Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 28.05.2002 – C-120/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Jean Mischo

vom 28. Mai 2002

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften begehrt mit der gegen Irland gemäß Artikel 226 EG erhobenen Klage, die am 16. März 2001 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen worden ist, die Feststellung, dass dieser Mitgliedstaat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/59/EG des Rates vom 16. September 1996 über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und polychlorierter Terphenyle (PCB/PCT) verstoßen hat, dass er den Plan, die Grundzüge einer Regelung und die Zusammenfassung, die in den Artikeln 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehen sind, nicht bis zum 16. September 1999 erstellt oder der Kommission mitgeteilt hat.

2 Die Richtlinie dient gemäß ihrem Artikel 1 der Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die kontrollierte Beseitigung der PCB, die Dekontaminierung oder Beseitigung PCB-haltiger Geräte und/oder die Beseitigung von PCB-Abfall und zielt auf ihre vollständige Beseitigung auf der Grundlage dieser Richtlinie ab.

3 Artikel 3 der Richtlinie lautet:

Unbeschadet ihrer internationalen Verpflichtungen treffen die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen, um so bald wie möglich für die Beseitigung von PCB-Abfall sowie für die Dekontaminierung oder Beseitigung von PCB und PCB-haltiger Geräte zu sorgen. Für die Geräte und die darin enthaltenen PCB, die der Bestandsaufnahmepflicht nach Artikel 4 Absatz 1 unterliegen, ist die Dekontaminierung und/oder Beseitigung jedoch bis spätestens zum Jahresende 2010 durchzuführen.

4 Die Bestimmungen, gegen die Irland nach Auffassung der Kommission verstoßen haben soll, sehen Folgendes vor:

Artikel 4(1)Um Artikel 3 nachzukommen, sorgen die Mitgliedstaaten für eine Bestandsaufnahme der Geräte mit mehr als 5 dm PCB und übermitteln der Kommission spätestens drei Jahre nach Annahme dieser Richtlinie eine Zusammenfassung der Bestandsaufnahmen. Bei elektrischen Kondensatoren gilt der Grenzwert von 5 dm3 für die Gesamtheit der einzelnen Bestandteile einer Anordnung mit mehreren Kondensatoren.

...

Artikel 11(1)Die Mitgliedstaaten erstellen binnen drei Jahren nach Annahme dieser Richtlinieeinen Plan zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB;die Grundzüge einer Regelung für die Einsammlung und spätere Beseitigung von Geräten, die nicht der Bestandsaufnahmepflicht nach Artikel 4 Absatz 1 unterliegen, gemäß Artikel 6 Absatz 3.(2)Die Mitgliedstaaten teilen diesen Plan und diese Grundzüge unverzüglich der Kommission mit.

Zur Zulässigkeit der Klage

5 Dem Vorwurf der Kommission, Irland habe ihr immer noch nicht diesen Plan, diese Grundzüge und diese Zusammenfassung übermittelt, wobei ihr im Übrigen keine Anhaltspunkte dafür vorlägen, dass diese dennoch erstellt worden seien, tritt die irische Regierung, soweit es die Beachtung ihrer Verpflichtungen aus Artikel 4 der Richtlinie betrifft, entschieden entgegen, sie bestreitet aber auch und vor allem die Zulässigkeit der Klage.

6 Zur Begründung der Unzulässigkeit rügt sie die Verletzung wesentlicher Formvorschriften durch die mit Gründen versehene Stellungnahme, da die Antwort Irlands auf das Aufforderungsschreiben, das die Kommission an sie gerichtet habe, in dieser Stellungnahme nicht berücksichtigt worden sei.

7 Diese Rüge von Unregelmäßigkeiten im Vorverfahren, die nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes in der Tat dazu führen können, dass die Vertragsverletzungsklage für unzulässig erklärt wird, verpflichtet mich, vorrangig den Verlauf dieses Verfahrens sehr genau zu prüfen.

8 Wenn diese Prüfung die von Irland gerügten Unregelmäßigkeiten bestätigen oder eventuell andere Unregelmäßigkeiten aufdecken sollte, werde ich in einem zweiten Schritt zu beurteilen haben, ob die so festgestellten Unregelmäßigkeiten angesichts ihres Gewichts und ihrer Auswirkungen auf die Ausübung der Zuständigkeit durch den Gerichtshof, die ihm Artikel 226 EG verleiht, dazu führen müssen, dass die Klage als unzulässig abzuweisen ist.

9 In dem an Irland gerichteten Aufforderungsschreiben vom 7. April 2000 wies die Kommission zunächst auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 4 und 11 der Richtlinie und auf das Datum des 16. September 1999 hin, zu dem ihr die getroffenen Maßnahmen spätestens mitzuteilen gewesen seien. Anschließend führte sie aus, dass sie von Irland keinerlei Informationen über solche Maßnahmen erhalten habe, was ihrer Auffassung nach grundsätzlich für eine Vertragsverletzung spreche; sie forderte Irland zu einer Stellungnahme auf und gab die von ihr ins Auge gefassten Schritte bekannt:

Unter diesen Umständen fordert die Kommission die irische Regierung gemäß Artikel 226 EG auf, sich hierzu binnen zwei Monaten nach Erhalt dieses Schreibens zu äußern.

Die Kommission kann nach Kenntnisnahme dieser Äußerungen erforderlichenfalls gemäß Artikel 226 EG eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben. Sie kann auch dann eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben, wenn diese Äußerungen nicht innerhalb der festgesetzten Frist bei ihr eingehen.

10 Auf diese Aufforderung antwortete die irische Regierung mit Schreiben vom 7. Juni 2000, das am 13. Juni 2000 im Generalsekretariat der Kommission registriert wurde.

11 Die irische Regierung führte darin aus, die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie seien durch die Verordnung über die Abfallbewirtschaftung (gefährliche Abfälle) von 1998 umgesetzt worden, die am 20. Mai 1998 in Kraft getreten sei und deren Artikel 15 die Besitzer von PCB, von PCB-Abfällen sowie von PCB-haltigen Geräten verpflichte, zum einen der Umweltschutzagentur Informationen zu liefern, so dass das von Artikel 4 der Richtlinie vorgeschriebene Bestandsverzeichnis erstellt werden könne, und zum anderen die durchgeführten oder geplanten Maßnahmen zur Dekontaminierung oder zur Beseitigung der fraglichen Materialien genau darzustellen.

12 In Bezug auf die Verpflichtungen aus Artikel 11 der Richtlinie wies die irische Regierung die Kommission darauf hin, dass die Umweltschutzagentur insbesondere die Aufgabe habe, einen nationalen Plan zur Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle auszuarbeiten.

13 Dieser Plan liege seit September 1999 als Entwurf vor, und die öffentliche Anhörung dazu sei abgeschlossen, so dass er in den nächsten Monaten fertig gestellt und verabschiedet werde.

14 Dieser Plan entspreche den Anforderungen des Artikels 11 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie und werde der Kommission so bald wie möglich übermittelt.

15 Im Übrigen, so wird in dem genannten Schreiben weiter ausgeführt, ständen die Maßnahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie unmittelbar vor dem Abschluss und würden der Kommission mitgeteilt.

16 In der Anlage übermittelte die irische Regierung der Kommission Kopien sowohl der Verordnung über die Abfallbewirtschaftung (gefährliche Abfälle) als auch zweier Mitteilungen von PCB-Besitzern.

17 Die einzige Antwort der Kommission auf dieses Schreiben war die Übermittlung einer mit Gründen versehenen Stellungnahme am 25. Juli 2000. Darin führte die Kommission nach dem Hinweis auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 4 und 11 der Richtlinie und nach der Feststellung, dass Irland diese nicht bestreite, aus:

Da Irland der Kommission die genannten Pläne, Grundzüge und Zusammenfassungen entsprechend den Artikeln 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie nicht mitgeteilt hatte und da der Kommission keine Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass Irland diese Pläne, Grundzüge und Zusammenfassungen erstellt hätte, musste die Kommission davon ausgehen, dass Irland somit gegen seine Verpflichtungen aus den genannten Bestimmungen der Richtlinie verstoßen hat. Entsprechend dem in Artikel 226 des Vertrages niedergelegten Verfahren gab sie daher der irischen Regierung mit dem Schreiben SG(2000) D/102975 vom 7. April 2000 Gelegenheit, sich innerhalb von zwei Monaten zu diesen Verstößen gegen die Bestimmungen der Richtlinie zu äußern.

Bislang ist keine offizielle Antwort auf dieses Schreiben eingegangen. Nach Auffassung der Kommission ist es die Pflicht der irischen Behörden, innerhalb angemessener Frist die erforderlichen Verfahren zur Umsetzung der Bestimmungen der Artikel 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie einzuleiten, so dass dieser Prozess unabhängig von der Art der angewandten Verfahren innerhalb der festgesetzten Frist abgeschlossen ist, und die Kommission davon zu informieren.

Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass Irland die genannten Pläne, Grundzüge und Zusammenfassungen entsprechend den Artikeln 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie weder erstellt noch der Kommission mitgeteilt hat, was spätestens bis zum 16. September 1999 hätte geschehen müssen.

Aus diesen Gründen stellt die Kommission, nachdem sie der irischen Regierung mit Schreiben vom 7. April 2000 Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, mit dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme, die auf der Grundlage des Artikels 226 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ergeht, fest, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/59/EG des Rates über die Beseitigung polychlorierter Biphenyle und polychlorierter Terphenyle (PCB/PCT) verstoßen hat, dass es die Pläne, die Grundzüge einer Regelung und die Zusammenfassungen, die in den Artikeln 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehen sind, nicht bis zum 16. September 1999 erstellt oder der Kommission mitgeteilt hat.

Gemäß Artikel 226 Absatz 2 EG fordert die Kommission Irland auf, binnen zwei Monaten nach Erhalt dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um ihr nachzukommen.

18 Auf die Zustellung dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme antwortete die irische Regierung mit Schreiben vom 12. Dezember 2000. Darin wird auf die Verordnung über die Abfallbewirtschaftung (gefährliche Abfälle) und auf die den PCB-Besitzern auferlegte Mitteilungspflicht hingewiesen.

19 Ohne sich ausdrücklich auf ihre Antwort auf das Aufforderungsschreiben zu beziehen, wies die irische Regierung darauf hin, dass sie der Kommission Kopien von zwei Mitteilungen geschickt habe, die bei der Umweltschutzagentur eingegangen seien.

20 Auch wenn, so die irische Regierung weiter, die vorhandenen Informationen für eine weitestgehende Beseitigung von PCB in Irland sprächen, habe die Umweltschutzagentur trotzdem die Auffassung vertreten, dass die eingegangenen Mitteilungen kein zutreffendes Bild davon vermittelten, in wessen Besitz sich noch PCB befinde, so dass man entschieden habe, die Dienste von Beratern in Anspruch zu nehmen, um alle Besitzer von PCB-haltigen Geräten zu ermitteln und eine vollständige Bestandsaufnahme zu erstellen. Diese Berater würden ihre Studie im Jahr 2001 erstellen.

21 In Bezug auf den gemäß Artikel 11 Absatz 1 erster Gedankenstrich der Richtlinie zu erstellenden Plan kündigte die irische Regierung die Verabschiedung des nationalen Plans zur Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle für den folgenden Monat und seine anschließende Übermittlung an die Kommission an.

22 Was schließlich die nach Artikel 11 Absatz 1 zweiter Gedankenstrich der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen betrifft, so kündigte die irische Regierung an, unter Berücksichtigung der von anderen Mitgliedstaaten mitgeteilten Grundzüge werde auch sie der Kommission ihre Grundzüge zügig vorlegen, wobei die Studie, die durchgeführt werde, um den Anforderungen von Artikel 4 der Richtlinie nachzukommen, sich als nützlich für die Erstellung dieser Grundzüge erweisen dürfe.

23 Diese Versicherungen und Zusagen haben die Kommission offensichtlich nicht überzeugt, da sie die vorliegende Klage erhoben hat.

24 In ihrer Klageschrift vom 16. März 2001 fasst die Kommission nach dem Hinweis auf die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Richtlinie den Ablauf des Vorverfahrens wie folgt zusammen:

5. Da Irland die genannten Pläne, Grundzüge und Bestandsaufnahmen der Kommission nicht mitgeteilt hatte und der Kommission auch keine Anhaltspunkte dafür vorlagen, dass Irland die genannten Pläne, Grundzüge und Bestandsaufnahmen erstellt hätte, forderte die Kommission Irland mit Schreiben vom 7. April 2000 auf, sich hierzu zu äußern (Anlage 1).

6. Irland antwortete mit Schreiben vom 7. Juni 2000 (Anlage 2) und fügte eine Kopie der irischen Verordnung über die Abfallbewirtschaftung (gefährliche Abfälle) — Waste Management (Hazardous Waste) Regulation — von 1998 zur Umsetzung der einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie in nationales Recht bei. In dem Schreiben hieß es, dass an den in Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehenen Plänen und Grundzügen noch gearbeitet werde. Mit dem Schreiben wurden zudem Kopien von zwei Mitteilungen übermittelt, die bei der irischen Umweltschutzagentur (Irish Environmental Protection Agency) eingegangen waren.

7. Die Kommission, die diese Antwort nicht zufrieden stellte, gab am 25. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme (Anlage 3) ab, in der sie

feststellte, dass Irland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie verstoßen hat, dass es die Pläne, Grundzüge und Bestandsaufnahmen nach den Artikeln 11 und 4 Absatz 1 der Richtlinie nicht bis zum 16. September 1999 erstellt oder der Kommission mitgeteilt hat, und

Irland aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um der mit Gründen versehenen Stellungnahme binnen zwei Monaten nachzukommen.

8. Mit Schreiben vom 14. Dezember 2000 (Anlage 4) antwortete Irland auf die mit Gründen versehene Stellungnahme. Es wies darauf hin, dass zusätzliche Arbeiten notwendig gewesen seien, um eine vollständige Bestandsaufnahme zu erstellen, und dass zu Beginn des Jahres 2001 mit einer Studie begonnen werde. Zudem werde der in Artikel 11 der Richtlinie vorgesehene Plan vom nationalen Plan zur Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle (National Hazardous Waste Management Plan) umfasst, der im folgenden Monat verabschiedet und veröffentlicht werden dürfte. Die in Artikel 11 der Richtlinie vorgesehenen Grundzüge würden der Kommission in Kürze mitgeteilt.

9. Seither hat die Kommission von Irland keine weiteren Informationen hierzu erhalten.

25 Nachdem ich so alle Tatsachen zusammengetragen habe, auf deren Grundlage die von Irland bestrittene Zulässigkeit der Klage zu beurteilen ist, sind nunmehr die während des schriftlichen Verfahrens zu dieser Frage ausgetauschten Argumente darzustellen.

26 In ihrer Klagebeantwortung bestreitet die irische Regierung die Behauptung in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, dass sie das Aufforderungsschreiben nicht beantwortet habe, und weist darauf hin, dass der Zweck dieses Schreibens darin liege, dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit zu geben, seinen Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht nachzukommen und von seinen Verteidigungsrechten gegenüber den Vorwürfen der Kommission Gebrauch zu machen.

27 Wenn ein zur Äußerung aufgeforderter Mitgliedstaat in seiner Antwort ein Argument vorbringe, wie die irische Regierung es in Bezug auf Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie getan habe, oder Gründe für die Verspätung angebe und darlege, wie dem Problem abgeholfen werden solle, wie sie es in Bezug auf die Verpflichtungen aus Artikel 11 der Richtlinie getan habe, die Kommission aber in der mit Gründen versehenen Stellungnahme behaupte, keine Antwort auf ihre diesbezügliche Aufforderung erhalten zu haben, könne die Kommission die Erhebung einer Klage nicht auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme stützen.

28 Die Kommission müsse insoweit von dem Verfahren Abstand nehmen, als es sich auf diese mit Gründen versehene Stellungnahme stützt, könne aber natürlich eine neue mit Gründen versehene Stellungnahme unter Berücksichtigung der zuvor nicht beachteten Antwort übermitteln, an die sich dann eine Klage vor dem Gerichtshof anschließen könne.

29 Dem hält die Kommission in ihrer Erwiderung erstens entgegen, der Umstand, dass sie in der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Antwort auf die diesbezügliche Aufforderung nicht erwähnt habe, könne nicht als Verletzung der Verteidigungsrechte Irlands gewertet werden, da Irland in seiner Antwort nichts zum Nachweis vorgebracht habe, dass es den Verpflichtungen aus den Artikeln 4 und 11 der Richtlinie nachgekommen sei. Zweitens habe Irland in seiner Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme deren Gültigkeit nicht bestritten und keine Beeinträchtigung geltend gemacht. Schließlich lägen die Gründe, aus denen der Gerichtshof in seinem Beschluss vom 11. Juli 1995 (Kommission/Spanien) eine nach einem nicht ordnungsgemäßen Vorverfahren erhobene Vertragsverletzungsklage als unzulässig abgewiesen habe, hier nicht vor, da Irland zu keinem Zeitpunkt des Vorverfahrens Argumente in der Sache vorgetragen habe.

30 In ihrer Gegenerwiderung bestreitet die irische Regierung das Vorbringen der Kommission, sie habe sich in ihrer Antwort auf das Aufforderungsschreiben nicht in der Sache verteidigt.

31 Sie erinnert daran, dass sie bei dieser Gelegenheit die Kommission über die in die irische Regelung aufgenommene Verpflichtung unterrichtet habe, alle Informationen über den Besitz von PCB zu liefern, die für die Umweltschutzagentur notwendig seien, um eine Bestandsaufnahme zu erstellen, und dass sie darauf hingewiesen habe, dass sie die von der Richtlinie vorgeschriebenen Pläne vorbereite.

32 Daraus folge zum einen, dass die Kommission, wenn sie diese Antwort berücksichtigt hätte, ihren Schriftwechsel mit Irland wahrscheinlich fortgeführt hätte, bevor sie eine mit Gründen versehene Stellungnahme abgegeben hätte, und zum anderen, dass die Verteidigungsrechte verletzt worden seien.

33 Der Umstand, dass sie diese Verletzung in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme nicht erwähnt habe, hat nach Auffassung der irischen Regierung keinen Einfluss auf die Berücksichtigung der offensichtlichen Fehler dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme durch den Gerichtshof.

34 Da feststeht, dass die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme zu Unrecht behauptet hat, sie habe keine Antwort auf ihr Aufforderungsschreiben erhalten, scheint mir, wenn man zur Vertiefung der Erörterung nach einem Präzedenzfall sucht, ein Vergleich mit der genannten Rechtssache Kommission/Spanien geboten.

35 In dieser Rechtssache hatte die Kommission wie in der hier vorliegenden ein Schreiben mit der Aufforderung zu einer Stellungnahme übermittelt und darin gerügt, dass sie von dem betroffenen Mitgliedstaat keine Mitteilung über die von ihm getroffenen Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie erhalten habe.

36 In seiner Antwort räumte das Königreich Spanien ein, dass die zur Umsetzung der Richtlinie erforderlichen innerstaatlichen Vorschriften noch nicht in Kraft getreten seien, wies aber auf bereits erlassene Vorschriften hin, die in der Zwischenzeit die Durchführung bestimmter Verpflichtungen aus dieser Richtlinie gewährleisten sollten.

37 Die Kommission beachtete diese Antwort nicht, da sie in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme behauptete, keine Antwort auf ihr Aufforderungsschreiben erhalten zu haben.

38 Das Königreich Spanien antwortete auf die mit Gründen versehene Stellungnahme der Kommission mit einem Schreiben, in dem es sich auf seine Antwort auf das Aufforderungsschreiben bezog.

39 In ihrer Klageschrift trug die Kommission vor, die Antwort auf das Aufforderungsschreiben sei aufgrund eines Übermittlungsfehlers in der mit Gründen versehenen Stellungnahme nicht erwähnt worden; in ihrer Erwiderung machte sie geltend, sie habe in der Klageschrift im Gegensatz zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme die vom Königreich Spanien vorgetragenen Rechtfertigungsgründe berücksichtigt und daher von dem Streitgegenstand die Bestimmungen der Richtlinie ausgenommen, für die das Königreich Spanien vorübergehend Umsetzungsmaßnahmen erlassen habe.

40 Der Gerichtshof hat die Klage trotzdem wie folgt für unzulässig erklärt:

15 Das in Artikel 169 des Vertrages geregelte Verfahren besteht aus zwei aufeinander folgenden Stadien, nämlich einem vorprozessualen oder Verwaltungsstadium und einem streitigen Stadium vor dem Gerichtshof.

16 Das vorprozessuale Verfahren soll dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen oder seine Verteidigungsmittel gegenüber den Rügen der Kommission wirkungsvoll geltend zu machen (vgl. Urteil vom 2. Februar 1988 in der Rechtssache 293/85, Kommission/Belgien, Slg. 1988, 305, Randnr. 13).

17 Der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens stellt eine durch den Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Staates, sondern auch dafür dar, dass sichergestellt ist, dass das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat.

18 Nur auf der Grundlage eines ordnungsgemäßen vorprozessualen Verfahrens kann der Gerichtshof nämlich im kontradiktorischen Verfahren entscheiden, ob der Mitgliedstaat tatsächlich gegen die genau bezeichneten Verpflichtungen verstoßen hat, deren Verletzung von der Kommission geltend gemacht wird.

19 Im vorliegenden Fall wurde aber in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zu Unrecht festgestellt, dass das Aufforderungsschreiben der Kommission von Seiten des Königreichs Spanien noch nicht offiziell beantwortet worden sei.

20 Die Kommission hat somit im Stadium der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Anordnungen nicht berücksichtigt, die das Königreich Spanien auf ihr Aufforderungsschreiben hin vorgelegt hatte und durch die, wie die Kommission im Übrigen eingeräumt hat, einige Vorschriften der Richtlinie umgesetzt worden waren.

21 Die Kommission hat versucht, diese Unterlassung durch folgende Feststellungen in ihrer Klageschrift wieder gutzumachen.

Ohne dass man sich fragen muss, ob die Umsetzung der Artikel 3, 4 und 7 der Richtlinie 92/44/EWG im spanischen Recht durch eine Entscheidung sachgerecht ist oder nicht, ist es offenkundig, dass keine Maßnahme zur Durchführung der übrigen Vorschriften dieser Richtlinie erlassen worden ist.

22 Das Verhalten der Kommission hat jedoch dazu geführt, dass die Parteien erst im Stadium der Erwiderung und der Gegenerwiderung damit begonnen haben, Art und Umfang ihrer Streitigkeit genau einzugrenzen.

23 Dies ist nicht das im Vertrag vorgesehene Verfahren.

24 Haben Übermittlungsprobleme zu einem Missverständnis geführt, das sich auf die mit Gründen versehene Stellungnahme ausgewirkt hat, so hinderte die Kommission unter den Umständen des vorliegenden Falles nichts daran, diese Stellungnahme zurückzunehmen und die Antwort des Königreichs Spanien auf das Aufforderungsschreiben zu prüfen. Die Kommission hätte anschließend gegebenenfalls eine neue mit Gründen versehene Stellungnahme abgeben und darin die Rügen genau bezeichnen können, die sie aufrechterhalten wollte.

25 Eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer auf Artikel 169 des Vertrages gestützten Klage, nämlich der ordnungsgemäße Ablauf des vorprozessualen Verfahrens, ist folglich in der vorliegenden Rechtssache nicht gegeben.

26 Gemäß Artikel 92 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes ist die Klage somit als offensichtlich unzulässig abzuweisen.

41 Meines Erachtens legt diese Begründung, auch wenn sie auf das Ziel der Wahrung der Verteidigungsrechte verweist, das Artikel 226 EG verfolgt, indem er vor der Klageerhebung ein Vorverfahren vorsieht, das entscheidende Gewicht auf das Erfordernis einer ordnungsgemäßen Klageerhebung. Aber selbst bei dieser Sicht ist die Begründung auslegungsbedürftig.

42 Man kann sie nämlich entweder dahin gehend verstehen, dass sie den ordnungsgemäßen Ablauf des Vorverfahrens als absolute Bedingung ansieht, deren Nichtbeachtung automatisch zur Unzulässigkeit der Klage führt, oder aber dahin gehend, dass sie die Sanktion für den nicht ordnungsgemäßen Ablauf dieses Verfahrens von dessen Auswirkungen abhängig macht, so dass der Gerichtshof in diesem Fall nur als Sanktion dafür, dass die Parteien erst im Stadium der Erwiderung und der Gegenerwiderung damit begonnen haben, Art und Umfang ihrer Streitigkeit genau einzugrenzen, die Klage als unzulässig abgewiesen hätte.

43 Diese zweite Auslegung ist allerdings nur schwer mit der herkömmlichen Rechtsprechung zu vereinbaren, die der Kommission zwar strikt untersagt, den Gegenstand ihrer Klage zu erweitern, das Fallenlassen bestimmter Vorwürfe aber immer erlaubt hat, d. h. den Klagegegenstand einzuengen, was die Kommission in dieser Rechtssache gerade getan hat, da sie nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme den Vorwurf gegenüber dem Königreich Spanien nicht aufrechterhalten hat, dass es bestimmte Vorschriften der Richtlinie, nämlich die, zu denen es Übergangsmaßnahmen erlassen habe, nicht umgesetzt habe.

44 Somit ist der genannte Beschluss Kommission/Spanien meines Erachtens dahin auszulegen, dass er den ordnungsgemäßen Ablauf des Vorverfahrens als grundlegende, von keinen weiteren Voraussetzungen abhängige Bedingung ansieht, deren Verletzung zur Unzulässigkeit der Klage führen muss.

45 Die Bedeutung, die der Gerichtshof dem ordnungsgemäßen Ablauf des Vorverfahrens beimisst, wird im Übrigen im Urteil vom 23. Oktober 1997 (Kommission/Frankreich) bestätigt, in dem es heißt:

Das vorprozessuale Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag soll dem betroffenen Mitgliedstaat Gelegenheit geben, seine Auffassung zu rechtfertigen oder gegebenenfalls freiwillig seinen Verpflichtungen aus dem EG-Vertrag nachzukommen. Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens stellt eine wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür dar, dass das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (vgl. Beschluss des Gerichtshofes vom 11. Juli 1995 in der Rechtssache C-266/94, Kommission/Spanien, Slg. 1995, I-1975, Randnr. 17). Die Zulässigkeit der Klage richtet sich somit nach dem Ablauf des vorprozessualen Verfahrens.

46 Die Formulierungen dieses Urteils wurden später im Urteil vom 19. Mai 1998 in der Rechtssache Kommission/Niederlande aufgegriffen, in dem zwar kein Grund für die Unzulässigkeit der Vertragsverletzungsklage in der Tatsache gesehen wurde, dass in der Klageschrift mögliche neue tatsächliche und rechtliche Umstände, die in der Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme vorgebracht worden waren, nicht berücksichtigt worden waren, doch ging dem die Feststellung voraus, dass die Ordnungsmäßigkeit der mit Gründen versehenen Stellungnahme und des ihr vorausgegangenen Verfahrens in keiner Weise bestritten worden sei, womit diese Ordnungsmäßigkeit zu den Werten gehört, die einen Kompromiss nicht zulassen.

47 Aber selbst wenn bei einem nicht ordnungsgemäßen Vorverfahren die Unzulässigkeit der Klage erst nach Untersuchung der Eigenheiten des jeweiligen Falles angenommen werden könnte, haben wir es hier doch mit einem Verhalten der Kommission zu tun, das der Gerichtshof nicht akzeptieren kann.

48 Während sich nämlich die Kommission in der genannten Rechtssache Kommission/Spanien bei der Klageerhebung bewusst wurde, dass die mit Gründen versehene Stellungnahme zu Unrecht auf das Ausbleiben einer Antwort des Königreichs Spanien auf die diesbezügliche Aufforderung gestützt war, und ihren Irrtum anerkannte, wenn sie auch dessen Auswirkungen herunterzuspielen versuchte, ist sie in dieser Rechtssache weit davon entfernt, die Unrichtigkeit ihrer Behauptung in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zuzugeben, und versucht stattdessen mit erstaunlicher Dreistigkeit, ihren Fehler zu verbergen. So ist in ihrer Klageschrift nach der Wiedergabe der Antwort Irlands auf das Aufforderungsschreiben zu lesen, dass die Kommission, die diese Antwort nicht zufrieden stellte, ... am 25. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme [abgab].

49 In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme hatte die Kommission jedoch behauptet, sie habe keine Antwort auf ihr Aufforderungsschreiben erhalten, so dass auszuschließen ist, dass sie in diesem Stadium die tatsächlich erhaltene Antwort geprüft und für unzureichend befunden hat.

50 Die falsche Behauptung in der Klageschrift scheint mir besonders schwerwiegend zu sein, da die Kommission, wenn sie bei der Abfassung einer Klageschrift die Realität verdreht, sogar den Gerichtshof in die Irre führt und damit offenkundig gegen die in Artikel 10 EG niedergelegte Verpflichtung zur vertrauensvollen Zusammenarbeit verstößt, zu deren Beachtung sie die Mitgliedstaaten im Übrigen ständig anhält.

51 Das Verhalten der Kommission muss meiner Auffassung nach nicht nur als solches eine Sanktion nach sich ziehen, sondern hat auch die Verteidigungsrechte Irlands beeinträchtigt. Irland konnte nämlich beim Erhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme, so erstaunlich das auch erscheinen mag, zu Recht davon ausgehen, dass die Argumente in seiner Antwort auf das Aufforderungsschreiben von der Kommission nicht geprüft worden waren. Später in der Klageschrift teilte die Kommission Irland jedoch zur selben Zeit wie dem Gerichtshof mit, diese Argumente seien im Stadium der mit Gründen versehenen Stellungnahme nach einer Prüfung zurückgewiesen worden.

52 Daher lässt sich keineswegs ausschließen, dass Irland, wenn sich die mit Gründen versehene Stellungnahme mit der Begründetheit seiner Argumentation auseinander gesetzt hätte, anders geantwortet hätte als sich im Wesentlichen auf seine erste Antwort zu berufen.

53 In gewisser Weise ist diese Situation mit der in der genannten Rechtssache Kommission/Spanien vergleichbar, da Irland erst verspätet, im vorliegenden Fall erst bei Klageerhebung, erfuhr, dass die Vertragsverletzung, gegen die es sich verteidigen musste, nicht in der fehlenden Übermittlung von Informationen an die Kommission lag, auf die diese nach der Richtlinie einen Anspruch hatte, sondern darin, dass die von ihm erlassenen Maßnahmen nach Auffassung der Kommission unzureichend waren.

54 Daher lässt sich meines Erachtens zu Recht sagen, dass Irland unter dem Gesichtspunkt der Waffengleichheit in eine Lage gebracht wurde, die seine Verteidigung beeinträchtigte.

55 Bei einem etwas anderen Ansatz lässt sich der Rechtsprechung, insbesondere dem Urteil vom 23. Februar 1988 (Kommission/Vereinigtes Königreich), auch entnehmen, dass das Vorverfahren nicht lediglich als bloße Abfolge von Verfahrenshandlungen angesehen werden kann, denen die Kommission nachkommen muss, bevor sie sich an den Gerichtshof wenden kann.

56 Das Stadium des Vorverfahrens muss, um die Formulierungen dieses Urteils aufzugreifen, einen ernsthaften Versuch darstellen, die Auseinandersetzung beizulegen, d. h. die Klage vor Gericht überflüssig zu machen.

57 Ich weiß sehr wohl, dass dies nicht immer der Wirklichkeit entspricht und dass insbesondere in zahlreichen Fällen der von der Kommission beschuldigte Mitgliedstaat nicht klar kooperiert, um eine Lösung zu finden, die die Kommission akzeptieren könnte, ohne davon abzusehen, ihre Rolle als Hüterin der Verträge in vollem Umfang wahrzunehmen.

58 Ich bleibe aber dabei, dass sich die Kommission für ihren Teil, gerade weil sie die Hüterin der Verträge ist, einwandfrei verhalten muss. Deshalb hat sie die Argumente, die ihr in der Antwort auf ihr Aufforderungsschreiben entgegengesetzt werden, gründlich zu prüfen und sie, sofern sie nicht geeignet sind, ihren Standpunkt zu ändern, in überzeugender Weise zurückzuweisen.

59 Wenn also das Vorverfahren bedauerlicherweise nur allzu oft alle Züge eines Dialogs unter Tauben trägt, darf die Kommission kein Verschulden daran treffen, dass kein konstruktiver Dialog zustande gekommen ist.

60 In der uns vorliegenden Rechtssache ist jedoch genau das Gegenteil der Fall. Die Kommission hat nicht nur die Argumente der irischen Regierung nicht beachtet, sondern zudem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme zunächst vorgegeben, das Schreiben mit diesen Argumenten nicht erhalten zu haben, und erst in der Klageschrift eine neue Version des Sachverhalts geliefert, nach der diese Argumente sie nicht zufrieden stellen konnten.

61 Auch bei dieser Betrachtungsweise scheint mir, dass die Klage als unzulässig abzuweisen ist.

62 Diese Unzulässigkeit bringt es gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes mit sich, dass der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind.

Zur Begründetheit

63 Für den Fall, dass sich der Gerichtshof der Argumentation der Kommission anschließen sollte, durch die das Gewicht sowohl des Verstoßes im Vorverfahren als auch seiner Folgen heruntergespielt werden soll, und mir demnach in Bezug auf die Frage der Zulässigkeit der Klage nicht folgen sollte, werde ich die Begründetheit der Vorwürfe der Kommission kurz prüfen.

64 In Bezug auf die Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie scheint mir die Ansicht kaum vertretbar, dass Irland ihnen nachgekommen sein soll, indem es alle Wirtschaftsteilnehmer verpflichtet hat, der Umweltschutzagentur alle in ihrem Besitz befindlichen Geräte anzuzeigen, die mehr als 5 dm3 PCB enthalten, und indem es der Kommission zwei dazu eingegangene Mitteilungen übermittelt hat.

65 Es ist klar, dass es sich hier um eine Erfolgspflicht und nicht nur um eine Handlungspflicht handelt.

66 Irland verfügte wie die anderen Mitgliedstaaten über drei Jahre, um die von dieser Bestimmung vorgeschriebene Bestandsaufnahme zu erstellen, d. h. eine Bestandsaufnahme, die die Wirklichkeit korrekt widerspiegelt, und um der Kommission eine Zusammenfassung dieser Bestandsaufnahme zu übermitteln.

67 Die irische Regierung erkennt jedoch selbst an, dass sich ihre Bemühungen zur Erstellung dieser Bestandsaufnahme zum Zeitpunkt der Klageerhebung in einem recht mageren Ergebnis niedergeschlagen haben, nämlich in zwei Mitteilungen, die zusammen genommen nicht ernsthaft als glaubhafte Bestandsaufnahme präsentiert werden können. Die irische Regierung schildert anschließend die Maßnahmen, die sie getroffen hat, um die zur Erstellung einer realistischen Bestandsaufnahme erforderlichen Informationen zusammenzutragen.

68 Gerade weil allein auf der Grundlage dieser beiden Mitteilungen keine Bestandsaufnahme erstellt werden konnte, die den Anspruch hätte erheben können, ein getreues Abbild der Wirklichkeit zu sein, hat die irische Regierung als Antwort auf das Aufforderungsschreiben die Mitteilungen selbst und nicht die erbetene Zusammenfassung einer Bestandsaufnahme übermittelt, da diese nicht vorhanden war.

69 Dem hält die beklagte Regierung vergeblich entgegen, die Kommission habe in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme erklärt, der Prozess müsse unabhängig von der Art der [von den nationalen Stellen] angewandten Verfahren innerhalb von drei Jahren abgeschlossen sein.

70 Mit dieser Formulierung hat die Kommission ganz offensichtlich nicht auf glaubhafte Zusammenfassungen von Bestandsaufnahmen verzichtet, wozu sie im Übrigen gar nicht befugt gewesen wäre. Sie wollte nur darauf hinweisen, dass nach der Richtlinie ein Erfolg geschuldet ist, und man kann deshalb nicht wie die irische Regierung behaupten, dass die Kommission anerkannt habe, dass Unzulänglichkeiten in Bezug auf die Vollständigkeit der Mitteilungen allein Irland angingen und nicht bedeuteten, dass es seinen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie nicht nachgekommen sei.

71 In Bezug auf die Verpflichtungen aus Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie ist zu unterscheiden zwischen den Verpflichtungen nach dem ersten Gedankenstrich, die die Erstellung eines Planes zur Dekontaminierung und/oder Beseitigung der in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte und der darin enthaltenen PCB betreffen, und den im zweiten Gedankenstrich aufgeführten, die die Erstellung der Grundzüge einer Regelung für die Einsammlung und spätere Beseitigung von Geräten, die nicht der Bestandsaufnahmepflicht nach Artikel 4 Absatz 1 unterliegen, gemäß Artikel 6 Absatz 3 betreffen.

72 Die erstgenannten Verpflichtungen meint Irland mit der Verabschiedung des nationalen Planes zur Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle und seiner Übermittlung mit Schreiben vom 29. Juni 2001 erfüllt zu haben; die Kommission wendet dagegen ein, dass man nicht von einem Plan über die in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte sprechen könne, solange das in Artikel 4 der Richtlinie vorgesehene Bestandsverzeichnis nicht erstellt worden sei.

73 Dieser Einwand der Kommission scheint mir begründet, da ein Plan abstrakt und ohne Bezug zu vorher gesammelten Daten über den Umfang der Aufgabe, die mit Hilfe dieses Plans durchgeführt werden soll, meiner Ansicht nach kaum erstellt werden kann.

74 Deshalb lässt sich der Meinung der irischen Regierung kaum beipflichten, wonach diese Verpflichtung von der aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie völlig unabhängig sei, zumal sich Artikel 11 Absatz 1 erster Gedankenstrich auf die in das Bestandsverzeichnis aufgenommenen Geräte bezieht.

75 Allerdings ist einzuräumen, dass die Auffassung der Kommission, wenn man ihr denn folgt, im Ergebnis die Frist von drei Jahren deutlich einschränkt, die Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie den Mitgliedstaaten zur Erstellung des fraglichen Bestandsverzeichnisses gewährt. Da nämlich der Plan selbst innerhalb einer Frist von drei Jahren erstellt sein muss, würde die Annahme, dass er erst nach Abschluss des Bestandsverzeichnisses erstellt werden kann, den nationalen Stellen implizit einen Teil der Frist von drei Jahren nehmen, die ihnen Artikel 4 Absatz 1 gewährt, und könnte damit, ob man will oder nicht, dazu führen, dass die Formulierung dieses Artikels als irreführend angesehen wird.

76 Jedenfalls ist festzustellen, dass der Plan, auf den sich die irische Regierung bezieht, nach Ablauf der Frist von zwei Monaten in Kraft getreten ist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aus dem Jahr 2000 festgesetzt worden war.

77 Die zweitgenannten Verpflichtungen meint Irland mit dem Plan über die Bewirtschaftung gefährlicher Abfälle erfüllt zu haben, während die Kommission meint, dass nichts in diesem Plan darauf hindeute, dass die erforderlichen Grundzüge einer Regelung erstellt worden seien. Auch hier kann ich, ohne den besagten Plan näher untersuchen zu müssen, nur feststellen, dass die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzte Frist nicht eingehalten worden ist.

Ergebnis

78 Am Ende meiner Untersuchung möchte ich dem Gerichtshof vorschlagen, die Klage als unzulässig abzuweisen und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

79 Sollte dagegen die Klage als zulässig anzusehen sein, so wäre sie auch als begründet anzusehen, die Vertragsverletzung wäre entsprechend dem Antrag der Kommission festzustellen, und die Kosten des Verfahrens wären Irland aufzuerlegen.