Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.03.2000 – C-473/98

Schlußanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 21. März 2000

I — Vorabentscheidungsfrage

1 Mit Beschluß vom 17. Dezember 1998 hat das Kammarrätt Stockholm (Oberverwaltungsgericht) Ihnen nach Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) folgende Frage zur Vorabentscheidung vorgelegt:

Ist ein Verbot der gewerblichen Verwendung von Trichlorethylen, wie es im Vorlagebeschluß beschrieben ist, unter Berücksichtigung seiner Zielsetzung eine Maßnahme, die mit Artikel 36 EG-Vertrag und dessen Anwendung im Gemeinschaftsrecht vereinbar ist, auch wenn es gegen Artikel 30 EG-Vertrag verstößt?

II — Das Ausgangsverfahren

2 Das schwedische Gesetz 1985:426 über chemische Produkte (nachstehend: Gesetz 1985:426) bestimmt in Artikel 12, daß [d]ie Regierung oder die von ihr bestimmte Behörde ... die Verwendung, die Einfuhr oder die Ausfuhr eines chemischen Erzeugnisses verbieten [kann], wenn dafür besondere Gesundheits- oder Umweltgesichtspunkte sprechen.

3 Aufgrund dieser Ermächtigung erließ die schwedische Regierung die Verordnung 1991:1289 über bestimmte chlorhaltige Lösungsmittel (nachstehend: Verordnung).

4 Artikel 2 dieser Verordnung bestimmt, daß [d]er Verkauf, die Abgabe und die gewerbliche Verwendung chemischer Erzeugnisse, die ganz oder teilweise aus Methylen oder Trichlorethylen bestehen, ... verboten [ist].

5 Das Verbot der gewerblichen Verwendung von Trichlorethylen trat am 1. Januar 1996 in Kraft.

6 Artikel 3 der Verordnung erlaubt indessen der Kemikalieninspektion, über die allgemeinen, durch besondere Gründe gerechtfertigten Ausnahmen hinaus Ausnahmen im Einzelfall zuzulassen, wenn sie durch besondere Umstände gerechtfertigt sind.

7 Aufgrund dieser Verordnung erließ die Kemikalieninspektion die Verwaltungsvorschriften (KIFS 1995:6) über Ausnahmen von den in der Verordnung 1991:1289 über bestimmte chlorhaltige Lösungsmittel enthaltenen Verboten (nachstehend: KIFS 1995:6), die ebenfalls am 1. Januar 1996 in Kraft traten.

8 Die KIFS 1995:6 sehen sowohl eine allgemeine Ausnahme vom Verbot der Verwendung von Trichlorethylen für For-schungs- und Analysezwecke für das Jahr 1996 als auch die Möglichkeit von Sonderausnahmen vor.

9 Gemäß Artikel 1 Absatz 2 der KIFS 1995:6 kann Trichlorethylen ... 1996 außerdem zur Fettlösung und zur Trocknung bei Tätigkeiten mit Übergangsschwierigkeiten eingesetzt werden, die gemäß Artikel 4 angezeigt worden sind.

10 Gemäß Artikel 4 der KIFS 1995:6 konnte ein Unternehmen, das 1996 bei Übergangsschwierigkeiten Trichlorethylen zur Fettlösung und zur Trocknung einsetzen zu müssen glaubte, dies unter bestimmten Umständen tun. Es mußte insbesondere die geplante Verwendung bei der Kemikalieinspektion angemeldet, nicht vor Zugang der Empfangsbestätigung über seinen Antrag mit der Verwendung begonnen, die anfallenden Gebühren bezahlt und in dem Antrag für jede Arbeitsstelle den geschätzten Verbrauch des Erzeugnisses, die angewandten Methoden, die Übergangsprobleme und vor allem angegeben haben, wie und in welcher Zeit es diese lösen zu können glaubte.

11 Nach diesem Artikel hatte das Unternehmen ebenfalls anzugeben, ob dieser Antrag auch als Ausnahmeantrag für die Zeit nach der Übergangsperiode gedacht war.

12 Schließlich bestimmte Artikel 5 der KIFS 1995:6, daß [d]ie Kemikalieinspektion ... eine Entscheidung bekanntgeben [wird], in der die Fälle aufgeführt werden, in denen die gemäß Artikel 2 gemeldete Verwendung von Trichlorethylen auch nach dem 31. Dezember 1996 genehmigt werden kann.

13 Die KIFS 1995:6 wurden 1996 und 1997 durch die KIFS 1996:8 und 1997:3 geändert.

14 Aufgrund der 1996 erfolgten Änderung konnten Unternehmen, die Übergangsprobleme angezeigt und eine schriftliche Bestätigung der Kemikalieinspektion erhalten hatten, weiterhin bis zum 31. März 1997 Trichlorethylen zur Fettlösung und Trocknung verwenden.

15 Die am 1. April 1997 in Kraft getretenen KIFS 1997:3 fügten einen neuen Artikel la ein, wonach grundsätzlich das Vorliegen besonderer Gründe anzunehmen ist, wenn das antragstellende Unternehmen den Nachweis erbringt,

1. daß es sich ständig um plausible Alternativen bemüht;

2. daß noch keine praktikable Alternative zur Lösung dieses Problems zur Verfügung steht und

3. daß seine Verwendung [von Trichlorethylen] keine unannehmbaren Expositionen mit sich bringt.

16 Seit Inkrafttreten dieser Änderung verlangt die Kemikalieinspektion also anders als bei den bis dahin eingereichten Anträgen nicht mehr, daß der Antragsteller einen Plan vorlegt, wann und wie die Benutzung von Trichlorethylen eingestellt wird.

17 Die Gesellschaft schwedischen Rechts Toolex Alpha AB (nachstehend: Toolex) stellt Werkzeugteile für die Herstellung von Compact Discs her und verwendet Trichlorethylen für die Lösung der aus Fertigungsrückständen herrührenden Fette.

18 Sie gehörte zu den etwa 220 Unternehmen, die bereits 1996 beantragt hatten, Trichlorethylen über den März 1997 hinaus verwenden zu dürfen.

19 Mit Entscheidung vom 18. Juni 1996 lehnte die Kemikalieinspektion den Antrag von Toolex ab und begründete dies im wesentlichen damit, daß diese wie etwa 90 % der antragstellenden Unternehmen keinen Plan zur Einstellung der Verwendung von Trichlorethylen habe vorlegen können.

20 Hiergegen erhob Toolex Klage beim Länsrätt i Stockholmslän (Verwaltungsgericht des Bezirks Stockholm), das diese Entscheidung mit Urteil vom 27. November 1996 mit der Begründung aufhob, das schwedische Recht widerspreche in diesem Punkt dem Gemeinschaftsrecht.

21 Auf die von der Kemikalieinspektion eingelegte Berufung hat das Kammarrätt die Frage, die uns heute beschäftigt, zur Vorabentscheidung vorgelegt.

22 Wie ich bereits ausgeführt habe, sind die schwedischen Vorschriften über die Verwendung von Trichlorethylen während der Anhängigkeit des Ausgangsverfahren mehrfach geändert worden.

23 Nachdem die Vorschriften über Ausnahmen am 1. April 1997 aufgrund der KIFS 1997:3 geändert worden waren, haben zahlreiche Unternehmen, darunter Toolex, deren Anträge 1996 zurückgewiesen worden waren, einen neuen Antrag auf Zulassung für die Zeit nach März 1997 eingereicht und aufgrund der neuen Vorschriften die Genehmigung zur Verwendung von Trichlorethylen erhalten.

III — Untersuchung

24 Ich werde meine Untersuchung auf die Argumente konzentrieren, die die schwedische Regierung und die Kommission vorgetragen haben, da zum einen Toolex sich im wesentlichen damit zufriedengegeben hat, auf die abträglichen wirtschaftlichen Folgen hinzuweisen, die ihrer Meinung nach das Verbot der Verwendung von Trichlorethylen mangels zufriedenstellender Alternativen wahrscheinlich für zahlreiche Unternehmen haben werde, und zum anderen die Kemikalieinspektion, die Berufungsklägerin des Ausgangsverfahrens, sich im wesentlichen den von der schwedischen Regierung eingereichten Erklärungen angeschlossen hat.

A — Würdigung im Zusammenhang mit dem abgeleitetem Gemeinschaftsrecht

25 Die Kommission ist zunächst der Meinung, daß das Königreich Schweden die Verwendung von Trichlorethylen zu gewerblichen Zwecken verboten habe, um eine strengere Neueinstufung dieses Erzeugnisses als die in der Richtlinie 67/548/EWG des Rates vom 27. Juni 1967 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe (nachstehend: Einstufungsrichtlinie) herbeizuführen. Damit verstoße das Königreich Schweden nicht nur gegen das Verfahren des Artikels 31, sondern auch gegen die Freiverkehrsklausel des Artikels 30 der Einstufungsrichtlinie, in dem es heißt: Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen von Stoffen wegen der Anmeldung, Einstufung, Verpackung oder Kennzeichnung im Sinne dieser Richtlinie weder verbieten noch beschränken oder behindern, wenn die Stoffe den Vorschriften dieser Richtlinie entsprechen.

26 Die schwedische Regierung tritt dieser Betrachtungsweise entgegen.

27 Auch ich kann mich dem Standpunkt der Kommission nicht anschließen. Weder den Akten noch den mündlichen Erklärungen läßt sich entnehmen, daß der schwedische Gesetzgeber die Verwendung von Trichlorethylen aus Gründen verboten hätte, die mit der Einstufung, Verpackung oder auch der Kennzeichnung dieses Stoffes zu tun haben.

28 Außerdem sieht Artikel 112 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge in Verbindung mit Anhang XII dieser Akte eine Übergangszeit von vier Jahren ab dem Beitritt vor, die durch die Richtlinie 1999/33/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. Mai 1999 zur Änderung der Richtlinie 67/548/EWG des Rates hinsichtlich der Kennzeichnung bestimmter gefährlicher Stoffe in Österreich und Schweden bis zum 31. Dezember 2000 verlängert wurde und innerhalb deren die schwedische Einstufung von Trichlorethylen weiter gilt, obwohl sie von der Gemeinschaftseinstufung abweicht.

29 Die Kommission verweist schließlich auf die Richtlinie 76/769/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten für Beschränkungen des Inverkehrbringens und der Verwendung gewisser gefährlicher Stoffe und Zubereitungen (nachstehend: Beschränkungsrichtlinie) und die Verordnung (EWG) Nr. 793/93 des Rates vom 23. März 1993 zur Bewertung und Kontrolle der Umweltrisiken chemischer Altstoffe (nachstehend: Risikobewertungsverordnung).

30 Ihrer Auffassung nach stellen die Einstufungsrichtlinie, die Beschränkungsrichtlinie und die Risikobewertungsverordnung insgesamt eine Gemeinschaftsregelung für Trichlorethylen dar, die selbst strengsten Anforderungen genüge und so weit gehe, daß jedes nationale Verbot der Verwendung von Trichlorethylen überflüssig oder unverhältnismäßig sei.

31 Aus dem Urteil Kommission/Dänemark vom 14. Oktober 1987 ergebe sich, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die Fragen bezüglich der Anmeldung, Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe erschöpfend geregelt und den Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit gelassen habe, andere Maßnahmen in ihr nationales Recht aufzunehmen. Im übrigen sei Trichlorethylen auf der niedrigsten Karzinogenstufe eingestuft, und diese Einstufung werde von Sicherheits- und Schutzmaßnahmen für die Arbeitnehmer begleitet.

32 Die schwedische Regierung weist darauf hin, daß es gegenwärtig keine Harmonisierungsvorschriften für die Verwendung von Trichlorethylen gebe.

33 Somit stellt sich die Frage, ob die Harmonisierung im Bereich gefährlicher Stoffe sich auf die Befugnis der Staaten auswirkt, die Verwendung von Trichlorethylen für gewerbliche Zwecke zu verbieten.

34 Der Gerichtshof hat nämlich in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß zwar der Rückgriff auf Artikel 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) die Aufrechterhaltung von Beschränkungen des freien Warenverkehrs ermöglicht, die vom Gemeinschaftsrecht zum Schutz wesentlicher Erfordernisse anerkannt werden, dies aber nicht mehr möglich ist, wenn Gemeinschaftsrichtlinien die Harmonisierung der Maßnahmen vorsehen, die zur Verwirklichung des konkreten Ziels, das durch den Rückgriff auf Artikel 36 erreicht werden soll, erforderlich sind.

35 Gilt dies auch für den vorliegenden Fall?

36 Dem Gutachten 2/91 vom 19. März 1993 läßt sich entnehmen, daß die Einstufungsrichtlinie Vorschriften enthält, die über Mindestvorschriften hinausgehen, und daß der Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit für den von der Richtlinie erfaßten Bereich zugewachsen ist.

37 Die erschöpfenden Vorschriften der Einstufungsrichtlinie betreffen indessen nur einen recht begrenzten Bereich im Zusammenhang mit der Anmeldung, Einstufung, Verpackung und Kennzeichnung gefährlicher Stoffe. Bezüglich der Verwendung dieser Stoffe begnügt sich die Einstufungsrichtlinie damit, die Anbringung von Warnhinweisen auf den Packungen vorzuschreiben, mit denen die Öffentlichkeit über die Maßnahmen informiert werden soll, die bei der Verwendung dieser Stoffe zu beachten sind.

38 Diese Richtlinie harmonisiert mithin keineswegs die Bedingungen für das Inverkehrbringen und die Verwendung gefährlicher Stoffe im Produktionsprozeß.

39 Die Beschränkungsrichtlinie legt demgegenüber fest, ob für das Inverkehrbringen oder die Verwendung gefährlicher Stoffe und Zubereitungen bestimmte Beschränkungen vorzusehen sind, und verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle sachdienlichen Maßnahmen zu ergreifen, damit die in ihrem Anhang aufgeführten gefährlichen Stoffe und Zubereitungen nur zu den in ihr genannten Bedingungen in den Verkehr gebracht oder verwendet werden können.

40 Unstreitig gehört Trichlorethylen nicht zu den im Anhang der Beschränkungsrichtlinie aufgeführten gefährlichen Stoffen und Zubereitungen.

41 Ist daraus zu schließen, daß die Beschränkungsrichtlinie nationalen Vorschriften entgegensteht, mit denen die Verwendung von Trichlorethylen Beschränkungen unterworfen wird?

42 Die Antwort auf diese Frage läßt sich dem Urteil in der Rechtssache Burstein entnehmen, das den vorliegenden Fall insoweit vorwegnimmt, als Sie dort die Beschränkungsrichtlinie in einem ähnlichen Fall auszulegen hatten, in dem es um Pentachlorophenol (nachstehend: PCP) ging.

43 Der Gerichtshof hat in diesem Urteil zum einen festgestellt, daß der Anhang der Beschränkungsrichtlinie in seiner ursprünglichen Fassung PCP sowie seine Salze und Ester nicht erwähnte und daß Deutschland 1989 eine Verordnung mit einem PCP-Verbot erlassen hatte, der zufolge es insbesondere verboten war, Erzeugnisse in den Verkehr zu bringen oder gewerblich zu verwenden, die infolge ihrer Behandlung mit PCP eine höhere Konzentration als 5 mg/kg dieses Stoffes enthielten.

44 1991 hatte der Rat die Richtlinie 91/173/EWG vom 21. März 1991 zur neunten Änderung der Richtlinie 79/769 erlassen, mit der die Beschränkungsrichtlinie durch Einführung einer Regelung für PCP geändert worden war und die die Mitgliedstaaten spätestens am 1. Juli 1992 umzusetzen hatten. PCP sowie seine Salze und Ester waren hiernach in Stoffen und Zubereitungen vorbehaltlich bestimmter Ausnahmen bei einer Konzentration von 0,1 % Masse oder mehr unzulässig. Die Bundesrepublik Deutschland wandte hingegen ihre strengeren nationalen Vorschriften weiter an. Das vorlegende Gericht wollte im wesentlichen wissen, ob der in Anhang I der Beschränkungsrichtlinie in der Fassung der Richtlinie 91/173 festgelegte Grenzwert nur für PCP sowie seine Salze und Ester und für die mit diesen Stoffen hergestellten Zubereitungen oder auch für Erzeugnisse gelte, die mit diesen Stoffen oder Zubereitungen behandelt seien.

45 Sie haben für Recht erkannt, daß in Ermangelung anderslautender Vorschriften die durch die Beschränkungsrichtlinie in der Fassung der Richtlinie 91/173 eingeführten Beschränkungen nicht für Erzeugnisse gelten, die mit solchen Stoffen oder Zubereitungen, wie sie im Anhang der Richtlinie aufgeführt sind, behandelt worden sind, so daß die Mitgliedstaaten für diese Erzeugnisse grundsätzlich weiterhin eigenständige Grenzwerte festsetzen können.

46 Diesem Urteil ist daher zu entnehmen, daß die Beschränkungsrichtlinie lediglich Mindestvorschriften festlegt. Folglich steht sie der Regelung des Inverkehrbringens von ihr nicht erfaßter Stoffe durch einen Mitgliedstaat nicht entgegen, falls nur diese Zuständigkeit, wenn denn dieser Hinweis noch erforderlich ist, unter Beachtung der Bestimmungen des Vertrages ausgeübt wird.

47 Auch die Risikobewertungsverordnung beeinträchtigt diese Zuständigkeit der Mitgliedstaaten nicht. Mit ihr soll ein Verfahren der Bewertung von mit bestimmten Stoffen verbundenen Risiken und der Bestimmung vorrangiger Stoffe geschaffen werden, die auf Gemeinschaftsebene wegen der potentiellen Wirkungen auf Menschen und Umwelt unmittelbare Beachtung erfordern. Sie will den besseren Umgang mit diesen Risiken auf Gemeinschaftsebene erleichtern. Die Risikobewertungsverordnung begründet indessen keine Pflichten bezüglich der Verwendung dieser Stoffe im allgemeinen und für Trichlorethylen im besonderen. Gemäß Artikel 11 Absatz 3 ist es gegebenenfalls Sache der Kommission, aufgrund der Bewertung der Risiken und der Empfehlung von Strategien nach Maßgabe der Bestimmungen der Verordnung Gemeinschaftsmaßnahmen im Rahmen der Beschränkungsrichtlinie oder anderer geeigneter Gemeinschaftsinstrumente zu erlassen.

48 Aufgrund dieser Erwägungen bin ich daher der Auffassung, daß die Einstufungsrichtlinie, die Beschränkungsrichtlinie und die Risikobewertungsverordnung je für sich genommen oder zusammen betrachtet den streitigen nationalen Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen.

B — Würdigung im Zusammenhang mit den Artikeln 30 (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) und 36 des Vertrages

49 Die schwedische Regierung bringt vor, daß es nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere den Urteilen Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten, Sandoz und Brandsma, soweit eine Harmonisierung fehle, Sache der Mitgliedstaaten sei, über das Schutzniveau zu entscheiden, das sie für Gesundheit und Leben der Menschen sicherstellen wollten, auch wenn insoweit die Erfordernisse des freien Warenverkehrs zu beachten seien. Hierbei sei den Mitgliedstaaten ein weiter Beurteilungsspielraum zu belassen.

50 Die Kommission räumt ein, daß die Mitgliedstaaten, wenn eine Gemeinschaftsregelung für Trichlorethylen fehle, selbst das anzuwendende Schutzniveau bestimmen könnten; allerdings müßten die Schutzmaßnahmen erforderlich und verhältnismäßig sein.

51 Die schwedische Regelung könne einschränkende Wirkungen für den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben, zumal Trichlorethylen nicht in Schweden hergestellt werde, und stelle daher eine Behinderung des freien Warenverkehrs dar.

52 Die Beteiligten stimmen darin überein, daß die schwedische Regelung eine Maßnahme gleicher Wirkung im Sinne von Artikel 30 des Vertrages darstellt.

53 Nach der Formulierung des Urteils Dassonville ist [j]ede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, als Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen.

54 Die streitige Regelung ist in der Tat geeignet, eine Beschränkung der Trichlor-ethylen-Einfuhren herbeizuführen, weil sie die Verwendung von Trichlorethylen in Produktionsverfahren ausschließen will, was praktisch auf eine Beschränkung, ja auf eine Beendigung seiner Einfuhr in das schwedische Hoheitsgebiet hinausläuft. Auch wenn Ausnahmen möglich sind, ergibt sich doch aus den Schriftsätzen und den Äußerungen in der Sitzung, daß sie bloße, zeitlich begrenzte Übergangsmaßnahmen bleiben sollen und daß das langfristige Ziel des schwedischen Gesetzgebers keine Änderung erfährt.

55 Damit stellt sich die Frage, ob diese Regelung nach Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt werden kann.

56 Artikel 36 des Vertrages bleibt solange anwendbar, als die Harmonisierung der nationalen Rechtsvorschriften nicht vollständig abgeschlossen ist.

57 Diese Bestimmung gestattet den Mitgliedstaaten, Maßnahmen zur Beschränkung des freien Warenverkehrs zu treffen, soweit dies erforderlich ist oder bleibt, um die dort genannten Ziele zu erreichen. Zu diesen Zielen gehören der Schutz von Gesundheit und Leben von Menschen, Tieren oder Pflanzen. Gemäß Artikel 36 Satz 2 dürfen diese Verbote oder Beschränkungen weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.

58 Die nationalen Maßnahmen müssen im Hinblick auf das verfolgte Ziel verhältnismäßig sein, d. h., sie müssen notwendig sein, um Gesundheit und Leben von Menschen und die Umwelt wirksam zu schützen, und dürfen den freien Warenverkehr so wenig wie möglich beeinträchtigen. Das Ziel darf sich nicht durch weniger restriktive Maßnahmen verwirklichen lassen.

59 Die schwedische Regierung erläutert, daß Trichlorethylen anhand der in den 80er Jahren verfügbaren wissenschaftlichen Daten 1988 im Rahmen der Einstufungsrichtlinie als schädlich und krebserzeugend in die Kategorie Karz. Kat III R40 eingestuft worden sei.

60 Dieser Kategorie entspricht folgende Definition: Stoffe, die für den Menschen wegen möglicher kanzerogener Wirkungen gefährlich sind, für die aber die verfügbaren Informationen eine befriedigende Evaluation nicht zulassen. Es gibt Informationen aufgrund angemessener Tierversuche, diese reichen jedoch für die Einstufung des Stoffes in die zweite Kategorie nicht aus.

61 Die schwedische Regierung weist ferner darauf hin, daß Trichlorethylen 1996 ferner in den Risiko-Satz R52/53 eingestuft worden sei. Diese Einstufung bedeute, daß der Stoff schädlich für Wasserpflanzen sei und in Gewässern längerfristig schädliche Wirkungen haben könne.

62 Seither hätten sich die Befürchtungen verstärkt. Die International Agency for Research on Cancer (der Weltgesundheitsorganisation) habe insbesondere begrenzte Belege für die krebserzeugende Wirkung von Trichlorethylen aufgrund von Seuchenuntersuchungen bei Menschen und ausreichende Beweise auf der Grundlage von Tierexperimenten vorgelegt. Trichlorethylen sei gegenwärtig Gegenstand einer Risikobewertung im Rahmen des durch die Risikobewertungsverordnung geschaffenen Verfahrens. Die Mehrheit der wissenschaftlichen Experten der Mitgliedstaaten habe die Auffassung vertreten, daß Trichlorethylen als gefährlicher eingestuft werden müsse. Der Ausschuß unter dem Vorsitz der Kommission habe sich jedoch über die Beurteilung nicht einigen können.

63 Außerdem bestünden keine Schwellenwerte für die krebserzeugende Wirkung von Trichlorethylen beim Menschen oder sie könnten nicht festgelegt werden. Trichlorethylen beeinflusse das zentrale Nervensystem, die Leber und die Nieren; seine hohe Flüchtigkeit führe zu einer Vielzahl von Expositionen, die sich leicht auf die Gesundheit auswirken könnten. Das Einatmen könne Müdigkeit, Kopfschmerzen sowie Gedächtnis- und Konzentrationsprobleme verursachen.

64 Die Regelung sei Teil eines Regierungsprogramms, das Trichlorethylenabgaben verhindern wolle. Sie sei im Sinne von Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt, weil sie erforderlich sei, um das gesteckte Ziel durch das Verbot der gewerblichen Verwendung von Trichlorethylen zu erreichen. Ihr Zweck sei es, die mit der Verwendung von Trichlorethylen, insbesondere bei der Fettlösung und Trocknung in der Geräteindustrie, verbundenen Risiken soweit wie möglich zu verringern, ohne Anforderungen an die Unternehmen zu stellen, die über das im Einzelfall Angemessene hinausgingen. Das Verbot gelte im übrigen nicht ausnahmslos, weil Ausnahmen gestattet seien, falls die Verwendung nicht zu einer unannehmbaren Exposition führe und keine vertretbare Ersatzlösung möglich sei. Das Ziel könne nur durch Einzelgenehmigungen erreicht werden, die die Besonderheiten jedes Einzelfalls berücksichtigten und Kenntnis und Kontrolle der tatsächlichen Verwendung des Erzeugnisses ermöglichten, damit eine Alternativlösung gefunden werden könne.

65 Die Regelung gehe also nicht über das hinaus, was im Hinblick auf die zu schützenden Interessen erforderlich sei. Sie sei zudem effizient, weil seit Einführung des Verbotes der Verwendung von Trichlorethylen die Zahl der Verwender zurückgegangen sei und für die Gesundheit und die Umwelt weniger schädliche Ersatzlösungen gefunden worden seien.

66 Demgegenüber macht die Kommission geltend, daß das Verbot der Verwendung von Trichlorethylen nicht nach Artikel 36 gerechtfertigt sei. Es gebe nämlich weniger strenge Maßnahmen, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Ein Mitgliedstaat, der seine Arbeitnehmer und seine Umwelt stärker schützen wolle, als dies nach Gemeinschaftsrecht vorgesehen sei, könne z. B. eine Begrenzung der Expositionsdauer vorschreiben.

67 Artikel 36 stehe auch den in der schwedischen Regelung vorgesehenen Ausnahmen entgegen, weil die Kriterien für die Genehmigung der Verwendung nicht hinreichend objektiv seien und der Verwaltungswillkür ein weites Tor öffneten. Die Kriterien könnten nur dann als objektiv beurteilt werden, wenn die Genehmigung der Verwendung von der Begrenzung der Expositionsdauer oder von Höchstemissionswerten abhängig gemacht würden.

68 In der Sitzung hat die schwedische Regierung, ohne seitens der übrigen Beteiligten Widerspruch zu erfahren, geltend gemacht, daß es nationale Rechtsvorschriften mit einer Regelung gebe, die die Trichlorethylen-Exposition der Arbeitnehmer einschränke. Sie würden bei der Beurteilung von Ausnahmeanträgen berücksichtigt. Als Beispiel führt die schwedische Regierung die Empfehlungen 96/2 der Arbeitnehmerschutzdirektion AFS an, die u. a. vorsehe, daß der Arbeitgeber darauf achten müsse, daß die durchschnittliche Exposition während einer Zeit von 15 Minuten 22 ppm oder 40 mg/m3 nicht überschreite. Auf jeden Fall strebe die schwedische Gesetzgebung mit der Einführung des Grundsatzes der Substitution auch ein langfristiges Ziel an, bei dem gefährliche durch weniger gefährliche Stoffe ersetzt würden.

69 Was ist von diesen Argumenten zu halten ?

70 Zunächst sei darauf hingewiesen, daß niemand behauptet, die schwedische Regelung beruhe auf anderen Erwägungen als dem Schutz der Gesundheit und des Lebens der Menschen und dem Schutz der Umwelt. Außerdem ergibt sich aus der Einstufung von Trichlorethylen auf der Grundlage der maßgeblichen Richtlinie, daß die Gefährlichkeit dieses Erzeugnisses real und auf Gemeinschaftsebene anerkannt ist. Man kann daher die Möglichkeit ausschließen, daß die schwedische Regelung ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung oder eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen Mitgliedstaaten unter dem Deckmantel einer Schutzregelung für die in Artikel 36 des Vertrages anerkannten Interessen darstellen könnte.

71 Die Rechtsprechung zur Rechtfertigung nationaler Maßnahmen nach Artikel 36 des Vertrages aus Gründen der öffentlichen Gesundheit ist besonders reichhaltig.

72 So ist der Gerichtshof bei der Verwendung von Lebensmittelzusätzen im Urteil Koninklijke Kaasfabriek Eyssen davon ausgegangen, daß eine nationale Vorschrift, die die Verwendung eines bestimmten Lebensmittelzusatzes verbietet, obwohl sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt, doch nach Artikel 36 des Vertrages aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit gerechtfertigt sein kann, wenn man insbesondere die Schwierigkeiten bei der Ermittlung der kritischen Schwelle berücksichtigt, von der ab die Aufnahme dieser Substanz eine ernsthafte Gefahr für die menschliche Gesundheit wäre.

73 Dieses Urteil bestätigt, daß es Fälle gibt, bei denen selbst das völlige Verbot der Verwendung einer schädlichen Substanz nach Artikel 36 des Vertrages gerechtfertigt sein kann.

74 Gleiches muß erst recht für ein Verwendungsverbot gelten, das mit einem System von Ausnahmen verknüpft ist, wenn im übrigen die Bedingungen für die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit im Sinne von Artikel 36 des Vertrages entsprechen.

75 Vor dem 1. April 1997 war die Erteilung dieser Ausnahmebewilligung bekanntlich vom Vorliegen von vier Voraussetzungen abhängig: Fehlen eines weniger gefährlichen Ersatzmittels, Verpflichtung des Antragstellers zur Suche nach einer für die öffentliche Gesundheit und die Umwelt weniger gefährlichen Ersatzlösung, Vermeidung von Situationen einer unannehmbaren Trichlorethylen-Exposition und Mitteilung eines Plans mit insbesondere dem Zeitpunkt und den Methoden der Ersetzung von Trichlorethylen.

76 Ausnahmen wurden gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung gegen Zahlung der in Artikel 19 des Gesetzes 1985:426 vorgesehenen Verwaltungsgebühr bewilligt.

77 Diese einzelnen Voraussetzungen sind daher nunmehr im Hinblick auf die Erfordernisse des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu prüfen.

78 Die schwedische Regierung hat ausführlichst die Gründe dargelegt, die den schwedischen Gesetzgeber zur Erarbeitung der streitigen Regelung geführt haben, die nach den Worten der schwedischen Regierung vom Grundsatz der Substitution beherrscht wird. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die Verwendung von Trichlorethylen zu gewerblichen Zwecken schrittweise, aber in vollem Umfang durch andere, weniger gefährliche Stoffe ersetzt werden soll.

79 Toolex ist der einzige Beteiligte, der das der streitigen Regelung zugrunde liegende Prinzip beanstandet. Sie stellt die Frage, weshalb die Wahl der schwedischen Regierung gerade auf diesen Stoff gefallen sei, und bemängelt die Kosten der schwedischen Unternehmen und ihren Verlust an Wettbewerbsfähigkeit gegenüber Unternehmen, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig seien, in denen die Verwendung von Trichlorethylen erlaubt sei.

80 Die schwedische Regierung beruft sich für ihr Vorbringen auf vier Richtlinien, im einzelnen die Richtlinien 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit, 90/394/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über den Schutz der Arbeitnehmer gegen Gefährdung durch Karzinogene bei der Arbeit (Sechste Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG), 98/24/EG des Rates vom 4. April 1998 zum Schutz von Gesundheit und Sicherheit der Arbeitnehmer vor der Gefährdung durch chemische Arbeitsstoffe bei der Arbeit (vierzehnte Einzelrichtlinie im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie 89/391/EWG) und 1999/13/EG des Rates vom 11. März 1999 über die Begrenzung von Emissionen flüchtiger organischer Verbindungen, die bei bestimmten Tätigkeiten und in bestimmten Anlagen bei der Verwendung organischer Lösungsmittel entstehen.

81 Keine dieser Richtlinien betrifft den vorliegenden Fall, gemeinsam ist ihnen jedoch, daß sie allesamt eine Verpflichtung des Arbeitgebers vorsehen, Maßnahmen zum Schutz der Arbeitnehmer insbesondere auf der Grundlage eines allgemeinen Präventionsgrundsatzes zu treffen, dem zufolge Risiken dadurch vermieden oder verringert werden, daß man einen gefährlichen Stoff durch andere, weniger gefährliche Stoffe ersetzt.

82 Der Grundsatz der Substitution ist also dem Gemeinschaftsrecht nicht unbekannt, so daß nicht einzusehen ist, da doch die Gefahr für die Gesundheit und die Umwelt belegt ist, weshalb ein nationaler Gesetzgeber nicht im Rahmen von Artikel 36 des Vertrages seine Gesetzgebung auf einen im Gemeinschaftsrecht anerkannten Grundsatz stützen können sollte.

83 Ich möchte in diesem Zusammenhang hinzufügen, daß Sie ständig entschieden haben, daß es Sache der nationalen Behörden ist, darzutun, dass ihre Regelung aus Gründen des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist und daß das Vorliegen einer Gesundheitsgefährdung unter Berücksichtigung insbesondere der Ergebnisse der internationalen wissenschaftlichen Forschung zu beurteilen ist.

84 Ohne daß es hier erforderlich wäre, im Detail auf die von der schwedischen Regierung vorgelegte wissenschaftliche Literatur einzugehen, sei darauf hingewiesen, daß die Gefährlichkeit von Trichlorethylen für Gesundheit und Umwelt auf Gemeinschaftsebene nachgewiesen worden ist. Keiner der Beteiligten bestreitet dies. Lediglich bezüglich des Grades der Gefährlichkeit dieses Stoffes gehen die Meinungen auseinander.

85 Obwohl die Kommission geltend macht, daß die schwedische Regelung über das hinausgehe, was zur Erreichung des Zieles des Gesundheitsschutzes erforderlich wäre, und der schwedische Gesetzgeber sich darauf hätte beschränken können, Höchstwerte für die Trichlorethylen-Exposition festzulegen, hat sie keine wissenschaftlichen Daten anführen können, die die Behauptung der schwedischen Regierung widerlegen könnten, daß Schwellenwerte für die Giftigkeit von Trichlorethylen nicht bekannt seien.

86 Somit könnten die Probleme bei der Verwendung von Trichlorethylen durch die bloße Festlegung von Höchstwerten nicht befriedigend gelöst werden.

87 Folglich läßt sich nicht sagen, daß es im Hinblick auf die von Artikel 36 des Vertrages verfolgten Ziele unverhältnismäßig ist, die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung von der Pflicht des Antragstellers zur Suche einer Ersatzlösung abhängig zu machen oder eine solche Genehmigung zu verweigern, wenn ein weniger gefährliches Ersatzprodukt zur Verfügung steht.

88 Außerdem ist es nach ständiger Rechtsprechung soweit beim jeweiligen Stand der Forschung noch Unsicherheiten bestehen, mangels einer vollständigen Harmonisierung Sache der Mitgliedstaaten, unter Berücksichtigung der Erfordernisse des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen.

89 Die Kommission beanstandet die streitige Regelung weiter deshalb, weil sie Kriterien benutze, die nicht objektiv seien, sondern der willkürlichen Beurteilung durch die Verwaltungsbehörden freien Lauf ließen.

90 Die Kriterien für die Erteilung der Genehmigung der Verwendung von Trichlorethylen sind anhand der Grundsätze zu beurteilen, die den Urteilen Motte, Muller u. a. sowie Bellon entnommen werden können, die zwar Streitigkeiten über die Verwendung von Lebensmittelzusätzen betrafen, meines Erachtens aber von allgemeiner Bedeutung sind.

91 Diesen Urteilen läßt sich entnehmen, daß das Verfahren zur Erteilung vorheriger Verwaltungserlaubnisse nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den Wirtschaftsteilnehmern leicht zugänglich sein muß. Es muß innerhalb angemessener Fristen ablaufen und für den Fall der Ablehnung des Antrags auf Erlaubnis durch die zuständige nationale Behörde den Rechtsweg zu den Gerichten eröffnen.

92 Wie die schwedische Regierung in der Sitzung bestätigt hat, erfolgt zwar die Beurteilung von Fall zu Fall — was für sich genommen nicht bedeutet, daß sie willkürlich wäre —, doch prüft die Verwaltungsbehörde insbesondere, ob die Voraussetzung des Fehlens einer unannehmbaren Trichlorethylen-Exposition nach Maßgabe der vorher festgelegten Höchstwerte der Exposition erfüllt ist.

93 Außerdem kann die Versagung der Genehmigung gerichtlich angefochten werden.

94 Außerdem weist die schwedische Regierung darauf hin, daß allen aufgrund der neuen Vorschriften eingereichten Ausnahmeanträgen entsprochen worden sei und gegenwärtig 150 Unternehmen über eine Genehmigung der Verwendung von Trichlorethylen verfügten.

95 Die Rüge der Kommission ist daher nicht begründet.

96 Eine unverhältnismäßige Bedingung stellt es hingegen dar, wenn gefordert wird, wie dies die Kemikalieinspektion bei vor dem 1. April 1997 eingereichten Anträgen getan hat, daß der Antragsteller einen Plan mit einem Zeitpunkt vorlegt, zu dem er kein Trichlorethylen mehr verwenden wird. Da der wissenschaftliche und technische Fortschritt nur äußerst schwer vorhersehbar ist, würde diese Bedingung die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung in vielen Fällen praktisch illusorisch machen. Sie war außerdem überflüssig, da sie keinen Beitrag zu einer besseren Verwirklichung der angestrebten Ziele leistete. Im übrigen hat der schwedische Gesetzgeber bei der Kodifizierung der bestehenden Verwaltungspraxis diese Pflicht beseitigt.

97 Die Kommission und Toolex werfen dem schwedischen Gesetzgeber ferner vor, die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen von der Zahlung einer Verwaltungsgebühr abhängig zu machen, die nach den vorgelegten Angaben 1000 SEK für Unternehmen betrug, die Übergangsprobleme gemeldet hatten, und 2500 SEK für Unternehmen, die eine Verwendungsgenehmigung für die Zeit nach Ablauf der Übergangsperiode beantragt hatten.

98 Wenn diese Rüge dahin zu verstehen ist, daß mit ihr die Erhebung einer Abgabe aus Anlaß der Genehmigung einer Einzelausnahme beanstandet wird, ist sie nicht begründet.

99 Der Gerichtshof hat nämlich in seiner reichhaltigen Rechtsprechung zu den Voraussetzungen, unter denen sich ein Mitgliedstaat auf Artikel 36 des Vertrages berufen kann, um Maßnahmen der Beschränkung des freien Warenverkehrs zu rechtfertigen, niemals gesagt, daß für den Fall, daß ein Verbot der Verwendung eines eingeführten Erzeugnisses nach Maßgabe der Artikel 30 und 36 des Vertrages nur gerechtfertigt ist, weil es die Möglichkeit vorsieht, daß die Wirtschaftsteilnehmer Einzelausnahmen beantragen können, solche Ausnahmen unentgeltlich bewilligt werden müßten.

100 Sollte hingegen diese Rüge so zu verstehen sein, daß die Höhe der für die Bewilligung einer Ausnahme geforderten Gebühren beanstandet wird, so könnte sie sich auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes stützen, der stets gefordert hat, daß die Verfahren zur Bewilligung von Ausnahmen leicht zugänglich sein müssen, was voraussetzt, daß die Kosten, die dem Wirtschaftsteilnehmer entstehen, nicht so hoch angesetzt sind, daß sie von der Stellung eines Antrags auf Ausnahme abschrecken, und die Gebühren jedenfalls nicht willkürlich festgelegt sein dürfen.

101 Die Frage, ob die in der schwedischen Regelung vorgesehenen Gebühren diesen Anforderungen gerecht werden, ist indessen vom vorlegenden Gericht zu beantworten.

IV — Ergebnis

102 Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich Ihnen vor, auf die Vorabentscheidungsfrage des vorlegenden Gerichts zu antworten, daß die Artikel 30 (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) und 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) dahin auszulegen sind, daß sie einen Mitgliedstaat nicht daran hindern, die gewerbliche Verwendung von Trichlorethylen in seinem Hoheitsgebiet zu verbieten und die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen von drei kumulativen Voraussetzungen abhängig zu machen: Suche nach einer für die öffentliche Gesundheit und die Umwelt weniger gefährlichen Ersatzlösung, Fehlen einer kurzfristigen Alternativlösung und Vermeidung von unannehmbaren Expositionen, sofern diese Ausnahmegenehmigung in einem leicht zugänglichen Verfahren erlangt werden kann, nicht von der Zahlung überhöhter Verwaltungsgebühren abhängig ist und jede die Genehmigung ablehnende Entscheidung vor den Gerichten angefochten werden kann.