Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.09.2002 – C-205/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Antonio Tizzano

vom 26. September 2002

1 In der vorliegenden Rechtssache, die von der Europäischen Kommission nach Artikel 226 EG anhängig gemacht worden ist, hat der Gerichtshof zu prüfen, ob das Königreich der Niederlande es versäumt hat, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Artikel 11 und 22 Absatz 1 der Richtlinie 86/609/EWG des Rates vom 24. November 1986 zur Annäherung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere (im Folgenden: Richtlinie) (ABl. L 358, S. 1) umzusetzen.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht

2 Die Richtlinie soll Mindestanforderungen für die Verwendung von Tieren für Versuche oder andere wissenschaftliche Zwecke im Rahmen der Entwicklung, Herstellung und Prüfung von Arzneimitteln, Lebensmitteln und anderen Stoffen oder Produkten sowie des Umweltschutzes festlegen. Der Hauptzweck der mit der Richtlinie angestrebten Harmonisierung besteht gemäß ihrer ersten Begründungserwägung und ihrem Artikel 1 darin, die Unterschiede zwischen den in den Mitgliedstaaten geltenden Rechtsvorschriften zu beseitigen, um zu vermeiden, dass diese Unterschiede insbesondere durch das Verursachen von Wettbewerbsverzerrungen oder von Handelshemmnissen das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes beeinträchtigen.

3 Aus der zweiten Begründungserwägung ergibt sich außerdem, dass diese Harmonisierung gewährleisten soll, dass die Zahl der zu den genannten Zwecken verwendeten Tiere auf ein Minimum beschränkt wird, dass die Tiere ordnungsgemäße Pflege erhalten, dass ihnen unnötige Schmerzen, Leiden, Ängste oder dauerhafte Schäden erspart bleiben und dass diese, sofern sie unvermeidbar sind, auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

4 Was die konkreten Vorschriften angeht, deren Umsetzung ins niederländische Recht mit der vorliegenden Klage beanstandet wird, bestimmt Artikel 11 der Richtlinie Folgendes:

Unbeschadet der sonstigen Bestimmungen dieser Richtlinie kann die Behörde aus gerechtfertigten Gründen zulassen, dass im Rahmen eines Versuches Tiere freigelassen werden, sofern sie sich davon überzeugt hat, dass die größtmögliche Vorsorge dafür getroffen worden ist, das Wohlbefinden des Tieres sicherzustellen, und sofern der Gesundheitszustand des Tieres dies zulässt und keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt besteht.

5 Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie sieht vor:

Um unnötige Doppelausführungen von Versuchen zur Einhaltung einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften zu vermeiden, erkennen die Mitgliedstaaten die Gültigkeit der Ergebnisse von Versuchen, die auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats durchgeführt wurden, so weit wie möglich an, es sei denn, dass zusätzliche Versuche zum Schutz der Volksgesundheit und öffentlichen Sicherheit notwendig sind.

6 Artikel 25 der Richtlinie schließlich bestimmt:

(1) Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um dieser Richtlinie bis 24. November 1989 nachzukommen. Sie setzen die Kommission davon unverzüglich in Kenntnis.

(2) Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission die innerstaatlichen Vorschriften mit, die sie auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassen.

Nationales Recht

7 Die wichtigsten Vorschriften, die das Königreich der Niederlande der Kommission im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie mitgeteilt hat, sind die Wet op de dierproeven (Gesetz über Tierversuche) vom 12. Januar 1977 in der durch das Gesetz vom 12. September 1996 geänderten Fassung und der geänderte Dierproevenbesluit (Verordnung über Tierversuche) vom 31. Mai 1985 zur Durchführung bestimmter Vorschriften des Gesetzes.

Sachverhalt und Verfahren

8 Die Kommission war der Ansicht, dass die mitgeteilten Maßnahmen keine genaue und vollständige Umsetzung einer Reihe von Bestimmungen der Richtlinie darstellten, und teilte dies dem Königreich der Niederlande mit Schreiben vom 9. Juni 1998 zusammen mit der Aufforderung mit, sich hierzu binnen zwei Monaten zu äußern. Die niederländische Regierung antwortete auf das Abmahnungsschreiben der Kommission mit Schreiben vom 29. Juli 1998, in dem es die ihm vorgeworfenen Vertragsverletzungen bestritt. Die Prüfung der von den Niederlanden vorgebrachten Argumente führte die Kommission jedoch zu keiner Änderung ihrer Auffassung. Am 1. August 2000 übermittelte sie daher eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie dem Königreich der Niederlande eine Frist von zwei Monaten setzte, um seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 4, 5, 7 Absatz 3, 8 Absätze 2, 3 und 4, 11, 18 Absatz 1 und 22 Absatz 1 der Richtlinie nachzukommen.

9 Die niederländische Regierung äußerte sich mit Schreiben vom 3. Oktober 2000 zu der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Im Anschluss an die mit Gründen versehene Stellungnahme erließen und veröffentlichten die Niederlande weitere Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie, die Beleidsregels ontheffingen Wet op de dierproeven (Richtlinien über Ausnahmen zum Gesetz über Tierversuche) und die Regeling huisvesting en verzorging proefdieren (Verordnung über die Unterbringung und die Pflege von Tieren, die zu Versuchszwecken verwendet werden), und informierten die Kommission hiervon mit Schreiben vom 14. März 2001. Gleichzeitig teilten sie der Kommission den Entwurf einer Regelung zur Änderung der Verordnung über Tierversuche mit.

10 Die Kommission zog nach Prüfung all dessen einige Rügen zurück, erhielt jedoch die in Bezug auf die Artikel 8 Absatz 2, 11, 18 Absatz 1 und 22 Absatz 1 der Richtlinie aufrecht. Sie hat deshalb am 18. Mai 2001 die vorliegende Klage erhoben. Später, nachdem sie vom Erlass der angekündigten Änderung der Verordnung über Tierversuche und der Nadere regeling merken proefdieren (Ergänzende Regelung über die Kennzeichnung von für Tierversuche verwendeten Tieren) erfahren hatte, hat die Kommission vor dem Gerichtshof am 11. Juni 2002 in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass sie ihre Klage in Bezug auf die Artikel 8 Absatz 2 und 18 Absatz 1 der Richtlinie zurücknehme, ihre Anträge hinsichtlich der Artikel 11 und 22 Absatz 1 der Richtlinie sowie der Kosten jedoch aufrechterhalte.

Rechtliche Würdigung

11 Die Kommission wirft dem Königreich der Niederlande, wie gesagt, vor, die Richtlinie nicht vollständig und ordnungsgemäß umgesetzt zu haben, wenngleich nunmehr nur im Hinblick auf die Artikel 11 und 22 Absatz 1. Die beklagte Regierung macht geltend, dass diese Vorschriften der Richtlinie mit dem niederländischen Gesetz über Tierversuche zwar nicht wörtlich umgesetzt worden seien, aber dennoch sei die Verwirklichung der in den genannten Vorschriften festgelegten Ziele mit diesem Gesetz und ganz allgemein durch die Gesamtheit der in der niederländischen Rechtsordnung geltenden Regelungen gewährleistet. Dies entspreche den Kriterien, die der Gerichtshof für die Prüfung aufgestellt habe, ob die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien eingehalten worden seien.

12 Zunächst ist festzustellen, dass der Gerichtshof für Recht erkannt hat, dass die Umsetzung einer Richtlinie nicht unbedingt eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche, besondere Rechtsvorschrift erfordert, sondern dass ihr durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden kann, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleistet; dies gilt unter der Voraussetzung, dass die Rechtslage hinreichend bestimmt, klar und transparent ist und die Betroffenen in die Lage versetzt, von allen ihren Rechten und Verpflichtungen Kenntnis zu erlangen.

13 Um das Vorbringen der Kommission zu beurteilen, ist daher zu prüfen, ob die genannte Voraussetzung eingehalten worden ist, und vor allem, ob die niederländische Regelung über Tierversuche mit den Artikeln 11 und 22 Absatz 1 der Richtlinie vereinbar ist. Diese Prüfung ist keineswegs einfach, denn in der Praxis erweist sich die niederländische Regelung, wie wir gleich sehen werden, weitgehend als mit den Gemeinschaftsvorschriften vereinbar, während die unvereinbaren Elemente sich auf weniger wichtige oder im Wesentlichen formale Aspekte beziehen. Gleichwohl ist die Klage der Kommission, soweit diese Elemente vorliegen, gerechtfertigt, insbesondere wenn die Unvereinbarkeit die vollständige Verwirklichung der mit den genannten Richtlinienbestimmungen verfolgten Ziele gefährdet.

Zu Artikel 11 der Richtlinie

14 In Artikel 11 der Richtlinie sind, wie gesagt, die Voraussetzungen festgelegt, unter denen die für die Kontrolle von Tierversuchen zuständige Behörde zulässt, dass ein Tier im Rahmen eines Versuchs freigelassen wird. Dazu muss die zuständige Behörde sicher sein, dass die größtmögliche Vorsorge dafür getroffen worden ist, das Wohlbefinden des Tieres sicherzustellen, dass der Gesundheitszustand des Tieres dies zulässt und keine Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung oder die Umwelt besteht. Die Kommission meint, dass die ordnungsgemäße Umsetzung dieser Vorschrift beim Stand des niederländischen Rechts nicht gewährleistet sei. Insbesondere sei entgegen dem Vorbringen der niederländischen Regierung die Einhaltung der in dieser Vorschrift festgelegten Voraussetzungen durch die Artikel 10a, 12 und 13 des Gesetzes über Tierversuche nicht gewährleistet. Diese Artikel seien nämlich von allgemeiner Tragweite und beträfen nicht den speziellen Fall des Freilassens der Tiere.

15 Die niederländische Regierung hält dem entgegen, dass das mit Artikel 11 der Richtlinie angestrebte Ziel gerade durch die Anwendung der genannten Artikel des Gesetzes über Tierversuche erreicht werden könne. Der Fall, dass Tiere im Sinne dieser Vorschrift freigelassen würden, sei nämlich nur ein Versuchsabschnitt und unterliege als solcher der präventiven Kontrolle der zuständigen nationalen Behörden, deren Aufgabe es sei, für die Einhaltung der in der Richtlinie festgelegten Bedingungen zu sorgen. Nach Artikel 10a des Gesetzes über Tierversuche sei es für die Durchführung eines Versuchs erforderlich, dass ein von der Centrale Commissie dierproeven (Zentrale Kommission für Tierversuche) zugelassener Ausschuss oder diese Zentrale Kommission selbst nach Prüfung eines die verschiedenen Versuchsphasen darlegenden Forschungsplans eine Genehmigung erteile. In diesem Zusammenhang müssten die betreffenden Einrichtungen gemäß den Artikeln 12 und 13 des Gesetzes die Erfordernisse zum Schutz des Wohlergehens und der Gesundheit des verwendeten Versuchstiers berücksichtigen. Außerdem müssten sie generell darauf achten, dass der Versuch unter Einhaltung aller sonstigen geltenden Vorschriften, insbesondere auf dem Gebiet der Gesundheit der Bevölkerung und des Umweltschutzes, ablaufe. Dadurch sei die Einhaltung der in Artikel 11 der Richtlinie genannten Voraussetzungen gewährleistet, ohne dass diese in der einzelstaatlichen Regelung wortwörtlich und speziell wiedergegeben sein müssten.

16 Das Vorbringen der niederländischen Regierung überzeugt mich nicht. Artikel 11 der Richtlinie verlangt nämlich die Einhaltung konkreter Voraussetzungen, deren Vorliegen, wie sich aus der Vorschrift selbst ergibt, in jedem konkreten Fall, in dem das Freilassen eines Tieres beabsichtigt ist, speziell geprüft werden muss. Erst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, darf die zuständige Behörde zulassen, dass das Tier in Freiheit gesetzt wird. Ich bezweifele daher allein schon unter diesem Gesichtspunkt, dass die präventive Beurteilung eines Tierversuchs durch Ausschüsse für Tierversuche, wie sie das niederländische Recht vorsieht, ein geeignetes Mittel sind, um die volle Einhaltung der genannten Voraussetzungen zu gewährleisten.

17 Selbst wenn ich nämlich dem Vorbringen der niederländischen Regierung folgend annähme, dass sich die genannten Ausschüsse im Rahmen der Prüfung der Forschungspläne auch zu einer etwaigen Freilassung der Tiere äußern, ist es doch logisch anzunehmen, dass das Tier nach Abschluss der Versuchsphase (z. B. der Verabreichung eines Medikaments) freigelassen wird, in der Probleme für das Tier und die in Artikel 11 der Richtlinie genannten Gefahren für den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der Umwelt entstehen könnten. In dieser Hinsicht halte ich eine Vorabbeurteilung eines allein auf der Grundlage des Forschungsplans durchgeführten Versuches nicht für ausreichend, um der zuständigen Behörde die Feststellung zu erlauben, dass alles Erforderliche getan worden ist, um das Wohlergehen des Tieres zu schützen, dass dessen Gesundheitszustand eine Freilassung zulässt und also, wie in Artikel 11 ausdrücklich verlangt wird, keine Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung und die Umwelt bestehen.

18 Davon abgesehen meine ich, dass es sicherlich nicht ausreicht, zur Gewährleistung der Einhaltung dieser Vorschrift auf die Erfordernisse zum Schutz des Wohlergehens und der Gesundheit der Tiere zu verweisen, die die nationalen Behörden gemäß den Artikeln 12 und 13 des Gesetzes über Tierversuche beachten müssen. Selbst wenn nämlich die niederländische Regelung in diesem Sinne auszulegen sein sollte, bleibt die Tatsache, dass Artikel 11 der Richtlinie für die Erfüllung der genannten Voraussetzungen in dem besonderen Fall der Freilassung eines Tieres vorschreibt, dass diese nur zulässig ist, sofern die zuständige Behörde sich davon überzeugt hat, dass die größtmögliche Vorsorge dafür getroffen worden ist, das Wohlbefinden des Tieres sicherzustellen, und sofern der Gesundheitszustand des Tieres dies zulässt. Aus dem Vorbringen der beklagten Regierung ergibt sich jedoch keineswegs, dass das in den Niederlanden geltende Recht den zuständigen Behörden, wenn diese sich zum Freilassen eines Tieres äußern, vorschreibt, ebenso strenge und klare Vorschriften einzuhalten.

19 Das Gleiche gilt für die anderen Voraussetzungen des Artikels 11, wonach ein Tier, das zu Versuchen verwendet wird, wie gesagt, nur dann freigelassen werden darf, wenn keine Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt besteht. Auch in dieser Hinsicht verweist die niederländische Regierung auf eine ganze Reihe unterschiedlichster Vorschriften aus verschiedenen Bereichen, denen zu entnehmen sei, dass die genannte Voraussetzung erfüllt sei. Meines Erachtens bestätigt diese Art von Erklärungen aber gerade, dass das niederländische Recht im Verhältnis zu der klaren und präzisen Regelung des Artikels 11 der Richtlinie in Wirklichkeit keine ebenso unmissverständliche Regelung enthält.

20 Demzufolge halte ich den auf Artikel 11 der Richtlinie gestützten Klagegrund der Kommission für stichhaltig.

Zu Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie

21 Die Kommission wirft dem Königreich der Niederlande außerdem vor, Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie nicht umgesetzt zu haben, der, wie gesagt, vorsieht, dass die Mitgliedstaaten die Ergebnisse von Versuchen, die auf dem Gebiet eines anderen Mitgliedstaats zur Einhaltung einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Ge-sundheits- und Sicherheitsvorschriften durchgeführt wurden, anerkennen, um unnötige Doppelausführungen von Versuchen zu vermeiden.

22 Die niederländische Regierung wendet ein, dass die Bestimmungen des Artikels 22 Absatz 1 der Richtlinie denen des Artikels 10 Absatz 1 Buchstabe a des Gesetzes über Tierversuche voll entsprächen; dieses Gesetz enthalte stillschweigend eine Klausel über die gegenseitige Anerkennung. Mit dem Verbot von Tierversuchen zur Erzielung von Ergebnissen, die nach überwiegender und allgemein zugänglicher Expertenansicht auf anderem Wege erzielt werden könnten, schließe die genannte Vorschrift nämlich auch den Fall ein, dass die gesuchten Ergebnisse bereits in einem anderen Mitgliedstaat gewonnen worden seien und den Forschern auf Wunsch zur Verfügung stünden. Gerade der letztgenannte Umstand liege auch dieser Vorschrift zugrunde, wie sich aus ihrer Entstehungsgeschichte ergebe. Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a des Gesetzes über Tierversuche verwehre es den zuständigen nationalen Behörden jedenfalls nicht, einen Versuch auch dann zuzulassen, wenn gemäß Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie weitere Forschungen zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung und der öffentlichen Sicherheit erforderlich seien.

23 Auch in diesem Punkt kann ich die Auffassung der niederländischen Regierung nicht teilen. Selbst wenn Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a des Gesetzes über Tierversuche tatsächlich die Bedeutung haben sollte, die ihm die niederländische Regierung beimisst, so wäre die Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung doch nicht ebenso streng wie in Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie.

24 Es trifft zwar zu, dass die Richtlinie dadurch, dass sie den Mitgliedstaaten aufgibt, so weit wie möglich die Gültigkeit der Ergebnisse von Versuchen gegenseitig anzuerkennen, keine absolute Verpflichtung vorsieht; das ist auch verständlich, denn um die Doppelausführung eines Versuchs zu vermeiden, muss das Ergebnis, das mit dem Versuch gewonnen werden soll, nicht nur verfügbar, sondern auch brauchbar sein, d. h., es muss bei einem Versuch erzielt worden sein, der im Hinblick auf dasselbe oder ein gleichartiges Ziel unternommen worden ist. Selbst unter Berücksichtigung dieses Umstands meine ich jedoch, dass die in dem niederländischen Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen mit den Vorschriften der Richtlinie insofern nicht voll übereinstimmen, als die gegenseitige Anerkennung der Gültigkeit der Ergebnisse von Versuchen zwar nicht ausgeschlossen, aber auch nicht mit den in Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie enthaltenen klareren und strengeren Begriffen vorgeschrieben wird.

25 Ein weiterer Beweis ist meines Erachtens, dass Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a des niederländischen Gesetzes über Tierversuche gemäß der beklagten Regierung die Umsetzung sowohl der Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung im Sinne von Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie als auch die in derselben Vorschrift enthaltene Ausnahme von dieser Verpflichtung enthält. Dem in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a festgelegten Verbot, Tierversuche zu unternehmen, wenn die gesuchten Ergebnisse auf anderem Wege erzielt werden können, ist also sowohl die Verpflichtung der zuständigen niederländischen Behörden zu entnehmen, die Gültigkeit der in anderen Mitgliedstaaten erzielten Versuchsergebnisse anzuerkennen, als auch die Möglichkeit derselben Behörden, von dieser Verpflichtung dann eine Ausnahme zu machen, wenn weitere Versuche, wie es in der Richtlinie heißt, zum Schutz der Volksgesundheit und öffentlichen Sicherheit notwendig sind. Gerade diese Doppeldeutigkeit, die die von der niederländischen Regierung aufgestellte These alles andere als unterstützt, scheint mir eher darauf hinzuweisen, dass die Bestimmungen des Artikels 22 Absatz 1 der Richtlinie in der niederländischen Regelung keine klare und präzise Entsprechung finden.

26 Das überrascht auch nicht, wenn man bedenkt, dass der von der niederländischen Regierung geltend gemachte Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a des Gesetzes über Tierversuche in Wirklichkeit nicht Artikel 22 Absatz 1, sondern vielmehr Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie wiedergibt, wonach es verboten ist, Tierversuche zu unternehmen, wenn zur Erreichung des angestrebten Ergebnisses eine wissenschaftlich zufrieden stellende, vertretbare und praktikable Alternative zur Verfügung steht, bei der kein Tier verwendet werden muss. Gewiss ist der Ansicht zuzustimmen, dass die in Artikel 22 Absatz 1 der Richtlinie vorgesehene Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung denselben Zweck wie dieses Verbot verfolgt, d. h. die Durchführung von Tierversuchen auf das unbedingt Erforderliche zu beschränken, aber trotzdem handelt es sich insofern um eine andere, eigenständige Verpflichtung, als sie sich auf den besonderen Fall, dass Versuche zur Einhaltung einzelstaatlicher oder gemeinschaftlicher Gesundheits- und Sicherheitsvorschriften vorgenommen werden könnten, durch spezifische Vorschriften zur Vermeidung der genannten Versuche bezieht. Meiner Ansicht nach ergibt sich daher aus der Struktur der Richtlinie selbst, dass die volle Einhaltung von Artikel 22 Absatz 1 nicht, wie es die beklagte Regierung tut, durch den Hinweis auf ein Verbot im Sinne des Artikels 7 Absatz 2 der Richtlinie gewährleistet ist.

27 Demzufolge steht die niederländische Regelung auch in diesem Punkt mit der Richtlinie nicht voll in Einklang.

28 Ich halte deshalb auch diesen Klagegrund für stichhaltig und somit die gesamte Klage der Kommission für begründet.

Kosten

29 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. In Anbetracht dessen, was ich soeben zur Begründetheit der Klage gesagt habe, bin ich der Ansicht, dass dem Königreich der Niederlande gemäß dem entsprechenden Antrag der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen sind.

Ergebnis

30 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, Folgendes festzustellen:

1. Das Königreich der Niederlande hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 86/609/EWG des Rates vom 24. November 1986 zur Annäherung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere verstoßen, dass es nicht fristgemäß alle erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um den Artikeln 11 und 22 Absatz 1 der Richtlinie nachzukommen.

2. Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.