Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.10.1999 – C-404/97

Schlußanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 28. Oktober 1999

1 Die Kommission beantragt mit ihrer am 2. Dezember 1997 erhobenen Klage beim Gerichtshof die Verurteilung der Portugiesischen Republik gemäß Artikel 93 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG). Konkret wirft die Kommission diesem Mitgliedstaat vor, ihrer Entscheidung C(97) 2130 vom 9. Juli 1997, veröffentlicht als Entscheidung 97/762 (nachstehend: Entscheidung 97/762) nicht innerhalb der festgesetzten Fristen nachgekommen zu sein.

In Artikel 1 dieser dem betroffenen Mitgliedstaat am 18. Juli 1997 notifizierten Entscheidung hat die Kommission die Beihilfen für rechtswidrig erklärt, die die portugiesische Regierung in Form einer Bürgschaft der Empresa Para a Agroalimentação e Cereais SA (nachstehend: EPAC) unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften des Artikels 93 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt haben soll. Die Kommission stellte weiterhin fest, daß diese Beihilfen gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt seien und keine der Voraussetzungen für die in den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels vorgesehenen Ausnahmen erfüllten.

In Artikel 2 der Entscheidung ordnete die Kommission an, daß Portugal die Beihilfen binnen einer Frist von fünfzehn Tagen nach der Notifikation aufzuheben und sie binnen einer weiteren Frist von zwei Monaten zurückzufordern habe.

I — Sachverhalt

2 Die EPAC ist, wie der Begründung der Entscheidung 97/762 und der Klage entnommen werden kann, eine 1991 mit öffentlichem Kapital gegründete Aktiengesellschaft, die auf dem Getreidemarkt tätig ist. Ihre Vermögenslage ist durch ein Ungleichgewicht infolge eines zu hohen Anlagevermögens und eines zu hohen Personalbestands gekennzeichnet. Ihre Betriebskosten sind sehr hoch und ihr Eigenkapital für die Finanzierung ihrer Geschäftstätigkeit nicht ausreichend.

Als Folge der zunehmenden Liberalisierung des Getreidemarkts in Portugal und einer fragwürdigen Betriebsführung erreichten ihre Verschuldung und ihre finanziellen Verpflichtungen ein ihre eigenen Mittel übersteigendes Niveau; ab April 1996 konnte die EPAC den größten Teil ihrer Finanzlasten nicht mehr ausgleichen.

Angesichts der Krisensituation, in der sich eines ihrer Unternehmen befand, gestatteten die portugiesischen Behörden dem Verwaltungsrat der EPAC, Verhandlungen über ein Darlehen zu Marktbedingungen bis zu einem Höchstbetrag von 50 Milliarden Escudos aufzunehmen, von denen 30 Milliarden auf die Dauer von sieben Jahren durch staatliche Bürgschaft gesichert werden sollten. Zweck dieses Darlehens war die Umstrukturierung der kurzfristigen Bankschulden des Unternehmens und deren Ersetzung durch eine mittelfristige Verschuldung.

3 Am 15. Oktober 1996 erhielt die Kommission eine Beschwerde über eine mögliche Beihilfe des Staates an die EPAC in der geschilderten Form. Da sie von den portugiesischen Behörden nicht unterrichtet worden war, übersandte die Kommission diesen am 31. Oktober 1996 ein Schreiben, in dem sie um Angaben zu dieser Beihilfe und, falls sie bestehen sollte, um deren Anmeldung zwecks Prüfung ersuchte.

4 Mit Schreiben vom 26. November 1996 bestätigte die Ständige Vertretung Portugals bei der Europäischen Union das Vorliegen einer staatlichen Bürgschaft zugunsten der EPAC. Davon abgesehen erhielt die Kommission keinerlei Anmeldung einer staatlichen Beihilfe, so daß der Vorgang als Nr. 13/97 in das Register der nicht angemeldeten Beihilfen eingetragen wurde.

5 Die Kommission beschloß, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages einzuleiten, und teilte dies den portugiesischen Behörden mit Schreiben vom 27. Februar 1997 mit. Sie vertrat die Auffassung, daß die staatliche Bürgschaft der gemeinschaftlichen Regelung für Beihilfen nicht entspreche und die Refinanzierung der EPAC unter nicht marktgerechten Bedingungen durchgeführt worden sei. Das Verhalten des portugiesischen Staates sei geeignet, den innergemeinschaftlichen Handel zu beeinträchtigen und den Wettbewerb zu verzerren, und die Maßnahme verstoße als staatliche Beihilfe gegen Artikel 92 Absatz 1 des Vertrages. Nach den der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen könne sie nicht unter einen der Ausnahmetatbestände der Absätze 2 und 3 dieses Artikels subsumiert werden, weil sie die Voraussetzungen für Beihilfen zur Neustrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten nicht erfülle.

6 Im selben Schreiben forderte die Kommission die portugiesische Regierung zur Stellungnahme auf und ersuchte sie, die erforderlichen Schritte zu unternehmen, um die der EPAC gewährte Bürgschaft in Zusammenhang mit jeder neuen Geschäftstätigkeit auf dem Getreidemarkt sofort auszusetzen.

7 Die portugiesische Regierung antwortete am 21. März 1997, daß sich die öffentliche Verwaltung nicht an der Verhandlung über die Bankdarlehen an die EPAC zur Finanzierung von Geschäftstätigkeiten beteilige, und übermittelte zusätzliche Angaben über einige dieser Darlehen. Sie machte indessen keinerlei Angaben zum Erlaß von Maßnahmen zur Erfüllung ihrer Pflicht zur Aussetzung der staatlichen Bürgschaft.

8 Am 30. April 1997 erließ die Kommission ihre Entscheidung 97/433/EG, mit der Portugal aufgefordert wurde, die Gewährung einer staatlichen Bürgschaft zugunsten der EPAC mit sofortiger Wirkung auszusetzen und der Kommission innerhalb von fünfzehn Tagen mitzuteilen, welche Maßnahmen getroffen worden seien, um dieser Entscheidung nachzukommen

9 Mit Schreiben vom 21. Mai 1997 erklärten die portugiesischen Behörden, ohne Angaben zu Maßnahmen zur Aussetzung der Bürgschaft zu machen, daß der Staat bei der Verhandlung über die EPAC von den Banken gewährten Darlehen zur Finanzierung ihrer Geschäfte nicht beteiligt gewesen sei und sich auch nicht beteiligen werde; auch am Abschluß des Darlehensvertrags sei der Staat nicht beteiligt gewesen. Die zugunsten der EPAC übernommene Bürgschaft stelle keine Finanzhilfe für den Betrieb des Unternehmens dar und habe daher auch die Wettbewerbsbedingungen nicht verfälscht. Auch sei nicht nachgewiesen, daß und inwieweit die Stellung der Bürgschaft für die EPAC den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt habe.

10 Angesichts dieser Antwort sah sich die Kommission gezwungen, das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages abzuschließen und die negative Entscheidung zu erlassen, deren Nichtbefolgung durch Portugal sie jetzt vor dem Gerichtshof beanstandet.

II — Die Bürgschaft des portugiesischen Staates zugunsten der EPAC vor den Gemeinschaftsgerichten

11 Der portugiesische Staat kam der Entscheidung 97/433 vom 30. April 1997, mit der die Kommission die sofortige Aussetzung der Beihilfe in Form der Bürgschaft gefordert hatte, nicht nach und führte auch die Entscheidung 97/762 vom 9. Juli 1997 nicht durch, mit der diese Beihilfe für rechtswidrig erklärt und ihre Aufhebung binnen fünfzehn Tagen und ihre Rückforderung binnen zwei Monaten angeordnet wurde.

12 Diese Entscheidungen sind mehr als zwei Jahre nach ihrem Erlaß nicht nur nicht durchgeführt worden, sondern ihre Rechtmäßigkeit ist auch vor den Gemeinschaftsgerichten durch eine Klage gemäß Artikel 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) in Frage gestellt worden.

Zum einen erhob die EPAC entsprechende Klagen beim Gericht erster Instanz, mit denen sie die Nichtigkeit sowohl der Entscheidung 97/433 (Rechtssache T-204/97) als auch der Entscheidung 97/762 (Rechtssache T-270/97) geltend machte.

Zum anderen erhob Portugal beim Gerichtshof Klagen, mit denen es zunächst die Nichtigerklärung der Entscheidung 97/433 (Rechtssache C-246/97) und in der Folge der Entscheidung 97/762 (Rechtssache C-330/97) beantragte.

Sowohl mit den beim Gericht erster Instanz als auch mit den beim Gerichtshof erhobenen Klagen wurde die Nichtigerklärung der gleichen Akte beantragt. Aus diesem Grund setzte der Gerichtshof gemäß Artikel 47 Absatz 3 seiner Satzung und Artikel 82a § 1 Buchstabe a seiner Verfahrensordnung das Verfahren über die von Portugal erhobenen Klagen bis zur Entscheidung des Gerichts über die von der EPAC erhobenen Klagen aus.

III — Die Entscheidung 97/762 und ihre von der Kommission beanstandete Nichtbefolgung durch Portugal

13 Die Begründung der Entscheidung der Kommission vom 9. Juli 1997 enthält

(I) eine eingehende Darstellung der Umstände, unter denen die Staatsbürgschaft in Höhe von 30 Milliarden Escudos EPAC zur Verfügung gestellt wurde, ohne daß zuvor eine Unterrichtung erfolgt wäre;

(II) eine Schilderung des Ablaufs des nach Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages eingeleiteten Verfahrens und die Gründe für den Erlaß ihrer Entscheidung vom 30. April 1997, mit der die portugiesischen Behörden aufgefordert wurden, die Zurverfügungstellung der Bürgschaft mit sofortiger Wirkung auszusetzen und ihr binnen einer Frist von fünfzehn Tagen mitzuteilen, welche Maßnahmen hierzu ergriffen wurden;

(III) eine Wiedergabe der Erklärungen der portugiesischen Regierung zu den Maßnahmen der Kommission, mit denen diese bestritt, daß die Bürgschaft eine Betriebsbeihilfe für die EPAC sei;

(IV) die Darlegung der Gründe, aus denen die Maßnahmen Portugals für dieses Unternehmen geeignet seien, den Getreidehandel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen;

(V) die Darlegung der Gründe, weshalb die Bürgschaft der portugiesischen Regierung nicht unter die Ausnahmen in Artikel 92 Absatz 3 falle, und die Zurückweisung des Vorbringens dieser Regierung, wonach sie die Vereinbarkeit der der EPAC gewährten Beihilfe anhand der Bestimmungen der Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten geprüft habe;

(VI) die Feststellung, daß Portugal seine Pflicht, die Maßnahmen zugunsten der EPAC in der Planungsphase mitzuteilen, nicht erfüllt und diese Maßnahmen durchgeführt habe, ohne daß die Kommission sich hierzu habe äußern können; diese Rechtswidrigkeit könne nicht a posteriori beseitigt werden; die Kommission könne den Mitgliedstaat verpflichten, von den Begünstigten den Betrag der rechtswidrig gewährten Beihilfen zurückzufordern; da es sich um eine Beihilfe in Form einer Bürgschaft handele, bestehe die zu Unrecht erhaltene Vergünstigung in dem Unterschied zwischen den Marktkreditkosten der Bankdarlehen (in Höhe des Referenzzinssatzes) und der von der EPAC im Rahmen der Finanzierungsaktion tatsächlich getragenen Kreditkosten.

14 In Artikel 1 der Entscheidung stellt die Kommission fest, daß die Beihilfen rechtswidrig seien, da sie unter Verstoß gegen die Verfahrensvorschriften des Artikels 93 Absatz 3 EG-Vertrag gewährt worden seien, daß sie gemäß Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt seien und daß sie keine der Voraussetzungen für die in den Absätzen 2 und 3 dieses Artikels genannten Ausnahmen erfüllten.

In Artikel 2 wird Portugal aufgegeben, die in Artikel 1 genannten Beihilfen binnen fünfzehn Tagen ab dem Zeitpunkt der Notifizierung der Entscheidung aufzuheben und binnen weiterer zwei Monate ab dem genannten Zeitpunkt die in Artikel 1 genannten Beihilfen zurückzufordern. Nach Maßgabe dieser Vorschrift habe die Einziehung in Übereinstimmung mit den Verfahren des portugiesischen Rechts zu erfolgen, die Zinsen seien von dem Zeitpunkt an fällig, zu dem die Beihilfen ausgezahlt worden seien, und der maßgebende Zinssatz sei der Referenzzinssatz, der im Rahmen regionaler Beihilfen zur Berechnung des Subventionsäquivalents zugrunde gelegt werde.

In Artikel 3 wird Portugal aufgegeben, der Kommission regelmäßig die Maßnahmen mitzuteilen, die erlassen wurden, um der Entscheidung nachzukommen, wobei die erste Mitteilung spätestens einen Monat nach Notifizierung der Entscheidung erfolgen muß, und der Kommission spätestens zwei Monate nach Ablauf der Frist für die Wiedereinziehung der Beihilfe die Angaben zu übermitteln, anhand deren sie sich ohne weitere Ermittlungen davon überzeugen kann, daß die Pflicht zur Wiedereinziehung erfüllt wurde.

IV — Der Standpunkt der Parteien in der Frage der Vertragsverletzung

15 Die Kommission ist der Auffassung, daß Portugal dadurch, daß es der Entscheidung nicht nachgekommen sei, gegen Artikel 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) verstoßen habe, in dem die Verbindlichkeit von Entscheidungen für ihre Adressaten festgelegt sei. Die anhaltende Nichtdurchführung der Entscheidung stelle eine Verletzung des Artikels 93 Absatz 3 dar, da die aufschiebende Wirkung dieser Bestimmung verkannt werde, deren Zweck es sei, die Gewährung mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbarer Beihilfen zu verhindern. Auch wenn Portugal der Auffassung sein sollte, daß die gewährte Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar und die Entscheidung daher rechtswidrig sei, hätte es ihr fristgerecht nachkommen müssen.

16 Portugal habe sich nicht bereit gezeigt, die konkreten Modalitäten der Durchführung zu erörtern, und seine Verpflichtung zu loyaler Zusammenarbeit nach Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) mißachtet. Ebensowenig habe es Vorkehrungen getroffen, um die Bürgschaft zu beseitigen oder den Vorteil, der dem begünstigten Unternehmen zuteil geworden sei, zu neutralisieren. Sowohl die Regierung wie auch das Unternehmen hätten im Gegenteil Klagen vor den Gemeinschaftsgerichten erhoben und die Rechtmäßigkeit der Akte der Kommission in Zweifel gezogen, obwohl diese selbst zunächst davon abgesehen habe, Portugal wegen Nichtbefolgung der Entscheidung vom 30. April zu verklagen, und darauf vertraut habe, daß die portugiesische Regierung später bei Notifizierung der endgültigen Entscheidung den Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht abstellen werde.

17 Die Auswirkungen der Nichtbefolgung der Entscheidung seien schwerwiegend. Die EPAC verfüge weiterhin über eine finanzielle Unterstützung, die sie nicht erhalten hätte, wenn der portugiesische Staat diese Bürgschaft nicht zur Verfügung gestellt hätte. Diese Situation könne die Handelsbeziehungen zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen und den Wettbewerb auf dem Getreidemarkt verfälschen, insbesondere bei den öffentlichen Ausschreibungen, die regelmäßig für die Getreideeinfuhr durchgeführt würden und bei denen die EPAC dank der Liquidität, die sie aufgrund der Staatsbürgschaft erhalten habe, interessantere Angebote abgeben könne. Die Wettbewerber könnten sich vor den nationalen Gerichten deshalb auf den Vertragsverstoß des portugiesischen Staates berufen, dessen Feststellung die Kommission vor dem Gerichtshof beantrage.

18 Die Portugiesische Republik räumt in ihrer Klagebeantwortung ein, daß die Nichtbefolgung der Entscheidung der Kommission vom 9. Juli 1997 durch sie grundsätzlich einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht darstelle. Zu ihrer Verteidigung macht sie geltend, eine solche Beihilfe habe nicht vorgelegen, weil keinerlei staatliche Mittel auf das Unternehmen übertragen worden seien, und es sei ihr wegen unüberwindbarer materieller und rechtlicher Schwierigkeiten völlig unmöglich gewesen, diese Entscheidung durchzuführen.

19 Die materiellen Schwierigkeiten, die es ihr absolut unmöglich gemacht hätten, der Entscheidung nachzukommen, seien unterschiedlicher Art gewesen. Zum einen stehe der verfügende Teil der Entscheidung im Widerspruch zu ihren Gründen. In der gesamten Begründung spreche die Kommission von einer Maßnahme (im Singular), die eine Beihilfe sein solle, während sie im verfügenden Teil dazu übergehe, die Maßnahmen (im Plural) für rechtswidrig zu erklären, und ihre Aussetzung verlange. Obwohl die Kommission eingeräumt habe, daß die Regierung nur genehmigt habe, über die Umstrukturierung der Verbindlichkeiten der EPAC zu Marktbedingungen zu verhandeln, was bedeute, daß sie nicht für die Zahlung von Zinsen verantwortlich sei, ordne sie trotzdem an, daß die Wiedereinziehung nach den Bestimmungen des nationalen Rechts zu erfolgen habe und Zinsen vom Zeitpunkt der Zahlung der Beihilfen an zu entrichten seien.

Zweitens seien die Anordnungen der Kommission angesichts des gegebenen Sachverhalts völlig unverständlich, da kaum erkennbar sei, wie der Staat eine Beihilfe zurückfordern könne und was genau er zurückfordern solle, wenn er nur eine Bürgschaft bereitgestellt habe, damit eine Umstrukturierung der Schulden eines Unternehmens durchgeführt werden könne, ohne daß eine Übertragung staatlicher Mittel auf die EPAC stattgefunden hätte.

20 Auch vielfältige unüberwindbare rechtliche Schwierigkeiten hätten Portugal an einer Durchführung der Entscheidung gehindert. Erstens könne der Staat nicht einseitig die gegebene Bürgschaft zurücknehmen, weil sonst die Gläubigerbanken von der EPAC sofort die Rückführung des Kredits verlangen könnten, was den Konkurs des Unternehmens herbeiführen würde. Zweitens sehe das portugiesische Recht die Aufhebung einer Bürgschaft nur in zwei Fällen vor: wenn sie mit den Gläubigern vereinbart werde (und die Gläubiger der EPAC würden einem Verzicht auf eine Bürgschaft nie zustimmen, deren Bereitstellung von entscheidender Bedeutung für den Abschluß des Darlehensvertrags gewesen sei) oder wenn ein Gerichtsurteil vorliege, das den Bürgschaftsvertrag für unwirksam erkläre, weil er eine staatliche Beihilfe gewesen sei. Außerdem sei vor dem portugiesischen Supremo Tribunal Administrativo eine Klage auf Nichtigerklärung der vom Staat zugunsten der Gläubiger der EPAC gewährten Bürgschaft anhängig, und schließlich sei die Entscheidung völlig unangemessen und verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Zudem habe die Kommission die Gründe gekannt, die Portugal an einer Durchführung der Entscheidung 97/762 gehindert hätten, Portugal habe seine Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit keineswegs vernachlässigt, und der Kommission sei vorzuwerfen, daß sie bei Erhebung dieser Vertragsverletzungsklage die portugiesischen Darlegungen außer acht gelassen habe, obwohl zwischen beiden Parteien zu diesem Thema ein ständiger Gedankenaustausch stattgefunden und Portugal während des gesamten Verfahrens Beweise für seine Verhandlungsbereitschaft geliefert habe. Die portugiesische Regierung habe nämlich zum Ausgleich des Wettbewerbsvorteils, den die Bürgschaft der EPAC gewährt habe, der Kommission offiziell mitgeteilt, daß sich die EPAC nicht an Gemeinschaftsausschreibungen für die Getreideeinfuhr beteiligen werde, solange die Kommission nicht zu der Grundfrage Stellung genommen habe, die Portugal ihr mit dem Umstrukturierungsplan für dieses Unternehmen vorgelegt habe.

21 Die Kommission weist in ihrer Erwiderung darauf hin, daß Portugal in diesem Verfahren unter dem Vorwand, es sei ihm unmöglich gewesen, die Entscheidung zu befolgen, deren Rechtmäßigkeit in Frage stelle. Sie nimmt gleichwohl Punkt für Punkt zu der Einlassung Stellung, die Portugal zu seiner Verteidigung vorbringt.

22 Was den angeblichen Widerspruch zwischen dem verfügenden Teil der Entscheidung und ihrer Begründung angehe, aufgrund dessen Portugal nicht habe erkennen können, was es zu tun habe, so könne ein solches Verständnis nur auf eine unzureichende Befassung mit der Entscheidung zurückgeführt werden. Der Darstellung der Geschehnisse und insbesondere den Schreiben der Kommission an Portugal sowie der in der Begründung der Entscheidung vorgenommenen Würdigung sei ganz eindeutig zu entnehmen, daß die hier gemeinte Maßnahme nur die Bürgschaft sein könne, die der EPAC von der portugiesischen Regierung gegeben worden sei.

23 Was das Fehlen von Mittelübertragungen vom Staat auf die EPAC betreffe, so verliere die Staatsbürgschaft aus diesem Grund nicht ihren Beihilfecharakter und erzeuge auch weiterhin die ihr eigenen Wirkungen. Diese Wirkungen könnten nur dadurch neutralisiert werden, daß der vorteilhaftere Zinssatz, zu dem die Bürgschaft bei der Verhandlung über den Kreditzinssatz verholfen habe, zurückgenommen und die Bürgschaft selbst beseitigt werde. Es sei verwunderlich, daß die portugiesische Regierung diese unvorhergesehenen Schwierigkeiten und die absolute Unmöglichkeit der Durchführung der Entscheidung nicht früher geltend gemacht und im Hinblick auf deren Durchführung auch keine Erläuterungen gefordert oder Vorschläge gemacht habe.

24 Zur rechtlichen Unmöglichkeit weist die Kommission darauf hin, daß bei Gewährung einer Beihilfe ohne Einhaltung des in Artikel 93 des Vertrages festgelegten Verfahrens weder die unmittelbar Begünstigten noch Dritte sich auf ein schutzwürdiges Vertrauen berufen könnten, um ihre Rückforderung zu vermeiden. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit liege nicht vor, weil die Entscheidung lediglich die Rücknahme der Zinsverbilligung anordne und einstweilen noch nicht die Rückforderung des gesamten verbürgten Betrages anordne. Schließlich habe sie zwar die von der portugiesischen Regierung geltend gemachten Umstände gekannt, aber niemals anerkannt, daß sie auf eine absolute Unmöglichkeit hinauslaufen könnten, die Entscheidung ordnungsgemäß durchzuführen. Die informellen Kontakte zwischen ihr und den portugiesischen Behörden hätten lediglich bezweckt, die Zukunft der EPAC zu erörtern; über die Durchführung der Entscheidung sei dabei nicht gesprochen worden.

25 In seiner Gegenerwiderung erklärt Portugal, daß die Bürgschaft zugunsten der Banken gestellt worden sei, damit diese der EPAC das Darlehen gewährten, daß es sich nicht an das Unternehmen halten könne, um die Beihilfe zurückzufordern, und daß es weiterhin nicht verstehe, was die Kommission meine, wenn sie auf dieser Rückforderung bestehe. Auf jeden Fall habe es sich bereits an die nationalen Gerichte gewandt, um eine Aufhebung der Bürgschaft zu erreichen, und der Kommission einen Lösungsvorschlag unterbreitet, der auf einer wirtschaftlichen und finanziellen Sanierung der EPAC und ihrer späterer Privatisierung beruhe; dies alles werde eine Aufhebung der Bürgschaft möglich machen. Die Bereitstellung der Bürgschaft sei nicht unentgeltlich erfolgt, weil die Bürgschaft mit 0,2 % zu verzinsen sei, und der Staat sei, wie bereits gesagt, nicht bei der Festlegung des Zinssatzes für das Darlehen beteiligt gewesen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit sei in Wirklichkeit der Kommission vorzuwerfen, weil sie überstürzt Klage wegen Vertragsverletzung erhoben habe.

26 Nach Abschluß des schriftlichen Verfahrens hat der Gerichtshof die Parteien um die Beantwortung einiger Fragen ersucht.

27 Die Kommission ist gefragt worden, weshalb sie, wenn sie in ihrer Entscheidung tatsächlich die Aufhebung der Bürgschaft angeordnet habe, in Randnummer 31 ihrer Erwiderung erklärt habe, daß sie einstweilen noch nicht die Rückforderung des gesamten verbürgten Betrages anordne und sich auf die Rückgängigmachung der Zinsverbilligung beschränke.

Die Kommission erläutert, daß nach ihrer Erfahrung die Beihilfe, wenn sie in Form einer Bürgschaft zugunsten eines Unternehmens in Schwierigkeiten gewährt werde, zu einer Refinanzierung des Unternehmens in Höhe des verbürgten Betrages mit der Folge führe, daß das Darlehen tatsächlich angesichts der geringen Aussicht auf Rückzahlung durch das Unternehmen auf eine Subvention á fonds perdu hinauslaufe. Aus diesem Grund könnte die Rückforderung des gesamten verbürgten Betrages angeordnet werden, obwohl sie dies nicht getan habe, weil es ihrer Meinung nach in diesem Fall ausgereicht habe, die Rücknahme der Bürgschaft zwecks Beseitigung ihrer Wirkungen zu verlangen, und weil sie, um den Status quo wiederherzustellen, gefordert habe, die gesamte Vergünstigung zurückzufordern, die das Unternehmen in Form einer Finanzierung mit einem dank der Bürgschaft niedrigeren Zinssatz erhalten habe, mit anderen Worten den Unterschied zwischen den Zinssätzen für den Zeitraum zwischen der Kreditgewährung und der Aufhebung der Bürgschaft.

28 Die Portugiesische Republik ist erstens gefragt worden, ob eine Nichtigerklärung der Entscheidung Nr. 430/96-XIII des Wirtschaftsministers vom 30. September 1996, mit der die Bürgschaft für ein Darlehen eines Bankenkonsortiums an die EPAC genehmigt worden sei, durch das Supremo Tribunal Administrativo eine Aufhebung der Bürgschaft zulassen würde. Der Gerichtshof hat zweitens gefragt, inwieweit eine Entscheidung dieses Gerichts erforderlich gewesen sei, um die Differenz zwischen dem gemeinschaftlichen Referenzzinssatz zum Zeitpunkt der Darlehensgewährung (12,51 %) und dem Satz Lisbor 6 Monate (6,75 %) zurückzufordern, zuzüglich 1,2 % für den nicht verbürgten Kreditteil (d. h. den für die EPAC tatsächlich maßgeblichen Zinssatz) und abzüglich 0,2 %, die die EPAC für die Staatsbürgschaft zu entrichten hatte.

Die portugiesische Regierung hat auf die erste Frage geantwortet, daß die Verhandlung über die Nichtigkeitsklage vor dem Supremo Tribunal Administrativo bis zum Urteil des Gerichtshofes in dem Verfahren zur Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission ausgesetzt worden sei. Wenn das nationale Gericht im Licht des Urteils des Gerichtshofes die Unwirksamkeit der Bürgschaft feststelle, dann bedeute dieses Urteil, daß der Rechtsakt, mit dem die Bürgschaft gewährt worden sei, entfallen sei. In diesem Fall sei Portugal von seinen Bürgenpflichten gegenüber den Gläubigern der EPAC befreit, doch bleibe seine außervertragliche Haftung wegen der Bereitstellung einer rechtswidrigen Bürgschaft nach wie vor bestehen, da der Staat in seiner Entscheidung diesen Banken zugesichert habe, daß die Bürgschaft keine staatliche Beihilfe darstelle.

Auf die zweite Frage ist geantwortet worden, daß es zur Rückforderung der gewährten Vergünstigung nicht erforderlich sei, daß das Supremo Tribunal Administrativo die Bürgschaft für unwirksam erkläre, weil die Rückgewähr durch die EPAC erfolgen müsse und diese die Gläubigerbanken nicht beeinträchtige.

29 In der Sitzung, die am 21. September 1999 gefunden hat, haben die Parteien die während des schriftlichen Verfahrens geäußerten Standpunkte beibehalten.

V — Vorbemerkungen

30 Vor der Prüfung der Klage der Kommission möchte ich einige Überlegungen zu der Verfahrenssituation vortragen, in der diese erhoben worden ist.

31 Die Kommission hat diese Vertragsverletzungsklage erst erhoben, als bereits beim Gericht erster Instanz und beim Gerichtshof die Nichtigkeitsklagen der EPAC und der portugiesischen Regierung gegen eben diese Entscheidung vom 9. Juli 1997 anhängig waren.

32 Niemand kann selbstverständlich die Befugnis der Kommission bestreiten, eine Vertragsverletzung nach Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 des Vertrages feststellen zu lassen, wenn der Mitgliedstaat, an den sie eine Entscheidung gerichtet hat, mit der eine Beihilfe für rechtswidrig erklärt wurde, der Entscheidung nicht fristgerecht nachkommt. Diese Befugnis wird ihr im Vertrag eindeutig zugesprochen, und sie kann sie immer dann ausüben, wenn es ihr angemessen erscheint.

33 Ich möchte gleichwohl auf die Situation eingehen, in die dieser Mechanismus nach 1993 geführt hat, seitdem die Zuständigkeit für staatliche Beihilfen vom Gerichtshof auf das Gericht erster Instanz übergegangen ist.

34 Die Entscheidung der Kommission, mit der eine Beihilfe für rechtswidrig erklärt wird, kann mit einer Nichtigkeitsklage sowohl von dem Mitgliedstaat, an den sie gerichtet ist, als auch von dem durch die Beihilfe begünstigten Unternehmen angefochten werden, weil es sich um eine Entscheidung handelt, die zwar an einen anderen gerichtet ist, das Unternehmen aber unmittelbar und individuell im Sinne von Artikel 173 Absatz 4 des Vertrages betrifft, sofern es nur hinreichend individualisiert ist.

Es ist daher weitgehend zur Gewohnheit geworden, die Nichtigerklärung solcher Entscheidungen zugleich vor beiden Gerichten zu beantragen. In einem solchen Fall erklärt sich entweder das Gericht erster Instanz gemäß Artikel 47 der Satzung des Gerichtshofes für unzuständig, damit der Gerichtshof über beide Klagen entscheidet, oder der Gerichtshof setzt das bei ihm anhängige Verfahren bis zur Verkündung des Urteils des Gerichts erster Instanz aus; hierbei besteht allerdings die Möglichkeit, daß das Unternehmen, wenn die Klage in erster Instanz für unzulässig erklärt oder als unbegründet abgewiesen wird, ein Rechtsmittel einlegt.

35 Die Befugnis der Kommission, sich wegen der Feststellung einer Vertragsverletzung unmittelbar an den Gerichtshof zu wenden, ist allerdings unberührt geblieben, so daß der Gerichtshof, da über diese Klage in einem einzigen Rechtszug entschieden wird, zur Feststellung einer Vertragsverletzung gelangen kann, bevor über die Rechtmäßigkeit der Entscheidung entschieden worden ist. Führt man diese Fallgestaltung fort, die sich im vorliegenden Fall verwirklichen könnte, so ist sogar denkbar, daß eine Entscheidung für rechtswidrig erklärt würde, wegen deren Nichtbefolgung ein Mitgliedstaat bereits verurteilt worden ist.

36 Das ist natürlich kein neues Phänomen. Nicht zum erstenmal wird eine Entscheidung der Kommission, mit der eine Beihilfe beanstandet wird, mit einer Nichtigkeitsklage angefochten, und verlangt zugleich die Kommission die Verurteilung des Mitgliedstaats, weil er sie nicht befolgt hat. Allerdings konnte vor der Errichtung des Gerichts erster Instanz der Gerichtshof beide Verfahren parallel behandeln und seine Urteile am selben Tag verkünden. Damit wurde vermieden, daß ein Mitgliedstaat wegen Nichtbefolgung einer Entscheidung verurteilt wurde, die sich später als rechtswidrig erwies.

37 Wenn also bei einer Klage der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Gerichtshof von Amts wegen das Verfahren aussetzt und abwartet, bis das Gericht erster Instanz entschieden hat, um diese Klage parallel zu der Klage des Mitgliedstaats oder der des Unternehmens zu behandeln, wird damit in der Praxis der Vollzug der angefochtenen Entscheidung ausgesetzt, obwohl weder das Unternehmen noch der Mitgliedstaat bei den Gemeinschaftsgerichten den Erlaß vorläufiger Maßnahmen beantragt haben, was sie durchaus hätten tun können.

Dieses Ergebnis scheint dem System des Vertrages zuwiderzulaufen, da gemäß Artikel 185 EG-Vertrag (jetzt Artikel 242 EG) Klagen vor dem Gerichtshof keine aufschiebende Wirkung haben und sich nach der Aussage des Gerichtshofes selbst aus dem mit dem Vertrag geschaffenen System der Rechtsetzung und Rechtsprechung ergibt, daß die Wahrung des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit in der Gemeinschaft zwar das Recht einschließt, die Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaft vor Gericht in Frage zu stellen, daß dieser Grundsatz aber für alle dem Gemeinschaftsrecht unterstehenden Personen und Stellen auch die Verpflichtung mit sich bringt, die volle Wirksamkeit dieser Handlungen so lange anzuerkennen, wie ihre Rechtswidrigkeit nicht festgestellt worden ist.

38 Auch die getrennte Behandlung ist, wie bereits gesagt, nicht frei von Unzuträglichkeiten und Risiken; so läuft im vorliegenden Fall Portugal Gefahr, vom Gerichtshof wegen Nichtbefolgung einer Entscheidung der Kommission, die es vor dem Gerichtshof selbst angefochten hat, verurteilt zu werden, ohne vorher zur Frage der Rechtmäßigkeit dieser Entscheidung gehört worden zu sein. Liegen solche Umstände vor, so läuft die Klage wegen Vertragsverletzung Gefahr, ihre Wirksamkeit zu verlieren und zu einer formellen und nahezu mechanischen Übung zu werden, die sich nicht mit der Zuständigkeit eines Gerichts mit dem Rang eines Verfassungsgerichts verträgt, denn um die Rechtmäßigkeit des Verhaltens des Mitgliedstaats umfassend beurteilen zu können, muß die Entscheidung darüber abgewartet werden, ob die Nichtigkeitsklage begründet ist oder nicht.

VI — Prüfung der Klage

39 In diesem Verfahren ist klar geworden, daß Portugal den Anordnungen der Kommission in ihrer Entscheidung 97/762 vom 9. Juli 1997 nicht gefolgt ist. Nach diesen Anordnungen war die Bürgschaft aufzuheben und von der EPAC der Betrag zurückzufordern, der dem Unterschied zwischen den marktüblichen Finanzierungskosten der Bankkredite in Höhe des Referenzzinssatzes und den Finanzierungskosten entsprach, die die EPAC tatsächlich im Rahmen dieses Finanzgeschäfts aufgewendet hatte, eingerechnet die Kosten der Bürgschaft in Höhe von 0,2 %. Auf den ermittelten Betrag waren im Einklang mit dem Schreiben der Kommission an die Mitgliedstaaten SG(91) D/4577 vom 4. März 1991 Verzugszinsen aufzuschlagen, die vom Zeitpunkt der Gewährung der rechtswidrigen Beihilfe an mit einem Zinssatz in Höhe des Referenzzinssatzes fällig wurden, der im Rahmen regionaler Beihilfen zur Berechnung des Subventionsäquivalents zugrunde gelegt wird.

In den Akten findet sich auch kein Anzeichen dafür, daß Portugal die Absicht gehabt hätte, diese Entscheidung zu befolgen, oder einen Dialog mit der Kommission begonnen hätte, um nach einem Weg zu suchen, wie die Durchführung sichergestellt werden könnte. Vielmehr liegen Schriftstücke vor, die belegen, daß mehr oder weniger regelmäßige Kontakte zwischen den Parteien bestanden, die anscheinend der Prüfung einer denkbaren zukünftigen Umstrukturierung der EPAC dienen sollten, jedoch nicht darauf ausgerichtet waren, die dieser gewährte Staatsbürgschaft zurückzuerlangen.

40 Die Entscheidung der Kommission vom 9. Juli 1997 ist gemäß Artikel 189 Absatz 4 des Vertrages in allen ihren Teilen für den Staat verbindlich, den sie bezeichnet. Der Gerichtshof hat bereits entschieden, daß nach den Artikeln 92 und 93 die Kontrolle staatlicher Beihilfen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt so ausgestaltet ist, daß jede mitgliedstaatliche Maßnahme zur Einführung oder Umgestaltung einer solchen Beihilfe von der Kommission überprüft wird und nicht in Kraft gesetzt werden darf, bevor die Kommission abschließend entschieden hat. Auch wenn der betroffene Mitgliedstaat der Auffassung ist, daß die Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei und die anderslautende Entscheidung der Kommission Vertragsvorschriften verletze, berechtigt ihn das nicht, sich über die eindeutigen Bestimmungen des Artikels 93 hinwegzusetzen und so zu handeln, als ob diese Entscheidung rechtlich nicht gälte.

41 Die portugiesische Regierung stellt ihre Rechtspflicht zur Durchführung der Entscheidung nicht in Abrede, streitet aber ab, irgendeine Beihilfe gewährt zu haben, und behauptet, es sei ihr aus materiellen und rechtlichen Gründen absolut unmöglich gewesen, der Entscheidung ordnungsgemäß nachzukommen.

42 Ich stehe auf dem Standpunkt, daß das Verteidigungsmittel, das sich auf das Nichtvorliegen einer Beihilfe stützt und im Zusammenhang mit der Rechtmäßigkeit der Entscheidung steht, im Rahmen dieses Verfahrens nicht zu prüfen ist. Sicherlich kann dem beklagten Staat nicht die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes entgegengehalten werden, wonach ein Mitgliedstaat, an den eine aufgrund von Artikel 93 Absatz 2 Unterabsatz 1 des Vertrages erlassene Entscheidung gerichtet ist, die Gültigkeit dieser Entscheidung nicht mehr anläßlich der in Unterabsatz 2 dieser Bestimmung genannten Klage in Frage stellen kann, wenn die in Artikel 173 Absatz 3 des Vertrages vorgesehene Frist abgelaufen ist, denn die Entscheidung ist, wie ich bereits ausgeführt habe, fristgerecht angefochten worden.

Es steht indessen auch fest, daß der Gerichtshof in nicht weniger gefestigter Rechtsprechung herausgestellt hat, daß das im Vertrag festgelegte Klagensystem zwischen den in den Artikeln 169 und 170 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG und 227 EG) vorgesehenen Klagen, die auf die Feststellung gerichtet sind, daß ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen verstoßen hat, und den in den Artikeln 173 und 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG) vorgesehenen Klagen unterscheidet, mit denen die Rechtmäßigkeit von Handlungen oder Unterlassungen der Gemeinschaftsorgane überprüft werden soll. Diese Klagemöglichkeiten verfolgen verschiedene Ziele und unterliegen unterschiedlichen Voraussetzungen. Ein Mitgliedstaat kann sich daher mangels einer Vorschrift des Vertrages, die ihn dazu ausdrücklich ermächtigt, zur Verteidigung gegenüber einer Vertragsverletzungsklage wegen Nichtdurchführung einer an ihn gerichteten Entscheidung nicht mit Erfolg auf deren Rechtswidrigkeit berufen.

Zu dem Hinweis eines Mitgliedstaats auf die Pflicht des Gerichtshofes, zumindest auf eine entsprechende Einrede hin seine Kontrolle über diese Entscheidung auszuüben, hat dieser ausgeführt, daß eine solche Pflicht nur bestünde, wenn der fragliche Rechtsakt mit besonders schweren und offensichtlichen Fehlern behaftet wäre, so daß er als nichtexistenter Rechtsakt qualifiziert werden könnte.

Allerdings hat Portugal das Vorliegen solcher Fehler der Entscheidung, deren Nichtdurchführung ihm vorgeworfen wird, nicht dargetan.

43 Gleiches gilt nicht für das andere Verteidigungsmittel, das die Portugiesische Republik vorgebracht hat. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden, daß ein Mitgliedstaat zur Verteidigung gegen eine von der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 2 des Vertrages erhobene Vertragsverletzungsklage nur geltend machen könne, daß es völlig unmöglich gewesen sei, der Entscheidung richtig nachzukommen. Bis heute hat er allerdings nie angenommen, daß ein Mitgliedstaat sich in dieser Lage befunden hätte.

44 Die unüberwindbaren materiellen Schwierigkeiten, die Portugal an der Durchführung der Entscheidung der Kommission gehindert haben sollen, sind folgende: Die Entscheidung sei so schlecht abgefaßt, daß man unmöglich erkennen könne, was hier zu geschehen habe; berücksichtige man, daß keine Übertragung staatlicher Mittel auf dieses Unternehmen stattgefunden habe, wisse man nicht, was hier zurückgefordert werden solle, und schließlich sei es unmöglich, die Beihilfe zurückzufordern, wie es die Kommission verlange, weil man eine Beihilfe, die es nicht gebe, auch nicht zurückfordern könne.

45 Meines Erachtens belegen die Beispiele, die Portugal in seinen Schriftsätzen angeführt hat, um die Verständnisschwierigkeiten sichtbar zu machen, die ihm die Entscheidung bereitet, keineswegs, daß es ihm unmöglich gewesen wäre, ihr nachzukommen. Gewiß bezieht sich die Kommission in der gesamten Entscheidung auf die Stellung einer Bürgschaft im Singular, um dann im verfügenden Teil von Beihilfen im Plural zu sprechen. Die Gesamtbedeutung der Entscheidung und insbesondere die Tragweite der in ihr auferlegten Pflichten können indessen für einen in Rechtsdingen durchschnittlich erfahrenen Leser kein Problem darstellen, noch viel weniger für die Fachbediensteten eines Mitgliedstaats, die zuvor sowohl im nationalen Bereich bei der Bereitstellung der Bürgschaft wie bei der von der Kommission eingeleiteten Untersuchung am Verfahren beteiligt waren.

Auf jeden Fall kann der verfügende Teil eines Rechtsakts, wie der Gerichtshof in einem Rechtsmittelurteil über staatliche Beihilfen entschieden hat, nicht von seiner Begründung getrennt werden, so daß er, wenn dies erforderlich ist, unter Berücksichtigung der Gründe auszulegen ist, die zu seinem Erlaß geführt haben.

46 Die portugiesische Regierung behauptet auch, daß sie die Beihilfe unmöglich zurückfordern könne, weil der Akt, mit dem die Bereitstellung der Bürgschaft genehmigt worden sei, ein Rechtsakt sei, der nicht zu einer Übertragung staatlicher Mittel auf dieses Unternehmen geführt habe. Ohne daß ich damit in eine Prüfung eintreten möchte, ob in diesem Fall eine Beihilfe vorliegt oder nicht, möchte ich doch insoweit darauf hinweisen, daß die Mitgliedstaaten bestimmten Unternehmen Vergünstigungen auch anders als durch die Übertragung von Mitteln gewähren können. Wie der Gerichtshof festgestellt hat, ist der Begriff der Beihilfe weiter als der Begriff der Subvention, denn er umfaßt nicht nur positive Leistungen wie Subventionen selbst, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen.

47 Außerdem hat, wie die Kommission in ihrer Entscheidung wie auch in ihren Schriftsätzen dargelegt hat, der Umstand, daß die EPAC beim Abschluß eines Darlehensvertrags mit Privatbanken mit einer Staatsbürgschaft rechnen konnte, diesem Unternehmen gegenüber anderen, die nicht mit einer solchen Unterstützung rechnen können, unbestreitbare wirtschaftliche Vorteile verschafft, die auch quantifiziert werden können. Einer dieser Vorteile entspricht der Differenz zwischen dem Zinssatz, den das Unternehmen auf dem freien Markt für ein Darlehen zahlen müßte, und dem dank der Bürgschaft tatsächlich gezahlten Zinssatz, bereinigt um das für die Übernahme der Bürgschaft entrichtete Entgelt. Die für die Durchführung dieser Berechnung erforderlichen Zahlen finden sich in Kapitel V Absatz 13 Buchstabe d der Entscheidung der Kommission vom 9. Juli 1997.

48 Portugal beharrt darauf, daß die Maßnahme der Umstrukturierung der Verbindlichkeiten der EPAC zu Marktbedingungen verhandelt worden sei und der Staat in diese Verhandlung nicht eingegriffen habe. Ganz zweifellos hätte aber der Privatbanksektor einem Unternehmen in der wirtschaftlichen Lage, in der sich die EPAC bei der Verhandlung über das Darlehen befand, nicht denselben Zinssatz angeboten, den sie ihr zubilligte, als sie wußte, daß sie mit einer Bürgschaft des portugiesischen Staats rechnen konnte. Wenn aber die Staatsbürgschaft für die EPAC keinen Unterschied für die Möglichkeiten dieses Unternehmens bedeutete, ein Darlehen solchen Umfangs mit dem Privatbanksektor unter den gegebenen Umständen auszuhandeln, warum hat dann der portugiesische Staat die Bürgschaft gestellt, die das Unternehmen ja nicht benötigte? Das Vorliegen einer rechtswidrigen Beihilfe kann indessen im Rahmen dieses Verfahrens nicht behandelt werden und wird dann zu prüfen sein, wenn über die gegenwärtig bei den Gemeinschaftsgerichten anhängigen Nichtigkeitsklagen zu entscheiden sein wird.

49 Die unüberwindbaren rechtlichen Schwierigkeiten, die Portugal angeblich an der Durchführung der Entscheidung der Kommission hindern, bestehen schlicht darin, daß der Staat nicht einseitig die für die gesamte Dauer des Darlehensvertrags gewährte Bürgschaft aufheben kann, ohne daß die Banken, die das Darlehen gewährt haben, einverstanden sind oder ein Urteil des Supremo Tribunal Administrativo vorliegt, das den Verwaltungsakt der Bereitstellung der Bürgschaft aufhebt.

Zu der Anfechtungsklage vor den nationalen Gerichten verweist Portugal darauf, daß das Supremo Tribunal Administrativo abwarte, ob der Gerichtshof die Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung der Kommission für begründet erachte. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, daß die Bürgschaft im September 1996 für sieben Jahre gestellt wurde, daß das Verfahren über die beim Gerichtshof anhängige Klage bis zur Verkündung des Urteils des Gerichts erster Instanz ausgesetzt wurde und daß dieses Gericht über die Klage der EPAC durch ein Urteil entscheiden wird, das mit einem Rechtsmittel angefochten werden kann. Wenn schließlich das Supremo Tribunal Administrativo sein Urteil fällen wird, wird bereits ein guter Teil des Zeitraums verstrichen sein, für den die Bürgschaft gestellt wurde; müßte man mit der Rückforderung bis dahin warten, so wäre ein großer Teil der Wirkung dieser Maßnahme für das Wettbewerbsrecht verloren.

50 Das Vorbringen Portugals scheint die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Rückforderung von Beihilfen zu ignorieren, die Staaten in rechtswidriger Weise gewährt haben.

51 Die Kommission hat in ihrer Entscheidung darauf hingewiesen, daß die Rückforderung nach den Verfahren des portugiesischen Rechts zu erfolgen habe. Der Gerichtshof hat jedoch festgestellt, daß die Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe zwar grundsätzlich nach Maßgabe des einschlägigen nationalen Rechts erfolgen müsse, daß dessen Anwendung die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung indessen nicht praktisch unmöglich machen dürfe. Die einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften seien so anzuwenden, daß, falls die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts von der Abwägung der verschiedenen streitigen Interessen abhängig gemacht sei, das Interesse der Gemeinschaft in vollem Umfang berücksichtigt werde.

Es entspricht außerdem gefestigter Rechtsprechung, daß sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um sich der Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen zu entziehen.

Auf jeden Fall hat die portugiesische Regierung auf eine der schriftlichen Fragen des Gerichtshofes geantwortet, daß es zur Rückforderung der gewährten Vergünstigung nicht erforderlich sei, daß das Supremo Tribunal Administrativo die Bürgschaft für unwirksam erkläre, weil die Rückerstattung durch die EPAC erfolgen müsse und dies die Gläubigerbanken nicht beeinträchtige.

52 Portugal versichert, daß, selbst wenn eine Bürgschaft einseitig zurückgenommen werden könnte, diese Rücknahme keine Wirkungen in der Rechtssphäre der Gläubigerbanken hätte, die ihren Vertrag auf der Grundlage der Gültigkeit der Bürgschaft während der gesamten Vertragsdauer abgeschlossen hätten. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist aber die zuständige Behörde gemeinschaftsrechtlich verpflichtet, den Bewilligungsbescheid für eine rechtswidrig gewährte Beihilfe gemäß einer bestandskräftigen Entscheidung der Kommission, mit der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt und ihre Rückforderung verlangt wird, selbst dann zurückzunehmen, wenn sie für dessen Rechtswidrigkeit in einem solchen Maße verantwortlich ist, daß die Rücknahme dem Begünstigten gegenüber als Verstoß gegen Treu und Glauben erscheint, sofern der Begünstigte wegen Nichteinhaltung des in Artikel 93 des Vertrages vorgesehenen Verfahrens kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe haben konnte.

53 Diese Rechtsprechung gilt auch für die Banken, die der EPAC aufgrund der Bürgschaft des Staates das Darlehen gewährten, selbst wenn die portugiesische Regierung in Ziffer v der zweiten Begründungserwägung des von ihr erlassenen Verwaltungsaktes behauptet hat, daß es sich nicht um eine staatliche Beihilfe handele. Nur die Kommission kann nämlich Entscheidungen im Bereich der Beihilfen erlassen, und sie war zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes nicht über dieses Vorhaben unterrichtet.

Zu der Möglichkeit für andere als die Begünstigten selbst, sich gegenüber der Rückforderung einer Beihilfe auf den Grundsatz des schutzwürdigen Vertrauens zu berufen, hat Generalanwalt Cosmas ausgeführt: Die [Gläubigerbanken] waren zur erforderlichen Vorsicht und Sorgfalt verpflichtet und mußten die notwendigen Nachprüfungen hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Bürgschaft vornehmen. Schon mit einer Mitteilung vom 24. November 1983, die im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften veröffentlicht worden war, hatte die Kommission nämlich deutlich gemacht, daß die Empfänger von Beihilfen, die nicht ordnungsgemäß gewährt worden sind, zu deren Rückzahlung verpflichtet werden können. In dieser Mitteilung heißt es: Die Kommission unterrichtet ... die potentiellen Empfänger staatlicher Beihilfen davon, daß sie bei Beihilfen, die ihnen mißbräuchlich gewährt wurden, insofern mit Schwierigkeiten zu rechnen haben, als jeder Empfänger einer unrechtmäßig gewährten Beihilfe, d. h. einer Beihilfe, die gewährt wurde, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung über ihre Vereinbarkeit mit dem Vertrag erlassen hat, diese gegebenenfalls zurückzahlen muß.

54 Sobald der Staat die Bürgschaft aufhebt, können sich die Gläubigerbanken an die EPAC wenden, um ihren Kredit zurückzufordern; falls sie nicht befriedigt werden, können sie sich gegenüber einem rechtswidrigen Handeln des Mitgliedstaats vor den nationalen Gerichten mit den entsprechenden Rechtsbehelfen nach Maßgabe der nationalen Vorschriften über die Amtshaftung der Staatsorgane verteidigen.

55 Unerheblich für die Verpflichtung zur Aufhebung der Bürgschaft ist ebenfalls, daß sie dazu gedient hat, einen dem Privatrecht unterliegenden Darlehensvertrag zustande zu bringen. Andernfalls könnten die Mitgliedstaaten, wie die Kommission bemerkt, dazu übergehen, Beihilfen durch dem Privatrecht unterliegende Verträge zu gewähren, um ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 92 und 93 des Vertrages zu umgehen. Im Fall einer Entscheidung, mit der die Beihilfe einer örtlichen Verwaltung an ein Privatunternehmen in Form des Verkaufs von Gelände unter dem Marktpreis aufgehoben und ihre Rückforderung angeordnet worden war, hat das Gericht erster Instanz entschieden, daß allein die Tatsache, daß eine Verwaltung gezwungen sein könnte, eine — vorliegend den Kaufpreis betreffende — Vertragsklausel zu kündigen und gegen das begünstigte Unternehmen Klage zu erheben, um den als Beihilfe eingestuften Betrag zurückzufordern, nicht gegen den Grundsatz pacta sunt servanda verstoßen, sondern nur den Erfordernissen des Gebotes rechtmäßigen Handelns der Verwaltung entsprechen würde.

56 Ebensowenig kann sich Portugal auf die Gefahr des Konkurses der EPAC stützen, um die Durchführung der Entscheidung der Kommission zu verweigern. Der Gerichtshof hat nämlich entschieden: Der Umstand, daß die belgischen Behörden aufgrund der wirtschaftlichen Lage des Unternehmens den eingezahlten Betrag nicht wieder einziehen konnten, stellt keine Unmöglichkeit der Erfüllung dar, da das von der Kommission verfolgte Ziel, wie die belgische Regierung einräumt, durch die Liquidation der Gesellschaft hätte erreicht werden können, die die belgischen Behörden in ihrer Eigenschaft als Aktionäre oder Gläubiger betreiben konnten.

57 Portugal schließt sein Vorbringen zur Unmöglichkeit der Durchführung der Entscheidung aus rechtlichen Gründen mit der Rüge ab, der Akt sei nicht nur unangemessen gewesen, sondern verstoße auch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der Gerichtshof geht allerdings davon aus, daß die Beseitigung einer rechtswidrigen Beihilfe im Wege der Rückforderung eine logische Konsequenz ihrer Verurteilung als rechtwidrig ist. Folglich kann die Rückforderung einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe, um die frühere Lage herzustellen, grundsätzlich nicht als außer Verhältnis zu den Zielen der Vorschriften des Vertrages über staatliche Beihilfen stehend angesehen werden.

58 Portugal rügt, daß die Kommission, obwohl sie die Gründe gekannt habe, derentwegen es ihm unmöglich gewesen sei, ihren Anordnungen zu folgen, die Entscheidung erlassen und es wegen Vertragsverletzung verklagt habe. Wenn beide Seiten ihre Kontakte beibehalten hätten, hätte es zu einer einverständlichen Lösung kommen können.

Ich muß erneut sagen, daß die portugiesische Regierung die umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht zu kennen scheint, wonach ein Mitgliedstaat, der bei der Durchführung einer solchen Entscheidung auf unvorhersehbare Schwierigkeiten stößt oder sich über Folgen, die von der Kommission nicht beabsichtigt sind, klar wird, diese Probleme der Kommission zur Beurteilung vorlegen und dabei geeignete Änderungen der fraglichen Entscheidung vorschlagen kann. In einem solchen Fall müssen die Kommission und der Mitgliedstaat gemäß dem Grundsatz, daß den Mitgliedstaaten und den Gemeinschaftsorganen gegenseitige Pflichten zur loyalen Zusammenarbeit obliegen, wie er namentlich dem Artikel 5 des Vertrages zugrunde liegt, redlich zusammenwirken, um die Schwierigkeiten unter vollständiger Beachtung der Bestimmungen des Vertrages, insbesondere derjenigen über die Beihilfen, zu überwinden.

59 Im vorliegenden Fall hat sich die portugiesische Regierung nicht mit der Kommission in Verbindung gesetzt, um der Entscheidung nachzukommen, und die Sitzungen, auf die sich der Mitgliedstaat beruft, dienten der Verhandlung über einen Vorschlag, der der Kommission nach Erhebung der vorliegenden Klage unterbreitet wurde und eine dauerhafte Lösung für die EPAC herbeiführen sollte. Gleiches gilt für die Absichtserklärung der portugiesischen Regierung Ende 1997, wonach sich dieses Unternehmen in Zukunft nicht an Gemeinschaftsausschreibungen für die Getreideeinfuhr beteiligen werde.

60 Da die portugiesische Regierung nicht bewiesen hat, daß es ihr absolut unmöglich gewesen wäre, der ihr von der Kommission am 9. Juli 1997 übermittelten Entscheidung nachzukommen, ist der Klage stattzugeben.

VII — Kosten

61 Da das Vorbringen der Kommission begründet ist, ist die Portugiesische Republik gemäß Artikel 69 § 2 Absatz 1 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

VIII — Ergebnis

62 Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, daß die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Pflichten aus dem EG-Vertrag verstoßen hat, daß sie der Entscheidung 97/762/EG über die von Portugal ergriffenen Maßnahmen zugunsten der EPAC — Empresa Para a Agroalimentação e Cereais, SA — nicht nachgekommen ist;

2. der Portugiesischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.