Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.1999 – C-104/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 16. September 1999

A — Einführung

1 Der Oberste Gerichtshof der Republik Österreich hat das vorliegende Vorabentscheidungsverfahren anhängig gemacht, in dem es um die Auslegung und Anwendung des Artikels 7 der Richtlinie 79/7/EWG des Rates vom 19. September 1978 zur schrittweisen Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit geht, um die Vereinbarkeit einer gesetzlichen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht zu beurteilen, die ein unterschiedliches Anfallsalter für Männer und Frauen für eine als vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit bezeichnete Leistung mit Wirkung zum 1. September 1996 eingeführt hat.

2 Nach dieser Ausnahmebestimmung kann in Abweichung von der Gleichbehandlungsregel das Rentenalter für den Erstbezug (allgemeiner) Altersrente für Männer und Frauen verschieden festgelegt werden. Diese Ausnahmemöglichkeit gilt jedoch nicht für die anderen in Artikel 3 der Gleichbehandlungsrichtlinie genannten Leistungen, wie z. B. für solche bei Invalidität.

3 Die streitgegenständliche Vorschrift des § 122 c Bauern-Sozialversicherungsgesetz (BSVG) schreibt vor, Anspruch auf vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit hat der Versicherte nach Vollendung des 57. Lebensjahres, die Versicherte nach Vollendung des 55. Lebensjahres, wenn .... Diese Vorschrift löst eine Regelung ab, die bei sonst gleichem Inhalt lautet: Anspruch ... hat der (die) Versicherte nach Vollendung des 55. Lebensjahres, wenn er (sie) ....

4 Die Kläger des Ausgangsverfahrens (im folgenden: die Kläger) sind 13 Landwirte, die im Alter zwischen 55 und 57 Jahren einen Antrag auf eine vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit gestellt haben. Da die Antragsteller jeweils am Stichtag das 57. Lebensjahr noch nicht vollendet hatten, wurden ihre Anträge abschlägig beschieden. Dagegen beschritten sie den Rechtsweg, der nunmehr in der Revisionsinstanz vor dem Obersten Gerichtshof anhängig ist.

5 Das vorlegende Gericht hat Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der streitgegenständlichen Regelung mit der Richtlinie 79/7. Es sei fraglich, ob die österreichische Bestimmung unter die Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 79/7 falle. Die Vorschrift erlaubt den Mitgliedstaaten, die Festsetzung des Rentenalters für die Gewährung der Altersrente oder Ruhestandsrente und etwaige Auswirkungen daraus auf andere Leistungen vom Anwendungsbereich der Gleichbehandlungsrichtlinie auszuschließen. Wenn die in Rede stehende Leistung aber als Invaliditätsleistung im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie zu qualifizieren sei, sei sie nicht von der Ausnahmeregelung gedeckt und Ungleichbehandlungen beim Zugang zur Leistung seien dann gemäß dem in Artikel 4 der Gleichbehandlungsrichtlinie postulierten und seit dem 23. September 1984 unmittelbar anwendbaren Gleichbehandlungsgrundsatz verboten.

6 Für die zwar gemeinschaftsrechtlich vorzunehmende Qualifizierung der streitigen Leistung als Invaliditätsleistung im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie sprächen gute Gründe. Die geminderte Erwerbsfähigkeit des potentiellen Leistungsempfängers sei eine unverzichtbare Anspruchsvoraussetzung für die umstrittene Leistung. Eine Betrachtung des historischen Werdegangs der Leistung verstärke den Eindruck, daß es sich um eine Invaliditätsleistung im Sinne des Gemeinschaftsrechts handele. So sei sie ursprünglich schlicht als Erwerbsunfähigkeitspension bezeichnet worden. Im Laufe der Jahre sei der Zugang zur Leistung zur Beseitigung der ärgsten Härten in dem betreffenden Wirtschaftszweig erleichtert worden. Der Charakter der Leistung habe sich jedoch nicht grundlegend verändert. Allein der Umstand, daß der Begriff Alterspension im Titel der Leistung seit 1993 auftauche, mache sie nicht zu einer Altersrente oder Ruhestandspension im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie.

7 Ein weiteres Bedenken hinsichtlich der Unvereinbarkeit der 1996 eingeführten Ungleichbehandlung von Männern und Frauen ergebe sich aus Artikel 7 Absatz 2 und der gesamten Intention der Gleichbehandlungsrichtlinie, die darauf schließen lasse, daß die Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 1 der Gleichbehandlungsrichtlinie nur für eine bestimmte Übergangszeit aufrechterhalten werden dürfe. In Anwendung der Rechtsprechung des Gerichtshofes kommt das vorlegende Gericht zu dem Schluß, daß Änderungen von diskriminierenden Bestimmungen im Bereich der Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 1 nur in Richtung eines Abbaus von Ungleichbehandlungen für richtlinienkonform erachtet werden. Mit der umstrittenen mitgliedstaatlicheri Gesetzgebung sei jedoch ein Schritt in die umgekehrte Richtung gesetzt worden, zumal eine vorher nicht bestandene Diskriminierung zwischen Männern und Frauen neu geschaffen worden sei.

8 Der Oberste Gerichtshof der Republik Österreich legt daher dem Gerichtshof folgende Fragen zur Beantwortung vor:

1. Ist Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 79/7/EWG so auszulegen, daß er einem Mitgliedstaat die unterschiedliche Festsetzung des Rentenalters nur für Renten- bzw. Pensionsansprüche erlaubt, die ausschließlich aus dem Risikofall des Alters gewährt werden, oder ist diese Ausnahmeregelung auch auf Renten- bzw. Pensionsansprüche zu beziehen, die zwar erst ab einem bestimmten Alter, aber darüber hinaus nur wegen einer bestehenden Invalidität (Erwerbsunfähigkeit) gewährt werden?

2. Ist Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 2 der Richtlinie 79/7/EWG so auszulegen, daß er einem Mitgliedstaat erlaubt, eine vorher bestandene gleiche Regelung des Rentenalters (hier die Vollendung des 55. Lebensjahres für Männer und Frauen) nach Ablauf der Umsetzungsfrist dahin zu ändern, daß für Männer und Frauen nunmehr ein unterschiedliches Rentenalter (hier die Vollendung des 57. Lebensjahres für Männer und des 55. Lebensjahres für Frauen) festgesetzt wird?

9 Am Verfahren haben sich die Kläger, die Regierungen der Republik Österreich und des Vereinigten Königreichs sowie die Kommission beteiligt. Auf das Vorbringen der Beteiligten wird im Rahmen der rechtlichen Würdigung zurückzukommen sein.

B — Stellungnahme

1. Zur ersten Frage

10 Im Hinblick auf die Anwendbarkeit der Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie ist zu unterscheiden, daß sie zum einen gilt für Alters- bzw. Ruhestandsrenten und zum anderen für etwaige Auswirkungen aus der Festsetzung des Rentenalters auf andere Leistungen. Die Ausnahmevorschrift ist daher in zwei Schritten zu prüfen. Zunächst ist die in Rede stehende Leistung zu qualifizieren bzw. es sind die gemeinschaftsrechtlich maßgeblichen Kriterien zu definieren. Erst wenn davon auszugehen ist, daß es sich nicht um eine Alters- bzw. Ruhestandspension handelt, ist zu prüfen, ob die Festlegung eines unterschiedlichen Rentenalters durch das umstrittene mitgliedstaatliche Gesetz als Auswirkung eines zulässigerweise unterschiedlich festgesetzten Rentenalters auf die fragliche Leistung zu verstehen ist.

11 Die Kläger lehnen sich bei der Beurteilung der ersten Frage weitgehend an die Einschätzung durch das vorlegende Gericht an. Da unter den Anspruchsvoraussetzungen primär auf die geminderte Erwerbsfähigkeit abgestellt werde, müsse die fragliche Leistung als eine bei Invalidität im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie betrachtet werden. Sie sei daher nicht von der Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie gedeckt.

12 Die österreichische Regierung stellt vorab klar, die in Rede stehende Leistung sei aus systematischer Sicht keine Besonderheit der Sozialversicherung der Bauern, sondern finde sich gleichermaßen in der Sozialversicherung der in der gewerblichen Wirtschaft selbständig Erwerbstätigen (GSVG) sowie in der Sozialversicherung der unselbständig Erwerbstätigen (ASVG).

13 Die österreichische Regierung vertritt den Standpunkt, die streitgegenständliche Diskriminierung sei durch Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie gerechtfertigt. Sie ist der Ansicht, die Alterspension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit/Erwerbsunfähigkeit sei eine Altersrente im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie. Dazu verweist sie auf die Entstehungsgeschichte der Leistung. Die österreichische Regierung trägt vor, in Österreich gelte für Frauen und Männer ein unterschiedliches Pensionsalter, und zwar von 65 für Männer und 60 für Frauen. Daneben bestehe die Möglichkeit vorzeitiger Alterspensionen, die bereits fünf Jahre vor Erreichung des normalen Pensionsalters in Anspruch genommen werden könnten, und zwar aus verschiedenen Rechtsgründen, wie z. B. bei Arbeitslosigkeit bzw. nach einer langen Versicherungsdauer. Mit dem Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten werde langfristig das Rentenalter von Männern und Frauen angeglichen und angehoben. Seit der umfassenden Pensionsreform von 1993, in deren Zuge verschiedene Leistungsarten zusammengefaßt wurden, sei die streitige Leistung als vorzeitige Alterspension zu betrachten, für die das Mindestalter für beide Geschlechter gleich auf 55 Jahre festgelegt worden sei. Gleichzeitig mit der Schaffung der vorzeitigen Alterspension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit sei für Bauern und Gewerbetreibende die vorzeitige Alterspension wegen dauernder Erwerbsunfähigkeit eingeführt worden.

14 Die österreichische Regierung führt einige systematische Überlegungen ins Feld, die die Nähe der Leistung zu einer herkömmlichen Altersrente belegen sollen. Es sind da der Berufsschutz und die Wartezeit zu nennen, die den Zugang zu der Leistung gegenüber einer reinen Invaliditätsleistung erleichtern. Auch die Wegfallbestimmung bei Ausübung einer Erwerbstätigkeit sei im Rahmen der Bestimmungen der Alterspension, nicht aber für eine Invaliditätspension bekannt. Schließlich werde die streitige Leistung bei Erreichung des Regelpensionsalters in eine Alterspension umgewandelt.

15 Die österreichische Regierung macht keinen Hehl daraus, daß das Strukuranpassungsgesetz von 1996 von budgetåren Überlegungen getragen wurde, nicht zuletzt, um die Maastricht-Kriterien erfüllen zu können.

16 Da die österreichische Regierung im Ergebnis den Standpunkt vertritt, es handele sich bei der vorzeitigen Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit um eine Altersrente im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie, stellt sie die weiteren Überlegungen zu den möglicherweise rechtfertigenden Auswirkungen des Pensionsalters auf andere Leistungen nur hilfsweise an.

17 Vor dem Hintergrund einer analytischen Betrachtung der einschlägigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, vertritt die österreichische Regierung den Standpunkt, die Kohärenz zwischen dem System der Alterspension und dem System der zu untersuchenden anderen Leistungen einerseits und die finanziellen Aspekte andererseits sprächen dafür, daß die vorzeitige Alterspension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit/Erwerbsunfähigkeit jedenfalls eine Leistung sei, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem unterschiedlichen Pensionsalter stehe. Die Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie komme daher auf jeden Fall zum Zuge.

18 Die Regierung des Vereinigten Königreichs sieht zunächst keinen Grund, die Einordnung der streitgegenständlichen Leistung durch das vorlegende Gericht als Pension wegen Erwerbsunfähigkeit in Frage zu stellen. Sodann erinnert sie daran, daß eine Leistung, um von der Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie erfaßt zu werden, notwendig und objektiv mit dem unterschiedlichen Rentenalter verbunden sein müsse. Da die die umstrittene Diskriminierung auslösende Gesetzesänderung aus finanziellen Gründen erfolgt sei, sei nur schwer ersichtlich, wie eine solche Änderung notwendig mit dem unterschiedlichen Rentenalter verbunden sein solle.

19 Die Kommission hält die Einschätzung des vorlegenden Gerichts, es handele sich bei der umstrittenen Leistung um eine solche bei Invalidität, ebenfalls grundsätzlich für zutreffend. Sie stellt unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes fest, daß Ausnahmeregelungen eng auszulegen seien und kommt zu dem Schluß, eine vorzeitige Alterspension, die wegen der Verwirklichung eines anderen Risikos als des Alters im Sinne des Artikels 3 der Gleichbehandlungsrichtlinie gewährt werde, sei keine Alters- oder Ruhestandsrente im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie. Zur Beurteilung der Frage, ob die streitgegenständliche Ungleichbehandlung eine Auswirkung des unterschiedlichen Rentenalters auf eine andere Leistung sei, müsse geprüft werden, ob sie notwendig und objektiv mit dem unterschiedlichen Rentenalter verbunden sei, wobei Haushaltserwägungen grundsätzlich nicht geeignet seien, den notwendigen Zusammenhang herzustellen. Aus diesen Gründen komme Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a nicht zum Zuge.

Würdigung

20 Die rechtliche Einordnung der umstrittenen Leistung ist letztlich eine vom vorlegenden Gericht vorzunehmende Bewertung des mitgliedstaatlichen Rechts. Dennoch muß diese Beurteilung gemeinschaftsrechtlichen Parametern folgen, wobei es Aufgabe des Gerichtshofes ist, diese zu bezeichnen.

21 Artikel 3 der Gleichbehandlungsrichtlinie definiert deren Anwendungsbereich. Gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a findet die Gleichbehandlungsrichtlinie Anwendung

auf die gesetzlichen Systeme, die Schutz gegen folgende Risiken bieten:

Krankheit,

Invalidität,

Alter,

Arbeitsunfall und Berufskrankheit,

Arbeitslosigkeit.

22 Um eine Leistung dem einen oder anderen Risiko zuordnen zu können, sind dessen charakteristischen Merkmale zu bestimmen. Derartige objektive Kriterien sollten auch eine Abgrenzung der Risiken untereinander ermöglichen. So ist bei einer Leistung bei Alter wesentliche Anspruchsvoraussetzung die Erreichung des gesetzlichen Rentenalters. Für eine Leistung bei Invalidität ist hingegen maßgeblich, daß eine regelmäßig dauerhafte Erwerbsunfähigkeit aufgrund körperlicher oder seelischer Gebrechen vorliegt. Für eine Leistung bei Arbeitslosigkeit ist beispielsweise charakteristisch, daß der Leistungsempfänger nicht in einem aktiven Arbeitsverhältnis steht, dabei aber die Bereitschaft zur Wiedereingliederung in das Erwerbsleben grundsätzlich vorhanden ist, was dadurch objektiviert wird, daß er der Arbeitsverwaltung als Arbeitssuchender zur Verfügung steht.

23 Problematisch kann die Einordnung einer Leistung dann werden, wenn sie — wie im vorliegenden Fall — sowohl Züge des einen als auch des anderen Risikos aufweist. Verwirrend kann darüber hinaus sein, wenn der Begriff Rentenalter verstanden wird — wie von der österreichischen Regierung im vorliegenden Fall — als eine altersbedingte Erwerbsunfähigkeit oder wie im anderen Kontext definiert als der Zeitpunkt, zu dem der Berechtigte wegen seines Alters als nicht mehr arbeitsfähig gilt.

24 Dennoch sollten derartige Umstände einer begrifflichen Klarheit nicht im Wege stehen. Denn wenn auch das gesetzliche Rentenalter mit einer wie auch immer gearteten Erwerbsunfähigkeit in Verbindung gebracht wird, dann handelt es sich dabei allenfalls um eine Annahme, die die Form einer gesetzlichen Fiktion annehmen kann. Denn die Aufrechterhaltung der körperlichen Leistungsfähigkeit bei Erreichung des gesetzlichen Rentenalters ist durchaus vorstellbar, was jedoch das Faktum der Erreichung des Rentenalters an sich nicht in Frage stellt. Die ojektive Erreichung eines gewissen Lebensalters ist hingegen erforderlich und ausreichend.

25 Grundsätzlich anders verhält es sich bei dem Risiko der Invalidität. Insofern muß ein die Erwerbsfähigkeit beeinträchtigendes Gebrechen objektiv gegeben sein. So verhält es sich bei der im vorliegenden Fall zu beurteilenden Leistung. Das Kriterium des Alters mag als ein das abzusichernde Risiko verstärkendes Moment hinzutreten. Sozialpolitisch betrachtet, wird man davon ausgehen können, daß eine geminderte Erwerbsfähigkeit in Verbindung mit einem fortgeschrittenen Lebensalter gewiß erschwerend wirkt. Wie die im vorliegenden Fall zu qualifizierende Leistung zeigt, können durchaus auch sozialpolitische und arbeitsmarktpolitische Aspekte, wie die Entlastung eines Wirtschaftszweigs und die Vermeidung sozialer Härten bei der Konzipierung einer Sozialleistung eine Rolle spielen, ohne den Charakter der Leistung an sich in Frage zu stellen. Das Kriterium des Mindestalters ist überdies geeignet, den Kreis der potentiell Anspruchsberechtigten objektiv zu begrenzen. Es sollte daher nicht als konstitutives Element bei der Qualifizierung der Leistung herangezogen werden.

26 Die von der österreichischen Regierung in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen Verhältnisse der faktischen Inanspruchnahme der Leistung sprechen nicht grundsätzlich gegen diese Betrachtungsweise. Wenn im Jahre 1998 der Anteil der vorzeitigen Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit in der Sozialversicherung der Bauern 50 % aller zuerkannten vorzeitigen Alterspensionen betrug, was gemessen an der Gesamtzahl aller zuerkannten Eigenpensionen einen Anteil von 39 % ausmacht, während jene der echten Erwerbsunfähigkeitspension nur 15 % ausmacht, dann ist das unbestreitbar ein hoher Anteil. Dabei darf jedoch nicht verkannt werden, daß im Rahmen der Anspruchsvoraussetzungen für die Leistung das Kriterium der Erwerbsunfähigkeit mit dem des Berufsschutzes verknüpft ist, was zur Folge hat, daß die Erwerbsunfähigkeit (Arbeitsunfähigkeit) zur Ausübung einer bestimmten Tätigkeit — in der Landwirtschaft — festgestellt werden muß. Die konkrete Ausgestaltung der Anspruchsvoraussetzungen ist, wie von der österreichischen Regierung ausdrücklich bestätigt, von sozialpolitischen Überlegungen getragen. Das hindert jedoch nicht, daß eine Erwerbsunfähigkeit ein konstitutives Element bei der Qualifizierung der Leistung darstellt.

27 Für die weitere Prüfung soll davon ausgegangen werden, daß es sich bei der vorliegend zu qualifizierenden Leistung um eine Leistung bei Invalidität im Sinne des Artikels 3 der Richtlinie 79/7 handelt, so daß sie nicht in den Anwendungsbereich der Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a erste Alternative der Gleichbehandlungsrichtlinie fällt, sondern allenfalls als eine andere Leistung betrachtet werden könnte, auf die die unterschiedliche Festsetzung des Rentenalters Auswirkungen hat.

28 Der Gerichtshof hat in dem Urteil in der Rechtssache Graham u. a. Ungleichbehandlungen von Männern und Frauen im Hinblick auf den Zugang und die Berechnung von bestimmten Invaliditätsleistungen in der Rechtsordnung des Vereinigten Königreichs als Auswirkungen der Festsetzung des unterschiedlichen Rentenalters für Männer und Frauen auf andere Leistungen akzeptiert. Im einzelnen ging es dort zum einen um die Kürzung der Invaliditätsrente bei Erreichung des Rentenalters — 60 Jahre bei Frauen und 65 Jahre bei Männern — auf die Höhe einer tatsächlich geschuldeten Altersrente. Zum anderen ging es um eine zusätzlich zur Invaliditätsrente gezahlte Invaliditätsbeihilfe, die nur den Personen gewährt wurde, die mindestens fünf Jahre vor Erreichung des Rentenalters arbeitsunfähig geworden waren, Frauen also vor Vollendung des 55. Lebensjahres und Männer vor Vollendung des 60. Lebensjahres.

29 Der Gerichtshof stellte dabei folgende Maßstäbe für Ungleichbehandlungen rechtfertigende etwaige Auswirkungen im Sinne des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie auf andere Leistungen auf. Wie schon in dem Urteil in der Rechtssache Thomas u. a. für Recht erkannt, seien sie beschränkt auf Diskriminierungen in anderen Leistungssystemen, die notwendig und objektiv mit dem unterschiedlichen Rentenalter verbunden sind. Dies sei der Fall, wenn diese Diskriminierungen objektiv erforderlich seien, um zu verhindern, daß das finanzielle Gleichgewicht des Sozialversicherungssystems gefährdet werde, oder um die Kohärenz zwischen dem System der Altersrenten und dem System der anderen Leistungen zu gewähren.

30 Während es in der Rechtssache Graham u. a. eine objektive Verbindung zwischen dem Rentenalter und der inkriminierten Gleichbehandlung gab, da unmittelbar bei Erreichung des Rentenalters die unerwünschte Rechtsfolge in der Form der Kürzung der Leistung eintrat, verhält es sich im vorliegenden Fall anders. Es besteht keine Verbindung zwischen der Festsetzung des Rentenalters und dem Mindestalter für den Zugang zu der vorzeitigen Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit. Zugangsvoraussetzungen und Altersgrenze für die vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit sind unabhängig vom allgemeinen System der Alterspension. Einen Berührungspunkt beider Systeme gibt es erst bei Erreichung des gesetzlichen Rentenalters, da dann die Vorruhestandsleistung wegen Erwerbsunfähigkeit durch die regelmäßige Altersrente substituiert wird.

31 Vom Standpunkt des gesetzlichen Rentenalters aus betrachtet, ist das Mindestalter für die Erlangung der umstrittenen Leistung eher inkohärent gewählt. Während es für Frauen auf 55 Jahre festgesetzt wurde und damit fünf Jahre vor der Erreichung des gesetzlichen Rentenalters liegt, wurde es für Männer auf 57 Jahre festgelegt, also acht Jahre vor Erreichung des Rentenalters.

32 Die österreichische Regierung hat sich in der mündlichen Verhandlung in dem Sinne eingelassen, daß unter der Hypothese eines angenommenen unterschiedlichen Zugangsalters von 50 Jahren für Frauen bzw. 55 Jahren für Männer eine symmetrische Anhebung der Altersgrenze um jeweils zwei Jahre, also auf 52 Jahre für Frauen und 57 Jahre für Männer sicher unproblematisch gewesen wäre. Die Ausgangssituation war jedoch insofern anders, als für Frauen das Pensionsalter für diese Leistung auch auf 55 Jahre festgelegt war. Da eine Anhebung des Alters über dieses normale vorzeitige Pensionsalter nach österreichischem Recht systemwidrig gewesen wäre, mußte das für Frauen unverändert bleiben, während das für Männer um zwei Jahre angehoben wurde. Überdies gebe es keine Verpflichtung, daß ein Staat, der ein für Frauen und Männer unterschiedliches Rentenalter von fünf Jahren vorgesehen habe, dieses auch 1:1 auf alle Auswirkungen darauf übertragen müsse.

33 Diese Argumentation kann allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, daß vor der umstrittenen Gesetzesänderung eine diskriminierungsfreie Regelung bestand, die in dieser Form auch nicht durch das gesetzliche Rentenalter geboten war, da die strittige Leistung unabhängig von diesem war.

34 Es ist daher auch nur schwer zu erkennen, warum die durch Gesetzesänderung eingeführte Diskriminierung beim Mindestzugangsalter für die vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit notwendig mit dem gesetzlichen Rentenalter verbunden sein soll. Vielmehr spricht die diskriminierungsfrei ausgestaltete, gut funktionierende frühere Gesetzeslage dafür, daß es an der notwendigen Verbindung des nunmehr unterschiedlichen Zugangsalters zum gesetzlichen Rentenalter fehlt. Das gleichermaßen für Männer und Frauen auf 55 Jahre festgelegte Zugangsalter wurde weder einheitlich noch proportional im Verhältnis zum gesetzlichen Rentenalter verändert. Daher kann auch die Kohärenz der Systeme schwerlich als Rechtfertigung für die umstrittene Ungleichbehandlung angeführt werden.

35 Was nun das finanzielle Gleichgewicht der implizierten Sozialversicherungssysteme betrifft, so ist festzustellen, daß ein Motiv für die Gesetzesreform wirtschaftliche Gründe waren. Die ins Feld geführten budgetären Überlegungen sind jedoch im Sinne allgemeiner Sparmaßnahmen zur generellen Entlastung des Staatshaushalts zu verstehen, die unabhängig von der Finanzierung und dem wirtschaftlichen Zusammenspiel der betroffenen Sozialleistungen im engeren Sinne zu betrachten sind. Die österreichische Regierung hat jedenfalls keine Argumente vorgetragen, die jenseits der allgemeinen haushaltsmäßigen Überlegungen auf eine Abhängigkeit der Systeme untereinander schließen ließen. Die Erreichung der Maastricht-Kriterien war sicher eine gemeinschaftsrechtlich gebotene Vorgabe. Dabei bietet sie jedoch keine Rechtfertigung dies auf geschlechtsdiskriminierende Weise zu erreichen. Haushaltserwägungen sind jedenfalls nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ungeeignet, eine Diskriminierung der Geschlechter zu rechtfertigen.

36 Nach alledem ist das unterschiedliche Zugangsalter für Männer und Frauen zu einer vorzeitigen Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit weder als objektiv noch als notwendig mit dem gesetzlichen Rentenalter verbunden zu betrachten. Eine Berufung auf Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a zweite Alternative der Gleichbehandlungsrichtlinie zur Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung ist daher auch ausgeschlossen. Dies gilt unabhängig davon, ob Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie den Mitgliedstaaten nur die Aufrechterhaltung bestehender Diskriminierung oder gegebenenfalls sogar deren Einführung gestattet. Diese Feststellung führt unmittelbar zur zweiten Frage, die entsprechend dem hier vertretenen Standpunkt nur hilfsweise beanwortet zu werden braucht.

2. Zur zweiten Frage

37 Mit der zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die nachträgliche Einführung eines unterschiedlichen Rentenalters von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 2 der Gleichbehandlungsrichtlinie gedeckt ist.

38 Vorab ist zu klären, daß nachträglich zum einen wohl als nach dem Zeitpunkt, zu dem die Gleichbehandlungsrichtlinie für den Mitgliedstaat verbindlich geworden ist, zu verstehen ist. Dieser läßt sich für die Republik Österreich festlegen auf den Beitrittstermin zum Europäischen Wirtschaftsraum, also den 1. Januar 1994, spätestens jedoch auf das Beitrittsdatum zur Europäischen Gemeinschaft, folglich den 1. Januar 1995. Zum anderen weist der Begriff nachträglich darauf hin, daß zuvor bereits eine Regelung bestand, die eine Gleichbehandlung etablierte.

39 Zu klären ist weiterhin, daß in der Logik der vorausgegangenen Prüfung nicht das Rentenalter im engeren Sinne nachträglich unterschiedlich festgelegt wurde, sondern das Zugangsalter für eine Sozialleistung, auf die das Rentenalter allenfalls Auswirkungen hat.

40 Die Kläger vertreten den Standpunkt, Artikel 7 Absatz 2 und Artikel 8 Absatz 2 der Gleichbehandlungsrichtlinie ließen die nachträgliche Schaffung neuer Ausnahmen vom Grundsatz der Gleichbehandlung nicht zu. Die im Sinne dieser Regelungen zu erlassenden Vorschriften bzw. zu treffenden Maßnahmen dürften einerseits nur solche sein, die Schritte zur Verwirklichung des grundsätzlichen Zieles der Gleichbehandlungsrichtlinie beinhalten und andererseits Evaluierungen und Analysen, die Grundlage für die Feststellung sein könnten, ob eine Aufrechterhaltung von Ausnahmen noch gerechtfertigt sei. Das österreichische Recht verstoße gegen die Gleichbehandlungsrichtlinie.

41 Die österreichische Regierung stellt zunächst klar, daß die Anhebung des Pensionsalters der Männer für die vorzeitige Alterspension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit/Erwerbsunfähigkeit durchaus als ein Schritt zur Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie betrachtet werden könne, da zuvor das Zugangsalter für Männer zehn Jahre vor dem normalen Pensionsalter gelegen habe, das für Frauen hingegen nur fünf Jahre. Nunmehr sei dieser Unterschied auf drei Jahre reduziert worden. Soweit ein unterschiedliches Alter für die vorzeitige Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit aufgrund der Kohärenz mit der normalen Alterspension gerechtfertigt werden könne, müsse dies für den gesamten Übergangszeitraum bis zur gänzlichen Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes gelten. Es müsse dem nationalen Gesetzgeber freistehen, in diesem Zeitraum seinen jeweiligen Zielvorgaben zu folgen. Sollte der Gerichtshof diese Betrachtungsweise nicht billigen, müßte die aus finanziellen Überlegungen notwendige Anhebung des Anfallsalters für Männer und Frauen von 55 auf 57 Jahre erfolgen. Dies wäre aber dem der Gleichbehandlungsrichtlinie inhärenten Ziel, die bestehenden Vergünstigungen für Frauen während des Übergangszeitraums möglichst aufrechtzuerhalten, diametral entgegengesetzt.

42 Im Ergebnis hält die österreichische Regierung eine Rechtsänderung, mit der das vorerst für Männer und Frauen einheitliche Pensionsalter für die vorzeitige Alterspension wegen geminderter Arbeitsfähigkeit bzw. Erwerbsunfähigkeit nur für Männer um zwei Jahre hinaufgesetzt wird, für gedeckt von Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie. In der mündlichen Verhandlung hat die österreichische Regierung ausdrücklich darauf hingewiesen, der Wortlaut des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie enthalte keinen Hinweis, daß es sich um eine Stillhalteklausel handele. Es sei dort von Feststellung des Rentenalters und nicht etwa von Beibehaltung des Rentenalters die Rede.

43 Die Regierung des Vereinigten Königreichs versteht die zweite Frage dahin gehend, ob die Ausnahmebestimmung des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a eine Stillhalteklausel darstelle, wonach ein Mitgliedstaat keine neue Maßnahme erlassen dürfe, die diskriminierenden Charakter habe, selbst wenn sie in den Geltungsbereich der Ausnahmeregelung falle. Die Regierung des Vereinigten Königreichs verneint die so gestellte Frage. Eine Stillhalteverpflichtung ergebe sich weder aus dem Wortlaut der Gleichbehandlungsrichtlinie noch aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes.

44 Die Kommission geht davon aus, daß die Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 den Zweck verfolgt, das Ziel der Gleichbehandlung der Geschlechter zu verwirklichen. Daraus folge, daß die Vorschrift als eine Art Stillhalteverpflichtung zu verstehen sei. Ein Mitgliedstaat würde den Freiraum, den ihm die Bestimmung zur Anpassung seiner Rentensysteme einräume, überschreiten, wenn er eine bestehende Diskriminierung verschärfen oder gar neu einführen würde. Diese Betrachtungsweise werde durch den Wortlaut des Artikels 7 Absatz 2 bestätigt, wo von Aufrechterhalten der Ausnahmen die Rede sei, was darauf schließen lasse, daß nur die Beibehaltung nicht aber die Neueinführung diskriminierender Regelungen erlaubt sei.

Würdigung

45 Da sowohl die österreichische Regierung als auch die Regierung des Vereinigten Königreichs ebenso wie die Kommission den Begriff Stillhalteverpflichtung bzw. Stillhalteklausel gebrauchen, soll zunächst für die Zwecke der weiteren Begutachtung der Inhalt dieses Begriffes definiert werden.

46 Er könnte einmal wörtlich als Gebot zur Beibehaltung der bei Wirksamwerden der Gleichbehandlungsrichtlinie geltenden Rechtslage verstanden werden. Da die Gleichbehandlungsrichtlinie jedoch nach Wortlaut und Zweck eine schrittweise Verwirklichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit anstrebt, ist ein derart statisches Verständnis im vorliegenden Kontext unangebracht. Eine Stillhalteverpflichtung könnte jedoch auch in dem Sinne verstanden werden, daß eine Verschlechterung des Status quo bei Inkrafttreten der Gleichbehandlungsrichtlinie verboten ist. Dies entspricht wohl dem von den Beteiligten unterstellten Verständnis des Begriffes und fügt sich in eine zweckorientierte Auslegung der Richtlinien bestimmungen. Dennoch führt diese Betrachtungsweise nicht an der Frage vorbei, welcher Art eine Veränderung sein muß, um als Verbesserung des Ist-Zustandes und damit als ein Schritt in die richtige Richtung angesehen werden zu können.

47 Das Ziel der Gleichbehandlungsrichtlinie läßt sich wohl unbestritten als Gleichbehandlung der Geschlechter auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit benennen, wobei jedoch einige Bereiche auf eine a priori nicht bestimmte Zeit vom Anwendungsbereich der Gleichbehandlungsrichtlinie ausgenommen sind. Der Zweck der Ausnahmeregelung des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie wurde in der Rechtsprechung des Gerichtshofes beschrieben als vorübergehende Aufrechterhaltung der Bevorzugung von Frauen im Zusammenhang mit dem Ruhestand.

48 Diese Bevorzugung von Frauen kann jedoch sowohl bei der Berechnung der Leistung als auch in ihren Auswirkungen auf andere Leistungen nachteilige Wirkungen für Frauen erzeugen. Derartige negative Auswirkungen auf die rentenrechtliche Situation von Frauen hat der Gerichtshof akzeptiert. Problematisch ist also der Maßstab, an dem der angestrebte Fortschritt auf dem Ziel der Gleichbehandlungsrichtlinie gemessen werden soll.

49 Die Verbesserung der Anspruchspositionen der Geschlechtsgruppe der Frauen aus einer ursprünglichen Schlechterstellung, wie es in der Rechtssache Bramhill der Fall war, läßt sich wohl ohne große Umwege als Schritt auf dem Weg vom Ziel verstehen.

50 Im vorliegend zu beurteilenden Fall ist es wesentlich schwerer, den Fortschritt im Sinne der Gleichbehandlungsrichtlinie zu erfassen. Wie die österreichische Regierung zu Recht vorgetragen hat, waren in der diskriminierungsfrei ausgestalteten Regelung der vorzeitigen Alterspension wegen Erwerbsunfähigkeit vor der Gesetzesänderung aus dem Jahre 1996 Frauen relativ benachteiligt, da sie nur fünf Jahre vor Erreichung des gesetzlichen Rentenalters in den Genuß der Leistung kommen konnten, während Männer bereits zehn Jahre vor Erreichung des normalen Rentenalters potentiell Begünstigte der Regelung waren. Eine für Männer und Frauen gleichmäßige Anhebung des Zugangsalters zu einer Leistung der in Rede stehenden Art würde zwar einem als absolute Gleichstellung definierten Ziel entsprechen, dennoch würde sie Frauen relativ mehr belasten. Ein Ausweg aus diesem Interessenkonflikt ist keineswegs offensichtlich.

51 Ausgangspunkt der Betrachtung sollte der vom Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung wiederholte Grundsatz sein, daß Ausnahmen eng auszulegen sind. Nur im Rahmen eines klar umrissenen Anwendungsbereichs der Ausnahmevorschriften sind Gesetzesänderungen zum Zwecke des Abbaus von Ungleichbehandlungen, ohne dabei mit einem Mal eine vollständige Gleichstellung herbeizuführen, zulässig. Daher scheinen auch Regelungen, die Ungleichbehandlungen, wenn auch in abgeschwächter Form, beibehalten, nicht von vornherein ausgeschlossen.

52 Demgegenüber hat die Neueinführung von Ungleichbehandlungen in ein zuvor diskriminierungsfrei ausgestaltetes Leistungssystem eine andere Qualität. Der Umstand, daß es zunächst möglich war, eine Leistungsart geschlechtsneutral auszugestalten, kann als Indiz dafür betrachtet werden, daß die Ausnahmeregelung nicht in Anspruch genommen wurde. Es kann nicht als Aufrechterhalten der betreffenden Ausnahmen im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Gleichbehandlungsrichtlinie betrachtet werden, wenn beim Erlaß späterer Gesetze die Ausnahmevorschrift erstmals als Rechtsgrundlage in Anspruch genommen werden soll. Artikel 7 Absatz 1 kann insofern auch nicht losgelöst von Absatz 2 der Vorschrift gesehen werden. Auch wenn in Absatz 1 nur von Festsetzung des Rentenalters die Rede ist, so impliziert der Begriff aufrechterhalten in Absatz 2, daß die Ausnahmevorschriften des Absatzes 1 mindestens in Anspruch genommen sein müssen, um bei einer späteren Gesetzesänderung mit diskriminierendem Inhalt rechtfertigend zu wirken. Eine nachträgliche Neueinführung von Ungleichbehandlung wäre somit nicht möglich.

53 Für die Zwecke des vorliegenden Falles braucht diese Problematik allerdings nicht weiter vertieft zu werden, da entsprechend dem hier zur Beantwortung der ersten Frage vertretenen Standpunkt die eng auszulegende Ausnahmevorschrift des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie ohnehin sachlich nicht zur Anwendung kommen kann.

Zur zeitlichen Wirkung eines Auslegungsurteils

54 Die Republik Österreich und das Vereinigte Königreich regen an, die zeitliche Wirkung der Entscheidung des Gerichtshofes auf die Zukunft zu beschränken, für den Fall, daß sich die österreichische Regelung als gemeinschaftsrechtswidrig erweisen sollte. Österreich verweist dabei vor allem auf die hohen finanziellen Auswirkungen.

55 Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes können und müssen mitgliedstaatliche Gerichte die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts so, wie sie der Gerichtshof auslegt, grundsätzlich auch auf Rechtsverhältnisse anwenden, die vor Erlaß des auf das Ersuchen um Auslegung ergangenen Urteils entstanden sind. Eine Beschränkung der grundsätzlichen Rückwirkung einer Auslegungsentscheidung analog Artikel 174 Absatz 2 des EG-Vertrages (jetzt Artikel 231 EG) kommt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ausnahmsweise in Betracht, wenn sie durch zwingende Erwägungen der Rechtssicherheit, die sich aus der Gesamtheit der beteiligten öffentlichen und privaten Interessen ergeben, gerechtfertigt ist. Das ist anzunehmen, wenn die Gefahr schwerer wirtschaftlicher Auswirkungen besteht und Unsicherheit über die Tragweite der einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften herrscht. Nur unter der Voraussetzung, daß beide Bedingungen erfüllt sind, kann ein berechtigtes Bedürfnis nach Schutz des Vertrauens auf die Vereinbarkeit einer staatlichen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht anerkannt werden. Dabei ist nochmals hervorzuheben, daß die Gefahr belastender finanzieller Auswirkungen allein keinen Grund für den Schutz des Vertrauens in den Bestand einer Regelung darstellt.

56 Diese Voraussetzungen für eine Beschränkung der zeitlichen Wirkung der Auslegungsentscheidung hinsichtlich des Artikels 7 Absatz 1 Buchstabe a der Gleichbehandlungsrichtlinie liegen nicht vor. Zwar führt die österreichische Regierung beträchtliche wirtschaftliche Belastungen für den Fall einer Unvereinbarkeit der jetzigen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht ins Feld. Diese behaupteten Mehrbelastungen sind jedoch zu relativieren. Zum einen war die umstrittene Gesetzesänderung nicht durch die Kosten des betroffenen Wirtschaftszweigs der Sozialversicherung als solche bedingt, sondern durch allgemeine budgetäre Überlegungen, die ihrerseits die Erreichung der Maastricht-Kriterien bezweckten, was in keinerlei sachlichem Zusammenhang mit der Kohärenz der Versorgungssysteme steht. Zum anderen wird sich aus rein praktischen Überlegungen die finanzielle Mehrbelastung in Grenzen halten, da es sich im vorliegenden Fall um eine Erwerbsunfähigkeitsrente handelt. Ein unabdingbares, die Leistung auslösendes Kriterium ist dabei aber die Feststellung der (mindestens partiellen) Erwerbsunfähigkeit. Dies ist rückwirkend kaum möglich.

57 Zum Schutz des Vertrauens auf die Annahme der Vereinbarkeit der mitgliedstaatlichen Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht ist folgendes zu bemerken. Die Auswirkungen der notwendigen Verbindung einer Diskriminierung mit unterschiedlichen Altersgrenzen in der Altersversicherung ist in den früheren Entscheidungen des Gerichtshofes deutlich festgestellt worden. Auch die Kriterien für die Beurteilung der Notwendigkeit und der objektiven Verbindung hat der Gerichtshof bereits in einer Weise dargelegt, die zu rechtlichen Zweifeln keinen Anlaß gibt. Vor dem Hintergrund der langjährig praktizierten, früheren diskriminierungsfreien Regelung konnte für die Republik Österreich kein berechtigter Zweifel daran bestehen, daß die Einführung diskriminierender Altersgrenzen nicht notwendig im Sinne dieser Rechtsprechung war.

C — Ergebnis

58 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Beantwortung des Vorabentscheidungsersuchens vor:

Artikel 7 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 79/7/EWG ist so auszulegen, daß er einem Mitgliedstaat nicht gestattet, die Ausnahmevorschrift auf Leistungen anzuwenden, die zwar erst ab einem bestimmten Alter, aber darüber hinaus nur wegen einer bestehenden Invalidität (Erwerbsunfähigkeit) gewährt werden.