Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.06.2003 – C-396/01

Schlussanträge des Generalanvvalts

L. A. Geelhoed

vom 26. Juni 2003

I — Einleitung

1 Die Kommission leitete dieses Vertragsverletzungsverfahren ein, weil Irland nicht rechtzeitig Maßnahmen getroffen hatte, um vollständig seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 3,4, 5 und 6 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nachzukommen. Irland stellte insbesondere nicht die Gewässer fest, die von Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlicher Quelle betroffen sind oder werden können, und teilte diese der Kommission nicht mit, es nahm die Ausweisung gefährdeter Gebiete nicht vor, stellte keine Aktionsprogramme auf und überwachte den Zustand der Gewässer nicht.

2 Die irische Regierung bestreitet die von der Kommission behauptete Verletzung der genannten Verpflichtungen nur teilweise. Der wichtigste Punkt des Rechtsstreits betrifft die Frage, ob die getroffenen Maßnahmen als Aktionsprogramme nach Artikel 5 der Richtlinie gelten können oder nicht. Wenn diese Maßnahmen als solche betrachtet werden können, wäre Irland nach Artikel 3 Absatz 5 der Richtlinie von der Verpflichtung befreit, gefährdete Gebiete auszuweisen. Die Kommission bestreitet, dass Irland Aktionsprogramme gemäß der Richtlinie aufgestellt habe.

3 Damit ist der Kern des Rechtsstreits zwischen der Kommission und Irland umrissen. Da die übrigen Rügen der Kommission mehr tatsächlicher Art sind und die irische Regierung ihnen nicht entgegentritt, werde ich mich in diesen Schlussanträgen auf eine kurze Erörterung dieses rechtlichen Streitpunkts beschränken.

II — Rechtlicher Rahmen

4 Nach Artikel 1 hat die Richtlinie zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Verunreinigung dieser Art vorzubeugen.

5 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie lautet:

(1) Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind, und Gewässer, die von Verunreinigung betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, werden von den Mitgliedstaaten nach den Kriterien des Anhangs I bestimmt.

6 Artikel 3 Absätze 2 und 4 enthält die folgenden Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten:

(2) Die Mitgliedstaaten weisen innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete aus. Sie unterrichten die Kommission hiervon innerhalb von sechs Monaten nach erster Ausweisung.

(3) ...

(4) Die Mitgliedstaaten sind gehalten, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern oder zu ergänzen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen. Sie unterrichten die Kommission innerhalb von sechs Monaten von jeder Änderung oder Ergänzung dieses Verzeichnisses.

7 Artikel 3 Absatz 5 enthält die folgende Ausnahme von dieser Verpflichtung:

(5) Die Mitgliedstaaten sind von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit, wenn sie die in Artikel 5 genannten Aktionsprogramme nach den Vorgaben dieser Richtlinie in ihrem gesamten Gebiet durchführen.

8 Artikel 5 der Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, innerhalb bestimmter Fristen zur Verwirklichung der in Artikel 1 der Richtlinie genannten Ziele Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete festzulegen. Diese Aktionsprogramme müssen die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten und die Umweltbedingungen in den betreffenden Regionen berücksichtigen. Gleichzeitig werden in Artikel 5 bestimmte Anforderungen an den Inhalt der Aktionsprogramme gestellt. Einerseits müssen sie die in Anhang III der Richtlinie beschriebenen verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen enthalten (Artikel 5 Absatz 4). Andererseits sieht Artikel 5 Absatz 5 vor, dass die Mitgliedstaaten zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen, die sie für erforderlich halten, treffen, wenn die von der Richtlinie vorgeschriebenen Maßnahmen zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht ausreichen.

9 Nach Artikel 12 hatten die Mitgliedstaaten binnen zwei Jahren nach der Bekanntgabe der Richtlinie die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um dieser Richtlinie nachzukommen. Diese Frist lief am 19. Dezember 1993 ab.

III — Verfahren

10 Dem heutigen Vertragsverletzungsverfahren ging eine umfassendes Vorverfahren voraus. Es wurde von der Kommission am 29. Mai 1995 mit Zusendung eines förmlichen Mahnschreibens eingeleitet, weil Irland die Kommission nicht innerhalb der gesetzten Frist über die Rechts- und Verwaltungsmaßnahmen in Kenntnis gesetzt habe, die es getroffen habe, um die Richtlinie durchzuführen, weil es versäumt habe, gefährdete Gebiete auszuweisen und weil es gleichzeitig versäumt habe, Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufzustellen. Nach einer Reihe zusätzlicher Mahnschreiben der Kommission und darauf folgenden Reaktionen der irischen Regierung richtete die Kommission schließlich am 9. Februar 2001 im Zusammenhang mit der Nichterfüllung der genannten Verpflichtungen eine mit Gründen versehene Stellungnahme an Irland. Die Kommission führte auch an, dass Irland Artikel 10 EG dadurch verletzt habe, dass es die geforderte Information nicht rechtzeitig mitgeteilt habe. Da die von Irland daraufhin mitgeteilten Maßnahmen und gemachten Angaben noch unzureichend waren, hat die Kommission am 10. Oktober 2001 das vorliegende Verfahren beim Gerichtshof eingeleitet.

11 Die Kommission beantragt,

festzustellen, dass Irland seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nicht nachgekommen ist, innerhalb der in der Richtlinie gesetzten Frist gemäß Artikel 3 Absatz 1 vollständig die Gewässer nach den Kriterien des Anhangs I zu bestimmen und diese Gewässer der Kommission mitzuteilen, gemäß Artikel 3 Absatz 2 und/oder Artikel 3 Absatz 4 gefährdete Gebiete auszuweisen, gemäß Artikel 5 Aktionsprogramme aufzustellen und gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben a, b und c die Messungen und Überprüfungen in Bezug auf die Gewässer richtig und vollständig durchzuführen,

Irland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

12 In dieser Rechtssache hat keine mündliche Verhandlung stattgefunden.

IV — Rechtliche Würdigung

13 Wie ich in meiner Einleitung feststellte, bestreitet Irland die von der Kommission angeführte Verletzung der Verpflichtungen aus der Richtlinie nur zum Teil. Der Streitpunkt betrifft die Frage, ob die Maßnahmen, die Irland getroffen hat, um die Verunreinigung der Gewässer durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verringern oder ihr vorzubeugen, insgesamt als Aktionsprogramm im Sinne des Artikels 5 der Richtlinie gelten können. Wenn dies der Fall ist, kann sich Irland auf die Ausnahme nach Artikel 3 Absatz 5 berufen, wonach die Mitgliedstaaten von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit sind, wenn sie die in Artikel 5 genannten Aktionsprogramme in ihrem gesamten Gebiet durchführen.

14 Hierzu ist anzumerken, dass die Berufung auf die Ausnahme nach Artikel 3 Absatz 5 dadurch geschwächt wird, dass die irische Regierung hinsichtlich der beanstandeten Verletzung des Artikels 5 eingeräumt hat, dass die getroffenen Maßnahmen die Anforderungen dieser Bestimmung nicht vollständig erfüllten. Dennoch ist zu untersuchen, welche Anforderungen die Richtlinie an die von den Mitgliedstaaten aufzustellenden Aktionsprogramme stellt und ob die irischen Maßnahmen dem entsprechen oder nicht.

15 In diesem Zusammenhang weise ich darauf hin, dass der Gerichtshof in den verschiedenen Vertragsverletzungsverfahren, in denen es bisher schon um die Erfüllung des Artikels 5 der Richtlinie durch eine Reihe von Mitgliedstaaten ging, in seinen Urteilen noch nicht näher auf die Anforderungen eingegangen ist, die ein Aktionsprogramm im Sinne dieser Bestimmung erfüllen muss. Zur Prüfung der Frage, ob die Verpflichtungen aus dieser Bestimmung erfüllt worden sind, ist es jedoch nützlich, diesen Punkt zu klären.

16 Die Richtlinie enthält weder in Artikel 2 (Begriffsdefinitionen) noch in Artikel 5 (Aktionsprogramme) eine Beschreibung des Begriffes Aktionsprogramm. Sie stellt auch keine ausdrücklichen Anforderungen an die Form der von den Mitgliedstaaten aufzustellenden Aktionsprogramme. Dies kann dadurch erklärt werden, dass es bis zu einem gewissen Grad offensichtlich ist, was darunter zu verstehen ist. Im Allgemeinen ist an ein Dokument zu denken, das als ein Gesamtrahmen für eine Reihe von Maßnahmen zur Verwirklichung eines bestimmten Zieles nach einem festgelegten Zeitplan dienen soll. Der Begriff Aktionsprogramm setzt ferner voraus, dass diese Maßnahmen diesem Ziel angemessen und ausreichend zusammenhängend sind.

17 Ein Aktionsprogramm ist mit anderen Worten ein selbständiges Politikinstrument, das in der Regel vor den Maßnahmen zur Verwirklichung der betreffenden politischen Ziele aufgestellt wird. Natürlich schließt diese zeitliche Abfolge nicht aus, dass auch bestehende Maßnahmen in ein solches Programm aufgenommen werden können. Wichtig ist, dass ein Aktionsprogramm einen selbständigen und erkennbaren Rahmen für einen Komplex von Maßnahmen bildet, mit denen ein politisches Ziel erreicht werden soll. Das bedeutet, dass ein Aktionsprogramm nur implizit durch eine Reihe von Maßnahmen, die für ein bestimmtes Ziel beschlossen werden, nicht festgestellt werden kann.

18 In diesem Sinne ist der Begriff Aktionsprogramm in Artikel 5 der Richtlinie auszulegen. Dass ein Aktionsprogramm ein Ganzes ist, das mehr umfasst als eine Reihe von Maßnahmen, ergibt sich auch aus dem Wortlaut und der Struktur dieser Bestimmung. Zwar können einige Sprachfassungen des Artikels 5 Absatz 4 so verstanden werden, dass ein Aktionsprogramm mit den zu treffenden Maßnahmen gleichgestellt werden kann ( bestaan uit ... maatregelen, consist of... measures, consisterán en ... medidas), aus anderen Sprachfassungen ergibt sich aber, dass das Aktionsprogramm tatsächlich mehr umfassen muss ( contiennent les mesures ..., enthalten ... Maßnahmen, comprendono le misure ...). Dass diese letzte Lesart richtig ist, wird durch Artikel 5 Absatz 5 bestätigt, der — in allen Sprachfassungen — bestimmt, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme in den beschriebenen Situationen zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen treffen.

19 Artikel 5 stellt anschließend in Verbindung mit Anhang III der Richtlinie eine Reihe von Anforderungen auf, die die nationalen Aktionsprogramme erfüllen müssen. Sie müssen auf die Verwirklichung der beiden Ziele der Richtlinie gerichtet sein, die Gewässerverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zu verringern und ihr vorzubeugen (Absatz 1). Räumlich können sie sich auf alle gefährdeten Gebiete im Gebiet des Mitgliedstaats oder auf bestimmte gefährdete Gebiete oder Teilgebiete erstrecken (Absatz 2). Als Qualitätsanforderung gilt, dass sie unter Berücksichtigung der verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten und der örtlichen Umweltbedingungen festgestellt werden müssen (Absatz 3). Inhaltlich müssen sie eine Reihe bestimmter verbindlich vorgeschriebener Maßnahmen enthalten (Absatz 4 und Anhang III), während die Mitgliedstaaten zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen treffen müssen, wenn sich die in der Richtlinie vorgeschriebenen Maßnahmen als nicht ausreichend herausstellen (Absatz 5). Schließlich müssen sie jeweils für einen Zeitraum von vier Jahren festgelegt werden (Absatz 7 und Anhang III Nummer 2 Buchstaben a und b).

20 Im Licht des Vorstehenden ist zu beurteilen, ob die irische Regierung sich auf Artikel 3 Absatz 5 berufen kann.

21 Zur Untermauerung ihrer Berufung auf Artikel 3 Absatz 5 hat die irische Regierung auf eine Reihe von Maßnahmen verwiesen, die sowohl von den nationalen als auch von einzelnen lokalen Behörden zur Durchführung der Richtlinie getroffen worden seien. Es handelt sich dabei in erster Linie um Regelungen ( bye-laws), die von vier Grafschaften festgestellt wurden und die in der Erwiderung als lokale Aktionsprogramme bezeichnet werden. Diese Regelungen sind in jeder Grafschaft je nach den dort bestehenden geografischen Bedingungen und Umweltbedingungen unterschiedlich. Zu diesen Regelungen trägt die irische Regierung vor, die Kommission habe anerkannt, dass sie inhaltlich die Regelung in Anhang III der Richtlinie widerspiegelten. Sie räumt ihrerseits ein, dass die Kommission zu Recht darauf hingewiesen habe, dass diese Regelungen auf bestimmte Intensivlandwirtschaftsbetriebe nicht anwendbar seien; diese Betriebe unterlägen aber einem besonderen Genehmigungssystem.

22 Ferner hat sie unter dem Begriff Nationale Aktionsprogramme eine Informationsbroschüre ( information booklet) angeführt, in der gute fachliche Praktiken in der Landwirtschaft festgehalten sind, einen Plan für die Verwaltung der Verwendung von Nährstoffen, Vorschläge örtlicher Behörden betreffend die Durchführung der Überprüfung von Landwirtschaftsbetrieben zur Feststellung von Umweltrisiken (dies kann zu einer Abmahnung führen) und ein System für den Umweltschutz in landwirtschaftlichen Gebieten (Rural Environmental Protection Scheme, im Folgenden: REPS).

23 Nach Ansicht der irischen Regierung können diese Maßnahmen zusammen inhaltlich als Aktionsprogramme nach Artikel 5 der Richtlinie betrachtet werden. Sie räumt jedoch ein, dass sie nicht alle Maßnahmen zur Durchführung des Artikels 5 zu dem Zeitpunkt getroffen habe, zu dem die mit Gründen versehene Stellungnahme bekannt gegeben wurde. Sie erkennt auch an, dass die mit den erlassenen Maßnahmen getroffene Regelung nur dann vollständig den Anforderungen des Anhangs III der Richtlinie genüge, wenn sie verbindlicher Natur sei. Die Kommission sei aber bei manchen Maßnahmen, die mit der Gewährung einer Subvention verknüpft seien, zu Unrecht davon ausgegangen, diese Maßnahmen seien freiwillig.

24 Die Kommission ist der Ansicht, die von der irischen Regierung genannten Maßnahmen könnten weder einzeln noch zusammen als Aktionsprogramm nach Artikel 5 der Richtlinie betrachtet werden. Diese Maßnahmen seien der Kommission auch nie als Maßnahmen zur Durchführung dieser Vorschrift mitgeteilt worden. Für die von den Grafschaften festgestellten Maßnahmen gelte, dass sie zusammen nur eine beschränkte territoriale Reichweite hätten. Inhaltlich entsprächen die getroffenen Maßnahmen in verschiedenen Punkten auch nicht den Anforderungen des Artikels 5 und des Anhangs III. So sehe Artikel 5 der Richtlinie keine Ausnahmemöglichkeit bei Teilnahme an einem System wie dem REPS oder für Intensivlandwirtschaft vor. Für den letztgenannten Bereich sei keinerlei Garantie gegeben, dass mittels des Genehmigungssystems, dem er unterworfen sei, die Anforderungen der Richtlinie gelten sollten. Die Teilnahme an dem REPS sei ferner freiwillig und erfülle damit nicht die Anforderungen des Artikels 5 der Richtlinie. Dasselbe gelte auch für die Förderung guter fachlicher Praktiken in der Landwirtschaft. Zur Zuständigkeit lokaler Behörden, Landwirtschaftsbetriebe zu zwingen, Pläne für die Verwendung von Nährstoffen aufzustellen, merkt die Kommission an, dass davon noch kein Gebrauch gemacht worden sei. Die Möglichkeit, Untersuchungen zur Feststellung von Risiken durchzuführen und gegebenenfalls eine Abmahnung zu versenden, könne nicht an die Stelle der im Anhang III vorgesehenen spezifischen Maßnahmen treten.

25 Die zentrale Rechtsfrage in dieser Rechtssache ist, wie bereits bemerkt, ob die irische Regierung ein Aktionsprogramm nach Artikel 5 der Richtlinie aufgestellt hat. Die Antwort auf diese Frage kann im Licht der vorstehenden Ausführungen zum Instrument Aktionsprogramm kurz sein.

26 Zunächst wird deutlich, dass die von der irischen Regierung genannten Maßnahmen nicht Teil eines Politikrahmens sind, der allgemein auf die Verwirklichung eines genau umschriebenen Ziels gerichtet ist, wie Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie es fordert. Ferner weisen diese Maßnahmen untereinander einen zu geringen Zusammenhang auf, um selbst implizit als Aktionsprogramm gelten zu können. Außerdem fehlt ein klarer Zeitplan für die Erreichung der vorher umschriebenen Ergebnisse. Schließlich genügen die irischen Maßnahmen angesichts ihres nicht verbindlichen Charakters auch inhaltlich nicht den Anforderungen des Artikels 5 Absatz 4 und des Anhangs III.

27 Die irische Regierung hat auch ausgeführt, ihr Vorbringen gehe nicht dahin, dass sie die Anforderungen des Artikels 5 der Richtlinie vollständig erfüllt habe. Die von ihr genannten Maßnahmen könnten aber als konstitutive Elemente eines Aktionsprogramms angesehen werden.

28 Wie oben schon angemerkt ist jedoch deutlich zwischen einem Aktionsprogramm einerseits und den Maßnahmen, die in diesem Rahmen getroffen werden, andererseits zu unterscheiden. Maßnahmen, die außerhalb dieses Rahmens getroffen werden, können auch zusammen genommen nicht an die Stelle der nach Artikel 5 der Richtlinie erforderlichen Aktionsprogramme treten.

29 Unter diesen Umständen und davon ausgehend, dass die irische Regierung die von der Kommission vorgebrachten Rügen nicht bestreitet, bin ich der Ansicht, dass die irische Regierung ihre sich aus Artikel 3 Absätze 1, 2 und 4, Artikel 5 und Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben a, b und c der Richtlinie ergebenden Verpflichtungen verletzt hat.

V — Ergebnis

30 Daher schlage ich dem Gerichtshof vor,

festzustellen, dass Irland seinen Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nicht nachgekommen ist, innerhalb der in der Richtlinie gesetzten Frist gemäß Artikel 3 Absatz 1 vollständig die Gewässer nach den Kriterien des Anhangs I zu bestimmen und diese Gewässer der Kommission mitzuteilen, gemäß Artikel 3 Absatz 2 und/oder Artikel 3 Absatz 4 gefährdete Gebiete auszuweisen, gemäß Artikel 5 Aktionsprogramme aufzustellen und gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstaben a, b und c die Messungen und Überprüfungen in Bezug auf die Gewässer richtig und vollständig durchzuführen,

Irland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.