeiten stoßen und daher unterstützt werden müssen.

Die fragliche Maßnahme bezweckt somit, die Nutzung der Technologien, Hilfen und Methoden anzuregen, die die Kosten für die Informationsübertragung zwischen unterschiedliche Sprachen verwendenden Menschen oder Anwendungen senken.

Im wesentlichen ist das Gemeinschaftsprogramm eindeutig von wirtschaftlichen Erwägungen inspiriert, wie sich im übrigen ausdrücklich aus Artikel 1 der Entscheidung ergibt, der die verfolgten Ziele aufführt: die Sensibilisierung und Unterstützung für mehrsprachige Dienste in der Gemeinschaft, bei denen sprachbezogene Technologien, Ressourcen und Normen verwendet werden (erster Gedankenstrich); die Schaffung eines günstigen Umfelds für die Entwicklung der Sprachindustrien (zweiter Gedankenstrich); die Senkung der Kosten der Informationsübertragung zwischen Sprachen, insbesondere für die KMU (dritter Gedankenstrich).

Dieses Ergebnis wird durch Artikel 2 bestätigt, der die zur Erreichung der soeben beschriebenen Ziele vorgesehenen Maßnahmen beschreibt:

Unterstützung für die Schaffung eines Rahmens von Diensten für die sprachlichen Ressourcen und Förderung der hieran beteiligten Verbände (erster Gedankenstrich);

Förderung der Nutzung sprachbezogener Technologien, Ressourcen und Normen sowie ihrer Integration in Datenverarbeitungsanwendungen (zweiter Gedankenstrich);

Förderung der Nutzung moderner sprachlicher Hilfen im öffentlichen Sektor der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten (dritter Gedankenstrich);

Begleitmaßnahmen (vierter Gedankenstrich).

Auch hier handelt es sich um technische Maßnahmen, die auf wirtschaftliche Anwendungen ausgerichtet sind und somit bezwecken, die Tätigkeit der Unternehmen auf internationaler Ebene zu erleichtern. In diesem Kontext ist also die Tragweite des Artikels 1 vierter Gedankenstrich zu bewerten, auf die das Parlament seine These stützt: [E]in Beitrag zur Förderung der sprachlichen Vielfalt der Gemeinschaft bedeutet nichts anderes, als den Wirtschaftsteilnehmern die Möglichkeit zu gewährleisten, auf einem globalen Markt tätig zu werden, ohne eine Verkehrssprache benutzen und die sich daraus ergebenden Kosten tragen zu müssen, die sich negativ auf ihre Wettbewerbsfähigkeit auswirken würden. Es ist leicht zu sehen, daß hier nicht auf kulturelle Gesichtspunkte abgestellt wird, sondern nur eine wirtschaftliche Sorge zum Ausdruck kommt: Es soll nämlich den kleinen und mittleren Unternehmen eine Reihe technischer Instrumente zur Verfügung gestellt werden, die es ihnen ermöglichen können, auf ausländischen Märkten tätig zu werden, indem sie die Sprachgrenzen überwinden. Mit anderen Worten, die Sprache wird nicht als Mittel zur Verbreitung der Kultur, sondern als Grundlage des Austausche von Wirtschaftsinformationen, als Mittel der Kommunikation zwischen Unternehmern verschiedener Staatsangehörigkeit gesehen.

Im Licht dieser Erwägung ist meines Erachtens auch die zwölfte Begründungserwägung zu verstehen, wonach bei Sprachen, die von der Informationsgesellschaft ausgeschlossen bleiben, ... die Gefahr bestehen [würde], daß sie mehr oder weniger rasch an den Rand gedrängt würden. Auf diese Passage beruft sich das Parlament, das im Schutz der weniger verwendeten Sprachen einen Aspekt eindeutiger kultureller Bewertung sieht. Jedoch zu Unrecht: Die Gefahr, die der Gesetzgeber bannen wollte, ist die einer Marginalisierung nicht im Kulturbereich, sondern im Wirtschaftsleben. Aus diesem Grund wurde eine Gemeinschaftsaktion eingeleitet, die bezweckt, die technischen Voraussetzungen zu schaffen, um die Präsenz aller Sprachen auf dem Markt sicherzustellen.

7. Im wesentlichen scheint mir, daß die sprachliche Vielfalt in der streitigen Entscheidung nicht unter kulturellen Gesichtspunkten, sondern im Hinblick auf die wirtschaftliche Integration gesehen wird. Im Gegensatz zum Parlament glaube ich deshalb nicht, daß die Verweisung auf die Förderung der sprachlichen Vielfalt in Artikel 1 vierter Gedankenstrich der angefochtenen Entscheidung ausreicht, um die Entscheidung, wie das Parlament dies möchte, auch unter die Erhaltung und [den] Schutz des kulturellen Erbes von europäischer Bedeutung im Sinne des Artikels 128 Absatz 2 zweiter Gedankenstrich einzuordnen, und zwar — ich wiederhole es — weil die Sprache in der Entscheidung nicht als Teil des kulturellen Erbes, sondern als Instrument der unternehmerischen Tätigkeit behandelt wird.

Mit diesen Erwägungen möchte ich nicht ausschließen, daß das in Rede stehende Gemeinschaftsprogramm, wenn es einmal durchgeführt sein wird, Auswirkungen auf den Bereich der Kultur, genauer, auf den des Gebrauchs der verschiedenen nationalen Sprachen haben kann. Mit anderen Worten, das Ergebnis des Programms wird darin bestehen, den Wirtschaftsteilnehmern Sprachverarbeitungstechnologien zur Verfügung zu stellen, die die Hindernisse, die sich aus der Vielfalt der Sprachen ergeben, verringern werden. Auf diese Weise wird auch mittel- bis langfristig die Bewahrung der weniger verwendeten Sprachen im Bereich des internationalen Handels erleichtert werden. Wie der Rat jedoch zu Recht geltend gemacht hat, handelt es sich um eine nur mittelbare Konsequenz, die im Rahmen der vorliegenden Beurteilung nicht die Subsumption der fraglichen Entscheidung unter die kulturellen Maßnahmen rechtfertigt. Dies ist aber letztlich der einzige Punkt, der uns hier interessiert. Für den Erlaß der streitigen Entscheidung war der Rückgriff auf Artikel 128 nicht notwendig. Der Gerichtshof hat im übrigen bereits klargestellt, daß der Rückgriff auf eine doppelte Rechtsgrundlage nicht erforderlich ist, wenn der zu erlassende Rechtsakt in den Anwendungsbereich einer Vertragsbestimmung fällt und außerdem mittelbar den Zielen dient, die mit einer anderen Vertragsbestimmung verfolgt werden. Dieser Grundsatz beansprucht meines Erachtens auch im vorliegenden Fall Gültigkeit. Ein Rechtsakt kann nur dann auf Artikel 128 gestützt werden, wenn er unmittelbar und ausdrücklich die in dieser Vertragsbestimmung genannten Maßnahmen im Bereich der Kultur zum Gegenstand hat.

Die vorstehenden Erwägungen werden bereits durch den Wortlaut des Artikels 128 Absatz 4 bestätigt, wo es heißt: Die Gemeinschaft trägt den kulturellen Aspekten bei ihrer Tätigkeit aufgrund anderer Bestimmungen dieses Vertrags Rechnung. Dies zeigt, daß die Kultur im Vertrag als ein Wert angesehen wird, der sich sozusagen durch den ganzen Vertrag hindurchzieht und potentiell alle Tätigkeitsbereiche der Gemeinschaft berührt. Irgendwelche kulturellen Auswirkungen reichen somit nicht aus, um den Rückgriff auf Artikel 128 zu rechtfertigen. Die aufgrund dieser Bestimmung vorgenommenen Handlungen müssen spezifisch kulturelle Maßnahmen betreffen. Artikel 128 ist also nicht anwendbar, wenn ein Rechtsakt, der erlassen wird, um bestimmte Ziele einer spezifischen Gemeinschaftsaktion oder -politik zu verfolgen, auch — aber nur mittelbar und nebenbei — kulturelle Auswirkungen hat. Die These des Parlaments würde darauf hinauslaufen, daß jede Maßnahme, die kulturelle Aspekte enthält, in den Geltungsbereich des Artikels 128 fiele. Diese Konsequenz steht meines Erachtens im Widerspruch zu Absatz 4 dieser Bestimmung.

8. Abschließend sehe ich in der Entscheidung keine teleologischen oder inhaltlichen Elemente, die sie als eine Gemeinschaftsaktion im Bereich der Kultur kennzeichnen, die dann für den Erlaß der Maßnahme auch die Anwendung des Artikels 128 erforderlich gemacht hätte. Die Förderung der sprachlichen Vielfalt wird, wie ich noch einmal betonen möchte, in der Entscheidung unter ihrem wirtschaftlichen Aspekt behandelt; die kulturellen Aspekte, die sie außerdem besitzt, sind eine bloß mittelbare und akzessorische Konsequenz von Zielsetzung und Inhalt des fraglichen Rechtsakts.

Ergebnis

Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

die Klage des Europäischen Parlaments abzuweisen,

dem Parlament die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.