Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 03.07.2003 – C-434/01

Schlussanträge des Generalanwalts

Antonio Tizzano

vom 3. Juli 2003

Einleitung

1 In der vorliegenden Rechtssache wirft die Kommission der Europäischen Gemeinschaften dem Vereinigten Königreich vor, gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 12 und 16 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen (im Folgenden: Richtlinie 92/43 oder Richtlinie) verstoßen zu haben.

I — Rechtlicher Rahmen

Das Gemeinschaftsrecht

2 Die auf der Grundlage von Artikel 130s des Vertrages (jetzt Artikel 175 EG) erlassene Richtlinie 92/43 hat in erster Linie zum Ziel, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen beizutragen (Artikel 2). Zu diesem Zweck verpflichtet sie die Mitgliedstaaten, ein kohärentes europäisches ökologisches Netz besonderer Schutzgebiete bereitzustellen, um die Erhaltung bestimmter natürlicher Lebensraumtypen und Habitate bestimmter Tier- und Pflanzenarten zu gewährleisten (Artikel 3 ff. sowie Anhänge I, II und III).

3 Daneben benennt die Richtlinie bestimmte Tier- und Pflanzenarten, für deren Erhaltung ein strenges Schutzsystem erforderlich ist (Artikel 12 ff. und Anhang IV).

4 Im Einzelnen bestimmt Artikel 12 Absatz 1 Folgendes:

(1) Die Mitgliedstaaten treffen die notwendigen Maßnahmen, um ein strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchstabe a) genannten Tierarten in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen; dieses verbietet:

a) alle absichtlichen Formen des Fangs oder der Tötung von aus der Natur entnommenen Exemplaren dieser Arten;

b) jede absichtliche Störung dieser Arten, insbesondere während der Fortpflan-zungs-, Aufzucht-, Überwinterungsund Wanderungszeiten;

c) jede absichtliche Zerstörung oder Entnahme von Eiern aus der Natur;

d) jede Beschädigung oder Vernichtung der Fortpflanzungs- oder Ruhestätten.

5 Unter den im Sinne dieser Bestimmung geschützten Arten erwähnt Anhang IV den Kammmolch (Triturus cristatus), um den es hier geht.

6 Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie regelt eine begrenzte Ausnahme von der erwähnten Pflicht zur Einführung eines rigorosen Schutzsystems im Sinne von Artikel 12 und sieht hierzu insbesondere vor:

(1) Sofern es keine anderweitige zufrieden stellende Lösung gibt und unter der Bedingung, dass die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen, können die Mitgliedstaaten von den Bestimmungen der Artikel 12, 13 und 14 sowie des Artikels 15 Buchstaben a) und b) im folgenden Sinne abweichen:

a) zum Schutz der wild lebenden Tiere und Pflanzen und zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume;

b) zur Verhütung ernster Schäden insbesondere an Kulturen und in der Tierhaltung sowie an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigen Formen von Eigentum;

c) im Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt;

d) zu Zwecken der Forschung und des Unterrichts, der Bestandsauffüllung und Wiederansiedlung und der für diese Zwecke erforderlichen Aufzucht, einschließlich der künstlichen Vermehrung von Pflanzen;

e) um unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzelstaatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von ¡Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV zu erlauben.

Die nationale Regelung

7 Die Artikel 12 und 16 der Richtlinie wurden im Vereinigten Königreich durch die Conservation (Natural Habitats) Regulations von 1994 (im Folgenden: die Regulations) umgesetzt.

8 insbesondere verbietet Regulation 39 (1) den Fang, die Tötung oder das Stören von Exemplaren der auf europäischer Ebene geschützten Arten in ihrer natürlichen Umgebung, die Zerstörung oder Wegnahme ihrer Eier bzw. die Beschädigung oder Zerstörung der Brut- oder Rastplätze dieser Arten.

9 Gemäß Regulation 44 können die zuständigen Behörden allerdings in Abweichung von der Regelung zum Schutz der auf europäischer Ebene geschützten Arten Tätigkeiten erlauben (im Folgenden: Ausnahmegenehmigungen), wenn die Ausnahme zur Erreichung bestimmter Zwecke erforderlich ist, zu denen insbesondere folgende gehören:

...

c) der Schutz wild lebender Tiere oder Pflanzen oder deren Einführung in bestimmten Gebieten;

...

e) der Schutz der Völksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art und positiver Folgen von überragender Bedeutung für die Umwelt;

...

10 Nach Regulation 44 (3) können die Ausnahmegenehmigungen nur dann erteilt werden, wenn die zuständigen Behörden festgestellt haben, dass es keine zufrieden stellende andere Lösung gibt und dass die Ausnahme nicht der die Erhaltung der Population der betroffenen Art in einem günstigen Erhaltungszustand in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet schadet.

11 Die für die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen zuständigen Behörden sind nach Regulation 44 (4) in Verbindung mit Regulation 4 die regional zuständigen Naturschutzbehörden (d. h. der Nature Council for England, der Countryside Council for Wales und die Scottish Natural Heritage for Scotland) in den in Regulation 44 (2) Buchstaben a bis d geregelten Fällen, während in den in den Buchstaben e und g dieser Regulation geregelten Fällen der Minister of Agriculture, Fisheries and Food oder der Secretary of State zuständig ist.

12 Im Übrigen hat nach Regulation 3 (4) jede britische Behörde bei der Ausübung ihrer Tätigkeit die Richtlinie 92/43 zu berücksichtigen.

13 Nach den Akten findet insbesondere Regulation 3 (4) Anwendung, wenn die Tätigkeit, die zu einer Störung führen kann, auch unter dem Gesichtspunkt des Raumplanungsrechts erheblich ist.

14 In diesem Fall muss nämlich, wie sich weiter aus den Akten ergibt, der Betroffene vor allem bei der örtlichen Baubehörde eine Baugenehmigung beantragen. Diese Behörde kann die Genehmigung unter Berücksichtigung der Gefahr der Störung einer geschützten Art versagen oder sie von der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Sinne von Regulation 44 abhängig machen.

15 Bei der Ausübung des entsprechenden Ermessens halten sich die Baubehörden an die Leitlinien für die Raumplanung (für Wales handelt es sich um die Planning Guidance Wales von 1999). Nach diesen Leitlinien müssen u. a. die örtlichen Baubehörden, wenn an der Stelle, für die eine Baugenehmigung beantragt wird, geschützte Arten vorhanden sind, vor Erteilung der Genehmigung die für die Ausnahmegenehmigungen zuständigen Behörden anhören (Planning Guidance Nr. 5.3.20). Jedenfalls darf jedoch die beantragte Baugenehmigung nicht versagt werden, wenn für das Vorhaben Auflagen erteilt werden können, die die Verhinderung eines nachteiligen Einflusses auf die Lebensräume wild lebender Arten ermöglichen... oder wenn andere erhebliche Umstände vorliegen, die Vorrang vor den Anforderungen des Umweltschutzes haben (Planning Guidance Nr. 5.3.21).

II — Sachverhalt und Verfahren

16 Nach mehreren Anzeigen von Einzelpersonen, mit denen Störungen von Kammmolch-Populationen in Wales an den Orten Broughton Park, Pontblyddyn und Connah's Quay gemeldet wurden, übersandte die Kommission dem Vereinigten Königreich am 28. April 1999, nachdem sie von den britischen Behörden Aufklärung verlangt hatte, ein Mahnschreiben. Auf dieses Schreiben folgte am 2. Februar 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, mit der die Nichtbeachtung der Artikel 12 und 16 der Richtlinie und insbesondere die Nichteinhaltung der Voraussetzungen des Artikels 16 Absatz 1 Buchstaben a und c für die Genehmigung von Tätigkeiten in Abweichung vom strengen Schutzsystem im Sinne von Artikel 12 gerügt wurde.

17 Da die Antworten und die Erläuterungen der Regierung des Vereinigten Königreichs die Kommission nicht zufrieden stellten, hat sie beim Gerichtshof die vorliegende Klage erhoben.

III — Rechtliche Prüfung

18 Im schriftlichen Verfahren in der vorliegenden Rechtssache hat die Kommission, nachdem sie von einigen — allerdings verspätet — vom Vereinigten Königreich vorgenommenen Rechtsänderungen Kenntnis erhalten hatte, im Kern die Rüge der Nichtbeachtung von Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie fallen lassen.

19 Der Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist daher jetzt auf die Rüge der Kommission beschränkt, dass das Vereinigte Königreich Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie für die Fälle nicht ordnungsgemäß umgesetzt habe, bei denen die Gefahr der Störung einer geschützten Art im Sinne von Artikel 12 und des Anhangs IV der Richtlinie auf eine Tätigkeit zurückzuführen ist, für die die Erteilung einer Baugenehmigung erforderlich ist.

Vorbringen der Parteien

20 Die Beanstandungen der Kommission konzentrieren sich im Wesentlichen auf die Aufteilung der Aufgaben zwischen den örtlichen Baubehörden, die für die Erteilung von Baugenehmigungen zuständig sind, und den Behörden, die für die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen gemäß Regulation 44 zuständig sind.

21 Die Kommission weist nämlich darauf hin, dass in der britischen Praxis die Baugenehmigung für ein Gelände, auf dem geschützte Arten vorkämen, vor Stellung des Antrags auf die Ausnahmegenehmigung erteilt werde.

22 Unter diesen Umständen sei die für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung zuständige Behörde, die nach Erteilung der Baugenehmigung befasst werde, nicht mehr in der Lage zu entscheiden, ob es eine anderweitige zufrieden stellende Lösung für das in Rede stehende Bauvorhaben gebe, wie Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie verlange.

23 Ferner könne die Behörde bei der Prüfung des Antrags auf Ausnahmegenehmigung im Sinne von Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe c auch das Vorliegen zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses nicht in Zweifel ziehen, zumal ihre Entscheidung gewöhnlich auf den gleichen Sachverhalt gestützt werde, der bereits von der örtlichen Baubehörde, die die Baugenehmigung schon erteilt habe, berücksichtigt worden sei.

24 Dies werde im Kern durch die Ausführungen in einem Schreiben des Department of Environment, Transport and the Regions (Ministerium für Umwelt, Verkehr und die Regionen) vom 25. Oktober 2000 an eine der Einzelpersonen belegt, die mit ihrer Anzeige den Anstoß zum Vertragsverletzungsverfahren gegeben hätten. In diesem Schreiben heiße es nämlich, dass bei der Prüfung eines Antrags auf Ausnahmegenehmigung berücksichtigt [wird], dass eine Behörde eine Baugenehmigung für das Vorhaben im Rahmen der geeigneten Verfahren und im Zusammenhang mit der Raumplanung erteilt hat. In derartigen Fällen wird anerkannt, dass die Baubehörde bereits entschieden hat, dass die Sacherwägungen überwiegend für das Vorhaben sprechen.

25 Auch die allgemeine Bestimmung der Regulation 3 genüge nicht, um eine ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 16 der Richtlinie zu gewährleisten, wonach die Behörden, zu denen auch die Baubehörden gehören, verpflichtet seien, die Richtlinie bei der Ausübung ihrer Tätigkeit zu berücksichtigen. Im Übrigen bestätige die Planning Guidance Nr. 5.3.21 (siehe oben, Nr. 15) dadurch, dass sie vorsehe, dass die Genehmigung nicht versagt werden könne, wenn für das Vorhaben Auflagen erteilt werden könnten, die es ermöglichten, einen nachteiligen Einfluss auf die Lebensräume wild lebender Tiere und Pflanzen zu verhindern, oder wenn andere erhebliche Umstände vorliegen, die Vorrang vor den Erfordernissen des Umweltschutzes haben, dass die britische Verwaltungspraxis nicht von einer so strengen Regelung geleitet werde, wie sie von Artikel 16 Absatz 1 der Richtlinie gewollt sei.

26 Das Vereinigte Königreich macht in erster Linie geltend, dass die örtlichen Baubehörden verpflichtet seien, die Richtlinie bei der Ausübung ihrer Tätigkeit zu berücksichtigen. Sie könnten daher keine Baugenehmigung erteilen, deren Durchführung die Gefahr mit sich bringe, eine geschützte Art zu schädigen, wenn sie nicht überzeugt seien, dass die Voraussetzungen des Artikels 16 der Richtlinie erfüllt seien.

27 Noch wichtiger sei jedoch, dass die Beachtung von Artikel 16 der Richtlinie unmittelbar von den für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung im Sinne von Regulation 44 zuständigen Behörden gewährleistet werde. Der Umstand, dass sich diese Behörden weitestgehend auf die Tatsachen stützten, die ihnen von der örtlichen Baubehörde übermittelt würden, beschränke in keiner Weise ihr Ermessen und binde sie nicht an die Würdigung dieser Tatsachen durch die örtliche Baubehörde, die die Baugenehmigung erteilt habe.

28 Auch treffe es nicht zu, wie jedoch die Kommission offensichtlich geltend mache, dass das Schreiben vom 25. Oktober 2000 (siehe oben, Nr. 24) eine falsche Praxis bei der Anwendung durch die britischen Behörden belege. Denn dieses Schreiben werde von der Kommission unvollständig und in irreführender Weise zitiert, weil sie gerade den Schlusssatz nicht anführe, aus dem sich klar ableiten lasse, dass die zuständige Behörde völlig eigenverantwortlich entscheide, ob die Voraussetzungen von Regulation 44 erfüllt seien, unbeschadet der Erteilung einer Baugenehmigung durch die örtliche Baubehörde.

Würdigung

29 Bevor ich zur Würdigung des streitigen Vorbringens der Klägerin und des Beklagten übergehe, möchte ich darauf hinweisen, dass die Auslegung der einschlägigen Bestimmungen des Gemeihschaftsrechts im vorliegenden Fall unstreitig ist.

30 Es besteht nämlich kein Streit darüber, dass bei der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung vom strengen Schutzsystem für die geschützten Arten der betreffende Mitgliedstaat prüfen muss, ob die Voraussetzungen des Artikels 16 der Richtlinie erfüllt sind. Streit besteht auch nicht darüber, dass Artikel 16 der Richtlinie formal durch Regulation 44 vollständig umgesetzt wird.

31 Umstritten ist in der vorliegenden Rechtssache jedoch, ob die Funktionsweise des britischen Systems bei ihrer praktischen Durchführung die Erfüllung der Verpflichtungen aus der Richtlinie verhindern kann.

32 Dies vorausgeschickt, möchte ich vor allem ins Gedächtnis rufen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 226 EG der Kommission obliegt, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Sie muss dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte liefern, anhand deren er das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann; dabei kann sie sich nicht auf irgendeine Vermutung stützen.

33 Im vorliegenden Fall geht es also um die Feststellung, ob die von der Kommission gegebenen Anhaltspunkte für den Nachweis ausreichen, dass das Funktionieren der britischen Regelung in der Praxis die Genehmigung störender Tätigkeiten abweichend vom strengen Schutzsystem bedeutet, ohne dass zuvor festgestellt worden ist, ob es keine anderweitige zufrieden stellende Lösung gibt und ob einer der in Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie erschöpfend aufgezählten Rechtfertigungsgründe vorliegt.

34 Die Kommission beanstandet vor allem den (im Übrigen vom Vereinigten Königreich bestrittenen) Umstand, dass die örtlichen Planungsbehörden zwar allgemein zur Beachtung der Richtlinie verpflichtet seien, jedoch bei der Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung nicht an ebenso strenge Kriterien gebunden seien, wie sie Artikel 16 der Richtlinie für die Erteilung der Ausnahmegenehmigungen vorsehe.

35 Dieser Umstand sei für das vorliegende Verfahren maßgeblich, da die Entscheidung über die Erteilung einer Baugenehmigung im Kern auch eine Vorentscheidung für die anschließende Entscheidung über die Ausnahmegenehmigung durch die gemäß Regulation 44 in Verbindung mit Regulation 4 bestimmten Behörden darstelle.

36 Denn die Beurteilung des Antrags auf Ausnahmegenehmigung durch die letztgenannten Behörden hänge von den Angaben ab, die die örtlichen Baubehörden machten, die den Bauantrag geprüft hätten, und könne daher nicht von deren Beurteilung abweichen.

37 Der einzige Beleg für diese Ansicht dürfte das Schreiben des Department of Environment, Transport and the Regions vom 25. Oktober 2000 an einen der Beschwerdeführer darstellen. In diesem Schreiben heißt es, dass die Beurteilung der für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung zuständigen Behörde den Umstand berücksichtige, dass eine örtliche Behörde bereits entschieden habe, ein Bauvorhaben zu genehmigen, da die Sacherwägungen für das betreffende Bauvorhaben sprächen.

38 Allerdings heißt es in diesem Schreiben weiter — die Kommission hat diesen Abschnitt jedoch nicht angeführt —, dass für die endgültige Verwaltüngsentscheidung die für die Erteilung der Ausnahmegenehmigung zuständige Behörde verantwortlich sei und dass diese Genehmigung davon abhänge, dass die Anforderungen von Regulation 44 und von Artikel 16 der Richtlinie erfüllt seien.

39 Abgesehen von der streitigen Frage der Vereinbarkeit der von den örtlichen Behörden bei der Erteilung einer Baugenehmigung angewandten Beurteilungskriterien mit der Richtlinie bleibt jedoch noch der Umstand, dass die Kommission den Kernpunkt ihres Vorbringens nicht belegt hat.

40 Denn meines Erachtens lässt sich weder aus dem angeführten Schreiben noch aus einem anderen von der Kommission vorgetragenen Umstand ableiten, dass die Uberprüfungsbefugnisse der Zentralbehörden allein dadurch ausgehöhlt würden, dass sie auf den Angaben der örtlichen Behörden beruhen und dass sie ausgeübt werden, nachdem eine Baugenehmigung erteilt worden ist.

41 Auch für mich liegt es nämlich, wie für die britische Regierung, auf der Hand, dass der Umstand, dass zwei verschiedene Behörden nacheinander den gleichen Sachverhalt zu beurteilen haben, keineswegs ausreicht, um die Beurteilung der ersten zu einem die zweite bindenden Präjudiz zu machen. Dies gilt erst recht dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, die nacheinander zur Beurteilung berufenen Behörden verschiedene rechtliche Kriterien anwenden: zum einen die allgemeine Pflicht zur Berücksichtigung der Richtlinie aus Regulation 3 (4), zum anderen die strengen Erfordernisse der Regulation 44.

42 Da es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass es der gemäß Regulation 44 in Verbindung mit Regulation 4 zuständigen Behörde unmöglich wäre, die ordnungsgemäße Durchführung des Artikels 16 Absatz 1 Buchstabe c der Richtlinie zu gewährleisten, komme ich zu dem Ergebnis, dass die Rüge der Kommission nicht ausreichend belegt ist.

43 Im Ergebnis schlage ich vor, die Klage der Kommission abzuweisen, da die angebliche Vertragsverletzung nicht nachgewiesen ist.

IV — Kosten

44 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag des Vereinigten Königreichs die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

V — Entscheidungsvorschlag

45 Nach allem schlage ich dem Gerichtshof vor, für Recht zu erkennen:

1. Die Klage der Kommission wird abgewiesen.

2. Die Kommission trägt die Kosten des Verfahrens.