Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.04.2003 – C-330/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 3. April 2003

I — Einleitung

1 Das Rechtsmittel betrifft die Frage, inwieweit die Kommission bei Erlass einer Entscheidung, mit der sie eine im Rahmen der Strukturfonds gewährte finanzielle Beteiligung kürzt, aussetzt oder streicht, die vorherige Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats abwarten muss.

II — Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt

2 Artikel 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 lautet in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2082/93:

Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung

(1) Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass die gewährte finanzielle Beteiligung weder teilweise noch insgesamt gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falls im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.

(2) Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.

(1) Nicht rechtmäßig gezahlte Beträge sind an die Kommission zurückzuzahlen. Auf nicht zurückgezahlte Beträge werden in Übereinstimmung mit der Haushaltsordnung und nach den Durchführungsbestimmungen, die die Kommission nach den Verfahren des Titels VIII erlässt, Verzugszinsen erhoben.

3 Für die Darstellung des weiteren rechtlichen Rahmens und des dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Sachverhalts wird auf die Randnummern 1 bis 27 des angefochtenen Urteils des Gerichts erster Instanz vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache T-143/99 verwiesen. Zur Vermeidung von Wiederholungen soll der Inhalt hier nur stichpunktartig wiedergegeben werden.

4 Mit der Entscheidung Nr. C (92) 3125 vom 3. Dezember 1992 wurde Hortiplant S.A.T. (im Folgenden: Hortiplant) von der Kommission eine finanzielle Beteiligung gewährt. Nachdem es Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten gab, führte die Kommission am 29. und 30. September 1997 eine Kontrolle vor Ort durch. Bei dieser Kontrolle war auch eine Beamtin des spanischen Finanzministeriums (Intervención General dei Estado) anwesend. Über die Kontrolle wurden von der Kommission Berichte erstellt. Sie übergab den Vorgang anschließend der spanischen Staatsanwaltschaft.

5 Am 3. April 1998 richtete die Kommission ein Schreiben an Hortiplant, in dem sie über Umstände berichtete, die eine Rückforderung der finanziellen Beteiligung rechtfertigen könnten. Sie bat Hortiplant um eine Stellungnahme zu diesen Vorwürfen binnen sechs Wochen, die auch am 26. Mai 1998 eingereicht wurde.

6 Die spanischen Behörden erhielten eine Kopie des Schreibens der Kommission vom 3. April 1998 und wurden ebenfalls aufgefordert, hierzu binnen sechs Wochen Stellung zu nehmen.

7 Nach Prüfung der Stellungnahme Hortiplants — aber ohne eine Stellungnahme von den spanischen Behörden erhalten zu haben — erließ die Kommission am 4. März 1999 auf der Grundlage des Artikels 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 den angefochtenen Rückforderungsbescheid.

III — Urteil des Gerichts erster Instanz

8 Die gegen den Rückforderungsbescheid erhobene Anfechtungsklage hat das Gericht erster Instanz mit Urteil vom 14. Juni 2002 abgewiesen. Zum Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 führte es in den Randnummern 103 und 104 des Urteils aus:

103. Was schließlich das Argument angeht, die Kommission müsse vor Aussetzung einer finanziellen Beteiligung die Stellungnahme des Mitgliedstaats abwarten, so bestimmt Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 nur, dass die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falls vornimmt, wobei sie dem betroffenen Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden um eine Stellungnahme binnen einer bestimmten Frist ersucht, und nach dieser Prüfung die gebotenen Maßnahmen ergreifen kann, wenn die Prüfung das Bestehen einer Unregelmäßigkeit ergibt.

104 Dem Wortlaut dieses Artikels ist nicht zu entnehmen, dass die Kommission die Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats erhalten muss, bevor sie die finanzielle Beteiligung streicht, wenn ihre vorherige Prüfung das Bestehen einer Unregelmäßigkeit bestätigt hat.

IV — Das Rechtsmittel und die Stellungnahme der Kommission

9 Hortiplant führt als Rechtsmittelgrund die falsche Auslegung des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 an. Das Urteil des Gerichts erster Instanz gehe zu Unrecht davon aus, dass die Entscheidung der Kommission auch ohne Abwarten einer Stellungnahme Spaniens erlassen werden durfte. Artikel 24 Absatz 2 ermächtige die Kommission nur dann zur Kürzung, Aussetzung oder Streichung der finanziellen Beteiligung, wenn sie Gelegenheit hatte, alle entscheidungserheblichen Umstände zu berücksichtigen. Hierzu gehörten insbesondere die Stellungnahmen des Begünstigten und des betroffenen Mitgliedstaats.

10 Die Auslegung der Bestimmung im angefochtenen Urteil führe aber dazu, dass die Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats nur erforderlich wäre, wenn die Kommission weiterhin Zweifel an der ordnungsgemäßen Verwendung der Gelder habe, ihre Zweifel aber im Rahmen der von ihr angestellten Untersuchungen nicht bestätigt werden konnten. Das bedeute jedoch, dass die Kommission nicht einmal gehalten wäre, den betroffenen Mitgliedstaat zu konsultieren, wenn sie aufgrund ihrer Untersuchungen allein zu dem Ergebnis gelange, eine Kürzung, Aussetzung oder Streichung der finanziellen Beteiligung sei angebracht.

11 Hortiplant verweist auf Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2052/88, wonach die Gemeinschaftsaktion als Ergänzung oder Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen konzipiert sei. Dies werde durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat und den von ihm bezeichneten, zuständigen Behörden erreicht. Die Konzertierung werde als Partnerschaft angesehen, die sich auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Aktionen erstrecke. Mit dieser Konzeption sei die Annahme unvereinbar, die Kommission könne in bestimmten Situationen auf die Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats verzichten.

12 Unter Berufung auf die Rechtsprechung zum Sozialfonds hebt Hortiplant hervor, dass es sich bei der Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats um eine wesentliche Formvorschrift handle. Diesen Anforderungen genüge das Schreiben der Kommission vom 3. April 1998 nicht, mit dem sie Spanien lediglich höflichkeitshalber einlade, eine Stellungnahme zu den Vorgängen einzureichen. Insbesondere habe die Kommission es auch unterlassen, der spanischen Regierung die Stellungnahme Hortiplants zu den Vorwürfen der Kommission zukommen zu lassen.

13 Die Kommission ist hingegen der Auffassung, das Gericht erster Instanz habe Artikel 24 zutreffend ausgelegt. Nach dieser Bestimmung genüge es, wenn dem Mitgliedstaat Gelegenheit gegeben werde, zu den ermittelten Umständen binnen einer angemessenen Frist Stellung zu nehmen. Es sei hingegen nicht erforderlich, dass sich der Mitgliedstaat auch tatsächlich äußere. Auch ohne eine derartige Stellungnahme könne die Kommission eine finanzielle Beteiligung kürzen, aussetzen oder streichen. Sie stützt ihre Auffassung auf den Wortlaut des Artikels 24, wonach der betreffende Mitgliedstaat aufgefordert werde, Stellung zu nehmen, und dass die Äußerung innerhalb einer von der Kommission bestimmten Frist zu erfolgen habe. Nehme der Mitgliedstaat Stellung, so sei dies bei der weiteren Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Gebe er aber bis zum Ablauf der Frist keine Stellungnahme ab, so sei die Kommission frei, das Verfahren weiterzuführen und zu entscheiden.

14 Die von Hortiplant angeführte Rechtsprechung hält die Kommission nicht für einschlägig. Sie sei zu einem anderen Strukturfonds und zu deutlich anders formulierten Bestimmungen ergangen.

15 Im Übrigen gehe aus ihnen hervor, dass dem betroffenen Mitgliedstaat lediglich Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben sei. So habe der Gerichtshof in den Rechtssachen Oliveira und Foyer culturel du Sart-Tilman die Entscheidungen der Kommission aufgehoben, weil den betroffenen Mitgliedstaaten keine Gelegenheit gegeben worden war, zu den ermittelten Umständen Stellung zu nehmen.

16 Im vorliegenden Fall sei Spanien mit der Übermittlung des Schreibens vom 3. April 1998 die Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden. Im Übrigen sei bei der Kontrolle vor Ort 1997, bei der die Unregelmäßigkeiten festgestellt worden waren, eine Beamtin der spanischen Behörden anwesend gewesen.

17 Schließlich weist die Kommission auf den Umstand hin, dass im vorliegenden Fall die finanzielle Beteiligung direkt von der Kommission genehmigt und ausgezahlt wurde, ohne dass nationale Stellen eingeschaltet gewesen seien. Unter diesen Umständen sei es verständlich, dass der betroffene Mitgliedstaat wenig Interesse an einer Stellungnahme zu den Umständen habe.

V — Würdigung

18 Nach dem Wortlaut des Artikels 24 Absatz 1 fordert die Kommission den betroffenen Mitgliedstaat auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist zu der von der Kommission vorgenommenen Prüfung zu äußern. Dieser Text sagt zumindest nicht ausdrücklich etwas zu der Frage aus, was geschieht, wenn der Mitgliedstaat keine Stellungnahme innerhalb der gesetzten Frist abgibt.

19 Auch die Absätze 2 und 3 der Vorschrift behandeln diese Frage nicht. Sie ermächtigen die Kommission lediglich, die finanzielle Beteiligung zu kürzen oder auszusetzen, wenn die Anhaltspunkte für Unregelmäßigkeiten durch die Prüfung bestätigt werden; die Bestimmungen sagen ferner, dass eventuell gezahlte Beträge zu erstatten sind. Der Wortlaut des Artikels 24 ist daher nicht geeignet, die These der Rechtsmittelführerin zu stützen. Ihm entspricht eher die Auffassung der Kommission, dass es genügt, dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit zu geben, sich zum Ergebnis der Überprüfung zu äußern, dass eine Stellungnahme aber keineswegs unabdingbare Voraussetzung ist.

20 Hortiplant beruft sich des Weiteren auf die Tatsache, dass die Finanzierung durch Strukturfonds in Form einer Partnerschaft zwischen der Kommission und den nationalen Behörden abgewickelt wird. Sie verweist insbesondere auf Artikel 4 der Verordnung Nr. 2052/88.

21 Auch dieser Hinweis überzeugt allerdings nicht. Der Umstand, dass zwischen den beteiligten Behörden eine Partnerschaft besteht, ist für sich allein nicht geeignet, aus der Entscheidung der Kommission auf der Grundlage des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 einen Rechtsakt zu machen, der der Mitwirkung der Mitgliedstaaten in Form der Abgabe einer Stellungnahme bedarf. Dem Konzept der Partnerschaft entspricht es ebenso, wenn dem Mitgliedstaat lediglich die Gelegenheit eingeräumt wird, sich zu äußern, es ihm aber frei steht, sich zu äußern oder zu schweigen und so seine Äußerung nicht zur unabdingbaren Voraussetzung für den Erlass der Entscheidung der Kommission werden zu lassen.

22 Die von der Rechtsmittelführerin herangezogene Partnerschaft zwischen der Kommission und den Behörden der Mitgliedstaaten scheint allerdings unter einem anderen Aspekt von Bedeutung für die Auslegung des Artikels 24 zu sein. Der zwanzigste und fünfundzwanzigste Erwägungsgrund sowie Artikel 4 der Verordnung Nr. 2052/88 bestimmen, dass die Gemeinschaftsaktion im Rahmen der Strukturfonds die Aktionen der Mitgliedstaaten lediglich ergänzen soll. Es wird eine enge Konzertierung zwischen der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat gefordert, und es wird verlangt, dass alle Parteien als Partner im Rahmen ihrer eigenen Zuständigkeiten und Befugnisse ein gemeinsames Ziel verfolgen. Aus diesen Bestimmungen geht hervor, dass die beiden an der finanziellen Beteiligung mitwirkenden Hoheitsträger, die Kommission und die Mitgliedstaaten, zum Gelingen der finanziellen Beteiligung beitragen müssen. Die Mitgliedstaaten sind folglich gehalten, auf die Aufforderung der Kommission, Stellung zu nehmen, zu reagieren, wenn sie Anmerkungen zu machen haben. Gerade wegen dieser in der Verordnung Nr. 2052/88 verankerten Mitwirkungspflicht der Behörden der Mitgliedstaaten kann das Schweigen der Mitgliedstaaten auf eine Aufforderung zur Stellungnahme nicht dazu führen, dass die Kommission daran gehindert wird, das Verfahren weiter zu betreiben. Sonst käme dem Schweigen des Mitgliedstaats eine Vetofunktion zu. Diese findet aber weder im Wortlaut des Artikels 24 noch im Sinn des Beteiligungsverfahrens und erst gar nicht in der Mitverantwortung des Mitgliedstaats für die erfolgreiche Durchführung der finanziellen Beteiligung eine Stütze. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass der Mitgliedstaat sich innerhalb einer bestimmten Frist zum Ergebnis der Prüfung durch die Kommission zu äußern hat.

23 Hinzu kommt, dass selbst eine im Ergebnis gegenteilige Auffassung des betroffenen Mitgliedstaats die Kommission nicht daran hindert, eine Kürzung, Aussetzung oder Streichung der finanziellen Beteiligung zu verfügen. Sie hat die gegebenenfalls erfolgte Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats zu prüfen. Das heißt aber nicht, dass sie zum selben Ergebnis kommen muss wie dieser. Umso weniger kann sie dann aber an das Schweigen eines Mitgliedstaats in der Weise gebunden werden, dass sie keine Entscheidung erlassen darf, solange sich der Mitgliedstaat nicht geäußert hat.

24 Ein eventuelles Fehlen der Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats darf erst recht kein Hindernis für den Erlass einer Rückforderungsentscheidung bilden, wenn es wie im vorliegenden Fall um Mittel geht, die unmittelbar von der Kommission — also nicht vom Mitgliedstaat — an den Begünstigten ausgezahlt wurden. Normalerweise erfolgt die Beteiligung der Strukturfonds und auch des EAGFL im Wege der Zahlung der Kommission an den betroffenen Mitgliedstaat, der seinerseits die Zuwendung an den Endbegünstigten weiterleitet. Dies geht aus Artikel 21 der Verordnung Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2082/93 hervor. Das entspricht dem Gedanken des Subsidiaritätsprinzips, nach dem die Durchführung der in den gemeinschaftlichen Förderkonzepten angeführten Interventionsformen hauptsächlich in den Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten fällt, wie sich aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 2082/93 ergibt. Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2082/93 sind aber im Falle der auf Initiative der Kommission durchgeführten Maßnahmen der technischen Hilfe gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr. 2052/88 bereits die Förderanträge nicht über die Mitgliedstaaten einzureichen, sondern direkt bei der Kommission. Die gesamte Abwicklung der finanziellen Beteiligung erfolgt in diesen Fällen unmittelbar zwischen der Kommission und dem Endbegünstigten. In diesen Fällen ist die Beteiligung des Mitgliedstaats, in dem die finanzielle Beteiligung erfolgt, weniger intensiv. Er mag daher weniger Anlass sehen, zu den von der Kommission festgestellten Umständen Stellung zu nehmen. Es widerspräche aber auch der gesamten Abwicklung der finanziellen Beteiligung, die unmittelbar zwischen der Kommission und dem Endbegünstigtem erfolgt ist, wollte man in diesen Fällen die Stellungnahme des betroffenen Mitgliedstaats zur Voraussetzung für den Erlass einer Rückforderungsentscheidung der Kommission auf der Grundlage des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2082/93 machen.

25 Selbst die von Hortiplant insbesondere zu Artikel 6 des Sozialfonds — zumindest mittelbar — zitierte Rechtsprechung schließlich bestätigt diese Lösung. Zwar besagt sie, dass dem betroffenen Mitgliedstaat die Möglichkeit zur Stellungnahme zur beabsichtigten Rückforderung — dem Grunde und dem Betrag nach — gegeben werden muss. Aber zum einen ist hierfür nicht die Durchführung eines förmlichen Anhörungsverfahrens erforderlich, sondern es genügt jede Form der Kontaktaufnahme, zum Beispiel ein Schriftwechsel. Insofern erscheint der Einwand Hortiplants unbeachtlich, die spanische Regierung sei nur mit einem Höflichkeitsschreiben eingeladen worden, sich zu äußern.

26 Zum anderen geht aus dieser Rechtsprechung hervor, dass der Gerichtshof nicht einmal in dem Fall, in dem die finanzielle Beteiligung über die Behörden des Mitgliedstaats abgewickelt wird, verlangt, dass der betroffene Mitgliedstaat tatsächlich eine Stellungnahme abgibt. Es genügt, wenn ihm die Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird. Auch in dem von Hortiplant in der mündlichen Verhandlung angeführten Urteil Socurte hat der Gerichtshof nur verlangt, dass der Mitgliedstaat in die Lage versetzt wird, vor der Kürzung seine Stellungnahme abzugeben. Außerdem war in den von Hortiplant zitierten Fällen gerade die Stellung des Mitgliedstaats als Bindeglied zwischen der Kommission und dem Endbegünstigten immer wieder der Grund, warum die Möglichkeit zur Stellungnahme als wesentliche Formvorschrift angesehen wurde. Genau diese Mittlerstellung entfällt im vorliegenden Fall, weshalb auch dies dafür spricht, die Stellungnahme Spaniens nicht als unverzichtbare Voraussetzung für den Erlass des angefochtenen Bescheids anzusehen.

27 Nach den Feststellungen des Gerichts erster Instanz ist im vorliegenden Fall der betroffene Mitgliedstaat Spanien beteiligt worden. Hortiplant greift diese Feststellungen allerdings insofern an, als sie meint, Spanien sei lediglich ein Höflichkeitsschreiben übermittelt worden, was für eine ordnungsgemäße Beteiligung nicht ausreiche.

28 Nach Artikel 225 Absatz 1 EG ist das Rechtsmittel auf Rechtsfragen beschränkt. Diese Beschränkung wird in Artikel 51 Absatz 1 der EG-Satzung des Gerichtshofes näher bestimmt. Wie der Gerichtshof wiederholt ausgeführt hat, kann das Rechtsmittel nur auf Gründe gestützt werden, die sich auf die Verletzung von Rechtsvorschriften beziehen; jede Tatsachenwürdigung ist ausgeschlossen. Ein Rechtsmittel ist daher nur zulässig, soweit dem Gericht vorgeworfen wird, unter Verletzung von Rechtsvorschriften entschieden zu haben, die es zu beachten hatte.

29 Soweit allerdings das Gericht mit seiner Feststellung, dass die Übermittlung der Kopie des Schreibens an Hortiplant vom 3. April 1998 eine Aufforderung zur Stellungnahme im Sinne des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 ist, die Tatsachen nicht nur gewürdigt, sondern auch qualifiziert hat, kann der Gerichtshof diesen Rechtsmittelgrund prüfen.

30 Unter Bezug auf die oben genannte Rechtsprechung, nach der jede Form der Beteiligung ausreicht, unter anderem auch ein Schriftwechsel, ist die Rüge Hortiplants zurückzuweisen. Spanien wurde nach den Feststellungen des Gerichts eine Kopie des an Hortiplant adressierten Schreibens vom 3. April 1998 zugeleitet, das die Vorwürfe an Hortiplant enthielt. Außerdem wurde Spanien in dem Übermittlungsschreiben eine Frist zur Stellungnahme gesetzt. Es ist daher nicht offensichtlich fehlerhaft, wenn das Gericht hierin eine ordnungsgemäße Beteiligung des betroffenen Mitgliedstaats im Sinne des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 gesehen hat.

31 Auch der Umstand, dass die Antwort Hortiplants auf die Vorwürfe der Kommission den spanischen Behörden nicht übermittelt wurde, führt nicht zu einem Fehler in der Anwendung des Artikels 24. Weder der Wortlaut dieser Bestimmung noch der Sinn und Zweck des Beteiligungsverfahrens verlangen eine derartige Weiterleitung der vom Begünstigten abgegebenen Stellungnahme. Auch insofern liegt daher kein offensichtlicher Fehler in der Anwendung und Auslegung des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 vor.

32 Infolgedessen ist festzustellen, dass das Urteil des Gerichts erster Instanz in der Rechtssache T-143/99 nicht an einem Rechtsmangel leidet. Das Rechtsmittel ist somit zurückzuweisen.

VI — Kosten

33 Gemäß Artikel 122 in Verbindung mit den Artikeln 118, 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat beantragt, Hortiplant die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Da das Rechtsmittel zurückzuweisen ist, trägt Hortiplant die Kosten des Verfahrens.

VII — Ergebnis

34 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen wird vorgeschlagen, folgendermaßen zu entscheiden:

1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2. Die Rechtsmittelführerin trägt die Kosten des Verfahrens.