Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.10.1999 – C-296/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 28. Oktober 1999

A — Einführung

1 Mit dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren beanstandet die Kommission eine auf Gesetz beruhende Verwaltungspraxis der französischen Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen zur regelmäßigen Erhebung bestimmter Angaben im Hinblick auf jeden im französischen Hoheitsgebiet neu vermarkteten Versichungsvertragstyp als unvereinbar mit zwei Versicherungsrichtlinien, die bestimmen, daß solche Angaben — wie z. B. Versicherungsbedingungen, Tarife usw. — gerade nicht vorgelegt bzw. genehmigt werden müssen. Es handelt sich dabei um die Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) sowie die Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversicherung).

Zu den einschlägigen Rechtsvorschriften

2 Die einschlägigen Vorschriften des französischen Versicherungsgesetzbuchs (Code des assurances) sehen folgendes vor:

Gemäß Artikel L 310-8 informieren die Versicherungsunternehmen, wenn sie in Frankreich erstmals einen Musterversicherungsvertrag vertreiben, darüber den Minister für Wirtschaft und Finanzen in der von diesem durch Verordnung festgelegten Weise. Artikel A 310-1 bestimmt, daß die im ersten Absatz von Artikel L 310-8 bezeichnete Information durch ein in französischer Sprache abgefaßtes Formular erfolgt, das die im Anhang dieses Artikels genannten Angaben enthält.

3 Dieses als Vermarktungsbogen (Fiche de commercialisation) bzw. Erkennungsbogen (Fiche signalétique) bezeichnete Formular erfragt eine Reihe von Angaben zur Bezeichnung des Versicherungsunternehmens, des Vertragstyps sowie die Modalitäten des Vertrages.

4 Die Kommission sieht in der systematischen Einforderung dieser Angaben — auf die sie durch Beschwerden aus der Versicherungswirtschaft aufmerksam geworden ist — einen Verstoß gegen die Richtlinien 92/49 und 92/96. Die einschlägigen Vorschriften der beiden Richtlinien, auf die sich die Kommission stützt, lauten auszugsweise:

Artikel 6 Absatz 3 Unterabsätze 1 bis 3 der Richtlinie 92/49:

Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, daß die Mitgliedstaaten Rechts- und Verwaltungsvorschriften einführen oder beibehalten, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.

Jedoch sehen die Mitgliedstaaten keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.

Die Mitgliedstaaten dürfen die vorherige Mitteilung oder die Genehmigung der vorgeschlagenen Tarifanhebungen nur als Element eines allgemeinen Preiskontrollsystems beibehalten oder einführen.

Artikel 29 der Richtlinie 92/49:

Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, können sie nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumenten verlangen, ohne daß dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

...

Artikel 39 Absatz 2 der Richtlinie 92/49:

Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nicht-systematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Dokumente verlangen, ohne daß dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

Artikel 5 Absatz 3 Unterabsätze 1 bis 3 der Richtlinie 92/96:

Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife, der insbesondere für die Berechnung der Tarife und technischen Rückstellungen verwendeten technischen Grundlagen sowie der Formblätter und sonstigen Druckstükke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.

Ungeachtet Unterabsatz 1 und mit dem alleinigen Ziel, die Einhaltung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bezüglich der versicherungsmathematischen Grundsätze zu überwachen, kann der Ursprungsmitgliedstaat die systematische Übermittlung der für die Berechnung der Tarife und technischen Rückstellungen verwendeten technischen Grundlagen fordern, ohne daß dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

Diese Richtlinie steht der Möglichkeit nicht entgegen, daß die Mitgliedstaaten Rechtsoder Verwaltungsvorschriften beibehalten oder einführen, die die Genehmigung der Satzung und die Übermittlung aller für die ordnungsgemäße Aufsicht erforderlichen Dokumente vorschreiben.

Artikel 29 Unterabsätze 1 und 2 der Richtlinie 92/96:

Die Mitgliedstaaten sehen keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife, der insbesondere für die Berechnung der Tarife und technischen Rückstellungen verwendeten technischen Grundlagen sowie der Formblätter und sonstigen Druckstükke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird.

Ungeachtet Unterabsatz 1 und mit dem alleinigen Ziel, die Einhaltung der einzelstaatlichen Rechtsvorschriften bezüglich der versicherungsmathematischen Grundsätze zu überwachen, kann der Ursprungsmitgliedstaat die systematische Übermittlung der für die Berechnung der Tarife und technischen Rückstellungen verwendeten technischen Grundlagen fordern, ohne daß dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

Artikel 39 Absatz 2 der Richtlinie 92/96:

Der Mitgliedstaat der Zweigniederlassung oder der Dienstleistung sieht keine Vorschriften vor, in denen eine vorherige Genehmigung oder eine systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Versicherungsbedingungen, der Tarife, der technischen Grundlagen, die insbesondere zur Berechnung der Tarife und der versicherungstechnischen Rücklagen herangezogen werden, sowie der Formblätter und sonstigen Druckstücke, die das Unternehmen im Verkehr mit den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigt, verlangt wird. Um die Einhaltung der nationalen Rechtsvorschriften über die Versicherungsverträge zu überwachen, kann er von jedem Unternehmen, das in seinem Staatsgebiet im Rahmen der Niederlassungs- oder der Dienstleistungsfreiheit tätig werden will, nur die nichtsystematische Übermittlung dieser Bedingungen und sonstigen Druckstücke verlangen, ohne daß dies für das Unternehmen eine Voraussetzung für die Ausübung seiner Tätigkeit darstellen darf.

Zum Verfahren

5 Die Kommission leitete mit Aufforderungsschreiben vom 17. Januar 1997 das Vorverfahren zum Vertragsverletzungsverfahren ein.

Im Antwortschreiben vom 25. März 1997 vertrat die französische Regierung den Standpunkt, die Richtlinien ließen nachträgliche stichprobenweise Kontrollen der Verträge zu. Die erbetenen Informationen seien andere als diejenigen, deren vorherige und systematische Übermittlung durch die Richtlinien verboten sei. Die Übermittlung der Fiche signalétique sei auch nicht als vorherige Zulassung der betreffenden Verträge zu betrachten. Die französische Regierung sagte jedoch zu, das Versicherungsgesetzbuch auf eventuelle Zweideutigkeiten hin zu überprüfen.

Die Kommission hielt die Vorwürfe in der begründeten Stellungnahme vom 3. Dezember 1997 uneingeschränkt aufrecht. Dieses Schreiben blieb seitens der französischen Regierung unbeantwortet. Die Kommission erhob daher Vertragsverletzungsklage.

6 Die Kommission beantragt,

festzustellen, daß die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) und den Artikeln 5 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversicherung) verstoßen hat, daß sie die Artikel L 310-8 und A 310-1 des Code des assurances (Versicherungsgesetzbuch) beibehalten hat, die vorsehen,

a) daß die Versicherungsunternehmen, wenn sie in Frankreich erstmals einen Musterversicherungsvertrag vertreiben, den Minister für Wirtschaft und Finanzen darüber in der von diesem durch Verordnung festgelegten Weise informieren;

b) daß die im ersten Absatz von Artikel L 310-8 angesprochene Information durch ein in französischer Sprache abgefaßtes Formular erfolgt, das die im Anhang dieses Artikels genannten Angaben enthält;

der Französischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

7 Die Regierung der Französischen Republik beantragt,

die Klage abzuweisen;

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

B — Stellungnahme

8 Nach Ansicht der Kommission widerspricht die von den französischen Behörden eingeforderte systematische Mitteilungspflicht Geist und Intention der Richtlinien 92/49 und 92/96. Diese gingen von der Zulassung und Kontrolle der Versicherungsunternehmen im Herkunftsmitgliedstaat aus. Die zuständige Aufsichtsbehörde unterrichte dann die Aufsichtsbehörde des Mitgliedstaats der Dienstleistungserbringung über die auf dem Territorium dieses anderen Mitgliedstaats beabsichtigte Geschäftstätigkeit, so daß die dortigen Behörden durchaus über die Geschäftstätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten zugelassenen Versicherungsunternehmen im Bilde seien. Die systematische Erfassung aller neuen Versicherungsinstrumente sei zur Ausübung einer effizienten, sporadischen und nachträglichen Kontrolle daher nicht erforderlich. Sie sei als Behinderung ausländischer Versicherungsunternehmen zu betrachten, die mit einer versteckten systematischen Kontrolle vergleichbar sei.

9 Die Kommission vertritt den Standpunkt, die inkriminierte Praxis verstoße gegen Inhalt und Ziel der Richtlinien 92/49 und 92/96. Sie stützt sich dabei u. a. auf die zwanzigste und einundzwanzigste Begründungserwägung der Richtlinie 92/96, in der es auszugsweise heißt:

(21) Die Mitgliedstaaten müssen in der Lage sein, dafür zu sorgen, daß die angebotenen Versicherungsprodukte und die Vertragsdokumente, die zur Erfüllung der in ihrem Hoheitsgebiet eingegangenen Verpflichtungen verwendet werden, den besonderen gesetzlichen, zum Schutz des Allgemeininteresses erlassenen Vorschriften entsprechen, wobei es gleichgültig ist, ob die betreffenden Versicherungsgeschäfte im Rahmen der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungsfreiheit getätigt werden. Die hierfür angewandten Aufsichtssysteme müssen im Sinne des Binnenmarkts ausgestaltet werden, aber keine Vorbedingung für die Ausübung der Versicherungstätigkeit darstellen. In dieser Hinsicht erscheinen Systeme der Vorabgenehmigung von Versicherungsbedingungen nicht gerechtfertigt ...

10 Nach Ansicht der Kommission verbieten die einschlägigen Richtlinienbestimmungen unmißverständlich jede vorherige Genehmigung oder systematische Übermittlung der allgemeinen und besonderen Vertragsbedingungen der Versicherungspolicen, Tarife, Formulare und anderen Schriftstücke, die Versicherungsunternehmen im Verhältnis zu den Versicherungsnehmern zu verwenden beabsichtigen. Die Mitgliedstaaten könnten nur die gelegentliche und nachträgliche Mitteilung der Bedingungen und anderer Dokumente verlangen, ohne daß dieses Begehren eine Vorbedingung der Betätigung für das Unternehmen darstelle.

11 Die französische Regierung entgegnet, die mit der Fiche signalétique geforderten Informationen zählten nicht zu den allgemeinen Versicherungsbedingungen, deren systematische Übermittlung verboten sei. Der Begriff allgemeine Versicherungsbedingungen werde von den Richtlinien nicht definiert. Nach der Lehre sei unter diesem Begriff etwas anderes zu verstehen, als der Inhalt der Fiche signalétique. Dieser Erkennungsbogen sei darüber hinaus erforderlich um die normalen, von der Richtlinie erlaubten Kontrollen auszuüben. Schließlich werde die Kontrolle der allgemeinen Versicherungsbedingungen in Frankreich nachträglich und stichprobenweise durchgeführt.

Abschließend kündigt die französische Regierung eine Änderung des Versicherungsgesetzbuchs an. Artikel L 310-8 werde inhaltlich dahin gehend modifiziert, daß den Versicherungsunternehmen die Pflicht auferlegt werde, innerhalb einer Frist von drei Monaten nach der Vermarktung eines neuen Versicherungsvertragsmodells das Ministerium für Wirtschaft und Finanzen in einer durch Verordnung festzulegenden Form zu informieren.

12 In der mündlichen Verhandlung kam zur Sprache, daß die angekündigte Gesetzesänderung inzwischen durchgeführt worden sei. Die Kommission hat dazu in der Weise Stellung genommen, daß auch die systematische nachträgliche Übermittlungspflicht mit den Richtlinien unvereinbar sei.

Würdigung

13 Die allein entscheidungserhebliche Rechtsfrage besteht darin, zu klären, ob die systematische Erfassung eines neuen Versicherungsvertragsmodells durch die französische Aufsichtsbehörde — sei es vor oder unmittelbar nach dessen Einführung — gegen die Richtlinien 92/49 und 92/96 verstößt.

14 Der französischen Regierung ist zuzugeben, daß die Richtlinie den Begriff allgemeine Versicherungsbedingungen nicht definiert. Weiter kann für die Zwecke des vorliegenden Falles davon ausgegangen werden, daß im üblichen juristischen Sprachgebrauch die allgemeinen Vertragsbedingungen etwas anderes sind, als die einer Behörde gegenüber mitzuteilenden Angaben, die von dieser unter Verwendung eines Formulars erbeten werden. Daher kann auf eine weitere wissenschaftliche Definition des Begriffes allgemeine Geschäftsbedingungen verzichtet werden.

15 Das Anliegen der Kommission besteht auch nicht darin, vom Gerichtshof eine Entscheidung darüber herbeizuführen, ob der Vermarktungs- bzw. Erkennungsbogen als ausdrücklich verbotene Einforderung der allgemeinen Vertragsbedingungen zu betrachten ist, sondern ob die Pflicht zur Mitteilung jeden neuen Vertragstyps mittels Formblatt eine vergleichbare Behinderung der Versicherungswirtschaft darstellt, so als ob die jeweils geltenden allgemeinen Versicherungsbedingungen übermittelt werden müßten.

16 Unter dieser Optik ist dem Begehren der Kommission beizupflichten. Die Richtlinien 92/49 und 92/96 sind als Finalisierung eines Liberalisierungsprozesses auf dem Gebiet der Versicherungswirtschaft zu betrachten, deren Gegenstand und Ziel die Schaffung eines Binnenmarktes für das Versicherungswesen darstellt. Wesentliches Element dieses Binnenmarktes ist die Abschaffung und dauerhafte Verhinderung von Behinderungen der wirtschaftlichen Betätigung von Versicherungsunternehmen über die Binnengrenzen der Gemeinschaft hinweg. Welcher Art diese zu unterlassenden Behinderungen sein können, kommt an mehreren Stellen der einschlägigen Richtlinien in sehr ähnlichen Formulierungen zum Ausdruck.

17 Es widerspricht in der Tat Geist und Inhalt der Richtlinien, wenn die Mitgliedstaaten Hindernisse für die durch die Richtlinien liberalisierten wirtschaftlichen Tätigkeiten errichten, die sich wie die ausdrücklich verbotenen auswirken, ohne daß abschließend geklärt werden muß, ob die mitgliedstaatlichen Maßnahmen begrifflich von den Verboten der Richtlinien erfaßt werden. Aus einer Gesamtschau der miteinander verwandten Vorschriften der Artikel 6, 29 und 39 der Richtlinie 92/49 und 5, 29 und 39 der Richtlinie 92/96 läßt sich schließen, daß die Mitgliedstaaten die systematische Übermittlung sämtlicher Vertragsformen als Vorbedingung für die wirtschaftliche Betätigung eines Versicherungsunternehmens auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats nicht wollten. Für Zulassung und Kontrolle der Versicherungsunternehmen gilt grundsätzlich das Herkunftsstaatsprinzip, wobei der Bestimmungsstaat jedoch die Kontrolle beispielsweise über die Einhaltung des mitgliedstaatlichen Vertragsrechts nicht völlig verliert.

18 Für eine derartige Kontrolle ist es jedoch ausreichend, wenn die mitgliedstaatlichen Behörden über die Betätigung der Versicherungsunternehmen informiert sind und ihnen der Zugriff auf die erforderlichen Unterlagen dadurch ermöglicht wird. Eine derartige Information erfolgt jedoch gemäß den Richtlinien 92/49 und 92/96 bereits im Behördenverkehr. Das Vorbringen der französischen Regierung, eine effiziente Kontrolle sei ohne eine systematische Erhebung der relevanten Daten mittels der Fiche signalétique nicht möglich, ist daher zurückzuweisen.

19 Im Ergebnis ist die systematische Einforderung der Vermarktungs- bzw. Erkennungsbögen als eine unverhältnismäßige Belastung zu betrachten, die im Widerspruch zu den Vorschriften der Richtlinien 92/49 und 92/96 steht.

Kosten

20 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung trägt die unterliegende Partei die Kosten. In Anbetracht des vorstehend vertretenen Ergebnisses wären der Französischen Republik die Kosten des Verfahren aufzuerlegen.

C — Ergebnis

21 Als Ergebnis vorstehender Überlegungen schlage ich folgende Entscheidung vor:

1. Die Französische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, den Artikeln 6 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/49/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (mit Ausnahme der Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinien 73/239/EWG und 88/357/EWG (Dritte Richtlinie Schadenversicherung) und den Artikeln 5 Absatz 3, 29 und 39 der Richtlinie 92/96/EWG des Rates vom 10. November 1992 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Direktversicherung (Lebensversicherung) sowie zur Änderung der Richtlinie 79/267/EWG und 90/619/EWG (Dritte Richtlinie Lebensversicherung) verstoßen, daß sie die Artikel L 310-8 und A 310-1 des Code des assurances (Versicherungsgesetzbuch) beibehalten hat, die vorsehen,

a) daß die Versicherungsunternehmen, wenn sie in Frankreich erstmals einen Musterversicherungsvertrag vertreiben, den Minister für Wirtschaft und Finanzen darüber in der von diesem durch Verordnung festgelegten Weise informieren;

b) daß die im ersten Absatz von Artikel L 310-8 angesprochene Information durch ein in französischer Sprache abgefaßtes Formular erfolgt, das die im Anhang dieses Artikels genannten Angaben enthält.

2. Die Französische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.