Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 07.11.2002 – C-415/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 7. November 2002

1 Mit ihrer vorliegenden Klage begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung, dass das Königreich Belgien gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten verstoßen hat.

2 Der Zweck der Richtlinie liegt in der Erhaltung sämtlicher wild lebenden Vogelarten, die im europäischen Gebiet der Mitgliedstaaten heimisch sind. Sie führt eine Regelung zum Schutz, zur Bewirtschaftung und zur Regulierung dieser Arten ein.

3 Artikel 4 der Richtlinie betrifft besondere Schutzmaßnahmen und ähnliche Maßnahmen. Nach Artikel 4 Absatz 1 haben die Mitgliedstaaten die Gebiete, die für die Erhaltung der in Anhang I aufgeführten Arten am besten geeignet sind, zu ermitteln und zu besonderen Schutzgebieten (im Folgenden: BSG) zu erklären. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 treffen die Mitgliedstaaten entsprechende Maßnahmen für die nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten. Nach Artikel 4 Absatz 4 schließlich haben die Mitgliedstaaten geeignete Maßnahmen zu treffen, um die Beeinträchtigung der natürlichen Lebensräume und der Habitate einer Art sowie die Belästigung von Arten, für die Schutzgebiete ausgewiesen wurden, zu vermeiden.

4 In der vorliegenden Rechtssache erhebt die Kommission gegen das Königreich Belgien drei Rügen. Sie betreffen alle die Flämische Region.

5 So macht sie geltend, dass die Flämische Region nicht die notwendigen Maßnahmen erlassen habe, um eine vollständige Umsetzung von Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie zu gewährleisten. Das Königreich Belgien tritt dieser Rüge nicht entgegen. Es räumt ein, dass die gegenwärtig in Kraft befindlichen Maßnahmen nur eine teilweise Umsetzung der streitigen Bestimmungen sicherstellten.

6 Die Kommission trägt weiterhin vor, dass Artikel 4 der Richtlinie nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes die Mitgliedstaaten dazu verpflichte, die BSG mit einem rechtlichen Schutzstatus auszustatten, der geeignet sei, das Überleben und die Vermehrung der in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Vogelarten sowie die Vermehrung, die Mauser und die Überwinterung der nicht in Anhang I aufgeführten, regelmäßig auftretenden Zugvogelarten sicherzustellen. Insoweit rügt die Kommission, dass die Flämische Region keinerlei Maßnahmen ergriffen habe, durch die die Ausweisung eines bestimmten Gebietes als BSG mit der automatischen Geltung einer angemessenen rechtlichen Schutzregelung verknüpft würde. Auch dieser Rüge tritt das Königreich Belgien nicht entgegen. Es weist darauf hin, dass das flämische Parlament gegenwärtig über den Entwurf eines entsprechenden Dekrets berate.

7 Die Kommission führt schließlich aus, dass die flämischen Behörden bisher nicht die notwendigen Maßnahmen ergriffen hätten, um zu gewährleisten, dass die Landkarten, die die BSG abgrenzten, bindend seien und Dritten entgegengehalten werden könnten. Dieser Rüge tritt das Königreich Belgien entgegen.

8 Allein streitig zwischen den Parteien ist demnach diese dritte Rüge, die sich auf die fehlende Bindungswirkung der die BSG abgrenzenden Landkarten bezieht. Ich werde in meinen Schlussanträgen somit nur diese Rüge prüfen, wobei ich gleichzeitig vorschlage, der Klage im Übrigen stattzugeben.

Zur Rüge der fehlenden Bindungswirkung der die BSG abgrenzenden Landkarten

9 Nach Auffassung der Kommission haben die flämischen Behörden Artikel 4 Absätze 1 und 2 der Richtlinie deshalb nicht ordnungsgemäß umgesetzt, weil die die BSG in der Flämischen Region abgrenzenden Landkarten ohne Bindungswirkung seien.

10 Nach belgischem Recht könnten von den regionalen Behörden erlassene Regelungen nur Bindungskraft erlangen, wenn sie im Moniteur belge (Amtsblatt des Königreichs Belgien) veröffentlicht worden seien. Nur diese Veröffentlichung erzeuge die unwiderlegliche Vermutung, dass eine Regelung den Bürgern bekannt sei, und gewährleiste damit, dass sie Dritten entgegengehalten werden könne.

11 Die Landkarten, die die BSG auf flämischem Gebiet abgrenzten, seien jedoch nicht im Moniteur belge veröffentlicht worden. Vielmehr seien sie bloß in den Rathäusern ausgelegt worden, um der Bevölkerung eine Kenntnisnahme zu ermöglichen. Dies sei nicht ausreichend, um die nach Artikel 4 der Richtlinie erforderliche rechtliche Schutzregelung zu schaffen.

12 Das Königreich Belgien hebt hervor, dass die Frage der Bindungswirkung der die BSG abgrenzenden Landkarten unter das innerstaatliche Recht der Mitgliedstaaten falle. Diese verfügten bei ihrer Entscheidung, wie sie die Bindungswirkung von Vorschriften zur Umsetzung einer Richtlinie sicherstellten, über einen erheblichen Beurteilungsspielraum. Jedenfalls verleihe die Auslegung der Landkarten in den Rathäusern diesen nach der Rechtsprechung des belgischen Kassationsgerichtshofes die gleiche Bindungswirkung wie eine Veröffentlichung im Moniteur belge.

13 Angesichts dieses Vorbringens ist an bestimmte Aspekte zu erinnern, die die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von Richtlinien aufweisen.

14 Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig sind, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt für nationale Regelungen zur Umsetzung von Richtlinien eine angemessene Bekanntmachung, so dass die Begünstigten von allen ihren Rechten Kenntnis erlangen und diese gegebenenfalls vor den nationalen Gerichten geltend machen können. Allerdings hat der Gerichtshof klargestellt, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit keine bestimmte Form der Veröffentlichung wie etwa die Veröffentlichung nationaler Regelungen im Amtsblatt der Mitgliedstaaten fordert.

15 Hinsichtlich der hier fraglichen Richtlinie ist unstreitig, dass die die BSG abgrenzenden Landkarten zwingend mit Bindungswirkung versehen sein müssen. Anderenfalls könnte die geografische Abgrenzung der BSG jederzeit angezweifelt werden, was die Erreichung der mit der Richtlinie verfolgten Zwecke erheblich gefährdete.

16 Das Königreich Belgien bestreitet nicht, dass die von den Regionalbehörden erlassenen Regelungen nach Bundesrecht (Sondergesetz zur Reform der Staatsorganisation), um Bindungswirkung zu erlangen, im Moniteur belge zu veröffentlichen sind. Es beruft sich aber auf eine Ausnahme von dieser Regel. Der Kassationsgerichtshof habe nämlich in einem Urteil vom 7. Oktober 1983 entschieden, dass der Entwurf eines Raumordnungsplans nicht notwendig allein durch seine Veröffentlichung im Moniteur belge, sondern ebenso durch seine Auslegung im Rathaus jeder von dem Plan erfassten Gemeinde bindend werde. Nach Ansicht der belgischen Regierung ist dieses im Bereich des Raumordnungsrechts ergangene Urteil auf die die BSG abgrenzenden Landkarten voll übertragbar.

17 Wie die Kommission meine ich, dass dieser Auffassung nicht gefolgt werden kann.

18 Ausweislich der Akten wurde das von der belgischen Regierung angeführte Urteil unter besonderen Umständen erlassen. Nach dem Grundgesetz für Raumordnung und Stadtplanung vom 29. März 1962 ist zu dem Entwurf eines Raumordnungsplans eine öffentliche Anhörung durchzuführen, die durch Aushänge in jedem Rathaus, dreimalige Bekanntmachungen im Moniteur belge, ebenfalls dreimalige Bekanntmachungen in drei Tageszeitungen der Hauptstadt sowie in möglichst drei Tageszeitungen der fraglichen Region und durch dreimal ausgestrahlte Mitteilungen der Nationalen Rundfunkanstalt (Institut national de radiodiffusion) anzukündigen ist.

19 Den Gründen des fraglichen Urteils lässt sich außerdem entnehmen, dass sich der Kassationsgerichtshof, als er den Entwürfen von Raumordnungsplänen Bindungswirkung zuerkannte, auf verschiedene besondere Umstände wie den Wortlaut der streitigen Bestimmung, den allgemeinen Aufbau des Gesetzes und sämtliche Ausführungen des zuständigen Ministers während der parlamentarischen Beratungen gestützt hat.

20 Dass auch hier solche besondere Umstände vorlägen, hat das Königreich Belgien jedoch nicht nachgewiesen. Die belgische Regierung verweist zwar darauf, dass die Verordnung der flämischen Regierung vom 17. Oktober 1988 die Auslegung der die BSG abgrenzenden Landkarten in den Rathäusern vorschreibe.

21 Den Akten lässt sich aber nicht entnehmen, dass zu den streitigen Karten die gleiche öffentliche Anhörung durchgeführt würde wie nach dem oben genannten Gesetz. Es steht auch nicht sicher fest, dass der Auslegung der Karten öffentliche Ankündigungen vorausgehen, die den in jenem Gesetz vorgeschriebenen Bekanntmachungen vergleichbar wären. Ebenso ist unbekannt, ob der Wille des Gesetzgebers, wie in dem dem angeführten Urteil zugrunde liegenden Sachverhalt, wirklich dahin ging, den Landkarten mit ihrer Auslegung in den Rathäusern Bindungswirkung zu verleihen. Vor allem aber ist nicht bekannt, ob eine Regelung, die von einer zum Bundesstaat gehörenden Gebietskörperschaft erlassen wurde (hier die Verordnung der flämischen Regierung), wirksam von einem bundesrechtlich (hier durch das Sondergesetz zur Reform der Staatsorganisation) vorgeschriebenen Veröffentlichungsgebot abweichen kann.

22 Nach alledem gelange ich zu dem Ergebnis, dass das Königreich Belgien nicht nachgewiesen hat, dass die die BSG in der Flämischen Region abgrenzenden Landkarten mit unbestreitbarer Bindungswirkung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgestattet sind.

23 Ich schlage deshalb vor, der dritten Rüge der Kommission stattzugeben.

Ergebnis

24 Demgemäß schlage ich vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Das Königreich Belgien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten verstoßen, dass die Flämische Region nicht

fristgemäß die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die vollständige Umsetzung von Artikel 4 Absätze 1 und 2 dieser Richtlinie sicherzustellen,

nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Ausweisung eines Gebiets als besonderes Schutzgebiet mit der automatischen Geltung einer rechtlichen Schutzregelung gemäß Artikel 4 Absätze 1, 2 und 4 der Richtlinie zu verknüpfen, und

nicht die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat, um die Landkarten, die die besonderen Schutzgebiete innerhalb des belgischen Hoheitsgebiets abgrenzen, mit unbestreitbarer Bindungswirkung auszustatten.

2. Das Königreich Belgien trägt die Kosten.