Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.01.2000 – C-352/98

Schlussanträge des Generalanwalts

Nial Fennelly

vom 27. Januar 2000

1 Das Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache Bergaderm und Goupil/Kommission ist vor allem deshalb bemerkenswert, weil es die Frage aufwirft, ob eine Richtlinie statt normatives Handeln als Verwaltungshandeln angesehen werden kann, um im Rahmen einer Klage auf Schadensersatz aus außervertraglicher Haftung die Voraussetzungen der Rechtswidrigkeit des Verhaltens des handelnden Organs zu ermitteln.

I — Rechtlicher Rahmen

2 Nach der dritten Begründungserwägung der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (im folgenden: Kosmetikrichtlinie) in der Fassung der Richtlinie des Rates 93/35/EWG vom 14. Juni 1993 müssen die gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der Kosmetik das Ziel der Erhaltung der Volksgesundheit verfolgen. Nach der neunten Begründungserwägung erfordert der technische Fortschritt eine rasche Anpassung der technischen Bestimmungen der Richtlinie und späterer Richtlinien in diesem Bereich.

3 Nach Artikel 4 der Kosmetikrichtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln unter Nichteinhaltung der in der Richtlinie festgelegten Einschränkungen und Bedingungen zu verbieten, die einen der Stoffe enthalten, die unter anderem in der in Anhang II festgelegten Liste der Stoffe, die in kosmetischen Erzeugnissen nicht enthalten sein dürfen, aufgeführt sind.

4 Nach Artikel 9 der Kosmetikrichtlinie wird ein Ausschuß für die Anpassung der Richtlinie zur Beseitigung der technischen Handelshemmnisse auf dem Sektor der kosmetischen Mittel an den technischen Fortschritt eingesetzt (im folgenden: Anpassungsausschuß), der aus Vertretern der Mitgliedstaaten besteht und dessen Vorsitz ein Vertreter der Kommission führt.

5 Durch den Beschluß 78/45/EWG der Kommission vom 19. Dezember 1977 wurde bei der Kommission ein wissenschaftlicher Ausschuß für Kosmetologie eingesetzt (im folgenden: wissenschaftlicher Ausschuß). Nach Artikel 2 dieses Beschlusses besteht die Aufgabe des Ausschusses darin, gegenüber der Kommission zu jeder wissenschaftlichen oder technischen Frage aus dem Bereich der kosmetischen Mittel und insbesondere zu den bei deren Herstellung verwendeten Substanzen und zu deren Verwendungsbedingungen Stellungnahmen abzugeben. Die Mitglieder des wissenschaftlichen Ausschusses werden von der Kommission aus dem Kreis wissenschaftlich hochqualifizierter Persönlichkeiten mit Fachkenntnissen auf den ... Gebieten [der kosmetischen Mittel] berufen (Artikel 4). Die Vertreter der zuständigen Dienststellen der Kommission nehmen an den Sitzungen des Ausschusses teil (Artikel 8 Absatz 2). Die Kommission kann führende Persönlichkeiten mit besonderen Fachkenntnissen auf dem zu untersuchenden Gebiet einladen, an diesen Sitzungen teilzunehmen (Artikel 8 Absatz 3). Der wissenschaftliche Ausschuß kann innerhalb seines Gremiums auch Arbeitsgruppen bilden, die auf Einberufung durch die Kommission zusammentreten (Artikel 7 und 8).

6 Nach Artikel 8 Absatz 2 der Kosmetikrichtlinie werden die erforderlichen Änderungen zur Anpassung von Anhang II an den technischen Fortschritt nach dem in Artikel 10 vorgesehenen Verfahren beschlossen. Gemäß Artikel 10 Absatz 2 unterbreitet der Vertreter der Kommission dem Ausschuß einen Entwurf der in Aussicht genommenen Maßnahmen. Der Ausschuß gibt seine Stellungnahme binnen einer vom Vorsitzenden je nach Dringlichkeit der Angelegenheit festgesetzten Frist ab. Artikel 10 Absatz 3 bestimmt:

a) Die Kommission trifft die in Aussicht genommenen Maßnahmen, wenn sie der Stellungnahme des Ausschusses entsprechen.

b) Entsprechen die in Aussicht genommenen Maßnahmen nicht der Stellungnahme des Ausschusses oder ist keine Stellungnahme ergangen, so schlägt die Kommission dem Rat unverzüglich die zu treffenden Maßnahmen vor. Der Rat beschließt mit qualifizierter Mehrheit.

c) Hat der Rat nach Ablauf einer Frist von drei Monaten, nachdem der Vorschlag übermittelt worden ist, keinen Beschluß gefaßt, so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der Kommission getroffen.

7 Nach einer Reihe von Studien und Konsultationen, die 1987 begannen und unten kurz dargestellt sind, fügte die Achtzehnte Richtlinie 95/34/EG der Kommission vom 10. Juli 1995 zur Angleichung der Anhänge II, III, VI und VII der Richtlinie 76/768/EWG (im folgenden: Anpassungsrichtlinie) den folgenden Text als Nummer 358 in Anhang II der Kosmetikrichtlinie ein:

Furocumarine (z. B. Trioxylsalenum, 8-Methoxypsoralen, 5-Methoxypsoralen) ausgenommen normale Gehalte in natürlichen ätherischen Ölen.

Bei Sonnenschutz- und Bräunungsmitteln müssen die Gehalte an Furocumarinen weniger als 1 mg/kg betragen.

Artikel 2 der angegriffenen Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sicherzustellen, daß vom 1. Juli 1996 an weder Hersteller noch Importeure mit Sitz in der Gemeinschaft Produkte auf den Markt bringen, die nicht den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, und daß vom 1. Juli 1997 an derartige Produkte nicht länger an den Endverbraucher verkauft oder sonstwie geliefert werden können.

II — Sachverhalt

8 Die erste Rechtsmittelführerin, die Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm (im folgenden: Bergaderm), ist eine Gesellschaft, deren Tätigkeit zu dem hier relevanten Zeitpunkt in der Herstellung sowie dem Kauf und Verkauf von Sonnencremes und -ölen, Eaux de toilette und Parfums bestand. Der zweite Rechtsmittelführer, Jean-Jacques Goupil, war deren Présidentdirecteur général. Am 10. Oktober 1995 wurde die Liquidation von Bergaderm angeordnet, nachdem am 6. Juli 1995 ein gerichtliches Sanierungsverfahren eingeleitet worden war.

9 Eines der Produkte von Bergaderm war Bergasol, ein Sonnenöl, das neben pflanzlichen Ölen und Filtern Bergamottöl enthielt. Zu den Molekülen, aus denen Bergamottöl besteht, gehören Psoralene, die auch als Furocumarine bezeichnet werden. Eines dieser Moleküle ist Bergapten, dessen wissenschaftliche Bezeichnung 5-Methoxypsoralen (im folgenden: 5-MOP) ist. 5-MOP löst eine starke Photodynamik aus mit der Folge, daß das Vorhandensein von Bergamottöl in Bergasol den Bräunungsprozeß erheblich beschleunigt. Man geht jedoch davon aus, daß 5-MOP in chemisch reinem Zustand karzinogen ist. Verschiedene Studien wurden durchgeführt, um zu ermitteln, ob das in Bergamottöl enthaltene 5-MOP als Bräunungsmittel ebenfalls karzinogen ist. Diese Studien sind zu sehr unterschiedlichen Ergebnissen gelangt.

10 Im März 1987 ersuchte die Bundesrepublik Deutschland die Kommission um Prüfung einer Reduzierung der Höchstkonzentration natürlich vorkommenden Psoralens in Sonnenöl. Die Kommission bat um eine Stellungnahme des wissenschaftlichen Ausschusses. Die von einem der Mitglieder des wissenschaftlichen Ausschusses vorgelegte Studie kam zu dem Schluß, daß 5-MOP unter Einwirkung von ultravioletten Strahlen hochgradig phototoxisch und photomutagen wirkt, folglich potentiell karzinogen ist. Trotz unterschiedlicher Auffassungen unter seinen Mitgliedern empfahl der wissenschaftliche Ausschuß am 2. Oktober 1990 eine Reduzierung der Höchstkonzentration von 5-MOP in Sonnenölen auf 1 mg/kg.

11 Die Rechtsmittelführer veranstalteten im Juni 1991 ein Seminar zur Wirkung von Psoralenen, zu dessen Abschluß einige Wissenschaftler ein Papier unterzeichneten, in dem es hieß, daß das Risiko photomutagener und photokarzinogener Wirkungen zu vernachlässigen sei, wenn 5-MOP mit anderen Sonnenfiltern kombiniert werde. Daraufhin lud der wissenschaftliche Ausschuß einige externe Fachleute zur Erörterung der Ergebnisse dieses Seminars zu einer Sitzung am 24. September 1991 ein. Nach einer Darstellung ihrer Forschungen an Sonnenölen mit Bergamottöl mit einem Gehalt von 15 bis 50 mg/kg 5-MOP vertraten einige Wissenschaftler die Auffassung, daß Sonnenmittel, die Sonnenfilter und 5-MOP enthielten, nicht weniger sicher seien als andere Produkte, möglicherweise sogar sicherer. Gleichwohl bestätigte der wissenschaftliche Ausschuß seine vorausgegangene Empfehlung noch einmal am 4. November 1991.

12 Der Anpassungsausschuß diskutierte über Psoralene als Bestandteile von Sonnenölen am 17. Dezember 1991, ohne zu einem Resultat zu gelangen. Bei einer weiteren Sitzung am 1. Juni 1992, anläßlich deren die Kommission den Ausschuß um eine Stellungnahme zur Reduzierung von Psoralenen in Sonnenmitteln auf entweder 60 mg/kg oder 1 mg/kg ersuchte, sprach sich die Hälfte der Mitglieder für den höheren, die andere Hälfte für den niedrigeren Gehalt aus. Am 2. Juni 1992 bestätigte der wissenschaftliche Ausschuß seine Stellungnahme vom 4. November 1991 (in der er eine Reduzierung auf 1 mg/kg empfohlen hatte); er tat dies noch einmal am 24. Juni 1994 trotz der andauernden Kontroverse in wissenschaftlichen Kreisen.

13 Bei einer Sitzung am 16. Februar 1995 beschloß die Arbeitsgruppe zu kosmetischen Mitteln, die aus den Mitgliedern des wissenschaftlichen Ausschusses und des Anpassungsausschusses bestand, mit Ausnahme des Vertreters Frankreichs, eine Höchstkonzentration von 1 mg/kg in Sonnenmitteln zuzulassen. Am 28. April 1995 empfahl der Anpassungsausschuß, daß die Psoralen-Konzentration in derartigen Mitteln 1 mg/kg nicht übersteigen dürfe. Alle Delegierten in diesem Ausschuß mit Ausnahme des französischen Delegierten nahmen diese Empfehlung an. Der Vertreter Finnlands war abwesend. Die Kommission erließ die Anpassungsrichtlinie am 10. Juli 1995.

14 Während des Verwaltungsverfahrens, das mit dem Erlaß der Anpassungsrichtlinie endete, äußerten sich die Rechtsmittelführer regelmäßig aus eigener Inititative und sandten der Kommission sowie den Mitgliedern des wissenschaftlichen Ausschusses Schreiben und Dokumente mit Datenmaterial und wissenschaftlichen Auswertungen über Bergasol zu. Am 5. November 1990 wandte sich Herr Goupil darüber hinaus direkt an die Arbeitsgruppe zu kosmetischen Mitteln. Die Arbeitsgruppe trat zwischen 1990 bis 1995 mehrmals zu Diskussionen über Bergasol zusammen, teilweise auf der Grundlage von schriftlichen oder mündlichen Ausführungen von Bergaderm.

III — Das Verfahren vor dem Gericht erster Instanz

15 Am 4. Dezember 1996 erhoben die Rechtsmittelführer Klage vor dem Gericht erster Instanz gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 235 und Artikel 288 Absatz 2 EG) und beantragten, die Kommission zur Zahlung von Schadensersatz in Höhe von 152867090 FRF an Bergaderm und 161309995,33 FRF an Jean-Jacques Goupil zu verurteilen sowie ihr die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

16 Die Rechtsmittelführer trugen vor dem Gericht erster Instanz vor, die Anpassungsrichtlinie sei tatsächlich eine Einzelfallentscheidung, da sie allein das Mittel Bergasol betreffe. Sie rügten, daß die Kommission zwei Verfahrensfehler begangen habe. Zum einen habe sie es unterlassen, ihren Vorschlag, eine Höchstkonzentration von Psoralenen in Sonnenmitteln festzulegen, dem Rat vorzulegen, nachdem, wie die Rechtsmittelführer vortragen, der Anpassungsausschuß am 1. Juni 1992 eine ablehnende Stellungnahme abgegeben habe. Zum anderen habe die Kommission ihre Verteidigungsrechte verletzt, als sie es unterlassen habe, dem Anpassungsausschuß die wissenschaftlichen Informationen zu übermitteln, die die Rechtsmittelführer dem wissenschaftlichen Ausschuß vorgelegt hätten. Darüber hinaus sei das Verfahren vor dem Anpassungsausschuß nicht kontradiktorisch gewesen. Die Rechtsmittelführer rügten ferner, daß die Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen habe, der zu einem Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit geführt habe, indem sie nicht zwischen möglichen Gesundheitsrisiken infolge von 5-MOP als chemischem Stoff in reinem Zustand und solchen, die von einer Verwendung von natürlichen, 5-MOP-haltigen Ölen in Sonnenmitteln ausgingen, unterschieden habe.

IV — Das angefochtene Urteil

17 Das Gericht erster Instanz beurteilte die Voraussetzungen der Haftung der Gemeinschaft wie folgt:

48 Die Haftung der Gemeinschaft aufgrund von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages und der allgemeinen Rechtsgrundsätze, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, ist an das Zusammentreffen mehrerer Bedingungen geknüpft; sie setzt die Rechtswidrigkeit des dem Organ vorgeworfenen Verhaltens, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden voraus (Urteile des Gerichtshofes vom 14. Januar 1993 in der Rechtssache C-257/90, Italsolar/Kommission, Slg. 1993, I-9, Randnr. 33, und des Gerichts vom 16. Oktober 1996 in der Rechtssache T-336/94, Efisol/Kommission, Slg. 1996, II-1343, Randnr. 30). Auf dem Gebiet der Haftung für normative Handlungen muß das der Gemeinschaft vorgeworfene Verhalten in der Verletzung einer höherrangigen, den einzelnen schützenden Rechtsnorm bestehen (Urteil des Gerichts vom 9. Dezember 1997 in den Rechtssachen T-195/94 und T-202/94, Quiller und Heusmann/Rat und Kommission, Slg. 1997, II-2247, Randnr. 49).

49 Die vorliegende Klage ist auf Ersatz eines Schadens gerichtet, der im Zusammenhang mit dem Verhalten der Kommission bei der Vorbereitung und beim Erlaß einer Richtlinie zur Anpassung der Kosmetikrichtlinie stehen soll.

50 Die Klage betrifft offenkundig Handlungen normativen Charakters. Denn die Richtlinie ist eine Gemeinschaftshandlung mit allgemeiner Geltung, und eine solche Handlung kann ihren normativen Charakter nicht dadurch verlieren, daß sich die Rechtssubjekte, für die sie gilt, der Zahl oder sogar der Identität nach bestimmen lassen (Beschluß des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der Rechtssache C-10/95 P, Asocarne/Rat, Slg. 1995, I-4149, Randnr. 30). Die Anpassungsrichtlinie betrifft allgemein und abstrakt alle Unternehmer der Mitgliedstaaten, die bei Ablauf der Fristen für ihre Umsetzung in die innerstaatliche Rechtsordnung in dem betreffenden Sektor tätig sind.

51 Daher ist zu prüfen, ob die Beklagte gegen eine höherrangige, den einzelnen schützende Rechtsnorm verstoßen hat.

18 Das Gericht erster Instanz wies den Vorwurf zurück, daß der Vorschlag der Kommission nach der Sitzung des Anpassungsausschusses am 1. Juni 1992 dem Rat hätte unterbreitet werden müssen. Es entschied nicht über die Frage, ob Artikel 10 der Kosmetikrichtlinie höherrangiges Recht zum Schutz des einzelnen enthält. Es führte aus, aus dem Sitzungsprotokoll ergebe sich, daß die Kommission ihren Vorschlag zurückgezogen habe, weil sich die Delegationen der Mitgliedstaaten zum Teil für die eine und zum Teil für die andere Option ausgesprochen hätten. Diese Situation sei von Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a oder b der Kosmetikrichtlinie nicht erfaßt, da es keine in Aussicht genommenen Maßnahmen mehr gegeben habe. Das Gericht erster Instanz führte hierzu aus, daß die Kommission ausreichend Zeit haben müsse, um eine erneute Prüfung der relevanten wissenschaftlichen Fragen zu veranlassen.

19 Zu dem Grundsatz, daß ein kontradiktorisches Verfahren hätte stattfinden müssen, führte das Gericht erster Instanz aus, daß dieser fundamentale Grundsatz für alle Verwaltungsverfahren gegen eine Person, die zu einer deren Rechte nachteilig beeinflussenden Maßnahme führen könnten, gelte, daß er aber im Zusammenhang mit Rechtsetzungsverfahren mit Ausnahme von ausdrücklich bestimmten Fallgruppen nicht anwendbar sei. Eine derartige Ausnahmebestimmung enthalte die Kosmetikrichtlinie nicht. Jedenfalls sei es aufgrund des Sachverhalts klar, daß die Rechtsmittelführer vielfältige Gelegenheit gehabt hätten, ihre Auffassungen dem wissenschaftlichen Ausschuß und der Kommission darzulegen und daß sie sich auch gegenüber der Ad-hoc-Sachverständigen-gruppe hätten äußern können.

20 Das Gericht erster Instanz wies auch den Vorwurf eines offensichtlichen Beurteilungsfehlers und eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zurück. Es führte aus, die Kommission habe die Auswirkungen von 5-MOP in Kombination mit Bestandteilen von Sonnenmitteln wie Sonnenfiltern geprüft. Es gebe keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Kommission die ihr unterbreiteten wissenschaftlichen Ausführungen mißverstanden habe. Da die Kommission nicht selbst in der Lage sei, die wissenschaftliche Bewertung vorzunehmen, die zur Erreichung des mit der Kosmetikrichtlinie verfolgten Zieles des Gesundheitsschutzes erforderlich sei, habe der wissenschaftliche Ausschuß die Aufgabe, sie dabei zu unterstützen. Daher sei nicht zu beanstanden, daß sich die Kommission nicht auf die Stellungnahme dieses Gremiums gestützt habe. Darüber hinaus könnten in Fällen, in denen Unsicherheit über Gesundheitsverfahren für die Verbraucher bestehe, die Gemeinschaftsorgane Schutzmaßnahmen treffen, ohne abwarten zu müssen, bis Bestehen und Ausmaß dieser Gefahren klar dargelegt seien.

V — Das Rechtsmittel

21 Mit ihrem am 24. September 1998 eingelegten Rechtsmittel beantragen die Rechtmittelführer, das Urteil des Gerichts erster Instanz aufzuheben und die Kommission gemäß ihrem Antrag im ersten Rechtszug zu Schadensersatz und zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Französische Republik ist dem Rechtsstreit als Streithelferin der Kommission beigetreten. Die Rechtsmittelführer stützen sich auf drei Gründe. Die Kommission bestreitet die Zulässigkeit jedes dieser Rechtsmittelgründe, da insoweit nur Rügen wiederholt würden, die bereits vor dem Gericht erster Instanz vorgetragen worden seien.

22 Mit dem ersten Rechtsmittelgrund wird geltend gemacht, daß das Gericht erster Instanz die Anpassungsrichtlinie rechtsfehlerhaft als normative Maßnahme und nicht als Einzelfallentscheidung eingestuft habe. Trotz ihrer Form individualisiere die Richtlinie die Rechtsmittelführer im Verhältnis zu allen anderen Personen, weil Bergaderm das einzige Unternehmen gewesen sei, das 5-MOP-haltiges Sonnenöl hergestellt und vertrieben habe und Herr Goupil das einzige Patent für die Verarbeitung von natürlichen 5-MOP-haltigen Zitrusölen in einem Sonnenmittel innegehabt habe. Durch sein Patent habe er Wettbewerber gezwungen, auf die Herstellung von 5-MOP-haltigem Sonnenöl zu verzichten. Erheblich sei ferner, daß die Titel einiger Berichte des wissenschaftlichen Ausschusses ausdrücklich auf Bergasol Bezug nähmen. Darauf entgegnet die Kommission, daß die Anpassungsrichtlinie die Rechtsmittelführer nur hinsichtlich ihrer Beschäftigung mit einer kommerziellen Tätigkeit betreffe, die grundsätzlich allen Unternehmen offenstehe. Die Rechtsmittelführer hätten die Existenz dieser Patente und das Verbot für andere Unternehmen, 5-MOP-haltige Sonnencremes herzustellen oder zu vertreiben, nicht bewiesen. Darüber hinaus habe ein Patent eine begrenzte Schutzdauer und könne zum Gegenstand von Zwangslizenzen gemacht werden. Jedenfalls könnten die Gemeinschaftsorgane nicht davon abgehalten werden, durch Rechtsetzung auf die Gesundheitsgefahren zu reagieren, die von einem Produkt ausgingen, nur weil Patente für dieses Produkt erteilt worden seien.

23 Der zweite Rechtsmittelgrund der Rechtsmittelführer geht dahin, daß das Gericht erster Instanz einen offensichtlichen Beurteilungsfehler hinsichtlich der wissenschaftlichen Frage begangen habe, da alle wissenschaftlichen Erkenntnisse darauf hindeuteten, daß Bergasol ungefährlich sei und wirksamen Schutz gegen die Sonne verschaffe. Sie bestreiten auch die Anwendbarkeit des Grundsatzes der Vorsorge. Die Kommission erwidert hierzu, daß dieser Rechtsmittelgrund die Tatsachenfeststellungen durch das Gericht erster Instanz in Frage stelle und daher unzulässig sei. Jedenfalls aber blieben die Rechtsmittelführer dafür beweisfällig, daß Bergasol ungefährlich sei und die Kommission zu Unrecht der Empfehlung des wissenschaftlichen Ausschusses gefolgt sei.

24 Drittens sind die Rechtsmittelführer der Ansicht, das Gericht erster Instanz habe den dreifachen Verstoß der Kommission gegen höherrangiges Recht zum Schutz des einzelnen verkannt. Als einen solchen Verstoß hätte es das Gericht erster Instanz werten müssen, daß die Kommission, nachdem der Anpassungsausschuß am 1. Juni 1992 eine negative Stellungnahme abgegeben habe, den Entwurf nicht dem Rat vorgelegt habe. Des weiteren habe es auch den offenkundigen Verstoß gegen Verteidigungsrechte nicht festgestellt. Dieser ergebe sich aus der Teilnahme österreichischer und schwedischer Vertreter an den Sitzungen des Anpassungsausschusses, obwohl diese nicht in die früheren Diskussionen vor der Erweiterung der Gemeinschaft im Jahr 1995 einbezogen gewesen seien. Schließlich habe die Kommission gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen, indem sie Bergasol ohne eine im Gesundheitsschutz begründete Rechtfertigung vom Markt ausgeschlossen habe. Dies sei um so gravierender, als die Kommission es versäumt habe, die Interessen einer abgrenzbaren Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern zu würdigen.

VI — Würdigung

A — Zulässigkeit

25 Die Kommission bestreitet die Zulässigkeit aller drei Rechtsmittelgründe mit der Begründung, daß die Rechtsmittelführer lediglich Rügen erhöben, die bereits dem Gericht erster Instanz vorgetragen worden seien. Ich habe schon in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache Carbajo Ferrero/Parlament den übermäßigen Gebrauch dieser Einrede kritisiert. Wie in jener Rechtssache werden in der vorliegenden Rechtsmittelschrift für jeden Rechtsmittelgrund die Elemente des angefochtenen Urteils dargelegt, gegen die sich die Rechtsmittelführer wenden, und es wird — zum Teil ausführlich, zum Teil in wenigen Worten — erklärt, warum diese aufgegriffen werden. Daß dies den Anforderungen an die Zulässigkeit genügt, ergibt sich eindeutig aus dem Urteil in der Rechtssache Carbajo Ferrero/Parlament, in dem der Gerichtshof den Hauptrechtsmittelgrund für zulässig erachtete.

B — Der erste Rechtsmittelgrund

26 Die Rechtsmittelführer machen geltend, daß das Gericht erster Instanz bei der Ermittlung der Voraussetzungen für die Haftung der Kommission einen Beurteilungsfehler begangen habe, als es die Anpassungsrichtlinie als Handlung normativen Charakters und nicht als Einzelfallentscheidung qualifiziert habe. Der Verstoß gegen eine höherrangige, den einzelnen schützende Rechtsnorm ist eine Voraussetzung einer erfolgreichen Klage auf Schadensersatz wegen legislativen Unrechts. Dagegen kann bei einem schadensverursachenden Verwaltungshandeln jede Form der Rechtswidrigkeit die Verpflichtung zur Leistung von Schadensersatz nach sich ziehen.

27 Eine Richtlinie ist üblicherweise von ihrer Rechtsnatur her und der Art und Weise ihres Zustandekommens und ihrer Umsetzung eine Maßnahme mit einem abstrakt-generellen Anwendungsbereich. Sofern dies erforderlich ist, prüft der Gerichtshof gleichwohl, ob eine Richtlinie in allen ihren Teilen eine Maßnahme mit allgemeiner normativer Geltung ist oder zumindest teilweise individuell an eine Person gerichtet ist, die eine Nichtigkeitsklage erhoben hat (im Unterschied zu einer Person, die Klage auf Schadensersatz wegen Schäden aus dem Erlaß der Richtlinie erhoben hat). Damit hat der Gerichtshof die Frage, ob eine individuelle Betroffenheit unter bestimmten Umständen bei einer Richtlinie möglich ist und dann der betroffenen Person die Befugnis gibt, Nichtigkeitsklage gegen diese Richtlinie vor dem Gericht erster Instanz zu erheben, zumindest offen gelassen. Die Ausführungen des Gerichtshofes im Urteil Gibraltar unterscheiden nicht zwischen Richtlinien und Verordnungen, soweit es um die Feststellung ihres normativen Charakters geht. Die entscheidende Frage ist, ob die betreffende Handlung allgemeine Geltung hat oder nicht. Wie ich unten noch ausführen werde, ist eben dieser Maßstab anzulegen, wenn die Voraussetzungen für eine Haftung auf Schadensersatz zu ermitteln sind.

28 Der Gerichtshof hat des weiteren festgestellt, daß Maßnahmen, die allgemeine Geltung und demzufolge ihrer Rechtsnatur nach normativen Charakter haben, gleichwohl einige Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffen können und so diesen Personen die Möglichkeit einer Nichtigkeitsklage eröffnen. Ein Beispiel hierfür ist das Urteil Codorniu/Rat. Codorniu, ein spanischer Schaumwein-Hersteller, war Inhaber eines bildlichen Markenzeichens, das die Wörter Gran Cremant umfaßte; er wurde als durch eine Verordnung, die den Gebrauch des Ausdrucks crémant auf bestimmte, in Luxemburg und Frankreich hergestellte Schaumweine beschränkte, individuell betroffen angesehen. Die Verordnung hinderte Codorniu an der Verwendung des Markenzeichens und schuf so eine Situation, die sich vom Standpunkt der angegriffenen Bestimmung aus von der aller anderen Hersteller unterschied. Der Gerichtshof erklärte dieses Ergebnis später mit dem Hinweis auf die Auswirkung auf die spezifischen Rechte von Codorniu. Der wichtigste Aspekt dieses Urteils besteht im Hinblick auf den vorliegenden Fall darin, daß der Gerichtshof feststellte, daß die fragliche Verordnung gleichwohl normativen Charakter habe. Es wurde indessen keine Klage auf Schadensersatz erhoben. Daher ist es nicht erforderlich, die Unterschiede zwischen der Rechtssache Codorniu/Rat und dem vorliegenden Fall herauszuarbeiten.

29 Aus der ausnahmsweisen Anerkennung einer Klagebefugnis für eine Nichtigkeitsklage in bezug auf normative Maßnahmen folgt nicht, daß solche Maßnahmen damit so behandelt werden könnten, als hätten sie den Charakter einer Einzelfallentscheidung, um auf diese Art und Weise die Voraussetzungen einer Haftung der Gemeinschaft im Rahmen einer Schadensersatzklage nach Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages ermitteln zu können. Die Gründe für die Anerkennung einer Klagebefugnis für natürliche und juristische Personen im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 des Vertrages (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) gegen an sie gerichtete Entscheidungen und andere sie unmittelbar und individuell betreffende Maßnahmen unterscheiden sich von den Gründen für eine Differenzierung zwischen normativen Maßnahmen und Verwaltungsakten oder verwaltungsakt-ähnlichen Maßnahmen im Rahmen einer Schadensersatzklage. In der Rechtssache HNL/Rat und Kommission führte der Gerichtshof nach einer rechtsvergleichenden Untersuchung der Vorschriften der Mitgliedstaaten aus, daß Behörden in den Mitgliedstaaten nur ausnahmsweise und unter besonderen Umständen einer Haftung für legislative Maßnahmen, die Ergebnis der jeweiligen Wirtschaftspolitik seien, unterlägen, und fuhr wie folgt fort:

Diese einschränkende Auffassung beruht auf der Erwägung, daß die gesetzgebende Gewalt selbst dann, wenn ihre Handlungen richterlicher Kontrolle unterworfen sind, bei ihrer Willensbildung nicht jedesmal durch die Möglichkeit von Schadensersatzklagen behindert werden darf, wenn sie Anlaß hat, im Allgemeininteresse Rechtsnormen zu erlassen, welche die Interessen der einzelnen berühren können.

Aus diesen Erwägungen folgt, daß es den einzelnen auf den in die Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft fallenden Gebieten zugemutet werden kann, in vernünftigen Grenzen gewisse schädliche Auswirkungen einer Rechtsvorschrift auf ihre Wirtschaftsinteressen ohne Anspruch auf Entschädigung aus öffentlichen Mitteln hinzunehmen, selbst wenn die Vorschrift für ungültig erklärt worden ist.

30 Seitdem hat der Gerichtshof klargestellt, daß die Tatsache, daß eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person hinsichtlich einer Maßnahme mit allgemeiner Geltung wegen ihrer individuellen Auswirkungen auf diese Person zulässig ist, nicht bedeute, daß diese Maßnahme ihrer Rechtsnatur nach als Verwaltungsmaßnahme im Rahmen einer Schadensersatzklage eben dieser Person behandelt werden könne. So erklärte der Gerichtshof im Urteil Sofrimport/Kommission Verordnungen der Kommission auf die Klage einer Gruppe von Importeuren, deren Waren sich auf dem Weg in die Gemeinschaft befanden und deren Interessen hätten berücksichtigt werden müssen, für teilweise nichtig, wandte jedoch bezüglich der zugleich erhobenen Klage auf Schadensersatz den Maßstab für die Prüfung einer Haftung für legislatives Unrecht an. Im Urteil Antillean Rice Mills u. a./Kommission erklärte das Gericht erster Instanz eine an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidung der Kommission aufgrund der Klage einiger Wirtschaftsteilnehmer für teilweise nichtig, da sie trotz des legislativen Charakters, soweit sie sich in ihrer Gesamtheit betrachtet auf alle sachlich betroffenen Wirtschaftsteilnehmer bezog, die klagenden Wirtschaftsteilnehmer (die bereits Verträge abgeschlossen hatten) in besonderer Weise, als Personen, deren Interessen die Kommission hätte berücksichtigen müssen, beschwerte. Gleichwohl bestätigte der Gerichtshof im Rechtsmittelverfahren die Anwendung der Voraussetzungen der Haftung für legislative Maßnahmen durch das Gericht erster Instanz bei dessen Entscheidung über die von diesen Wirtschaftsteilnehmern erhobene Schadensersatzklage. Der Gerichtshof stellte fest:

Daß die angefochtene Handlung die Form einer Entscheidung hat und daher grundsätzlich mit der Nichtigkeitsklage anfechtbar ist, genügt nicht, um den Rechtssatzcharakter einer solchen Handlung auszuschließen. Da es sich um eine Schadensersatzklage handelt, ist der Rechtssatzcharakter nämlich von der Rechtsnatur der betreffenden Handlung und nicht von deren Form abhängig (siehe in diesem Sinne Urteil Sofrimport/Kommission).

31 Für mich steht fest, daß die Anpassungsrichtlinie, soweit sie dieses Verfahren betrifft, normativen Charakter hat. Wie das Gericht erster Instanz richtig feststellte, handelt es sich um eine Maßnahme mit allgemeiner Geltung. Sie betrifft durch Bezugnahme auf allgemeine objektive Kriterien alle Wirtschaftsteilnehmer in dem fraglichen Sektor. Folglich waren Unternehmen wie Bioderma und Klorane, von denen die Rechtsmittelführer behaupten, daß sie unter Verletzung von Herrn Goupils Rechten aus dem Patent für einige Zeit 5-MOP-haltige Sonnenmittel hergestellt und vertrieben hätten, potentiell ebenso betroffen wie Bergaderm. Wenn Herr Goupil Lizenzen für das Recht zur Herstellung und zum Vertrieb von Sonnenmitteln mit 5-MOP-haltigem Zitrusöl an Unternehmen in der Gemeinschaft vergeben hätte, wären alle diese Unternehmen den Vorschriften über Höchstkonzentrationen nach der Anpassungsrichtlinie unterworfen gewesen. Groß- und Einzelhändler, die Bergasol zu dem Zeitpunkt auf Lager hatten, als das Verbot des Vertriebs an Endverbraucher in Kraft trat, wären ebenfalls dazu verpflichtet gewesen, die Richtlinienbestimmungen zu beachten. Auch etwaige Hersteller von Sonnenmitteln mit einem Gehalt an 5-MOP nicht natürlichen Ursprungs wären in den Anwendungsbereich der Richtlinie gefallen. Schließlich wird die Richtlinie in ihrer gegenwärtigen Fassung auf alle Hersteller von Sonnenmitteln Anwendung finden, wenn Herrn Goupils Patentrechte auslaufen. In Anbetracht dieser Umstände genügt es nicht, daß, wie vorgetragen wurde, Bergaderm das einzige unmittelbar von der Anpassungsrichtlinie betroffene Unternehmen ist, um dieser ihren Rechtssatzcharakter zu nehmen. Nach ständiger Rechtsprechung reicht es nicht aus, daß die Zahl oder Identität der von einer legislativen Maßnahme betroffenen Personen bestimmbar ist, um den normativen Charakter der Maßnahme in Frage zu stellen.

32 Dieses Ergebnis scheint mir im Einklang mit der oben genannten Erklärung der unterschiedlichen Voraussetzungen der Haftung der Gemeinschaft für Rechtsetzungsakte und für Verwaltungshandeln zu stehen. Ebenso wie im Fall der Ausübung von Gemeinschaftskompetenzen im Bereich der Wirtschaft erfordern auch der Schutz der Volksgesundheit und das Bedürfnis rascher Anpassung an den technischen Fortschritt zum Zweck der Erreichung dieses Ziels, daß der Kommission ein weites Ermessen eingeräumt wird. Insbesondere muß die Kommission in der Lage sein, Schutzmaßnahmen gegen Gesundheitsgefahren zu treffen, auch wenn das Vorliegen oder das Ausmaß einer Gefahr noch ungewiß ist und ohne abwarten zu müssen, daß das Vorliegen und die Größe dieser Gefahren klar dargelegt sind. Ihr Spielraum beim Erlaß von Maßnahmen, die erforderlich scheinen, um einer Gefahr für die Volksgesundheit zu begegnen, dürfen nicht durch das Erfordernis der Berücksichtigung etwaiger Schadensersatzforderungen Privater beeinträchtigt werden, deren wirtschaftliche Interessen einschließlich ihrer Rechte aus geistigem Eigentum nachteilig beeinflußt sein können, falls diese Maßnahmen in irgendeiner Weise rechtsfehlerhaft sein sollten.

33 Folglich sehe ich keinen Grund, die Entscheidung des Gerichts erster Instanz, es handele sich bei der Anpassungsrichtlinie um eine normative Maßnahme mit allgemeiner Geltung, in Frage zu stellen, und ich empfehle die Zurückweisung des ersten Rechtsmittelgrundes durch den Gerichtshof.

C — Der zweite Rechtsmittelgrund

34 Meiner Auffassung nach ist der erste Teil des zweiten Rechtsmittelgrundes nach Artikel 168a des Vertrages (jetzt Artikel 225 EG) und Artikel 51 der EG-Satzung des Gerichtshofs unzulässig, da mit diesem Vorbringen unmittelbar die Tatsachenfeststellung durch das Gericht erster Instanz beanstandet wird, wonach sich aus den vorgelegten Unterlagen kein Beweis für die Behauptung ergab, die Kommission habe die wissenschaftliche Darlegung zu der von Bergamottöl-haltigem Sonnenöl ausgehenden Gefahr mißverstanden. Jedenfalls sehe ich keinen Grund für eine Kritik an der insbesondere auf das Urteil Angelopharm/Hamburg gestützten Feststellung des Gerichts erster Instanz, daß die Kommission der Auffassung des wissenschaftlichen Ausschusses habe folgen dürfen.

35 Was den zweiten Teil dieses Rechtsmittelgrundes angeht, so hat meiner Ansicht nach das Gericht erster Instanz keinen Rechtsfehler begangen, indem es auf den vom Gerichtshof schon im Urteil National Farmers' Union angeführten Grundsatz der Vorsorge verwies. Das diesem Grundsatz entnommene Argument greift erst recht im vorliegenden Fall. Im Urteil National Farmers' Union ging es um Dringlichkeitsmaßnahmen, die Ausfuhren von Rindern und Rindfleisch aus dem Vereinigten Königreich wegen der Ungewißheit bezüglich der Gefahren der bovinen spongiformen Enzephalopathie (BSE) für die Verbraucher von Rinderprodukten vorübergehend vom Markt ausschlossen. Die Maßnahme bezog sich laut ihren Begründungserwägungen ausdrücklich auf das Bedürfnis zusätzlicher detaillierter wissenschaftlicher Forschung. Obwohl Anhaltspunkte für Meinungsverschiedenheiten zwischen Wissenschaftlern über die Gefahr der Verwendung von 5-MOP in Sonnenmitteln bestehen, war doch die Forschung viel umfassender und erstreckte sich über einen weitaus längeren Zeitraum als die, die dem Erlaß der Dringlichkeitsmaßnahme in der Rechtssache National Farmers' Union vorausging, und der Empfehlung des wissenschaftlichen Ausschusses kam erheblich größere Bedeutung zu. In Anbetracht so überzeugender Beweise war die Kommission berechtigt, Schutzmaßnahmen zu treffen, ohne den Ausgang der wissenschaftlichen Debatte zur Zufriedenheit aller beteiligten Parteien abwarten zu müssen.

D — Der dritte Rechtsmittelgrund

36 Dieser Rechtsmittelgrund betrifft angebliche Verstöße der Kommission gegen höherrangige, den einzelnen schützende Rechtsnormen. Da die Anpassungsrichtlinie eine normative Maßnahme ist, ist der Nachweis eines solchen Verstoßes, wie ich bereits sagte, wesentlich für den Erfolg des Begehrens der Rechtsmittelführer. Der erste Teil bezieht sich darauf, daß die Kommission nicht das Erfordernis beachtet habe, ihren Entwurf dem Rat vorzulegen, nachdem der Anpassungsausschuß eine ablehnende Stellungnahme am 1. Juni 1992 abgegeben hatte. Meiner Ansicht nach ist eine Nichtbeachtung von Artikel 10 der Kosmetikrichtlinie, der das einzuhaltende Verfahren festlegt, kein Verstoß gegen höherrangiges Recht, der eine Haftung für Schadensersatz wegen legislativen Unrechts auslösen könnte. Gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen über die Zusammenarbeit der politischen Organe und Gremien, wie z. B. der Ausschüsse nach der Regelung im Komitologie-Beschluß sind besondere Beispiele für die Bestimmungen über die Verteilung der Kompetenzen. Der Gerichtshof stellte im Urteil Vreugdenhil/Kommission fest, daß das System der Verteilung der Zuständigkeiten auf die verschiedenen Organe der Gemeinschaft die Beachtung des vom Vertrag vorgesehenen institutionellen Gleichgewichts, nicht aber den einzelnen schützen soll. Folglich würde ein Verstoß gegen das institutionelle Gleichgewicht allein nicht ausreichen, um eine Gemeinschaftshaftung gegenüber den verletzten Personen auszulösen.

37 Jedenfalls teile ich die Beurteilung des Gerichts erster Instanz, daß die Kommission berechtigt war, ihren Entwurf in einer Situation zurückzuziehen, in der die Mitglieder des Anpassungsausschusses zum Teil für den einen und zum Teil für den anderen von zwei alternativen Entwürfen ausgesprochen hatten, und nach weiterer Prüfung einen neuen Entwurf vorzulegen. Das Vorbringen der Rechtsmittelführer stützt sich auf ein unzutreffend wörtliches Verständnis des Artikels 10 der Kosmetikrichtlinie. Es wäre absurd, wenn die Tatsache, daß eine bestimmte Maßnahme nur in einem näher bestimmten Verfahren erlassen werden kann, so gedeutet würde, als ob dieses Verfahren, sobald es einmal eingeleitet worden ist, jedenfalls bis zum Ende durchlaufen werden müßte, auch wenn der Urheber des Maßnahmenvorschlags die Angemessenheit dieser Maßnahme oder die Aussichten für ihren Erlaß im Verlauf des Verfahrens noch einmal überprüfen möchte. Die Lesart der Rechtsmittelführer hätte zur Folge, daß die Kommission gezwungen wäre, im Fall der Untätigkeit sowohl des Anpassungsausschusses als auch des Rates Maßnahmen zu erlassen, die sie selbst nicht mehr befürwortet. Nach Artikel 189a des Vertrages (jetzt Artikel 250 EG) kann die Kommission, solange ein Beschluß des Rates nicht ergangen ist, ihren Vorschlag jederzeit im Verlauf der Verfahren zur Annahme eines Rechtsakts der Gemeinschaft ändern. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß diese Regel, die die Möglichkeit der Rücknahme eines Entwurfs umfaßt, nicht auf den Erlaß von Maßnahmen der Kommission anwendbar ist, an deren Erlaß Ausschüsse beteiligt sind, in denen die Mitgliedstaaten und/oder der Rat vertreten sind. Im Urteil Pharos/Kommission führte der Gerichtshof in bezug auf ein materiell mit dem Verfahren des Artikels 10 der Kosmetikrichtlinie gleichendes Rechtsetzungsverfahren aus, daß, sofern die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen nicht mit der Stellungnahme des Anpassungsausschusses für veterinärmedizinische Produkte im Einklang stünden oder sofern keine Stellungnahme abgegeben werde, die Kommission nicht verpflichtet sei, diese Maßnahmen ohne Änderung dem Rat zuzuleiten. In gleicher Weise konnte die Kommission unter den Umständen des vorliegenden Falles ihren Entwurf zurücknehmen und nach weiterer Prüfung der wissenschaftlichen Fragen durch den wissenschaftlichen Ausschuß einen neuen Entwurf vorlegen. Meines Erachtens ist daher das Vorbringen der Rechtsmittelführer zurückzuweisen.

38 Der zweite Teil dieses Rechtsmittelgrundes bezieht sich auf das von den Rechtsmittelführern behauptete Recht, angehört zu werden. Das Gericht erster Instanz stellte als Tatsache fest, daß die Rechtsmittelführer vielfältige Gelegenheit hatten, ihre Auffassungen dem wissenschaftlichen Ausschuß und der Kommission darzulegen, und auch Gelegenheit hatten, vor der Ad-hoc-Sachverständigengruppe, die offenbar Mitglieder sowohl des wissenschaftlichen Ausschusses als auch des Anpassungsausschussen umfaßte, zu sprechen. Ihr Vorbringen ist daher unzulässig, soweit es sich gegen diese Feststellung richtet. Soweit dieses Vorbringen dahin auszulegen ist, daß sie noch intensiver an dem Rechtsetzungsprozeß hätten beteiligt werden müssen, haben sie nichts dargelegt, was mich an den Feststellungen des Gerichts erster Instanz, die mit der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs übereinstimmen, zweifeln ließe.

39 Der dritte Teil dieses Rechtsmittelgrundes, der die Teilnahme der schwedischen und österreichischen Vertreter an den Sitzungen des Anpassungsausschusses betrifft, geht insgesamt und offensichtlich fehl. Neue Mitgliedstaaten sind vorbehaltlich besonderer Regelungen in der Beitrittsakte umgehend neben den übrigen Mitgliedstaaten zu gleichberechtigter Teilnahme an der rechtsetzenden Tätigkeit der Gemeinschaft berechtigt.

40 Das Vorbringen der Rechtsmittelführer zu einem Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes ist neu und daher gemäß Artikel 113 §2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs unzulässig. Das Vorbringen zur Verhältnismäßigkeit vor dem Gericht erster Instanz und im Rechtsmittelverfahren ist im wesentlichen das gleiche wie das zu dem Vorwurf eines offenkundigen Beurteilungsfehlers der Kommission hinsichtlich der Tatsachen und wurde vom Gericht erster Instanz in einem Komplex behandelt. Der Vortrag der Rechtsmittelführer im Rechtsmittelverfahren zur Verhältnismäßigkeit enthält nichts, was meine Beurteilung bezüglich des zweiten Rechtsmittelgrundes erschüttern könnte, daß die Kommission zum Schutz der Volksgesundheit berechtigt war, sich den tatsächlichen und wissenschaftlichen Erkenntnissen des wissenschaftlichen Ausschusses anzuschließen. Ich empfehle daher dem Gerichtshof, auch diesen Teil des Rechtsmittels als unbegründet zurückzuweisen.

VII — Anträge

41 In Anbetracht des Vorausgehenden empfehle ich dem Gerichtshof:

1. das Rechtsmittel zurückzuweisen und

2. den Rechtsmittelführern die Kosten aufzuerlegen.