Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 15.05.2003 – C-298/00

Schlussanträge des Generalanwalts

Siegbert Alber

vom 15. Mai 2003

I — Einleitung

1 Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits sind staatliche Beihilfen, die die Region Friaul-Julisch Venetien Unternehmen des gewerblichen Güterkraftverkehrs zwischen 1981 und 1995 gewährt hat. Die Kommission hatte diese Beihilfen in ihrer Entscheidung vom 30. Juli 1997 als zum Teil unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt angesehen und insoweit ihre Rückforderung angeordnet. Das Gericht erster Instanz hat diese Entscheidung auf die Klage von betroffenen Unternehmen hin teilweise für nichtig erklärt.

2 Mit dem vorliegenden Rechtsmittel wendet sich die Italienische Republik, die Kläger in erster Instanz als Streithelfer unterstützt hatte, gegen das erstinstanzliche Urteil. Die Kommission hat ein Anschlussrechtsmittel eingelegt, in dem sie die Unzulässigkeit der Klage vor dem Gericht erster Instanz rügt. Sie meint, die an Italien gerichtete Entscheidung über eine gesetzliche Beihilferegelung betreffe die begünstigten Unternehmen auch dann nicht individuell, wenn in der Entscheidung die Rückforderung der Beihilfen angeordnet wird. Nach Ansicht der Kommission hätte das Gericht die Zulässigkeit von Amts wegen prüfen müssen.

3 Die Italienische Republik hat die Entscheidung der Kommission auch mit einer eigenen Nichtigkeitsklage vor dem Gerichtshof angefochten, die unter dem Aktenzeichen C-372/97 anhängig ist.

4 In der Sache ist vor allem die Frage umstritten, inwieweit die Beihilfen geeignet waren, den Wettbewerb auf den betroffenen Märkten zu verfälschen, die jedenfalls zu Beginn der Beihilfezahlungen noch nicht vollständig liberalisiert waren. Außerdem ist streitig, ob die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit der Rückforderung der Beihilfen entgegenstehen.

II — Rechtlicher Rahmen und Sachverhalt

A — Gemeinschaftsrecht

5 Für den Bereich des Transports gelten vorbehaltlich der Anwendung der besonderen Vorschriften des Artikels 77 EG-Vertrag (jetzt Artikel 73 EG) die allgemeinen Bestimmungen über staatliche Beihilfen in den Artikeln 92 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 87 EG) sowie 93 und 94 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 und 89 EG). Die Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 des Rates vom 4. Juni 1970 über Beihilfen im Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehr präzisiert, unter welchen Voraussetzungen die Mitgliedstaaten zulässige Beihilfen im Sinne von Artikel 77 des EG-Vertrags gewähren dürfen.

6 In dem Zeitraum, in dem die streitgegenständlichen Beihilfen gewährt wurden, befand sich der Güterkraftverkehr in der Gemeinschaft noch in der Phase der Liberalisierung. Dabei sind zwei Bereiche zu unterscheiden, nämlich zum einen der internationale Güterkraftverkehrsmarkt für grenzüberschreitende Transporte und zum anderen die Kabotage, also die Transporte innerhalb eines Mitgliedstaats durch Unternehmen, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind.

7 Der internationale Güterkraftverkehrsmarkt wurde beginnend mit der Verordnung (EWG) Nr. 1018/68 des Rates vom 19. Juli 1968 über die Bildung eines Gemeinschaftskontingents für den Güterkraftverkehr zwischen den Mitgliedstaaten (im Folgenden: Verordnung Nr. 1018/68) zwischen 1969 und 1992 geöffnet. Das in der Verordnung vorgesehene und nachfolgend schrittweise erweiterte Gemeinschaftskontingent wurde auf die Mitgliedstaaten verteilt. Im Rahmen dieses Kontingents durften Unternehmen aus dem jeweiligen Mitgliedstaat grenzüberschreitende Transporte erbringen. Ab 1. Januar 1993 war dieser Markt vollständig liberalisiert.

8 Die Kabotage wurde erst beginnend mit dem 1. Juli 1990 liberalisiert. Auch hier gab es zunächst Kontingente, die bis zur vollständigen Öffnung am 1. Juli 1998 schrittweise vergrößert wurden.

B — Die streitigen Beihilferegelungen der Region Friaul-Julisch Venetien

9 Das Regionalgesetz Nr. 28 der Region Friaul-Julisch Venetien vom 18. Mai 1981 über Interventionen zur Förderung und Entwicklung des Güterkraftverkehrs in der Region Friaul-Julisch Venetien sowie des gewerblichen Güterkraftverkehrs (im Folgenden: Gesetz Nr. 28/1981) sah Beihilfemaßnahmen für die in der Region niedergelassenen Unternehmen des gewerblichen Güterkraftverkehrs vor.

10 Die mit diesem Gesetz geschaffene Regelung wurde durch das Regionalgesetz Nr. 4 vom 7. Januar 1985 über Interventionen zur Förderung und Entwicklung des Güterkraftverkehrs in der Region Friaul-Julisch Venetien sowie des gewerblichen Güterkraftverkehrs (im Folgenden: Gesetz Nr. 4/1985) abgelöst, das im Wesentlichen dieselben Beihilferegelungen enthielt.

11 Diese Gesetze sahen drei Maßnahmen vor, die sich vereinfacht wie folgt beschreiben lassen:

Zinszuschüsse für Darlehen zum Aufbau von Infrastrukturen (Errichtung, Kauf, Modernisierung von Gebäuden) und zum Kauf von Ausstattungen, einschließlich der für den Straßenverkehr bestimmten Transportmittel (Artikel 4 des Gesetzes Nr. 4/1985);

die Finanzierung der Kosten von Leasingmaßnahmen für Fahrzeuge, Anhänger und Sattelauflieger sowie für Einrichtungen zur Unterhaltung und Reparatur von Fahrzeugen und zur Behandlung von Waren (Artikel 5 des Gesetzes Nr. 4/1985) und

zugunsten von Konsortien und anderen Zusammenschlüssen: die Finanzierung von bis zu 50% der Investitionen für den Bau oder den Erwerb von bestimmten Einrichtungen und Ausstattungen (Artikel 6 des Gesetzes Nr. 4/1985).

12 Zwischen 1981 und 1995 wurden 2202 Anträge positiv beschieden und Haushaltsmittel von insgesamt über 22 Mio. ECU aufgewendet.

13 Die Region Friaul-Julisch Venetien stellte die Gewährung der Beihilfen ab dem 1. Januar 1996 ein und richtete zwischen September und Dezember 1997 Schreiben an die betroffenen Unternehmen, in denen sie die Entscheidung der Kommission bekannt gab und die Rückforderung der Beihilfen ankündigte.

C — Angefochtene Entscheidung

14 Am 30. Juli 1997 erließ die Kommission nach Abschluss des Verwaltungsverfahrens die angefochtene Entscheidung. Sie lautet in ihrem verfügenden Teil:

Artikel 1Die aufgrund der Gesetze Nr. 28/1981 und Nr. 4/1985 gewährten Subventionen ..., die vor dem 1. Juli 1990 an Unternehmen geleistet wurden, die ausschließlich örtliche, regionale oder inländische Beförderungen durchführen, sind keine staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag.

Artikel 2Die nicht von Artikel 1 dieser Entscheidung erfassten Subventionen sind Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag und rechtswidrig, da ihre Gewährung gegen Artikel 93 Absatz 3 verstößt.

Artikel 3Die Subventionen zur Finanzierung von Ausrüstungen, die speziell für den kombinierten Verkehr ausgelegt sind und nur im kombinierten Verkehr verwendet werden, sind Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 EG-Vertrag, jedoch gemäß Artikel 3 Ziffer 1 Buchstabe e der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar.

Artikel 4Die ab dem 1. Juli 1990 gewährten Subventionen an Unternehmen des örtlichen, regionalen oder inländischen Verkehrs sowie die Subventionen an Unternehmen, die grenzüberschreitenden Verkehr durchführen, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, weil die Voraussetzungen Rheine Ausnahme oder Freistellung weder nach Artikel 92 Absatz 2 und Absatz 3 EG-Vertrag noch nach der Verordnung (EWG) Nr. 1107/70 erfüllt sind.

Artikel 5Italien hat die Zahlung der in Artikel 4 genannten Beihilfen einzustellen und die geleisteten Beihilfen zurückzufordern. Die Rückzahlung erfolgt nach Maßgabe der Verfahren und Vorschriften des italienischen Rechts einschließlich Zinsen zu dem für die Bewertung von Regionalbeihilferegelungen verwendeten Bezugssatz ab dem Zeitpunkt der Beihilfeleistung bis zur tatsächlichen Rückzahlung.[...]

15 In der Begründung erläuterte die Kommission u. a., dass die von Artikel 1 erfassten Subventionen keine Beihilfen im Sinne von Artikel 92 Absatz 1 des EG-Vertrags seien, weil der Kabotagemarkt bis zum 1. Juli 1990 dem Wettbewerb verschlossen gewesen sei. Im Übrigen habe auf den betroffenen Märkten aber — jedenfalls im Rahmen von Kontingenten — bereits Wettbewerb geherrscht, der durch die Maßnahmen potenziell beeinflusst werde.

III — Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil

16 Insgesamt 165 betroffene Unternehmen (teils zu Sammelklagen zusammengefasst) haben Klage beim Gericht erster Instanz auf gänzliche oder teilweise Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung erhoben.

17 In seinem Urteil vom 15. Juni 2000 gab das Gericht den Klagen teilweise statt und erklärte Artikel 2 der Entscheidung für nichtig, soweit er die Beihilfen für rechtswidrig erklärt, die den ausschließlich im örtlichen, regionalen oder inländischen Güterkraftverkehr tätigen Unternehmen ab 1. Juli 1990 gewährt worden sind. Auch die diesbezügliche Anordnung der Rückforderung in Artikel 5 der angefochtenen Entscheidung wurde aufgehoben. Im Übrigen wurden die Klagen abgewiesen.

18 Nach Auffassung des Gerichts handelte es sich bei den Beihilfen, die den nur im inneritalienischen Verkehr tätigen Unternehmen nach dem 1. Juli 1990 gewährt worden waren, um bestehende Beihilfen und nicht um neue Beihilfen, wie die Kommission angenommen hatte. Die Beihilferegelung sei zu einem Zeitpunkt eingeführt worden, als der Kabotagemarkt noch nicht liberalisiert gewesen sei und habe deshalb damals nicht gegen Artikel 92 EG-Vertrag verstoßen. Die Liberalisierung, die dem Mitgliedstaat nicht zuzurechnen sei, könne nicht dazu führen, dass bestehende und zuvor zulässige Subventionen zu neuen notifizierungspflichtigen Beihilfen würden.

19 Das Gericht hob auch die Anordnung der Rückforderung derjenigen Beihilfen auf, die die Kommission zu Unrecht als neue Beihilfen eingeordnet hatte, da bestehende Beihilfen nur mit Wirkung ex nunc für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt werden könnten.

20 Die übrigen Klagegründe wies das Gericht zurück. Es stellte insbesondere fest, dass auch die geringe Größe der betroffenen Unternehmen, ihre überwiegend auf die Region beschränkte Tätigkeit und das Bestehen von Kontingenten nicht ausschließe, dass die Maßnahmen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigen oder den Wettbewerb zu verfälschen drohten.

21 Ferner wies das Gericht die Rüge zurück, dass die Anordnung der Rückforderung der Beihilfen nebst Zinsen gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit verstoße.

IV — Die Rechtsmittel

22 Die Italienische Republik legte am 3. August 2001 Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts ein. Sie wird durch die Firma Collorigh Edo sowie zwölf weitere Unternehmen unterstützt, die Kläger in erster Instanz waren.

23 Die italienische Regierung stützt das Rechtsmittel auf zwei Gründe. Zum einen rügt sie die Verletzung der Artikel 92 und 93 Absätze 1 und 2 des EG-Vertrags, weil das Gericht die Beihilfen für den internationalen Verkehr als neue Beihilfen, die den Wettbewerb zu verfälschen drohen, eingeordnet habe, obwohl dieser Transportmarkt erst seit dem 1. Januar 1993 vollständig liberalisiert ist. Jedenfalls habe das Gericht das angefochtene Urteil insoweit nicht ausreichend begründet.

24 Zum anderen ist sie der Auffassung, dass die Anordnung der Rückforderung gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und das Vernunftprinzip (principio di ragionevolezza) verstößt.

25 Die Kommission hat in ihrer Rechtsmittelbeantwortung ein Anschlussrechtsmittel eingelegt, in dem sie die Zulässigkeit der Klage in erster Instanz in Frage stellt.

26 Die Italienische Republik beantragt,

1) das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 15. Juni 2000 in den verbundenen Rechtssachen T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 bis T-607/97, T-1/98, T-3/98 bis T-6/98 und T-23/98 insgesamt aufzuheben;

hilfsweise, das Urteil aufzuheben, soweit es die Verpflichtung zur Rückforderung der Beihilfen auferlegt, und

2) in beiden Fällen die Kosten des Verfahrens der Kommission aufzuerlegen.

27 Die weiteren Beteiligten beantragen,

1) das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 15. Juni 2000 in den verbundenen Rechtssachen T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 bis T-607/97, T-1/98, T-3/98 bis T-6/98 und T-23/98 insoweit aufzuheben, als es

die Beihilfen für unvereinbar mit dem gemeinsamen Markt erklärt, die Unternehmen, die Transportleistungen im internationalen Verkehr erbringen, gemäß den Regionalgesetzen Nr. 28/81 und Nr. 4/85 gewährt worden sind,

die Beihilfen als neue Beihilfen einordnet, die den Unternehmen, die Transportleistungen im internationalen Verkehr erbringen, zwischen 1981 und 1995 gewährt worden sind und

die Mitgliedstaaten zur Rückforderung der angeblich rechtswidrigen Beihilfen verpflichtet;

hilfsweise, die Entscheidung der Kommission aufzuheben, soweit sie die Rückforderung der Beihilfen nebst Zinsen anordnet (Artikel 5), höchst hilfsweise, die Rückforderungsanordnung insoweit aufzuheben, als sie einen bestimmten Betrag überschreitet und als Zinsen einschließt;

2) der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

28 Die Kommission beantragt,

1) das Rechtsmittel der Italienischen Republik zurückzuweisen;

2) das Urteil des Gerichts insgesamt oder jedenfalls insoweit aufzuheben, als es die Entscheidung der Kommission teilweise aufhebt, und

3) der Italienischen Republik und den Klägern in erster Instanz die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen aufzuerlegen.

29 Das Vorbringen der Parteien wird im Zusammenhang mit der rechtlichen Würdigung näher dargestellt.

V — Rechtliche Würdigung

30 Das Anschlussrechtsmittel ist zuerst zu prüfen, da es die Zulässigkeit der Klage vor dem Gericht betrifft.

A — Zum Anschliissrechtsmittel der Kommission (Rüge der Unzulässigkeit der Klage)

1. Vorbringen der Parteien

31 Nach Auffassung der Kommission waren die Klagen vor dem Gericht unzulässig, weil die Entscheidung die Kläger nicht im Sinne des Artikels 173 Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) individuell betreffe.

32 Durch die angefochtene Entscheidung werde nämlich keine Einzelbeihilfe an ein bestimmtes Unternehmen für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt, sondern ein Beihilferegime. Eine solche Entscheidung betreffe die bisherigen oder zukünftigen Empfänger einer Beihilfe nicht individuell. Der Gerichtshof und das Gericht hätten die Klagen in einer Reihe vergleichbarer Fälle als unzulässig abgewiesen.

33 Das Urteil des Gerichts in der Rechtssache T-55/99 (CETM), das einen anderen Schluss nahe legen könnte, sei nicht ausreichend begründet und überzeuge nicht. In dem Urteil Sardegna Lines habe der Gerichtshof die Klage eines Unternehmens in einer ähnlichen Konstellation zwar als zulässig angesehen. Jedoch sei der Fall nicht vergleichbar, weil die Beihilferegelung nur sehr wenige Wirtschaftsteilnehmer betraf und die Kommission den konkreten Fall der Klägerin im formellen Verfahren geprüft habe.

34 Auch aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes sei es nicht geboten, derartige Klagen zuzulassen. Denn die betroffenen Unternehmen könnten im Rahmen einer Klage gegen den Rückforderungsbescheid Fehler der Entscheidung geltend machen. Das nationale Gericht könne den Gerichtshof sodann um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Entscheidung ersuchen. Nach dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf sei den Betroffenen dieser Weg jedoch verschlossen, wenn eine direkte Klage gegen die Entscheidung zulässig gewesen wäre.

35 Zwar hätte sich keine Partei vor dem Gericht zur Zulässigkeit geäußert. Das Gericht hätte die Zulässigkeit jedoch von Amts wegen prüfen müssen, wie sich aus der ständigen Rechtsprechung ergebe. Die Verletzung dieser Pflicht durch das Gericht könne im Rechtsmittelverfahren gerügt werden.

36 Die Kommission legt sodann im Einzelnen dar, weshalb die angefochtene Entscheidung, deren Adressat die Italienische Republik sei, die Kläger nicht individuell betreffe.

37 Erstens habe sie sich darin nicht zu konkreten, bestimmten Unternehmen gewährten Beihilfen geäußert. Zwar werde auch die Rückzahlung bereits gezahlter Beihilfen angeordnet. Damit richte sich die Entscheidung aber nicht an einen abgegrenzten Adressatenkreis, da sie sich nicht allein auf alle bereits gewährten Beihilfen beziehe und deren Rückzahlung anordne, sondern auch das Beihilferegime als solches betreffe, das nicht weiter vollzogen werden dürfe. Die Entscheidung berühre daher auch die Interessen einer unbestimmten Vielzahl weiterer potenziell Begünstigter.

38 Zweitens erkläre die Entscheidung nur bestimmte Kategorien der nach den Regionalgesetzen gewährten Beihilfen für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt. Allein der Mitgliedstaat und das jeweilige Unternehmen selbst könnten je nach der Tätigkeit des Unternehmens im konkreten Fall beurteilen, ob die Beihilfe zurückzuzahlen sei.

39 Drittens verliere ein Rechtsakt nach ständiger Rechtsprechung seine allgemeine Geltung und damit seinen Normcharakter nicht dadurch, dass sich die Rechtssubjekte, auf die er in einem bestimmten Zeitpunkt Anwendung finde, der Zahl oder sogar der Identität nach mehr oder weniger genau bestimmen lassen, solange andererseits feststehe, dass diese Anwendung aufgrund einer objektiven rechtlichen oder tatsächlichen Situation erfolgt, die in dem Rechtsakt im Zusammenhang mit seiner Zielsetzung umschrieben ist.

40 Viertens genüge es nicht, dass die Betroffenen zu einer im Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung bestimmbaren Gruppe gehörten. Vielmehr müsse die Vorschrift sie auch wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berühren.

41 Nach der Rechtsprechung sei es nicht ausgeschlossen, dass ein Rechtsakt mit allgemeiner Geltung gleichzeitig bestimmte Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffe. Dies ändere aber nichts daran, dass insoweit die im Plaumann-Urteil entwickelten Kriterien vorliegen müssten.

42 Vorliegend hätten die Kläger nichts vorgetragen, das sie in besonderer Weise heraushebe. Die Entscheidung berühre ihre Rechtsposition auch nicht in der Weise, dass die Kommission ihrer besonderen Situation bei Erlass der Entscheidung hätte Rechnung tragen müssen.

43 Die italienische Regierung hat in der mündlichen Verhandlung in Zweifel gezogen, dass das Gericht die Zulässigkeit hätte von Amts wegen prüfen müssen.

2. Würdigung

a) Pflicht zur Prüfung der Zulässigkeit

44 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Zulässigkeit einer Klage als unverzichtbare Prozessvoraussetzung von Amts wegen zu prüfen. Das Gericht ist auch verpflichtet, diese Prüfung vorzunehmen, es sei denn, dass aus Gründen einer geordneten Rechtspflege von einer Prüfung der Zulässigkeit abgesehen werden kann, weil die Klage in jedem Fall nicht begründet ist.

45 Aus der Tatsache, dass das Gericht im angefochtenen Urteil keine Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage gemacht hat, kann indes nicht zwingend geschlossen werden, dass es die Zulässigkeit nicht geprüft hat und damit gegen eine entsprechende Pflicht verstoßen hat. Wäre die Klage nämlich zulässig, bestünde kein Anlass, dies ausdrücklich festzustellen, wenn die Beklagte keine Einrede der Unzulässigkeit erhoben hat. Vielmehr ist daraus, dass das Gericht die Begründetheit der Klage geprüft und zum Teil bejaht hat, der Schluss zu ziehen, dass es die Klage als zulässig angesehen hat.

46 Der vorliegende Sachverhalt unterscheidet sich insofern von der Situation, die der Gerichtshof in dem Urteil Rat/Boehringer Ingelheim Vetmedica zu beurteilen hatte. In dieser Sache hatte das Gericht erster Instanz die Klage insgesamt als unbegründet abgewiesen und ausdrücklich erklärt, dass es daher nicht über eine vom Rat erhobene Einrede der Unzulässigkeit zu entscheiden brauchte. Der Gerichtshof hat in seinem Urteil über das Rechtsmittel des Rates bestätigt, dass das Gericht keine Entscheidung über die Zulässigkeit getroffen hat und dazu auch nicht verpflichtet war. Gibt das Gericht der Klage dagegen wie im vorliegenden Fall teilweise in der Sache statt, liegt darin eine implizite Anerkennung der Zulässigkeit.

47 Somit ist nicht zu prüfen, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es die Zulässigkeit der Klage nicht von Amts wegen geprüft hat. Es muss vielmehr untersucht werden, ob die implizite Feststellung des Gerichts zutrifft, dass die Klage zulässig ist.

48 Dabei steht es der Prüfung nicht entgegen, dass die Kommission die Rüge der Unzulässigkeit der Klage erstmals in ihrem Anschlussrechtsmittel erhoben hat. Zwar ist es den Parteien grundsätzlich verwehrt, im Rechtsmittelverfahren neue Angriffsund Verteidigungsmittel vorzutragen. Der Gerichtshof hat jedoch im Rechtsmittelverfahren solche neuen Rügen berücksichtigt bzw. selbst von Amts wegen aufgeworfen, die die öffentliche Ordnung betreffen (moyens d'ordre public). Nach ständiger Rechtsprechung ist die Zulässigkeit einer Klage als unverzichtbare Prozessvoraussetzung ebenfalls von Amts wegen zu prüfen, so dass es unbeachtlich ist, ob die Unzulässigkeit (rechtzeitig) gerügt wurde.

49 Zudem handelt es sich bei der Frage, ob die Kläger individuell von der angefochtenen Entscheidung betroffen sind, in erster Linie um eine Rechtsfrage, die im Rechtsmittelverfahren geprüft werden kann.

b) Unmittelbare und individuelle Betroffenheit

50 Gemäß Artikel 173 Absatz 4 des EG-Vertrags (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) kann eine natürliche oder juristische Person Klage gegen eine Entscheidung erheben, die an eine andere Person gerichtet ist, sie aber unmittelbar und individuell betrifft.

51 Wie die Kommission selbst einräumt, betrifft die angefochtene Entscheidung die Kläger unmittelbar, auch wenn es noch einer Umsetzung dieser Entscheidung durch die nationalen Behörden bedarf. Sie müssen die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbaren Beihilfen nämlich von den Begünstigten zurückfordern.

52 Nach der Rechtsprechung ist ein Einzelner unmittelbar betroffen, wenn die beanstandete Maßnahme der Gemeinschaft sich auf seine Rechtsstellung unmittelbar auswirkt und ihren Adressaten, die mit ihrer Durchführung betraut sind, keinerlei Ermessensspielraum lässt, ihr Erlass vielmehr rein automatisch erfolgt und sich allein aus der Gemeinschaftsregelung ergibt, ohne dass weitere Durchführungsvorschriften angewandt werden.

53 Die angefochtene Entscheidung legt abschließend fest, inwieweit die Regionalgesetze mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbare Beihilfen vorsehen, ohne dass der Italienischen Republik hinsichtlich dieser Bewertung noch ein Ermessen verbliebe. Ferner ordnet sie die Rückforderung dieser Beihilfen an. Auch diese Anordnung ist grundsätzlich verpflichtend für den Mitgliedstaat.

54 Allerdings sieht es der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung als zulässig an, dass bei der Rückforderung von Beihilfen der im nationalen Recht verankerte Grundsatz des Vertrauensschutzes in gewissen Grenzen berücksichtigt werden kann. Handelt es sich um nicht angemeldete Beihilfen, ist das Ermessen des Mitgliedstaates, von der Rückforderung abzusehen, jedoch stark eingeschränkt. Denn der Gerichtshof geht davon aus, dass der Empfänger nur dann auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe vertrauen darf, wenn diese unter Einhaltung des Verfahrens nach Artikel 93 des EG-Vertrags gewährt worden ist. Somit steht es der unmittelbaren Betroffenheit der Kläger nicht entgegen, dass die Entscheidung der Kommission in Bezug auf die Rückforderung noch eines Vollzugsaktes der nationalen Behörden bedarf.

55 Fraglich ist jedoch, ob die Kläger individuell von der angefochtenen Entscheidung betroffen sind.

56 Nach der im Urteil Plaumann entwickelten Formel kann derjenige, der nicht Adressat einer Entscheidung ist, nur dann geltend machen von ihr individuell betroffen zu sein, wenn die Entscheidung ihn wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und ihn daher in ähnlicher Weise individualisiert wie den Adressaten. An dieser Formel, die in letzter Zeit vor allem im Zusammenhang mit Klagen Privater gegen Verordnungen in Frage gestellt worden ist, hält der Gerichtshof nach wie vor fest.

57 Eine Handlung hat nach der Rechtsprechung allgemeine Geltung und betrifft den Einzelnen grundsätzlich nicht individuell, wenn sie für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen gegenüber allgemein und abstrakt umschriebenen Personengruppen erzeugt. Andererseits ist es nicht ausgeschlossen, dass eine Norm, die auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung findet, unter bestimmten Umständen einige der beteiligten Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffen kann.

58 Aus der Tatsache, dass die angefochtene Entscheidung eine gesetzliche Beihilferegelung betrifft, leitet die Kommission ab, dass die Entscheidung für objektiv bestimmte Situationen gilt und Rechtswirkungen für eine abstrakt umschriebene Personengruppe erzeugt, nämlich alle Transportunternehmen mit Sitz in der Region Friaul-Julisch Venetien, die bereits eine Beihilfe nach der streitigen Regelung erhalten haben oder in Zukunft noch hätten erhalten können.

59 Es ist nicht zweifelhaft, dass die Entscheidung insofern nur einen abstrakt umschriebenen Personenkreis betrifft, als sie die Beihilferegelung für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt und die Einstellung der Anwendung dieser Regeln anordnet. Die Entscheidung hat damit Rechtswirkungen für die Unternehmen, die bereits eine Beihilfe erhalten haben, aber zugleich auch für eine unbestimmte Vielzahl potenzieller Empfänger zukünftiger Beihilfen. Nach der zitierten Rechtsprechung wird dadurch aber nicht ausgeschlossen, dass von demselben Rechtsakt bestimmte Wirtschaftsteilnehmer auch individuell betroffen sind.

60 Bei den Klägern handelt es sich um Transportunternehmen mit Sitz in der Region Friaul-Julisch Venetien, die aufgrund der Gesetze Nr. 28/1981 und Nr. 4/1985 staatliche Beihilfen von der Region erhalten haben. Die ihnen gewährten Beihilfen hat die Kommission in der angefochtenen Entscheidung nicht nur für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt. Vielmehr ordnete sie zugleich die Rückforderung der Beihilfen an. Dass die Kläger tatsächlich zu dem Kreis der von einer Rückforderung betroffenen Unternehmen gehören, haben sie in erster Instanz durch die Vorlage von Schreiben der Region nachgewiesen, mit denen sich die Region zwischen September und Dezember 1997 an sie gewandt und die Rückforderung der Beihilfen angekündigt hat.

61 Fraglich ist, ob die Entscheidung der Kommission die Kläger wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt, weil sie eine unzulässige Beihilfe erhalten haben, deren Rückforderung die Kommission angeordnet hat.

62 Die Kommission führt eine Reihe von Urteilen an, aus denen sie den Schluss zieht, der Gerichtshof habe den entsprechenden Personenkreis nicht als individuell von einer Entscheidung betroffen angesehen, wenn die Entscheidung sich auf ein Beihilfeprogramm bzw. eine gesetzliche Beihilferegelung beziehe.

63 In dem Urteil DEFI hatte eine Einrichtung zur Förderung des Textilsektors (Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement — DEFI) gegen eine an die Französische Republik gerichtete Entscheidung der Kommission geklagt. Der Einrichtung sollten die Einnahmen aus einer parafiskalischen Abgabe zukommen. Sie sollte damit Fördermaßnahmen zugunsten des Textilsektors durchführen. In der angefochtenen Entscheidung erklärte die Kommission das angemeldete Förderprogramm für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt und verbot seine Durchführung. Der Gerichtshof wies die Klage als unzulässig ab. Es fehle an einer Betroffenheit des Klägers, weil er nicht selbst der endgültige Empfänger der Beihilfen sei. Ferner führte er aus:

Soweit der Kläger die Interessen dieser Wirtschaftsteilnehmer vertritt ist darauf hinzuweisen, dass die Beihilferegelung die begünstigten Unternehmen nicht bestimmt und dass somit jedes Unternehmen, das einen entsprechenden Antrag stellen kann, von der Entscheidung der Kommission in gleicher Weise betroffen ist wie alle anderen Wirtschaftsteilnehmer des in Rede stehenden Sektors.

64 Dieses Urteil gibt jedoch schon deswegen keinen Hinweis für die Beantwortung der vorliegenden Frage, weil die dort angefochtene Entscheidung eine noch nicht durchgeführte Beihilfe betraf und darin folglich auch nicht die Rückforderung bereits gewährter Zuwendungen angeordnet wurde. Zudem beruht das Urteil vor allem auf der besonderen Situation des DEFI.

65 Ferner verweist die Kommission auf das Urteil Van der Kooy. In dieser Rechtssache ging es um eine Entscheidung der Kommission, in der ein Vorzugstarif für die Lieferung von Gas an Gartenbaubetriebe als staatliche Beihilfe eingestuft wurde. Der Gerichtshof wies die Klage einiger Gartenbaubetriebe gegen diese Entscheidung mit folgender Begründung als unzulässig zurück:

Die streitige Entscheidung betrifft die Kläger zu 1 allein aufgrund ihrer objektiven Eigenschaft als in den Niederlanden niedergelassene Gartenbaubetriebe, denen der Gasvorzugstarif in derselben Weise gewährt wird wie allen anderen Gartenbaubetrieben, die sich in der gleichen Situation befinden. Die Entscheidung stellt sich also ihnen gegenüber als Maßnahme von allgemeiner Tragweite dar, die auf objektiv bestimmte Sachverhalte Anwendung findet und rechtliche Wirkungen gegenüber allgemein und abstrakt beschriebenen Personengruppen entfaltet.

66 In der Entscheidung, die den Gegenstand des Urteils Van der Kooy bildete, hat die Kommission indes nur angeordnet, die Beihilferegelung ex nunc aufzuheben. Die Rückzahlung bereits gewährter Vergünstigungen hat sie ebenso wie in den anderen von der Kommission angeführten Urteilen nicht verlangt. Aus den Urteilen lässt sich somit nicht herleiten, dass eine Entscheidung, in der nicht nur ein Beihilferegime für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt erklärt wird, sondern zugleich die Rückforderung der bereits auf der Grundlage des Regimes gewährten Beihilfen angeordnet wird, die Empfänger der zu erstattenden Beihilfen nicht individuell betrifft.

67 Die Kommission meint weiter, aus dem Urteil Sardegna Lines lasse sich nicht allgemein auf die Zulässigkeit der Klagen von Beihilfeempfängern gegen eine Entscheidung über ein Beihilfeprogramm schließen, in der auch die Rückforderung der Beihilfen angeordnet wurde. In der damals streitgegenständlichen Entscheidung hatte die Kommission eine gesetzliche Regelung der Region Sardinien beanstandet, nach der Schifffahrtsgesellschaften u. a. zinsvergünstigte Kredite für den Bau, den Umbau und die Reparatur von in Sardinien registrierten Schiffen erhalten konnten.

68 Der Gerichtshof hat im Urteil Sardegna Lines festgestellt:

Die Klägerin Sardegna Lines befindet sich jedoch in einer anderen Lage [als die Kläger in den Rechtssachen Van der Kooy und Federmineraria]. Sie ist durch die Entscheidung 98/95 nicht nur als Unternehmen des Schifffahrtssektors in Sardinien und damit als von der Beihilferegelung zugunsten sardischer Reeder potenziell Begünstigte, sondern auch in ihrer Eigenschaft als tatsächlich Begünstigte einer nach dieser Regelung gewährten individuellen Beihilfe betroffen, deren Rückforderung die Kommission angeordnet hat.

Daraus folgt, dass die Klägerin Sardegna Lines von der Entscheidung 98/95 individuell betroffen ist.

69 Nach Ansicht der Kommission handelt es sich bei dem Fall Sardegna Lines um einen Sonderfall, weil dem Kläger durch einen nach Erlass der Förderregelung ergangenen Akt in Ausübung eines weiten Ermessens eine Beihilfe gewährt worden sei. Ferner habe sich das Gesamtvolumen der Förderung auf wenige Empfänger verteilt, wobei der Kläger den weitaus größten Teil erhalten habe. Die Begünstigten seien der Kommission bekannt gewesen, und die einzelnen Fälle seien im formellen Verfahren berücksichtigt worden.

70 Hierzu ist zum einen festzustellen, dass auch die vorliegenden Regionalgesetze durch einzelne Akte vollzogen wurden, durch die den Antragstellern konkrete Zuwendungen gewährt wurden. Bei der Entscheidung über das Ob und die Höhe der Förderung scheinen die Behörden der Region Friaul-Julisch Venetien ebenfalls ein Ermessen gehabt zu haben. Insoweit sind die Beihilferegelungen des vorliegenden Falles mit den im Fall Sardegna Lines einschlägigen Regelungen vergleichbar. Sie unterscheiden sich aber von der Sachlage in den Fällen Van der Kooy und Federmineraria, in denen die Beihilfe in Form automatisch anwendbarer Vorzugstarife gewährt wurde und nicht — wie im vorliegenden Fall — durch individuelle Verwaltungsakte.

71 Zum anderen lässt sich der im Fall Sardegna Lines streitgegenständlichen Entscheidung kein Hinweis darauf entnehmen, dass die Kommission darin die Lage des Klägers geprüft oder sonst in irgendeiner Weise berücksichtigt hätte. Auch der Gerichtshof hat in der zitierten Passage des Urteils allein auf die Tatsache abgestellt, dass der Kläger Sardegna Lines als Empfänger einer Beihilfe, deren Rückforderung die Kommission angeordnet hat, betroffen ist. Andere Umstände, die den Kläger individualisieren, z. B. die Berücksichtigung seines Falles im Verwaltungsverfahren, hat er nicht erwähnt.

72 Der vorliegende Fall unterscheidet sich allenfalls dadurch von dem Fall Sardegna Lines, dass auf der Grundlage der Fördergesetze der Region Friaul-Julisch Venetien möglicherweise eine größere Anzahl von Unternehmen begünstigt worden ist.

73 Nach ständiger Rechtsprechung ist es aber für die individuelle Betroffenheit nicht entscheidend, dass sich die Rechtssubjekte, auf die der angefochtene Rechtsakt in einem bestimmten Zeitpunkt Anwendung findet, der Zahl oder sogar der Identität nach mehr oder weniger genau bestimmen lassen. Auch wenn die Rückforderungsanordnung somit Rechtswirkungen für eine größere Zahl von Unternehmen hat, ist nicht ausgeschlossen, dass diese individuell betroffen sind.

74 Entscheidend scheint vielmehr zu sein, dass der Kreis der Betroffenen abgeschlossen ist. Dies wird besonders deutlich, wenn man sich die Urteile des Gerichtshofes über die Erteilung von Einfuhrlizenzen in Erinnerung ruft. In diesen Fällen hat der Gerichtshof entschieden, dass die Antragsteller für Einfuhrlizenzen von einer Verordnung individuell betroffen sind, in der die Kommission rückwirkend festlegt, in welchem Umfang den in einem bestimmten Zeitraum gestellten Anträgen stattgegeben wird. Eine solche Verordnung sei nämlich tatsächlich ein Bündel von Einzelentscheidungen, da beim Erlass der Verordnung die Zahl der Anträge feststünde, die hiervon betroffen werden könnten, und kein neuer Antrag hinzukommen könnte.

75 Auch wenn diese Urteile nur bedingt auf andere Sachverhalte übertragbar sind, so kann ihnen doch der Grundgedanke entnommen werden, dass für die individuelle Betroffenheit ausschlaggebend ist, ob die Gruppe der Betroffenen geschlossen ist und — auch theoretisch — keine weiteren Personen hinzukommen können, auf die der angefochtene Akt ebenfalls Anwendung findet.

76 Überträgt man dies auf den vorliegenden Fall, so ist festzustellen, dass zwar der Kreis der potenziellen zukünftigen Beihilfeempfänger, die nach Erlass der Entscheidung keine Förderung mehr erhalten können, theoretisch unbegrenzt ist. Diejenigen Unternehmen, die aber bereits eine Beihilfe erhalten haben und diese nun erstatten müssen, bilden eine geschlossene Gruppe. Zu dieser Gruppe konnten keine weiteren Betroffenen mehr hinzukommen, nachdem die Region die Anwendung des Beihilfenregimes zum 1. Januar 1996, also bereits vor Erlass der angefochtenen Entscheidung, eingestellt hatte.

77 Die Kommission wendet jedoch ein, dass ihr die konkret Betroffenen bei Erlass der Entscheidung gar nicht bekannt gewesen seien und sie deren Situation deswegen nicht habe berücksichtigen können. Vielmehr hätten die nationalen Behörden erst noch ermitteln müssen, inwieweit die Unternehmen für zulässig oder für unzulässig erklärte Beihilfen erhalten und welchen Umfang die Zahlungen gehabt hätten.

78 Hierzu ist zu bemerken, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung Feststellungen zu der genauen Zahl der bewilligten Anträge, zu der Summe der vergebenen Haushaltsmittel sowie zur durchschnittlichen Beihilfeintensität getroffen hat. Sie hat danach unterschieden, nach welchen der beiden Gesetze die Beihilfen gewährt und für welche der verschiedenen in den Gesetzen vorgesehenen Maßnahmen die Mittel eingesetzt worden sind. Allerdings konnte die Kommission diesen Angaben nicht genau entnehmen, welche konkreten Begünstigten tatsächlich von der Anordnung der Rückforderung betroffen sind.

79 In der Rechtsprechung gibt es unterschiedliche Ansätze zu der Frage, ob Einzelne nur dann als individuell betroffen anzusehen sind, wenn ihr Fall der Kommission bei Erlass der Entscheidung bekannt gewesen ist. In den zitierten Urteilen zur Erteilung von Einfuhrlizenzen waren die Anträge nicht bei der Kommission, sondern bei den nationalen Behörden zu stellen, die der Kommission dann nur die Summe der beantragten Einfuhrmengen übermitteln mussten. Dazu hat der Gerichtshof ausgeführt, die Kommission habe durch den Erlass der streitigen Verordnungen, selbst wenn sie nur von den beantragten Mengen Kenntnis erhielt, über die Behandlung jedes eingereichten Antrags entschieden.

80 Daraus ist zu schließen, dass diejenigen, die von einem Rechtsakt individuell betroffen sind, der Kommission bei Erlass des Aktes nicht konkret bekannt sein müssen. Vielmehr genügt es, dass die Betroffenen — und sei es auch nur durch die nationalen Behörden, die die Entscheidung der Kommission durchführen — bestimmbar sind.

81 In dem Urteil Piraiki-Patraiki hat der Gerichtshof dagegen darauf abgestellt, dass die Kommission tatsächlich über hinreichende Informationen über die von dem angefochtenen Rechtsakt betroffenen Unternehmen verfügt habe bzw. entsprechende Auskünfte einholen konnte.

82 Abgesehen davon, dass die Kommission auch im vorliegenden Fall in der Lage gewesen wäre, bei den italienischen Behörden Auskünfte über die Unternehmen einzuholen, die von der Rückforderung der Beihilfe betroffen sind, spricht jedoch ein schwerwiegendes Argument dagegen, die individuelle Betroffenheit davon abhängig zu machen, dass die konkreten Betroffenen der Kommission bei Erlass der Entscheidung bekannt waren.

83 Es würde eine erhebliche Rechtsunsicherheit für die Betroffenen mit sich bringen, wenn ihre Klagebefugnis letztlich davon abhinge, ob der Kommission ihr Fall bekannt war oder nicht. Nicht selten beruht es auf Zufällen, über welche konkreten Beihilfen die Kommission im Zeitpunkt der Prüfung einer Beihilferegelung unterrichtet ist. So können die Kenntnisse der Kommission etwa aus mehr oder weniger vollständigen Angaben in Beschwerden von Konkurrenten oder aus Auskünften der nationalen Behörden herrühren. Da der Kläger nicht Adressat der Entscheidung ist, wird er nicht in das Verwaltungsverfahren eingebunden, sondern erfährt lediglich durch die Mitteilung im Amtsblatt über die Eröffnung des förmlichen Verfahrens von dem Vorgang. Folglich ist für ihn nicht erkennbar, inwieweit die Kommission seinen Fall bei der Prüfung der nationalen Regelung berücksichtigt hat.

84 Zudem ist noch einmal daran zu erinnern, dass der Gerichtshof in dem Urteil Sardegna Lines, das gerade den Fall der Rückforderung von Beihilfen betraf, kein entsprechendes Erfordernis aufgestellt hat.

85 Der Empfänger einer staatlichen Beihilfe ist folglich von einer Entscheidung der Kommission über die allgemeine Beihilferegelung, die die Grundlage für die Gewährung der Beihilfe bildet, individuell betroffen, soweit die Kommission darin die Rückforderung der Beihilfen anordnet und damit ein abgeschlossener, nicht mehr erweiterbarer Personenkreis berührt ist. Dabei steht es der individuellen Betroffenheit nicht entgegen, dass es sich um eine große Anzahl von Betroffenen handelte und diese der Kommission bei Erlass der Entscheidung nicht im Einzelnen bekannt waren. Vielmehr genügt es, dass die Betroffenen von den für die Rückforderung zuständigen nationalen Behörden bestimmt werden können.

86 Schließlich ist noch kurz auf das Argument der Kommission einzugehen, dass es aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes möglicherweise sogar vorteilhafter für die Betroffenen wäre, wenn sie die Entscheidung nicht unmittelbar anfechten könnten, da es ihnen nach der Rechtsprechung TWD Textilwerke Deggendorf dann verwehrt sei, die Ungültigkeit der Entscheidung vor nationalen Gerichten geltend zu machen.

87 In dem Urteil TWD Textilwerke Deggendorf hat der Gerichtshof festgestellt, dass das nationale Gericht an eine Entscheidung der Kommission nach Artikel 93 Absatz 2 EWG-Vertrag gebunden ist [die Gültigkeit also nicht mehr in Frage gestellt werden kann], wenn es im Hinblick auf die Durchsetzung dieser Entscheidung durch die nationalen Behörden vom Beihilfeempfänger und Adressaten der Durchsetzungsmaßnahmen mit der Begründung angerufen wird, die Entscheidung der Kommission sei rechtswidrig, und wenn der Beihilfeempfänger, obwohl er vom Mitgliedstaat über die Entscheidung der Kommission schriftlich in Kenntnis gesetzt worden ist, eine Klage nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag nicht oder nicht rechtzeitig erhoben hat.

88 Dabei hat der Gerichtshof ausdrücklich hervorgehoben, die Vorlagefrage sei unter Berücksichtigung dieser Gegebenheiten, also des damals vorliegenden Falles zu beantworten, in dem die nationalen Behörden dem Betroffenen die Entscheidung der Kommission übersandt und darauf hingewiesen hatten, dass er gegen die Entscheidung beim Gerichtshof Klage erheben könne. Aus der Rechtsprechung folgt also, dass es von den konkreten Umständen des Falles abhängt, wann die Berufung auf die Ungültigkeit einer Entscheidung vor einem nationalen Gericht tatsächlich ausgeschlossen ist.

89 Wie Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Pequenos Agricultores überdies herausgearbeitet hat, ist es durchaus zweifelhaft, ob die Möglichkeit, die Ungültigkeit eines Gemeinschaftsrechtsakts vor nationalen Gerichten geltend zu machen, besseren Rechtsschutz bietet als die Nichtigkeitsklage. So ist etwa nicht immer gewährleistet, dass der nationale Richter den Gerichtshof auch um Vorabentscheidung ersucht. Jedenfalls können Erwägungen, die auf dem Grundsatz der Gewährung effektiven Rechtsschutzes beruhen, nicht dazu führen, die Klagebefugnis Privater nach Artikel 173 Absatz 4 des EG-Vertrags restriktiv auszulegen.

90 Im Ergebnis ist also festzuhalten, dass die Kläger individuell betroffen sind und die Klage vor dem Gericht damit zulässig war. Sie gehören nämlich zu einer abgeschlossenen Gruppe von Betroffenen, denen durch Einzelakte auf der Grundlage der streitigen Regelungen Beihilfen gewährt worden sind, deren Rückforderung die Kommission in der angefochtenen Entscheidung angeordnet hat. Dieser Umstand hebt sie hinreichend aus dem Kreis aller übrigen Transportunternehmer heraus, die nur allgemein als potenzielle Beihilfeempfänger berührt sind.

91 Das Anschlussrechtsmittel der Kommission ist folglich zurückzuweisen.

B — Das Rechtsmittel der Italienischen Republik

1. Fehlerhafte Qualifikation der Beihilfen zugunsten der Unternehmen, die Transportleistungen im internationale Verkehr erbringen, als neue Beihilfen

a) Vorbringen der Parteien

92 Die italienische Regierung wendet sich gegen die Feststellung des Gerichts, dass die Beihilfen zugunsten der Unternehmen, die Transportleistungen im internationalen Verkehr erbringen, als neue Beihilfen einzuordnen sind, weil sie nach dem Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1018/68 gewährt wurden.

93 Italien meint, da grenzüberschreitende Leistungen vor dem 1. Januar 1993 nur im Rahmen von Kontingenten und bilateralen Abkommen zwischen den Mitgliedstaaten hätten erbracht werden können, hätte bei Einführung der streitigen Beihilfen noch kein (vollständiger) Wettbewerb geherrscht, der durch die Beihilfen hätte verfälscht werden können. Erst ab der vollständigen Liberalisierung könnten die Maßnahmen als Beihilfen und dann auch nur als bestehende Beihilfen eingeordnet werden, die mit Wirkung ex nunc untersagt werden könnten.

94 Die italienische Regierung meint ebenso wie die weiteren Beteiligten, die Kommission hätte nachweisen müssen, welche konkreten Unternehmen Nachteile infolge der Gewährung der Beihilfen erlitten hätten.

95 Schließlich heben die italienische Regierung und die weiteren Beteiligten noch hervor, dass zwischen 1990 und 1995 an 300 Unternehmen insgesamt nur rund 17000 Mio. ITL ausgezahlt worden seien und dass die begünstigten Unternehmen einen zu vernachlässigenden Marktanteil gehabt hätten.

96 Die weiteren Beteiligten ergänzen noch, dass das Gericht nicht untersucht habe, inwieweit die fraglichen Beihilfen überhaupt dem internationalen Verkehr innerhalb der Gemeinschaft oder dem internationalen Verkehr zwischen Italien und Drittstaaten zugute gekommen seien. Letztlich hätten die Beihilfen nur dazu gedient, den Wettbewerbsnachteil der italienischen Unternehmen aufgrund der unerträglich hohen Zinssätze auszugleichen.

97 Nach Ansicht der italienischen Regierung weist das angefochtene Urteil zudem einen Begründungsmangel auf, weil nicht erläutert werde, inwiefern die streitigen Maßnahmen den innergemeinschaftlichen Handel beeinträchtigten oder den Wettbewerb zu verfälschen drohten.

98 Die Kommission ist der Auffassung, das Gericht habe in Randnummer 145 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass in den Jahren 1981 bzw. 1985 jedenfalls im Rahmen der Kontingente innergemeinschaftlicher Wettbewerb für grenzüberschreitende Transportleistungen geherrscht habe. Die Beihilfen seien geeignet gewesen, den Wettbewerb zu beeinträchtigen. Den Nachweis der Schädigung bestimmter Unternehmen verlange Artikel 92 EG-Vertrag dagegen nicht.

99 Der Umstand, dass die Beihilfen nicht sehr hoch gewesen seien, sei nach ständiger Rechtsprechung ohne Bedeutung. Insbesondere in einem stark zersplitterten Markt könnten nämlich schon geringste Beihilfen den innergemeinschaftlichen Handel beeinflussen.

b) Würdigung

100 Voraussetzung dafür, dass eine Beihilfe den Wettbewerb verfälschen kann, ist, dass in dem betroffenen Sektor überhaupt Wettbewerb herrscht. Der grenzüberschreitende Güterkraftverkehr war in der Gemeinschaft zwischen 1969 und dem 1. Januar 1993 nur zum Teil geöffnet. Im Rahmen von Kontingenten erhielten die Transportunternehmen eine Lizenz für ein bestimmtes Fahrzeug mit einer Laufzeit von einem Jahr.

101 Wie das Gericht in den Randnummern 92 und 94 des angefochtenen Urteils zutreffend festgestellt hat, bestand im Rahmen der Kontingente eine effektive Wettbewerbssituation. Die Beihilfeempfänger mit Sitz in der Region Friaul-Julisch Venetien, die im Besitz einer Lizenz waren, konkurrierten sowohl mit Unternehmen aus anderen Teilen Italiens als auch mit Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten. Die Rüge der italienischen Regierung, dass erst ab dem Zeitpunkt der vollständigen Liberalisierung der Märkte Wettbewerb im Sektor des internationalen Güterkraftverkehrs geherrscht habe, ist daher zurückzuweisen. Da bereits bei Einführung der Beihilfen (1981 bzw. 1985) Wettbewerb bestand, sind diese auch zu Recht als neue Beihilfen eingeordnet worden...

102 Die italienische Regierung rügt weiter, das Gericht habe verkannt, dass die Kommission keinen Nachweis für eine effektive Verfälschung des Wettbewerbs und eine Beeinträchtigung des Handels erbracht habe. Jedenfalls sei die Entscheidung insoweit nicht ausreichend begründet.

103 Nach der Rechtsprechung kann es sich bereits aus den Umständen ergeben, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, dass die Beihilfe den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht; in diesen Fällen genügt es, dass die Kommission diese Umstände in der Entscheidung anführt. In der angefochtenen Entscheidung hat die Kommission erläutert, dass die Beihilfe die Position der begünstigten Unternehmen gegenüber den nicht begünstigten Konkurrenten durch die Verbesserung ihrer Finanzlage und damit ihrer Handlungsmöglichkeiten verstärkt. Daraus resultiere auch eine Beeinträchtigung des innergemeinschaftlichen Handels. Damit ist die Kommission den Anforderungen der Rechtsprechung nachgekommen.

104 Sie war nicht verpflichtet, die tatsächlichen Auswirkungen bereits gewährter Beihilfen, insbesondere die Nachteile, die nicht begünstigte Konkurrenten erlitten haben, darzulegen. Wäre dies nämlich der Fall, so würde dieses Erfordernis diejenigen Mitgliedstaaten, die Beihilfen unter Verstoß gegen die Mitteilungspflicht gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG zahlen, zu Lasten derjenigen begünstigen, die die Beihilfen in der Planungsphase anmelden. Folglich sind die entsprechenden Feststellungen des Gerichts in den Randnummern 76 bis 82 des angefochtenen Urteils nicht zu beanstanden.

105 Ferner stützt die italienische Regierung diesen Rechtsmittelgrund auf die Rüge, dass das Gericht die geringe Größe der begünstigten Unternehmen und den geringen Umfang der gewährten Beihilfe bei der Beurteilung des Einflusses auf den Wettbewerb nicht hinreichend berücksichtigt habe.

106 Das Gericht hat in den Randnummern 84 bis 87 unter Berufung auf seine Rechtsprechung und die Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgeführt, dass auch eine Beihilfe geringen Umfangs den Wettbewerb verfälschen und den Handel beeinträchtigen kann. Ferner verweist es darauf, dass gerade bei einer Marktstruktur, wie sie für den Transportsektor charakteristisch ist, schon verhältnismäßig niedrige Beträge, die kleinen Unternehmen zugewandt werden, den Wettbewerb beeinträchtigen können.

107 Der Gerichtshof hat die vom Gericht zitierte Rechtsprechung in einem jüngst ergangenen Urteil bestätigt und noch ergänzend ausgeführt, dass [b]ei der Beurteilung der Auswirkungen einer Beihilfe auf den Handel [...] weitere Gesichtspunkte eine ausschlaggebende Rolle spielen [können], insbesondere, [...] ob die begünstigten Unternehmen in einem in besonderer Weise dem Wettbewerb ausgesetzten Sektor tätig sind.

108 In einer anderen Entscheidung, dem Urteil Spanien/Kommission (C-351/98), hat der Gerichtshof allerdings die Feststellung getroffen, dass die geringe Bedeutung der einem Unternehmen in einem bestimmten Zeitraum gewährten Beihilfen es in einigen Wirtschaftssektoren doch ausschließt], dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt ist.

109 In der Sache bezog sich diese Feststellung indes auf Unternehmen, die nicht im Transportsektor tätig waren. An anderer Stelle in demselben Urteil hat der Gerichtshof den Sektor des professionellen Güterkraftverkehrs aber als einen Sektor angesehen, in dem wegen seiner besonderen Marktstruktur — geprägt von Überkapazitäten und von einer Vielzahl kleiner Unternehmen — schon verhältnismäßig geringe Beihilfen an kleine Unternehmen geeignet sind, den Wettbewerb zu beeinträchtigen.

110 Somit ergibt sich auch aus der neueren Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass das Gericht den Umstand, dass vorliegend — wie die italienische Regierung vorträgt — ebenfalls nur verhältnismäßig geringe Beihilfen an kleine Unternehmen gewährt worden sind, zutreffend beurteilt hat.

111 Allerdings ist festzustellen, dass die Kommission die besondere Marktstruktur im Verkehrsbereich im Rahmen der Begründung der angefochtenen Entscheidung nicht ausdrücklich erwähnt hat. Sie hat jedoch darauf verwiesen, dass die Deminimis-Regel (soweit sie zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfen überhaupt schon erlassen war) im Verkehrsbereich nicht gelte, da hier eigene Wettbewerbsvorschriften bestünden.

112 Angesichts der eindeutigen Rechtsprechung zu diesem Punkt dürfen an die Begründung der Entscheidung keine übermäßigen Anforderungen gestellt werden. Daher war es nicht zwingend erforderlich, dass die Kommission bei der Frage, inwieweit der Wettbewerb im Verkehrssektor trotz der geringen Höhe der Beihilfen und der geringen Größe der begünstigten Unternehmen beeinträchtigt sein kann, keine Ausführungen zur besonderen Struktur des Verkehrsmarktes gemacht hat.

113 Somit ist auch diese Rüge einschließlich des in diesem Zusammenhang geltend gemachten Begründungsmangels zurückzuweisen.

114 Zu dem Argument der weiteren Beteiligten, die Beihilfen hätten letztlich nur zum Ausgleich von Nachteilen gedient, die die begünstigten Unternehmen wegen der schlechten Kreditbedingungen in Italien im Vergleich zu den Unternehmen aus den Nachbarstaaten gehabt hätten, ist festzustellen, dass das Gericht diesen Einwand zutreffend unter Berufung auf die einschlägige Rechtsprechung zurückgewiesen hat. Es nimmt einer Maßnahme nämlich nicht den Charakter der Beihilfe, dass der Mitgliedstaat damit bezweckt, die Wettbewerbsbedingungen eines bestimmten Wirtschaftssektors im Inland einseitig denen in anderen Mitgliedstaaten anzunähern. Die weiteren Beteiligten haben keine Argumente dafür vorgebracht, weshalb die entsprechenden Feststellungen des Gerichts fehlerhaft sind.

115 Der erste Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.

2. Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, das Vernunftprinzip und die Begründungspflicht durch die Ausweitung der Rückforderungspflicht auf die seit Inkrafttreten der Gesetze Nr. 28/81 und Nr. 4/85 zur Unterstützung des internationalen Güterkraftverkehrs gewährten Beihilfen

a) Vorbringen der Parteien

116 Nach Auffassung der italienischen Regierung ist Artikel 4 der angefochtenen Entscheidung so zu lesen, dass er sich zeitlich auf die Beihilfen bezieht, die ab dem 1. Juli 1990 den lokal, regional und innerstaatlich tätigen Unternehmen und die ab diesem Zeitpunkt den im internationalen Verkehr tätigen Unternehmen gewährt worden sind. Nur insoweit bestünde auch eine Rückforderungspflicht gemäß Artikel 5 der Entscheidung.

117 Das Gericht habe die Entscheidung zu Unrecht unter Verweis auf ihre Begründung so ausgelegt, dass auch die vor dem 1. Juli 1990 zugunsten des internationalen Verkehrs gewährten Beihilfen zu erstatten wären.

118 Bezöge sich die Rückforderungspflicht auf alle seit Inkrafttreten der Beihilferegelung gewährten Beihilfen, müssten auch solche Beihilfen rückerstattet werden, die vor mehr als 14 Jahren gewährt worden seien. Dies sei ein unangemessen langer Zeitraum, wie sich aus dem Vergleich zur Verordnung Nr. 659/1999 ergebe. In dieser Verordnung, die allerdings vorliegend noch nicht anwendbar sei, sei eine Verfolgungsverjährung von zehn Jahren vorgesehen.

119 Außerdem hätten die Region und die betroffenen Unternehmen auf die Rechtmäßigkeit der Beihilfen vertraut. Ihre Rückforderung hätte katastrophale Auswirkungen für die zumeist sehr kleinen Unternehmen.

120 Auch die weiteren Beteiligten vertreten die Ansicht, dass die Rückforderung der Beihilfen die in Artikel F Absatz 2 des EUVertrags (jetzt Artikel 6 Absatz 2 EU) anerkannten Grundsätze des Vertrauensschutzes, der Vernunft und der Verhältnismäßigkeit verletzten. Es sei nach der Rechtsprechung den Empfängern rechtswidriger Beihilfen nicht verwehrt, sich auf außergewöhnliche Umstände zu berufen, die ein schützenswertes Vertrauen begründeten. Vorliegend sei insofern der zu vernachlässigende Einfluss der Beihilfen auf den Wettbewerb von Bedeutung.

121 Die Kommission meint dagegen, das Gericht habe angesichts des nicht ganz eindeutigen Tenors der Entscheidung ihre Begründung berücksichtigen können und sei so zu der zutreffenden Auslegung gelangt, dass die zeitliche Begrenzung sich nicht auf Beihilfen für den internationalen Transport beziehe.

122 Bezüglich des Grundsatzes des Vertrauensschutzes verweist die Kommission auf die Rechtsprechung, aus der hervorgehe, dass eine Verjährungsfrist im Voraus festgelegt sein müsse. Da die Verordnung Nr. 659/1999 in zeitlicher Hinsicht nicht anwendbar sei, fehle es vorliegend an einer entsprechenden Festlegung durch den Gesetzgeber. Im Übrigen habe die italienische Regierung keine Argumente vorgebracht, die die Feststellungen des Gerichts in den Randnummern 171 bis 174 in Frage stellen könnten.

b) Würdigung

i) Zur Auslegung der angefochtenen Entscheidung

123 Die Feststellung in Artikel 4 der angefochtenen Entscheidung, dass die ab dem 1. Juli 1990 gewährten Subventionen an Unternehmen des örtlichen, regionalen oder inländischen Verkehrs sowie die Subventionen an Unternehmen, die grenzüberschreitenden Verkehr durchführen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, muss, wie das Gericht zutreffend hervorgehoben hat, unter Berücksichtigung des Gesamtzusammenhangs des Entscheidungstenors ausgelegt werden.

124 Das in Artikel 4 genannte Datum knüpft an die Feststellung in Artikel 1 der Entscheidung an. An dieser Stelle erklärt die Kommission nämlich, dass die vor dem 1. Juli 1990 gewährten Subventionen an Unternehmen des örtlichen, regionalen oder inländischen Verkehrs keine Beihilfen seien. Nur bei Berücksichtigung dieser Erklärung, die sich lediglich auf den internen Verkehr bezieht, erhält die in Artikel 4 gesetzte zeitliche Grenze einen Sinn. Bezogen auf den internationalen Verkehr bedurfte es dagegen einer entsprechenden zeitlichen Begrenzung nicht, da diese Zuwendungen schon seit ihrer Gewährung Beihilfen darstellten. Zudem wurde zu dem genannten Datum der Kabotagemarkt geöffnet. Dieser Umstand hat jedoch nur Auswirkungen auf die Beurteilung des internen Verkehrs.

125 Eine sinnvolle Erklärung dafür, dass sich das begrenzende Datum 1. Juli 1990 auch auf die Beihilfen zugunsten des internationalen Verkehrs bezieht, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ließe sich eine entsprechende Begrenzung nicht damit erklären, dass die Kommission damit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung tragen wollte, wie die italienische Regierung mutmaßt. Zum einen wäre der gewählte Zeitpunkt im Hinblick auf den internationalen Verkehr völlig willkürlich gewählt. Zum anderen könnte aus Gründen des Vertrauensschutzes allenfalls von einer Anordnung der Rückforderung abgesehen werden. Die Berücksichtigung des Vertrauensschutzgrundsatzes kann aber nicht die Frage beeinflussen, ob eine Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar ist oder nicht.

126 Somit ergibt sich bereits bei einer systematischen Auslegung des Tenors der angefochtenen Entscheidung, dass das Gericht Artikel 4 richtig ausgelegt hat. Durch Ausführungen in der Begründung der angefochtenen Entscheidung, auf die das Gericht in Randnummer 164 des angefochtenen Urteils hinweist, wird dieses Verständnis bestätigt. Die Rüge, dass das Gericht die Entscheidung zu Unrecht ausgedehnt habe, ist daher zurückzuweisen.

ii) Zum Grundsatz des Vertrauensschutzes

127 Die italienische Regierung stellt die ständige Rechtsprechung nicht in Frage, wonach der Empfänger nur dann auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe vertrauen darf, wenn diese unter Einhaltung des Verfahrens nach Artikel 93 des EG-Vertrags gewährt worden ist, was vorliegend aber nicht der Fall war. Vielmehr verweist sie im Wesentlichen nur auf den langen Zeitraum, der zwischen der Gewährung der ersten Zuwendungen und dem Erlass der Rückforderungsentscheidung vergangen ist. Damit spricht sie sich im Ergebnis für die Verjährung des Rückforderungsrechts aus.

128 Wie der Gerichtshof jedoch festgestellt hat, muss eine Verjährungsfrist, um ihrer Funktion gerecht werden zu können, im Voraus festgelegt sein, wobei die Festlegung einer solchen Frist und der Einzelheiten ihrer Anwendung in die Zuständigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers fällt. Auf den vorliegenden Fall ist keine vom Gemeinschaftsgesetzgeber im Voraus aufgestellte Verjährungsregelung anwendbar. Zwar beschränkt Artikel 15 der Verordnung Nr. 659/1999 die Rückforderung von Beihilfen auf zehn Jahre nach ihrer Gewährung. Diese Regelung ist aber erst 1999 in Kraft getreten und kann nicht rückwirkend auf die vorliegenden Vorgänge angewandt werden.

129 Der Gerichtshof hat jedoch auch konstatiert, dass die Kommission durch das grundlegende Erfordernis der Rechtssicherheit daran gehindert ist, unbegrenzt lange zu warten, ehe sie von ihren Befugnissen Gebrauch macht. Dabei kann der Kommission die Verspätung ihres Tätigwerdens bei nicht angemeldeten Beihilfen erst von dem Zeitpunkt an zugerechnet werden, an dem sie Kenntnis von den Maßnahmen erlangt hat. Vorliegend hat die Kommission erst im September 1995 Kenntnis von den fraglichen Beihilferegelungen erhalten. Die italienische Regierung hat nichts dafür vorgetragen, dass die Kommission das Verfahren bis zum Erlass der angefochtenen Entscheidung am 30. Juli 1997 verzögert hätte.

130 Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der vermeintlich geringe Einfluss der Beihilfen auf den Wettbewerb kein Umstand ist, der bei den Empfängern ein Vertrauen in ihre Rechtmäßigkeit begründen könnte.

131 Somit ist diese Rüge ebenfalls zurückzuweisen. Dies schließt jedoch nicht aus, dass die nationalen Behörden bei der Rückforderung der Beihilfen im Einzelfall dem Grundsatz des Vertrauensschutzes in den durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes gezogenen Grenzen Rechnung tragen.

iii) Zum Grundsatz der Vernunft bzw. der Verhältnismäßigkeit

132 Die italienische Regierung rügt schließlich eine Verletzung des Grundsatzes der Vernunft. Aus ihren Argumenten ergibt sich, dass sie es vor allem für unverhältnismäßig hält, die Rückforderung der Beihilfen anzuordnen, obwohl sie einerseits nur geringe Beeinträchtigungen des Wettbewerbs verursacht hätten, die Rückzahlungspflicht andererseits aber schwerwiegende Folgen für die betroffenen Unternehmen hätte.

133 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Aufhebung einer rechtswidrigen Beihilfe durch ihre Rückforderung die logische Folge der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit [...] Infolgedessen kann die Rückforderung einer zu Unrecht gewährten staatlichen Beihilfe zwecks Wiederherstellung der früheren Lage grundsätzlich nicht als eine Maßnahme betrachtet werden, die in keinem Verhältnis zu den Zielen der Bestimmungen des E[W]G-Vertrags über staatliche Beihilfen stünde.

134 Das schließt nicht aus, dass die Kommission bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände von einer Rückforderung absehen könnte. Vielmehr hat der Gerichtshof der Kommission in der zitierten Rechtsprechung nur eine Leitlinie ür die Ausübung ihres Ermessens im Regelfall gegeben.

135 Die italienische Regierung hat aber keine stichhaltigen Anhaltspunkte dafür vorgetragen, die für ein Absehen von der Rückforderung sprechen. Sie hat lediglich ohne nähere Angaben auf schwerwiegende Konsequenzen für die Beihilfeempfänger und die Folgen für den Arbeitsmarkt verwiesen. Es kann somit nicht als ermessensfehlerhaft angesehen werden, wenn die Kommission die Rückforderung anordnet und dem Ziel der Wiederherstellung der Wettbewerbsverhältnisse damit Vorrang vor den Interessen der Beihilfeempfänger einräumt.

136 Da auch die Rüge des Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht durchgreift, ist der Rechtsmittelgrund insgesamt zurückzuweisen.

VI — Kosten

137 Gemäß Artikel 122 Absatz 1 der Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel zurückgewiesen wird. Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt und teils unterliegt. Da sowohl das Rechtsmittel als auch das Anschlussrechtsmittel zurückgewiesen werden, erscheint es angebracht, jeder Partei ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.

VII — Ergebnis

138 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen wird vorgeschlagen, wie folgt zu entscheiden:

1) Das Rechtsmittel der Italienischen Republik wird zurückgewiesen.

2) Das Anschlussrechtsmittel der Kommission wird zurückgewiesen.

3) Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten.