Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 13.03.2003 – C-211/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 13. März 2003

I — Einführung

1 Das vorliegende Verfahren betrifft die Wahl der Rechtsgrundlage für die Beschlüsse des Rates 2001/265/EG und 2001/266/EG über die Genehmigung der Abschlüsse der Abkommen der EG mit Bulgarien und Ungarn zur Regelung der Güterbeförderung auf der Straße und zur Förderung des kombinierten Verkehrs. Die Kommission erachtet die beiden Abkommen als Maßnahmen der Verkehrspolitik und hatte daher vorgeschlagen, sie auf der Rechtsgrundlage des Artikels 71 EG zu genehmigen. Der Rat ist dem nicht gefolgt. Wegen der in Artikel 8 der Abkommen enthaltenen, als steuerliche Bestimmungen bezeichneten Regelungen hat er zusätzlich die Rechtsgrundlage des Artikels 93 EG für die Verabschiedung der angefochtenen Beschlüsse herangezogen.

II — Rechtlicher Rahmen

2 Die beiden angefochtenen Beschlüsse und die ihnen als Anlage beigefügten Abkommen sind weitestgehend identisch.

3 Die Beschlüsse stellen in ihrem ersten Erwägungsgrund fest, dass das jeweilige Abkommen der weiteren Entwicklung der Verkehrsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien dient. Im zweiten Erwägungsgrund heißt es: Der Abschluss des Abkommens trägt zum reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes bei, da es den Transitverkehr durch die Republik Bulgarien [bzw. Ungarn] für die Zwecke des innergemeinschaftlichen Verkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten fördern wird und somit die Voraussetzungen für eine für die Allgemeinheit möglichst kostengünstige Abwicklung des innergemeinschaftlichen Verkehrs schafft; gleichzeitig würden die administrativen und technischen Hemmnisse auf ein Mindestmaß reduziert. Im dritten Erwägungsgrund wird festgestellt, dass das jeweilige Abkommen den kombinierten Verkehr und damit den Umweltschutz fördert.

4 Die Abkommen sind mit dem Titel Abkommen... zur Regelung der Güterbeförderung auf der Straße und zur Förderung des kombinierten Verkehrs überschrieben.

5 Im ersten Erwägungsgrund der Abkommen heißt es: In der Erwägung, dass es im Hinblick auf die Vollendung des Binnenmarktes und die gemeinsame Verkehrspolitik für die Gemeinschaft von wesentlicher Bedeutung ist, dass der Gütertransitverkehr durch Bulgarien [bzw. Ungarn] so rasch und effizient wie möglich und ohne Hemmnisse oder Diskriminierung abgewickelt werden kann.

6 Artikel 1 der Abkommen definiert als Ziel des Abkommens: ... die Zusammenarbeit zwischen den Vertragsparteien im Bereich des Güterverkehrs und insbesondere des Transitverkehrs auf der Straße zu verstärken und sicherzustellen, dass sich der Verkehr zwischen den Gebieten der Vertragsparteien und durch diese hindurch koordiniert entwickelt.

7 Artikel 2 legt den Geltungsbereich des Abkommens fest:

(1) Die Zusammenarbeit betrifft den Güterverkehr auf der Straße sowie den kombinierten Verkehr.

(2) In diesem Rahmen erstreckt sich das Abkommen insbesondere auf folgende Bereiche:

den Zugang zum Markt für den Gütertransitverkehr auf der Straße;

flankierende Maßnahmen auf dem Gebiet der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, einschließlich wirtschaftlicher, steuerlicher, sozialer und technischer Vorschriften;

die Zusammenarbeit beim Aufbau eines Verkehrssystems, das auch die Erfordernisse des Umweltschutzes berücksichtigt;

den regelmäßigen Informationsaustausch über die Entwicklung der Verkehrspolitik der Vertragsparteien.

8 Artikel 3 enthält Begriffsbestimmungen, die hier nicht weiter von Bedeutung sind. Die Artikel 4 und 5 sind dem kombinierten Verkehr gewidmet. Artikel 6 enthält allgemeine Bestimmungen über den Straßenverkehr. Artikel 7 regelt den Zugang zum Straßenverkehrsmarkt.

9 Artikel 8 ist mit Steuerliche Bestimmungen überschrieben und lautet:

Für Beförderungen nach diesem Abkommen gilt:

1. Die Vertragsparteien stellen sicher, dass bei der Kraftfahrzeugbesteuerung, bei der Steuerlast, Maut und sonstigen Formen von Benutzungsgebühren nicht nach Staatsangehörigkeit oder Niederlassungsort diskriminiert wird.

2. Straßenfahrzeuge, die bei einer Vertragspartei gemeldet sind, werden von sämtlichen Fahrzeugsteuern und Gebühren, die auf die Benutzung oder den Besitz von Fahrzeugen erhoben werden, sowie von sämtlichen Sondersteuern und -abgaben befreit, die auf Beförderungen auf dem Gebiet der anderen Vertragspartei erhoben werden.

Straßenfahrzeuge sind nicht von der Zahlung von Steuern und Abgaben auf Kraftstoff, von Maut und sonstigen Benutzungsgebühren befreit.

3. Die Vertragsparteien stellen sicher, dass für die Benutzung eines Straßenabschnitts nicht gleichzeitig Mautgebühren und sonstige Benutzungsgebühren erhoben werden. Die Vertragsparteien können jedoch eine Maut für die Benutzung von Brücken, Tunneln und Pässen in Verkehrsnetzen verlangen, in denen bereits Benutzungsgebühren erhoben werden.

4. Folgende Stoffe und Gegenstände sind von Zollgebühren und sämtlichen Steuern und Gebühren befreit:

a) Kraftstoff in den Tanks von Straßenfahrzeugen bei der Einfahrt in das Gebiet der anderen Vertragspartei, wenn es sich um die vom Hersteller für den fraglichen Fahrzeugtyp vorgesehenen Tanks handelt;

b) Kraftstoff in den Tanks von Anhängern und Sattelanhängern, der für die Kühlsysteme der Kühlanlagen verwendet wird;

c) Schmiermittel für die Verwendung während der Fahrt in den erforderlichen Mengen;

d) Ersatzteile und Werkzeuge für die Reparatur eines Fahrzeugs bei einer Panne während einer grenzüberschreitenden Beförderung auf der Straße; die Teile, die ersetzt werden, sollten unter Aufsicht der zuständigen Zollbehörde der anderen Vertragspartei wieder ausgeführt oder vernichtet werden.

5. Wenn das Gewicht, die Abmessungen oder die Achslast eines Fahrzeugs die auf dem Gebiet Bulgariens gültigen Grenzwerte überschreiten, das Fahrzeug jedoch den Bestimmungen der Richtlinie 96/53/EG des Rates über Gewichte und Abmessungen entspricht, so müssen für das Fahrzeug unbeschadet des Artikels 8 Absatz 2 Unterabsatz 2 keine Sonderabgaben gezahlt werden, sofern es in Bulgarien ausschließlich die in Anhang 5 genannten Haupttransitstrecken benutzt.

10 Artikel 9 enthält Sozialbestimmungen und Artikel 10 Technische Bestimmungen. Artikel 11 bestimmt die Vereinfachung von Formalitäten. Die Schlussbestimmungen in den Artikeln 12 bis 19 regeln Fragen der Erweiterung des Anwendungsbereichs, der Gründung eines gemischten Ausschusses, der Meldung von Verstößen gegen die Abkommen, die Laufzeit der Abkommen, ihre Kündigung, die Verbindlichkeit der Anhänge, die verbindlichen Sprachfassungen und das Inkrafttreten.

III — Sachverhalt

11 Im Dezember 1995 erteilte der Rat der Kommission ein Mandat, mit Bulgarien, Ungarn und Rumänien Abkommen über den Straßengüterverkehr, den kombinierten Verkehr sowie den Transit von Kraftfahrzeugen auszuhandeln. Das Abkommen mit Bulgarien wurde im Dezember 1998 und das mit Ungarn im April 1999 paraphiert. Mit Rumänien wurde, zumindest im Zeitpunkt der Klageerhebung, noch immer verhandelt.

12 Die Kommission legte dem Rat Vorschläge für Beschlüsse zur Unterzeichnung der Abkommen mit Bulgarien und Ungarn vor, die als Rechtsgrundlage Artikel 71 EG und Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 1 EG zitierten.

13 Der Rat genehmigte die Unterzeichnung der Abkommen durch Beschluss vom 19. März 2001. Der Pressemitteilung über die entsprechende Sitzung des Rates ist nicht zu entnehmen, auf welche Rechtsgrundlage sich diese Genehmigung stützte. Den angefochtenen Beschlüssen über den Abschluss der Abkommen fügte er jedenfalls Artikel 93 EG als weitere Rechtsgrundlage hinzu und änderte die Vorschrift über die Befassung des Parlaments in Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG.

IV — Vortrag der Beteiligten und Anträge der Parteien

14 Die Kommission ist der Ansicht, die angefochtenen Beschlüsse hätten allein auf Artikel 71 EG gestützt werden dürfen. Schon nach ihrem Wortlaut sei diese Bestimmung weit auszulegen. Die Gemeinschaft werde ermächtigt, eine umfassende Politik auf dem Gebiet des Verkehrs zu schaffen und nicht nur einzelne Maßnahmen zu erlassen. Für eine weite Auslegung spreche auch, dass Artikel 71 EG die Gemeinschaft ausdrücklich zum Erlass aller sonstigen zweckdienlichen Vorschriften ermächtige.

15 Diesen Vortrag hat sie in der mündlichen Verhandlung durch einen Verweis auf Artikel 70 EG ergänzt, wonach die Mitgliedstaaten die Ziele dieses Vertrages im Rahmen einer gemeinsamen Verkehrspolitik verfolgen. Die Kommission legt diese Bestimmung dahin gehend aus, dass die anderen Vertragsziele im Rahmen der Verkehrspolitik stets eine nachgeordnete Rolle spielen.

16 Die Kommission führt die Richtlinien 94/58/EG , 2000/59/EG und 92/14/EWG als Beispiele für Maßnahmen an, bei denen der Gesetzgeber im Zusammenhang mit dem Erlass von Vorschriften zur Verwirklichung der Verkehrspolitik Regelungen über die berufliche Bildung, den Umweltschutz und den Lärmschutz erlassen habe. In all diesen Fällen seien die Regelungen allein auf die Rechtsgrundlage des Artikels 71 EG gestützt worden.

17 Aus dem Bereich der internationalen Abkommen zitiert sie das Verkehrsabkommen zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Slowenien, das am 5. April 1993 unterzeichnet wurde, sowie das Verkehrsabkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien, das am 29. April 1997 unterzeichnet wurde. Beide Abkommen seien allein auf die Rechtsgrundlage des Artikels 71 EG gestützt worden und enthielten einen ähnlich lautenden Artikel 14, der dem hier zu untersuchenden Artikel 8 vergleichbar sei.

18 In Bezug auf Artikel 8 der Abkommen ist die Kommission der Ansicht, dass er — wenn überhaupt — nur vereinzelt Bestimmungen steuerlicher Natur enthalte. Die Regelungen über Zollgebühren und Abgaben gleicher Wirkung (Ziffer 4) seien jedenfalls keine steuerlichen Bestimmungen, sondern Regelungen des Zollrechts (Artikel 26 EG). Die Straßenbenutzungsgebühren seien als Gegenleistung für die Dienstleistung des Zurverfügungstellens der Straßeninfrastruktur anzusehen. In Bezug auf die Regelung über die Straßenbenutzungsgebühren verweist die Kommission auf die Urteile Kommission/Frankreich und Kommission/Spanien, wonach diese Gebühren nicht in den Anwendungsbereich des Artikels 93 EG fallen. Allenfalls könnten die sonstigen Benutzungsgebühren einen steuerlichen Charakter haben, denn bei ihnen fehle es an einem unmittelbaren Zusammenhang zwischen dem geschuldeten Betrag und der gewährten Leistung. Artikel 8 Ziffer 5 schließlich enthalte lediglich die Verpflichtung, für diejenigen Fahrzeuge keine Sonderabgaben zu erheben, die den Bestimmungen der Richtlinie 96/53/EG entsprächen. Der steuerliche Charakter dieser Sonderabgaben sei überaus fragwürdig. Es handele sich wohl eher um eine Art Strafabgabe für Schäden, die an den benutzten Straßen entstünden. Aufgrund dieser Analyse gelangt die Kommission zu der Auffassung, dass es sich bei Artikel 8 um untergeordnete Begleitmaßnahmen handle, die allein der Verwirklichung des Hauptziels dienten, nämlich der Erleichterung des Straßengüterverkehrs und des kombinierten Verkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten.

19 Diese These werde durch die Verhandlungsrichtlinien belegt, die der Rat am 11. Dezember 1995 verabschiedet habe. Aus diesen gehe hervor, dass es um die Erleichterung des Güterverkehrs von und nach Griechenland durch den Abschluss von Transitabkommen mit Bulgarien, Ungarn und Rumänien gegangen sei.

20 Die Regelung in Artikel 8 diene in erster Linie der Vermeidung von Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit und einer Doppelbesteuerung. Sie enthalte keine Harmonisierungsmaßnahme. Die angesprochenen Materien seien im Übrigen auf Gemeinschaftsebene bereits durch die Richtlinie 1999/62/EG bezüglich der Besteuerung von Lastkraftwagen und die Richtlinien 92/12/EWG, 92/81/EWG und 92/82/EWG bezüglich sonstiger Abgaben angeglichen. Die Regelung in Artikel 8 habe lediglich die Folge, dass die Mitgliedstaaten die Transporteure aus Drittstaaten von bestimmten Steuern zu befreien hätten.

21 Die Kommission verweist des Weiteren auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zur Wahl der Rechtsgrundlage im Rahmen des Abschlusses völkerrechtlicher Abkommen. Der Gerichtshof habe immer auf den Schwerpunkt des jeweiligen Abkommens abgestellt.

22 Sie hält die Rechtsgrundlagen der Artikel 71 EG und 93 EG für nicht miteinander vereinbar. Für einen Beschluss nach Artikel 71 EG sei im Rat nur eine qualifizierte Mehrheit im Rahmen eines Verfahrens der Mitentscheidung erforderlich, wohingegen Artikel 93 EG Einstimmigkeit im Rat und nur eine Anhörung des Parlaments vorsehe. Die beiden Verfahren seien im Sinne der Rechtsprechung im Fall Titandioxid nicht miteinander vereinbar. Diese Rechtsprechung sei später vom Gerichtshof immer wieder bestätigt worden. Im Übrigen stelle sich das Problem beim Mitentscheidungsverfahren ebenso wie beim Verfahren der Zusammenarbeit, auf das sich das Urteil Titandioxid beziehe. Die Regelung in Artikel 151 EG (Kultur), die eine einstimmige Beschlussfassung im Rat vorsieht, sei eine Ausnahmevorschrift und als solche eng auszulegen. Sie könne keine Rechtfertigung für eine Verschiebung des institutionellen Gleichgewichts durch das Hinzufügen einer mit Artikel 71 EG unvereinbaren weiteren Rechtsgrundlage bilden.

23 Die Kommission ist der Meinung, die irrige Bezugnahme auf Artikel 93 EG habe zu einer radikalen Änderung des Verfahrens geführt. Das gelte auch dann, wenn die Stellung des Parlaments durch die Anwendung des Artikels 300 Absatz 3 EG im vorliegenden Fall nicht angetastet worden sei. Denn normalerweise sei nur die qualifizierte Mehrheit für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages notwendig.

24 Die Kommission beantragt,

die Beschlüsse 2001/265/EG und 2001/266/EG des Rates vom 19. März 2001 über den Abschluss von Transitabkommen zwischen der Gemeinschaft und Bulgarien bzw. Ungarn insofern für nichtig zu erklären, als sie auf Artikel 93 EG gestützt sind, die notwendige und hinreichende Rechtsgrundlage jedoch Artikel 71 EG ist,

die Wirkungen dieser Abkommen bis zum Erlass neuer Rechtsakte durch den Rat aufrechtzuerhalten und

dem Rat die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

25 Der Rat beantragt,

die Klage abzuweisen,

der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Hilfsweise, für den Fall, dass der Gerichtshof die Beschlüsse aufhebt, beantragt auch der Rat, die Wirkungen dieser Abkommen bis zum Erlass neuer Rechtsakte aufrechtzuerhalten.

26 Der Rat ist der Ansicht, wegen der Bestimmung in Artikel 8 der beiden Abkommen sei es erforderlich gewesen, die beiden Beschlüsse auf die doppelte Rechtsgrundlage der Artikel 71 EG und 93 EG zu stützen. Zum einen impliziere Artikel 8 eine Angleichung der steuerrechtlichen Bestimmungen der Mitgliedstaaten. Zum anderen sei der Inhalt des Artikels 8 von den übrigen Bestimmungen der Abkommen abtrennbar und selbständig, so dass es einer doppelten Rechtsgrundlage bedurfte.

27 Artikel 8 führe zu einer Angleichung der Vorschriften der Mitgliedstaaten in den Bereichen Kraftfahrzeugbesteuerung und der Steuerlast (Ziffer 1), Fahrzeugsteuern und Gebühren, die auf die Benutzung oder den Besitz von Fahrzeugen erhoben werden, Sondersteuern und -abgaben, die auf Beförderungen erhoben werden, Abgaben auf Kraftstoff (Ziffer 2), Steuern auf Kraftstoff in den Tanks (Ziffer 4 Buchstaben a und b), Steuern auf Schmiermittel (Ziffer 4 Buchstabe c) sowie Steuern auf Ersatzteile (Ziffer 4 Buchstabe d). Artikel 2 Absatz 2 der angefochtenen Entscheidungen trenne diese Regelung im zweiten Spiegelstrich deutlich von den Regelungen über den Verkehr im ersten, dritten und vierten Spiegelstrich.

28 Der Rat zitiert in diesem Zusammenhang eine ganze Reihe von Rechtsakten aus dem Verkehrssektor, die er aus diesem Grunde in der Vergangenheit auf die doppelte Rechtsgrundlage der Artikel 71 und 93 EG gestützt hat. Daneben verweist er auf das Urteil in der Rechtssache Parlament/Rat, in dem der Gerichtshof die Wahl der doppelten Rechtsgrundlage nicht beanstandet habe.

29 Die Wahl der doppelten Rechtsgrundlage sei auch vereinbar mit der Rechtsprechung zu völkerrechtlichen Abkommen. In der Rechtssache Portugal/Rat habe der Gerichtshof ausgeführt, dass einzelne Bestimmungen unerheblich für die Einordnung eines Abkommens sind, ... sofern diese Bestimmungen in den genannten besonderen Bereichen nicht Verpflichtungen von solcher Tragweite mit sich bringen, dass diese Verpflichtungen in Wirklichkeit anderen Zielen dienen als der Entwicklungszusammenarbeit. Genau diese Wirkung komme aber der Regelung in den Artikeln 8 der Abkommen mit Bulgarien und Ungarn zu.

30 Die von der Kommission vertretene weite Auslegung des Artikels 71 EG hält der Rat für unvereinbar mit dem Konzept der begrenzten Einzelermächtigung, auf dem der Vertrag beruhe. Insbesondere ermächtige die Befugnis zum Erlass aller sonstigen zweckdienlichen Vorschriften nicht zum Außerachtlassen besonderer Handlungsermächtigungen wie des Artikels 93 EG, wenn von der Transportpolitik verschiedene Ziele verfolgt würden.

31 Auf den verfahrensrechtlichen Einwand, Artikel 71 EG setze die qualifizierte Mehrheit voraus, wohingegen Artikel 93 EG Einstimmigkeit verlange, entgegnet der Rat, dass nach Erlass des Urteils in der Rechtssache Titandioxid der EG-Vertrag mehrfach geändert worden sei. So sehe er z.B. im Rahmen der in Artikel 151 EG geregelten Kulturpolitik und im Rahmen der Forschung und Technologie in Artikel 166 EG die Einstimmigkeit im Rat auch im Falle der Durchführung eines Verfahrens der Mitentscheidung vor. Er hält die Titandioxid-Rechtsprechung auch für überholt, weil das Verfahren der Zusammenarbeit, auf das sich das Urteil Titandioxid bezog, mittlerweile weitgehend durch das Verfahren der Mitentscheidung ersetzt worden sei. Im Übrigen werde eine eventuelle Unvereinbarkeit der beiden Verfahren dadurch geheilt, dass das Parlament nach Artikel 300 Absatz 3 EG auf jeden Fall nur anzuhören war. Insofern misst der Rat dem Argument der Kommission einen rein theoretischen Wert bei.

32 Den von der Kommission angeführten Vergleich mit den Abkommen mit Slowenien und der Ehemaligen Jugoslawischen Republik Mazedonien hält der Rat nicht für stichhaltig. Im Unterschied zu Artikel 8 enthalte Artikel 14 dieser Abkommen keinerlei Vorschriften, die zu einer Angleichung der Vorschriften der Mitgliedstaaten führten. Vielmehr sehe Artikel 14 nur Leitlinien vor, die die Vertragsparteien zu beachten hätten, um eine nicht diskriminierende Behandlung sicherzustellen. Im Übrigen verwiesen diese Bestimmungen auf künftig auszuhandelnde Abkommen.

33 Die deutsche Regierung unterstützt die Haltung des Rates. Sie schließt sich seiner Argumentation in Bezug auf die Würdigung des Inhalts des Artikels 8 der Abkommen an. Insbesondere die Regelungen in den Ziffern 1, 2 und 4 hätten steuerlichen Charakter. Sie regelten die einheitliche Vergünstigung von den genannten Steuern, weshalb die Abkommen zu einer Harmonisierung indirekter Steuern in den Mitgliedstaaten führten. Dies rechtfertige den Rückgriff auf Artikel 93 EG als Rechtsgrundlage.

34 Ebenso wie der Rat hält auch die deutsche Regierung die Regelung in Artikel 8 für eigenständig und abtrennbar vom übrigen Inhalt der Abkommen. Auch aus diesem Grund sei die doppelte Rechtsgrundlage erforderlich.

35 Die deutsche Regierung weist zudem noch auf den horizontalen Charakter der Steuerpolitik hin und ist im Gegensatz zur Kommission der Meinung, dass die Bestimmung des Artikels 93 EG daher der sektoriellen Regelung des Artikels 71 EG vorgehe. Sie leitet dies aus einem Vergleich mit dem Verhältnis von Artikel 93 EG zu Artikel 95 EG ab und verallgemeinert dieses Ergebnis dahin gehend, dass in ihm eine grundlegende Wertung des EG-Vertrags zum Ausdruck komme, nach der horizontale Ermächtigungsnormen stets sektoriellen Rechtsgrundlagen vorgingen.

36 Wie der Rat verweist auch die deutsche Regierung auf Artikel 151 EG und 166 EG als Beispiele für Ermächtigungsgrundlagen, die das Mitentscheidungsverfahren mit der Einstimmigkeit im Rat kombinierten. Infolgedessen sei eine Kombination der Artikel 71 EG und 93 EG als Rechtsgrundlagen nicht auf der Grundlage der Titandioxid-Rechtsprechung ausgeschlossen.

37 Auch die luxemburgische Regierung unterstützt die Argumentation des Rates bezüglich des steuerlichen Inhalts des Artikels 8 und der daraus folgenden Notwendigkeit, die Beschlüsse auf die doppelte Rechtsgrundlage zu stellen. Sie bezeichnet die Regelung in Artikel 8 für unabdingbar für die Verwirklichung des von den Abkommen angestrebten Zieles der Erleichterung des Güterverkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten. Sie verweist insoweit auf den zweiten Erwägungsgrund der angefochtenen Entscheidungen.

38 Wie der Rat und die deutsche Regierung hält sie die Titandioxid-Rechtsprechung aufgrund der Regelungen in den Artikeln 151 EG und 166 EG für überholt. Aus dem Zusammentreffen des Mitentscheidungsverfahrens mit dem Einstimmigkeitserfordernis im Rat folge nicht die Unzulässigkeit der doppelten Rechtsgrundlage.

V — Würdigung

39 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände zu gründen. Dazu gehören insbesondere das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts. Verfolgt ein Rechtsakt mehrere Zielsetzungen und lässt sich eine davon als wesentliche oder überwiegende ausmachen, während die andere nur von untergeordneter Bedeutung ist, so ist der Rechtsakt nur auf diejenige Rechtsgrundlage zu stützen, die die wesentliche oder überwiegende Zielsetzung erfordert. Werden hingegen gleichzeitig Ziele verfolgt, die untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass das eine im Verhältnis zum anderen zweitrangig ist und mittelbaren Charakter hat, so kann ein solcher Rechtsakt ausnahmsweise auf die verschiedenen einschlägigen Rechtsgrundlagen gestützt werden.

40 Alle Verfahrensbeteiligten sind sich über diese'Grundsätze einig. Sie sind alle der Auffassung, dass die Abkommen der Erleichterung des Güterverkehrs auf der Straße und des kombinierten Verkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten dienen. Diese verkehrspolitische Zielsetzung wird insbesondere durch den oben zitierten zweiten Erwägungsgrund der angefochtenen Beschlüsse 2001/265 und 2001/266 belegt. Es ist unstreitig, dass die Abkommen ein verkehrspolitisches Ziel verfolgen und einen verkehrspolitischen Inhalt haben. Umstritten ist hingegen, inwieweit die Artikel 8 der Abkommen einen steuerlichen Inhalt haben, der die Heranziehung des Artikels 93 EG als weitere Rechtsgrundlage für die angefochtenen Beschlüsse rechtfertigt.

41 Es ist daher zu erörtern, ob die angefochtenen Beschlüsse nach ihrem Ziel und ihrem Inhalt neben einer verkehrspolitischen auch eine steuerpolitische Zielsetzung verfolgen und ob sich eine von beiden als wesentliche oder überwiegende ausmachen lässt oder beide untrennbar miteinander verbunden sind, ohne dass eine im Verhältnis zur anderen zweitrangig ist und mittelbaren Charakter hat.

A — Verfolgen die angefochtenen Beschlüsse eine steuerliche Zielsetzung?

42 Als Ziel der angefochtenen Beschlüsse wird in ihrem ersten Erwägungsgrund die weitere Entwicklung der Verkehrsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien angegeben. Im zweiten Erwägungsgrund wird ausgeführt, dass die Abkommen zum reibungslosen Funktionieren des Binnenmarktes beitragen, da sie den Transitverkehr durch die Republik Bulgarien und die Republik Ungarn für die Zwecke des innergemeinschaftlichen Verkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten fördern wollen. Im dritten Erwägungsgrund wird schließlich auf die Förderung des kombinierten Verkehrs und damit des Umweltschutzes hingewiesen.

43 Die angefochtenen Beschlüsse ohne ihre Anlagen enthalten somit keinen Hinweis auf eine steuerliche Zielsetzung. Es ist lediglich von verkehrspolitischen und umweltschutzpolitischen Belangen die Rede.

44 Der erste Erwägungsgrund der Abkommen hebt die Bedeutung des Gütertransitverkehrs durch Bulgarien und Ungarn für die Vollendung des Binnenmarktes und die gemeinsame Verkehrspolitik hervor. Auch der zweite und dritte Erwägungsgrund betreffen den Marktzugang und den Transitverkehr sowie die weitere Entwicklung des Verkehrs, erwähnen aber nicht die Harmonisierung von Steuern oder Abgaben als Ziel der Abkommen.

45 Als Ziel der Abkommen wird in Artikel 1 die Zusammenarbeit der Vertragsparteien im Bereich des Güterverkehrs und insbesondere des Transitverkehrs angegeben, sowie die Sicherstellung, dass sich der Verkehr zwischen den Gebieten der Vertragsparteien und durch diese hindurch koordiniert entwickelt. Auch diese Bestimmung enthält keinen Hinweis auf eine steuerpolitische Zielsetzung der Abkommen.

46 Als Ergebnis der Analyse des Zieles der angefochtenen Beschlüsse und der ihnen beigefügten Abkommen ist daher festzuhalten, dass es keinen Hinweis auf eine steuerpolitische Zielsetzung gibt. Dies spricht gegen eine Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage der angefochtenen Beschlüsse.

47 Der Inhalt der angefochtenen Beschlüsse beschränkt sich auf die Zustimmung zum Abschluss der Abkommen und technische Bestimmungen. Er liefert keinen Aufschluss für die hier zu untersuchende Frage.

48 Zu fragen ist nun, ob sich aus dem Inhalt der Abkommen eine steuerpolitische Zielsetzung der angefochtenen Beschlüsse ergibt. Artikel 2 Absatz 2 zweiter Spiegelstrich der Abkommen erwähnt zwar die steuerlichen Maßnahmen unter den flankierenden Maßnahmen auf dem Gebiet der Rechts- und Verwaltungsvorschriften. Hierin liegt aber kein weiterer Regelungsgehalt, weshalb diese Bestimmung nicht geeignet ist, die Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage zu rechtfertigen.

49 Artikel 8 ist überschrieben mit steuerliche Bestimmungen. Dies deutet einen steuerlichen Inhalt an. Ziffer 1 enthält den Grundsatz der Nichtdiskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Niederlassungsortes bei der Kraftfahrzeugbesteuerung, bei der Steuerlast, Maut und sonstigen Formen von Benutzungsgebühren. Diese Regelung betrifft zwar die Steuern. Sie ist aber nicht geeignet, die Heranziehung des Artikels 93 EG zu rechtfertigten. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung ist Gegenstand des Artikels 90 EG.

50 Ziffer 2 Unterabsatz 1 sieht eine Befreiung von Fahrzeugsteuern und Gebühren vor, die auf die Benutzung oder den Besitz von Fahrzeugen erhoben werden, sowie von Sondersteuern und -abgaben, die auf Beförderungen auf dem Gebiet der anderen Vertragspartei erhoben werden. Unterabsatz 2 enthält Ausnahmen von dieser Befreiung für die Steuern und Abgaben auf Kraftstoff, für Maut und sonstige Benutzungsgebühren. Maut ist nach der Rechtsprechung keine Steuer, sondern ein Entgelt für eine Dienstleistung. Gleiches gilt für andere Straßenbenutzungsgebühren wegen des unmittelbaren Zusammenhangs zwischen der geschuldeten Gebühr und dem Zurverfügungstellen der Straßeninfrastruktur. Der steuerliche Inhalt der Ziffer 2 beschränkt sich folglich auf die Befreiung von den Fahrzeugsteuern und Gebühren, die auf den Besitz oder die Benutzung von Fahrzeugen erhoben werden, sowie von den Steuern auf Beförderungen und die Nichtbefreiung von Steuern und Abgaben auf Kraftstoff.

51 Ziffer 3 betrifft wiederum die Maut und andere Benutzungsgebühren, die wie im vorigen Absatz festgestellt, keine Steuern im Sinne des Gemeinschaftsrechts darstellen. Insofern hat Ziffer 3 keinen steuerlichen Inhalt.

52 Ziffer 4 enthält weitere Befreiungen von Zollgebühren und Steuern. Zollgebühren, die eventuell für Ersatzteile und Werkzeuge fällig würden (vgl. Buchstabe d), sind keine Steuern im Sinne der Artikel 90 EG bis 93 EG, sondern unterfallen den Regelungen über die Zollunion, Artikel 25 ff. EG. Nach dem Sinn der Bestimmung geht es um mitgeführte Ersatzteile und Werkzeuge. Sie betrifft daher nicht die Einfuhr und erstreckt sich somit nicht auf eine Mehrwertsteuer für diese Gegenstände. Buchstabe d rechtfertigt daher nicht die Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage. Die übrigen Befreiungen in den Buchstaben a, b und c betreffen die Steuer für den Kraftstoff, der in den Tanks bzw. für Kühlsysteme mitgeführt wird, und die Steuer für Schmiermittel in den für die Fahrt erforderlichen Mengen. Diese Bestimmungen haben einen steuerlichen Inhalt, weshalb hierfür eine Heranziehung des Artikels 93 EG in Betracht zu ziehen wäre.

53 Ziffer 5 schließlich betrifft eine Befreiung von Sonderabgaben für Fahrzeuge, die bestimmte Grenzwerte in Bulgarien und Ungarn überschreiten. Hier besteht eine unmittelbare Beziehung zwischen der ohne diese Regelung geschuldeten Abgabe und dem Zurverfügungstellen der Straßeninfrastruktur. Mit ihr werden übermäßige Inanspruchnahmen der Straßeninfrastruktur abgegolten. Diese Abgaben stehen daher der Maut und sonstigen Straßenbenutzungsgebühren nahe und dürften wie diese nicht unter den Begriff der Steuer fallen.

54 Als Ergebnis der Prüfung des Artikels 8 bleibt festzuhalten, dass Ziffern 2 und 4 einen gewissen steuerlichen Inhalt haben. Dabei handelt es sich um Steuerbefreiungen.

55 Aufgrund dieser Feststellungen ist der von der Kommission angeführte Vergleich mit den Artikeln 14 der Abkommen mit Slowenien und Mazedonien zurückzuweisen. Diese enthalten zwar in Absatz 1 den Grundsatz der Nichtdiskriminierung, was dem hier untersuchten Artikel 8 Ziffer 1 entspricht. Die Artikel 14 Absätze 2 bis 4 der Abkommen mit Slowenien und Mazedonien enthalten aber nur eine Pflicht, Vertragsverhandlungen zwischen den Parteien aufzunehmen. Demgegenüber enthalten die Artikel 8 Ziffern 2 und 4 der Abkommen mit Bulgarien und Ungarn einen darüber hinausgehenden konkreten steuerlichen Inhalt.

56 Eine Befreiung von Abgaben, wie sie in Artikel 8 Ziffern 2 und 4 vorgesehen ist, mag in Form der Beseitigung der unterschiedlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten und folglich in Form einer Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über indirekte Steuern erfolgen. Insoweit kann man die Anwendungsvoraussetzungen des Artikels 93 EG als erfüllt ansehen.

57 Es ist jedoch zu beachten, dass Artikel 93 EG die Rechtsgrundlage nur für Harmonisierungsmaßnahmen bezüglich indirekter Steuern ist, die für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig sind. Diese zweite Bedingung dürfte im vorliegenden Fall nicht erfüllt sein.

58 Die gegebenenfalls anzunehmende Harmonisierung durch die Ziffern 2 und 4 des Artikels 8 betrifft die Marktbürger nur insofern, als sie in Bulgarien oder Ungarn am Güterverkehr teilnehmen. Die Regelung kommt den Angehörigen der beiden Vertragsparteien (EG und Bulgarien bzw. EG und Ungarn) im jeweils anderen Vertragsgebiet zugute. Die Marktteilnehmer am europäischen Binnenmarkt profitieren von dieser Regelung nur außerhalb des europäischen Binnenmarktes. Von daher fehlt es an der zweiten Anwendungsvoraussetzung des Artikels 93 EG. Die Regelung in Artikel 8 Ziffern 2 und 4 der Abkommen ist für die Errichtung und das Funktionieren des Binnenmarktes im Güterverkehrsbereich nicht notwendig.

59 Der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen sind der Meinung, die Regelung diene insofern dem Binnenmarkt, als der Güterverkehr zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten gefördert werde. Dem ist durchaus zuzustimmen. Nur ist dies ein Argument für die Heranziehung der Rechtsgrundlage Verkehr, Artikel 71 EG, denn es geht wie gesagt um den Binnenmarkt für den Güterverkehr. Das Argument begründet jedoch nicht die Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage.

60 Diese Überlegungen zur Wahl der einschlägigen Rechtsgrundlage für die angefochtenen Beschlüsse werden durch die Ausführungen der Kommission in ihren Vorschlägen für die Beschlüsse über die Unterzeichnung und den Abschluss der Abkommen bestätigt. Hierin heißt es:

In Osteuropa wurden für den Verkehr in der Vergangenheit mitunter exzessive und häufig diskriminierende steuerliche und andere Gebühren erhoben. Oft wurden äußerst kurzfristig neue Gebühren eingeführt bzw. bestehende Gebühren erhöht, ohne dass Verkehrsunternehmer aus der Gemeinschaft ausreichend über die genauen Regelungen informiert worden wären.

Um solche Schwierigkeiten zu vermeiden, umfassen die Abkommen spezifische Bestimmungen über die Art der Gebühren, die für den Verkehr im Rahmen dieser Abkommen erhoben werden dürfen. Diese Bestimmungen enthalten die einschlägigen Grundsätze und Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts. Demzufolge dürfen Gebühren und Maut prinzipiell nur für die Nutzung von Infrastruktureinrichtungen erhoben werden und keine diskriminierende Wirkung haben; für den Verkehr als solchen dürfen keine Steuern oder Gebühren erhoben werden.

61 Aus diesen Ausführungen geht erstens hervor, dass es in der Regelung in Artikel 8 der Abkommen um die Vermeidung diskriminierender Belastungen für gemeinschaftliche Transportunternehmen beim Transit durch Bulgarien und Ungarn geht. Zweitens kann man diesen Ausführungen entnehmen, dass mit Artikel 8 der Abkommen kein neues Gemeinschaftsrecht gesetzt werden soll, sondern dass diese ... Bestimmungen... die einschlägigen Grundsätze und Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts enthalten. Auch diese Stellungnahme aus den Gesetzesmaterialien spricht somit gegen eine Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage.

62 Ergänzend zu diesen Ausführungen in den Gesetzesmaterialien ist noch darauf hinzuweisen, dass die fraglichen Steuertatbestände bereits Gegenstand gemeinschaftsrechtlicher Harmonisierungsmaßnahmen waren, wie die Kommission in ihrer Erwiderung zutreffend feststellt. Die Richtlinie 1999/62 harmonisiert die Besteuerung bestimmter Lastkraftwagen. Die Richtlinie 92/12 harmonisiert die Besteuerung von Mineralöl, und die Richtlinien 92/81 und 92/82 hatten bereits zuvor eine gewisse Harmonisierung bei den Abgabesystemen erreicht.

Artikel 8 Ziffern 2 und 4 der Abkommen ändern diese Regelungen nicht und fügen auch keine neue Harmonisierung hinzu. Sie stellen lediglich die Nichtdiskriminierung der EG-Marktbürger im Verhältnis zu bulgarischen und ungarischen Marktteilnehmern in diesen Ländern beim Transit sicher und umgekehrt. Auch dies spricht gegen eine Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Beschlüsse.

63 Infolgedessen bleibt als Zwischenergebnis festzuhalten, dass die angefochtenen Beschlüsse keine steuerliche Zielsetzung haben, die den Anwendungsvoraussetzungen des Artikels 93 EG entspricht. Diese Bestimmung ist daher keine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Beschlüsse.

B — Lässt sich eines der beiden Ziele der Förderung des Verkehrs und der steuerlichen Harmonisierung als überwiegend ausmachen, oder sind die beiden Ziele untrennbar miteinander verbunden, ohne dass das eine zweitrangig ist und mittelbaren Charakter hat?

64 Wenn man dieser Auslegung der angefochtenen Beschlüsse nicht folgt und unterstellt, dass Artikel 8 Ziffern 2 und 4 der Abkommen in den Anwendungsbereich des Artikels 93 EG fallen, bliebe zu prüfen, ob die Regelungen die Heranziehung des Artikels 93 EG als Rechtsgrundlage rechtfertigen. Dies setzt voraus, dass Artikel 8 einen eigenständigen Regelungsgehalt hat, der im Verhältnis zur verkehrspolitischen Zielsetzung nicht nur zweitrangig oder mittelbar ist.

65 Die Regelung in Artikel 8 Ziffer 2 sieht eine Befreiung von Fahrzeugsteuern und Gebühren vor, die auf die Benutzung oder den Besitz von Kraftfahrzeugen erhoben werden, sowie von Sondersteuern und -abgaben, die auf Beförderungen auf dem Gebiet der anderen Vertragspartei erhoben werden. Die Befreiung gilt nur für Fahrzeuge, die bei einer Vertragspartei gemeldet sind. Insofern handelt es sich um eine Regelung, die eine Doppelbesteuerung vermeiden soll. Wie sich aus der im zweiten Unterabsatz geregelten Ausnahme für Steuern und Abgaben auf Kraftstoff, Maut und sonstige Benutzungsgebühren ergibt, handelt es sich auch bei Unterabsatz 1 um Steuern und Abgaben, die ohne diese Regelung gegebenenfalls anlässlich eines Transits durch das Gebiet der Vertragsparteien fällig werden könnten. Insofern steht die Regelung in engem Zusammenhang mit der Verwirklichung der verkehrspolitischen Zielsetzung der Abkommen, also der Erleichterung des Transits durch Bulgarien und Ungarn. Insofern kommt Artikel 8 Ziffer 2 eine unterstützende Rolle zu. Nur in diesem verkehrspolitischen Kontext hat die Regelung einen Sinn.

66 Entsprechendes gilt für die Tatbestände des Artikels 8 Ziffer 4 Buchstaben a, b und c. Regelungen über die Steuerbefreiung des in den Tanks mitgeführten Kraftstoffs bzw. der für die Kühlsysteme der Fahrzeuge mitgeführten Kraftstoffe und über Schmiermittel für die Verwendung während der Fahrt stehen in unmittelbaren Zusammenhang mit dem Transit. Derartige Bestimmungen sind nur nötig, weil die Abkommen den Transit erleichtern sollen. Auch sie sind daher von unterstützender Bedeutung im Verhältnis zur verkehrspolitischen Hauptzielsetzung der Abkommen.

67 Aufgrund dieser Erwägungen ist festzustellen, dass eine Heranziehung der Rechtsgrundlage des Artikels 93 EG neben Artikel 71 EG auch deshalb nicht in Betracht kommt, weil die Bestimmungen des Artikels 8 Ziffern 2 und 4 der Abkommen keinen eigenständigen steuerlichen Inhalt haben, der vom Hauptziel der Erleichterung des Güterverkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten durch die Förderung des Transits durch Bulgarien oder Ungarn losgelöst werden könnte. Das Ziel der Angleichung der Steuern ist, soweit man annimmt, dass es verfolgt wird, nur von untergeordneter Bedeutung gegenüber dem Hauptziel der Förderung des Güterverkehrs zwischen Griechenland und den anderen Mitgliedstaaten durch die Erleichterung des Transits durch Bulgarien und Ungarn.

68 Insofern ist es nicht mehr erforderlich, auf die Argumente der Kommission einzugehen, Artikel 70 EG räume den verkehrspolitischen Zielen grundsätzlichen Vorrang vor den anderen Vertragszielen ein und Artikel 71 EG habe einen weiten Anwendungsbereich, was insbesondere auch in der Regelung des Absatzes 1 Buchstabe d zum Ausdruck komme, der die Gemeinschaft ermächtigt, alle sonstigen zweckdienlichen Vorschriften zu erlassen. Die steuerlichen Regelungen in Artikel 8 Ziffern 2 und 4 sind von untergeordneter Bedeutung.

69 Ebenso wenig braucht deshalb der von der deutschen Regierung entwickelten These nachgegangen zu werden, dass Artikel 93 EG als horizontale Ermächtigungsgrundlage grundsätzlich Vorrang vor der sektoriellen Ermächtigungsgrundlage des Artikels 71 EG habe.

70 Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass Artikel 71 EG eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Annahme der angefochtenen Beschlüsse bildet.

71 Nur ergänzend ist schließlich auf das Argument der Kommission einzugehen, die Heranziehung der doppelten Rechtsgrundlage der Artikel 71 EG und 93 EG verbiete sich auch unter dem Gesichtspunkt der Unvereinbarkeit der von diesen beiden Vorschriften angeordneten Gesetzgebungsverfahren.

72 Zunächst ist festzustellen, dass der Hinweis des Rates auf seine umfassende Praxis, Rechtsakte auf die doppelte Rechtsgrundlage der Artikel 71 EG und 93 EG zu stützen, nicht geeignet ist, die Rechtmäßigkeit dieses Vorgehens zu begründen. Nach ständiger Rechtsprechung kann eine solche Praxis des Rates nicht die Regeln des Vertrages abändern und kann kein Präjudiz schaffen, das die Organe der Gemeinschaft bei der Bestimmung der zutreffenden Rechtsgrundlage bindet.

73 Darüber hinaus kann der als Gegenargument vom Rat und den ihn unterstützenden Regierungen vorgetragene Verweis auf Artikel 166 EG als Beleg für die Vereinbarkeit des in Artikel 71 EG vorgesehenen Mitentscheidungsverfahrens mit dem in Artikel 93 EG vorgesehenen Einstimmigkeitserfordernis im Rat nicht überzeugen. Seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages verlangt Artikel 166 EG nur noch die qualifizierte Mehrheit im Rat.

74 Jedoch kennt der Vertrag neben Artikel 151 EG noch in den Artikeln 18 EG, 42 EG und 47 EG Regelungen, die die Durchführung eines Mitentscheidungsverfahrens bei gleichzeitigem Einstimmigkeitserfordernis im Rat vorsehen. Die Existenz dieser Normen des Primärrechts entkräftet aber nicht das verfahrensrechtliche Argument der Kommission. Die Kombination des Mitentscheidungsverfahrens mit dem Einstimmigkeitserfordernis im Rat ergibt sich bei diesen Bestimmungen jeweils aus einer einzigen Vorschrift. Im Gegensatz dazu folgt die Verbindung der Durchführung des Mitentscheidungsverfahrens mit der Einstimmigkeit im Rat in dem hier zu entscheidenden Fall aus der Kombination zweier verschiedener Vorschriften. Insofern ist die vom Rat zitierte rechtliche Situation nicht mit der im vorliegenden Fall vergleichbar.

75 Auch ist die Titandioxid-Rechtsprechung nicht durch den Maastrichter und den Amsterdamer Vertrag überholt worden, wie der Rat und die ihn unterstützenden Regierungen meinen. Der Gerichtshof hat diese Rechtsprechung erst kürzlich wieder bestätigt. Im Urteil in der Rechtssache British American Tobacco wurde festgestellt, dass die irrige Bezugnahme auf Artikel 133 EG unschädlich für die Rechtmäßigkeit des Verfahrens war, da diese Bestimmung ebenso wie der anzuwendende Artikel 95 EG die qualifizierte Mehrheit im Rat verlangte. Damit wurde die Gültigkeit der Grundaussage des Titandioxid-Urteils bestätigt, dass Vorschriften, die das Mitentscheidungsverfahren vorsehen, und Vorschriften, die einen einstimmigen Beschluss im Rat verlangen, miteinander unvereinbar sind.

76 Mit der Einführung des Mitentscheidungsverfahrens durch den Maastrichter Vertrag sollte das demokratische Element in der Gesetzgebung gestärkt werden. Im Amsterdamer Vertrag ist dieser Ansatz durch die Streichung von Absatz 6 des Ex-Artikels 189b EG-Vertrag, der dem Rat erlaubte, sich letztlich über das Votum des Parlaments doch noch hinwegzusetzen, weiter entwickelt worden. Das Parlament ist jetzt im Mitentscheidungsverfahren vollkommen gleichberechtigter Partner des Rates geworden.

77 Das Mitentscheidungsverfahren zwingt Parlament und Rat, sich über einen Gesetzestext zu einigen. Diese Einigung kann gegebenenfalls erst im Vermittlungsausschuss gefunden werden. Die Durchführung eines Vermittlungsverfahrens hat aber wenig Sinn, wenn die Delegation des Rates aufgrund des Einstimmigkeitserfordernisses im Rat keinen oder jedenfalls nur einen sehr begrenzten Verhandlungsspielraum hat. Die Vermittlung zielt doch gerade auf eine Annäherung der Standpunkte der Beteiligten und die Ausarbeitung eines Kompromisses ab, dem anschließend die beiden Teile des gemeinschaftlichen Gesetzgebers zustimmen müssen. Um diesen Sinn des Mitenscheidungsverfahrens nicht zu konterkarieren, ist eine Kombination des Mitentscheidungsverfahrens mit der Einstimmigkeit im Rat möglichst zu vermeiden. Nur dieser Ansatz entspricht dem vom Vertrag errichteten institutionellen Gleichgewicht.

78 Die zitierten vereinzelten Vorschriften des Vertrages, die das Mitentscheidungsverfahren mit der Einstimmigkeit im Rat kombinieren, sind daher eigentlich systemwidrig. Aus ihnen sollten deshalb keine allgemeinen Rückschlüsse gezogen werden. Wie gerade auch das Beispiel des Artikels 166 EG belegt, werden sie nach und nach beseitigt, sobald es politisch akzeptabel erscheint. Hatte man im Maastrichter Vertrag noch die Einstimmigkeit vorgesehen (Ex-Artikel 130i EG-Vertrag), so konnte man im Amsterdamer Vertrag auf die dem Mitentscheidungsverfahren angemessenere Form der qualifizierten Mehrheit übergehen (Artikel 166 EG).

79 Der Rat ist der Meinung, die Durchführung des Verfahrens des Artikels 300 Absatz 3 EG führe im vorliegenden Fall dazu, dass eine eventuelle verfahrensrechtliche Unvereinbarkeit der Artikel 71 EG und 93 EG rein theoretische Bedeutung habe. Zur Stützung seiner These verweist er auf das Urteil in der Rechtssache Portugal/Rat. Die Kommission ist hingegen der Ansicht, dass das Erfordernis der Einstimmigkeit im Rat auch dann zu einer radikalen Änderung des Verfahrens führt, wenn die Stellung des Parlaments durch die Anwendung des Artikels 300 Absatz 3 EG im vorliegenden Fall nicht angetastet wird. Denn normalerweise sei nur die qualifizierte Mehrheit für den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages notwendig.

80 Der vorliegende Sachverhalt ist dadurch gekennzeichnet, dass die Kombination der beiden Rechtsgrundlagen der Artikel 71 EG und 93 EG nicht die Stellung des Parlaments beeinflusst. Der Unterschied in der Stellung des Parlaments nach Artikel 71 EG — Verfahren der Mitentscheidung — einerseits und Artikel 93 EG — Verfahren der Anhörung — andererseits wird im vorliegenden Fall überlagert von der Einholung seiner Zustimmung nach Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG.

81 Der Rat hat das Parlament mit Schreiben vom 1. und 4. August 2000 auf der Grundlage des Artikels 300 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG um Zustimmung zu den angefochtenen Beschlüssen ersucht und nicht, wie er in seinen Schriftsätzen ausführt, auf der Grundlage des Unterabsatzes 1 dieser Vorschrift nur angehört. Das Parlament hat am 25. Oktober 2000 seine Zustimmung zu den Vorschlägen auf der Rechtsgrundlage des Artikels 300 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG erteilt.

82 Durch die Bezugnahme auf Artikel 93 EG ist das Verfahren zur Verabschiedung der beiden angefochtenen Beschlüsse aber insofern beeinflusst worden, als der Rat mit Einstimmigkeit entscheiden musste und nicht mit qualifizierter Mehrheit, wie es bei einer Bezugnahme auf die Artikel 71 EG genügt hätte.

83 Nach der Rechtsprechung ist bei derartigen Änderungen in Bezug auf die im Rat erforderliche Mehrheit anzunehmen, dass die Wahl der Rechtsgrundlage sich auch auf die inhaltliche Ausgestaltung des angefochtenen Rechtsakts auswirken konnte. Aufgrund dieser Rechtsprechung ist daher davon auszugehen, dass die irrige Bezugnahme auf Artikel 93 EG Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung der angefochtenen Beschlüsse haben konnte und die Wahl der Rechtsgrundlage daher nicht nur hypothetische Bedeutung hat. Insofern ist auch dieser Einwand des Rates zurückzuweisen.

84 Als Ergebnis bleibt daher festzuhalten, dass es im vorliegenden Fall bereits überaus zweifelhaft ist, inwieweit die Beschlüsse überhaupt in den Anwendungsbereich des Artikels 93 EG fallen. Selbst wenn man aber die Anwendbarkeit des Artikels 93 EG unterstellt, sind die steuerlichen Regelungen in Artikel 8 Ziffern 2 und 4 jedenfalls als untergeordnet und zweitrangig im Verhältnis zum verkehrspolitischen Hauptziel der Beschlüsse zu betrachten. Daher ist Artikel 71 EG neben Artikel 300 Absatz 3 Unterabsatz 2 EG als alleinige Rechtsgrundlage der Beschlüsse anzusehen. Die Beschlüsse sind folglich insoweit aufzuheben, als sie Artikel 93 EG als Rechtsgrundlage zitieren.

VI — Beschränkung der Wirkungen des Urteils

85 Beide Parteien haben beantragt, für den Fall, dass die Rechtsgrundlage des Artikels 93 EG als ungeeignet für die angefochtenen Beschlüsse angesehen wird, die Wirkungen des Urteils dahin gehend zu beschränken, dass die Wirkungen der Abkommen bis zum Erlass entsprechender neuer Rechtsakte durch den Rat aufrechterhalten bleiben.

86 Die irrige Bezugnahme auf Artikel 93 EG als zweite Rechtsgrundlage führt nicht zwangsläufig zur Ungültigkeit der angefochtenen Beschlüsse. Ein Irrtum in den Bezugsvermerken eines Gemeinschaftsrechtsakts stellt grundsätzlich einen rein formalen Fehler dar, sofern er nicht zur Rechtswidrigkeit des Verfahrens für den Erlass der angefochtenen Handlung führt.

87 Nach den obigen Ausführungen kann die irrige Bezugnahme auf Artikel 93 EG aber wegen der dadurch im Rat erforderlich gewordenen Einstimmigkeit Einfluss auf die inhaltliche Gestaltung der angefochtenen Beschlüsse gehabt haben. Das Verfahren ist deshalb als rechtswidrig anzusehen.

88 Es ist jedoch zwischen den Parteien unstreitig, dass der materielle Inhalt der angefochtenen Beschlüsse durch das vorliegende Verfahren nicht in Frage gestellt werden sollte. Darüber hinaus scheint es im Interesse des Schutzes des Vertrauens der Wirtschaftsteilnehmer in den Fortbestand der Regelung und aus Gründen der Rechtssicherheit in den auswärtigen Beziehungen zwischen der Gemeinschaft einerseits und Bulgarien und Ungarn andererseits angezeigt, den Inhalt der angefochtenen Beschlüsse analog Artikel 231 Absatz 2 EG für fortgeltend zu erklären, bis die zuständigen Organe die Maßnahmen ergriffen haben, die sich aus dem Urteil in dieser Rechtssache ergeben.

Vn — Kosten

89 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei die Kosten zu tragen, soweit ein entsprechender Antrag gestellt wird. Da der Rat mit seinem Vorbringen unterlegen ist und die Kommission beantragt hat, ihm die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, ist der Rat zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

90 Die Streithelfer sind Mitgliedstaaten, die gemäß Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten tragen.

VIII — Ergebnis

91 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen wird vorgeschlagen, den Rechtsstreit folgendermaßen zu entscheiden:

1. Die Beschlüsse 2001/265/EG und 2001/266/EG des Rates vom 19. März 2001 über den Abschluss von Transitabkommen zwischen der Gemeinschaft und Bulgarien bzw. Ungarn werden insoweit für nichtig erklärt, als sie auf Artikel 93 EG gestützt sind.

2. Die Wirkungen der aufgehobenen Beschlüsse werden aufrechterhalten, bis die Organe die erforderlichen Maßnahmen aufgrund dieses Urteils ergriffen haben.

3. Der Rat trägt die Kosten des Verfahrens. Die Bundesrepublik Deutschland und das Großherzogtum Luxemburg tragen ihre eigenen Kosten.