Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 16.09.2003 – C-102/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 16. September 2003

1 Die vom Verwaltungsgericht Stuttgart vorgelegten Fragen betreffen die allgemeinen Regelungen zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise, die in den Richtlinien 89/48/EWG und 92/51/EWG niedergelegt sind.

2 Die sechs Vorlagefragen stellen sich in einem Rechtsstreit über die Frage, welche Wirkungen in Baden-Württemberg, einem Bundesland der Bundesrepublik Deutschland, einem in Österreich erworbenen Befähigungsnachweis für den Beruf des Volksschullehrers zuzuerkennen sind.

I — Sachverhalt und Ausgangsverfahren

3 Ingeborg Beuttenmüller, eine österreichische Staatsangehörige, absolvierte nach ihrer Reifeprüfung in ihrem Herkunftsland ein viersemestriges Studium, das mit der Befähigung für das Lehramt an Volksschulen abschloss.

4 Von 1978 bis 1988 stand sie als Volksschullehrerin im Schuldienst des Landes Niederösterreich. Von 1991 bis 1993 war sie in Baden-Württemberg als Lehrkraft an einer Fördereinrichtung in kirchlicher Trägerschaft für jugendliche Aussiedler tätig. Seit dem 6. Dezember 1993 ist sie Lehrerin im Angestelltenverhältnis im Schuldienst von Baden-Württemberg.

5 Sie ist jedoch in eine niedrigere Vergütungsgruppe eingruppiert und bezieht eine niedrigere Vergütung als Lehrer mit der in Baden-Württemberg vorgeschriebenen Ausbildung. Deshalb stellte sie mit Schreiben vom 16. März 1998 beim Oberschulamt Stuttgart einen auf die Richtlinien 89/48 und 92/51 gestützten Antrag auf Gleichstellung ihres österreichischen Abschlusses mit den in Baden-Württemberg ausgestellten Diplomen sowie auf Höhergruppierung.

6 Im Verwaltungsverfahren legte sie ein Schreiben des Stadtschulrats für Wien vom 8. April 1999 vor, worin ausgeführt ist, dass die viersemestrige Ausbildung in Österreich die Möglichkeit einer Anstellung als Volksschullehrer eröffne, sofern freie Stellen vorhanden seien. Allerdings würden Lehrer mit dieser Ausbildung in eine niedrigere Verwendungsgruppe eingestuft als Lehrer, die eine sechssemestrige Ausbildung absolviert hätten, außer sie legten eine Zusatzausbildung und -prüfung über die Bereiche lebende Fremdsprache und Vorschulstufe oder allgemeine Sonderpädagogik im Ausmaß des Lehrstoffes im Lehrplan ab. Für eine Anstellung seien jedoch beide Ausbildungen als gleichwertig anerkannt.

7 Das Oberschulamt Stuttgart wies das Begehren der Antragstellerin mit Schreiben vom 26. August 1999 zurück und teilte ihr mit, eine Gleichstellung ihrer Ausbildung mit der Laufbahnbefähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen in Baden-Württemberg sei nicht möglich. Diese Entscheidung wurde durch Widerspruchsbescheid vom 21. November 2000 bestätigt.

8 Am 20. Dezember 2000 erhob Frau Beuttenmüller Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart und beantragte, die streitigen Verwaltungsakte aufzuheben und die beklagte Verwaltung zu verpflichten, ihre in Österreich erworbene Lehrbefähigung als Volksschullehrerin mit der Befähigung für das Lehramt an Grund- und Hauptschulen in Baden-Württemberg gleichzustellen, hilfsweise, ihr durch entsprechende Ausgleichsmaßnahmen zu ermöglichen, die Voraussetzungen für die beantragte Gleichstellung zu erlangen.

II — Die Vorlagefragen

9 Da das Begehren der Klägerin unmittelbar auf die Richtlinien 89/48 und 92/51 gestützt wurde, hat das Verwaltungsgericht Stuttgart aufgrund der im Verfahren vorgetragenen unterschiedlichen Standpunkte beschlossen, dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:

1. Ist Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, unmittelbar anwendbar in dem Sinne, dass ein Angehöriger eines Mitgliedstaats sich gegenüber einer nichtrichtlinienkonformen Umsetzung in nationales Recht unmittelbar auf die Bestimmungen der Richtlinie berufen kann?

2. Ist Artikel 3 in Verbindung mit Artikel 4 der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG unmittelbar anwendbar in dem Sinne, dass ein Angehöriger eines Mitgliedstaats sich in Ermangelung von fristgemäß erlassenen Durchführungsmaßnahmen auf diese Bestimmungen der Richtlinie gegenüber allen innerstaatlichen, nichtrichtlinienkonformen Vorschriften berufen kann?

Unter der Voraussetzung, dass Frage 1 und/oder Frage 2 bejaht werden:

3. Steht die Richtlinie 89/48/EWG ... oder die Richtlinie 92/51/EWG ... einer Regelung des nationalen Rechts (hier Verordnung des baden-württembergischen Kultusministeriums zur Umsetzung der Richtlinie 89/48/EWG ... für Lehrerberufe vom 15. August 1996 ...) entgegen, die eine Anerkennung einer in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erworbenen oder anerkannten Befähigung für einen Lehrberuf

a) ausnahmslos von einer mindestens dreijährigen Hochschulausbildung abhängig macht,

b) verlangt, dass die Befähigung sich auf mindestens zwei für das jeweilige Lehramt in Baden-Württemberg vorgeschriebene Unterrichtsfächer erstreckt?

Unter der Voraussetzung, dass Frage 1 bejaht wird:

4. Ist Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 der Richtlinie 89/48/EWG dahin gehend auszulegen, dass die aufgrund der früheren zweijährigen Ausbildung in Österreich erworbene Befähigung für den Beruf des Volksschullehrers einem Diplom im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 1 der Richtlinie 89/48/EWG gleichgestellt ist, wenn die zuständige Stelle in Österreich bestätigt, dass das nach der zweijährigen Ausbildung erworbene Prüfungszeugnis im Hinblick auf die Anwendung von Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 der Richtlinie 89/48/EWG als mit dem gegenwärtig nach einem dreijährigen Studium erteilten Diplom (Prüfungszeugnis) gleichwertig angesehen wird und in Österreich in Bezug auf den Zugang zum Beruf des Volksschullehrers oder dessen Ausübung dieselben Rechte verleiht?

Unter der Voraussetzung, dass Frage 2 bejaht wird:

5. Ist Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 92/51/EWG im Hinblick auf die Anerkennung von Lehramtsbefähigungen so auszulegen, dass der dort vorausgesetzte postsekundäre Ausbildungsgang von mehr als vier Jahren nur die vorgeschriebene Hochschulausbildung (Hochschulstudium) umfasst, oder aber so, dass hierzu auch das Lehramtsreferendariat (Vorbereitungsdienst) zählt?

6. Falls Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 92/51/EWG auf die nach nur zweijähriger (Hochschul-)Ausbildung in Österreich erworbenen Lehramtsbefähigungen Anwendung findet:

Folgt bei fehlender Umsetzung der Richtlinie 92/51/EWG innerhalb der durch Artikel 17 der Richtlinie gesetzten Frist aus Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 92/51/EWG ein Anspruch auf Gleichstellung der in einem Mitgliedstaat erworbenen Lehrerqualifikation mit der entsprechenden Befähigung für eine Lehrerlaufbahn im Aufnahmemitgliedstaat, ohne dass der Aufnahmemitgliedstaat zuvor — bei Vorliegen der Voraussetzungen hierfür — Ausgleichsmaßnahmen nach Artikel 4 der Richtlinie 92/51/EWG verlangen kann?

III — Verfahren vor dem Gerichtshof

10 Die Parteien des Ausgangsverfahrens, die Kommission und die österreichische Regierung haben innerhalb der Frist des Artikels 20 der Satzung des Gerichtshofes schriftliche Erklärungen abgegeben.

11 Da keiner der Beteiligten beantragt hat, seinen Standpunkt mündlich zu Gehör bringen zu können, hat der Gerichtshof gemäß Artikel 104 § 4 der Verfahrensordnung beschlossen, auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung zu verzichten.

IV — Die gemeinschaftliche Regelung zur Anerkennung der Diplome, die eine Berufsausbildung abschließen

A — Die ursprüngliche Regelung

12 Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c EG bestimmt, dass eines der Mittel zur Erreichung der in Artikel 2 EG aufgezählten Ziele der Gemeinschaft die Errichtung eines [Binnenmarktes ist], der durch die Beseitigung der Hindernisse für den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zwischen den Mitgliedstaaten gekennzeichnet ist.

13 Bei der Anwendung dieses Mittels ist gemäß Artikel 12 Absatz 1 EG (früher Artikel 6 Absatz 1 EG-Vertrag) jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verboten. Dies wird durch Artikel 43 EG (früher Artikel 52 EG-Vertrag) bestätigt, wonach die Beschränkungen der freien Niederlassung von Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats ... verboten [sind]. Durch diese Vorschrift wird die Verwirklichung jenes allgemeinen Grundsatzes auf dem Gebiet des Niederlassungsrechts sichergestellt.

14 Einige der Hindernisse, die durch Artikel 3 EG beseitigt werden sollen, sind auf Rechtsvorschriften oder einfache Verwaltungspraktiken der Mitgliedstaaten zurückzuführen, nach denen für die Ausübung bestimmter Berufe bestimmte von Behörden ausgestellte Diplome verlangt werden. Auf diese Weise wird indirekt die Freizügigkeit vieler europäischer Bürger rechtswidrig beeinträchtigt, da sie aus Gründen der Staatsangehörigkeit diskriminiert werden, denn in den Mitgliedstaaten werden die Diplome des eigenen Bildungssystems verlangt.

15 Angesichts dieser Wirklichkeit hat der Vertrag dem Rat zur Erleichterung der Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten aufgegeben, Richtlinien für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise zu erlassen (Artikel 47 Absatz 1 EG, früher Artikel 57 Absatz 1 EG-Vertrag).

16 Die Niederlassungsfreiheit ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit gilt auch dann unmittelbar, wenn die vorgesehenen Richtlinien noch nicht erlassen worden sind. Zu diesem Ergebnis kam der Gerichtshof im bereits zitierten Urteil Reyners. Somit sind die Mitgliedstaaten grundsätzlich weiterhin für die Regelung des Gebrauchs von beruflichen Befähigungsnachweisen in ihrem Hoheitsgebiet zuständig. Jedoch sind der Ausübung dieser Befugnis durch die Mitgliedstaaten insoweit Grenzen gesetzt, als sie kein Hindernis für die tatsächliche Ausübung dieser Freiheit darstellen darf , die unzulässig beschränkt würde, wenn ein Mitgliedstaat einem europäischen Bürger allein deshalb, weil er nicht im Besitz des entsprechenden Prüfungszeugnisses dieses Staates ist, den Zugang zu einem bestimmten Beruf versagen würde, obwohl der Betroffene ein anerkanntes Prüfungszeugnis besitzt und überdies die nach dem Recht seines Landes vorgeschriebenen besonderen Erfordernisse der Berufsausbildung erfüllt.

17 Diese Feststellung stützt sich auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus Artikel 10 EG (früher Artikel 5 EG-Vertrag), alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus dem Vertrag ergeben, zu treffen und alle Maßnahmen zu unterlassen, die die Verwirklichung der Ziele des Vertrages gefährden könnten. Sie bedeutet auch, dass ein Mitgliedstaat, in dem die Zulassung zu einem Beruf beantragt worden ist, dessen Aufnahme nach nationalem Recht vom Besitz eines Diploms oder einer beruflichen Qualifikation abhängt, die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise, die der Betroffene erworben hat, um den gleichen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat auszuüben, in der Weise zu berücksichtigen hat, dass er die durch diese Diplome bescheinigten Fachkenntnisse mit den nach nationalem Recht vorgeschriebenen Kenntnissen und Fähigkeiten vergleicht, auch wenn keine sektoralen Richtlinien zur Regelung dieses Berufes existieren.

18 Dennoch ist ein Zustand ohne Richtlinien über die Anerkennung von Diplomen alles andere als ideal, denn der Vergleich unterschiedlicher Bildungssysteme mit unterschiedlichen Befähigungsprüfungen, die von verschiedenen Mitgliedstaaten organisiert und geregelt sind, ist ein sehr komplexer Prozess.

B — Das abgeleitete Recht

1. Die sektoralen Richtlinien

19 Um diese Schwierigkeiten zu überwinden und die tatsächliche Ausübung des Niederlassungsrechts zu ermöglichen, wurden in den Jahren 1975 bis 1985 spezifische Richtlinien für verschiedene Berufe erlassen. Dieses als sektoral und vertikal bezeichnete System verpflichtete zum Erlass zweier Regelungen für jeden Beruf: eine zur Koordinierung und Harmonisierung der Ausbildung in den Mitgliedstaaten und eine weitere zur Regelung der automatischen Anerkennung der Diplome.

20 Auf diese Weise wurden die Tätigkeiten des Arztes, der Krankenschwester und des Krankenpflegers, des Zahnarztes, des Tierarztes, der Hebamme, des Architekten und des Apothekers geregelt.

2. Die allgemeinen Richtlinien

21 Der Erlass der sieben sektoralen Richtlinien war langwierig und deren praktische Auswirkungen waren zudem begrenzt, weshalb der Europäische Rat am 25. und 26. Juni 1984 auf seiner Tagung in Fontainebleau vorschlug, eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome einzuführen, um das Recht auf freie Niederlassung in der Gemeinschaft umzusetzen.

22 Dies war der Ausgangspunkt für die Richtlinie 89/48, mit der eine horizontale, auf dem Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens basierende allgemeine Regelung eingeführt wurde. Dieser Grundsatz erlaubt die Annahme, dass die in den Mitgliedstaaten für einen bestimmten Beruf verlangten Ausbildungen vergleichbar sind.

a) Die Richtlinie 89/48

23 Ziel der Richtlinie 89/48 ist es, den freien Personen- und Dienstleistungsverkehr zu erleichtern, indem sie den Angehörigen der Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, einen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem auszuüben, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben.

24 Sie gilt daher für alle Angehörigen eines Mitgliedstaats, die als Selbständige oder abhängig Beschäftigte einen reglementierten Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben wollen. Ausgenommen sind die Berufe, die Gegenstand einer Einzelrichtlinie zur Anerkennung der Diplome sind; in diesem Fall findet die spezielle Regelung Anwendung (Artikel 2).

25 Im Sinne der Richtlinie gelten als Diplome alle Nachweise, die in einem Mitgliedstaat von den zuständigen Stellen ausgestellt werden und aus denen hervorgeht, dass der Diplominhaber ein mindestens dreijähriges Studium an einer Universität oder einer Hochschule oder einer anderen Ausbildungseinrichtung mit gleichwertigem Niveau absolviert (und gegebenenfalls die über das Studium hinaus erforderliche berufliche Ausbildung abgeschlossen) hat, so dass er über die beruflichen Voraussetzungen verfügt, die für den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in diesem Mitgliedstaat erforderlich sind (Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 1).

26 Durch Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 werden einem Diplom alle Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gleichgestellt, die von einer zuständigen Stelle in einem Mitgliedstaat ausgestellt wurden, wenn sie eine in der Gemeinschaft erworbene und von einer zuständigen Stelle in diesem Mitgliedstaat als gleichwertig anerkannte Ausbildung abschließen und in diesem Mitgliedstaat in Bezug auf den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung dieselben Rechte verleihen.

27 Ein Beruf gilt in einem Mitgliedstaat als reglementiert, wenn es sich um eine berufliche Tätigkeit handelt, deren Aufnahme oder Ausübung oder eine ihrer Arten der Ausübung in einem Mitgliedstaat direkt oder indirekt durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz eines Diploms gebunden ist (Artikel 1 Buchstaben c und d). Mit anderen Worten: Wenn die Rechts- oder Verwaltungsvorschriften eine Regelung enthalten, durch die die betreffende berufliche Tätigkeit ausdrücklich Personen vorbehalten wird, die bestimmte Voraussetzungen erfüllen, während die Aufnahme dieser Tätigkeit denjenigen versagt wird, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, oder wenn die Aufnahme eines Berufes oder seine Ausübung einer indirekten rechtlichen Kontrolle unterliegt.

28 Artikel 3, in dem der zuvor erwähnte Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens zum Ausdruck kommt, unterstellt, dass die Berufsausbildungen in den Mitgliedstaaten, die mit einem Diplom abschließen, das zur Ausübung eines Berufes berechtigt, vergleichbar sind. Er lautet:

Wenn der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms abhängig gemacht wird, kann die zuständige Stelle einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern,

a) wenn der Antragsteller das Diplom besitzt, das in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat erworben wurde, oder

b) wenn der Antragsteller diesen Beruf vollzeitlich zwei Jahre lang in den vorhergehenden zehn Jahren in einem anderen Mitgliedstaat ausgeübt hat, der diesen Beruf nicht gemäß Artikel 1 Buchstabe c und Buchstabe d Absatz 1 reglementiert, sofern der Betreffende dabei im Besitz von einem oder mehreren Ausbildungsnachweisen war,

die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften bestimmten zuständigen Stelle ausgestellt worden waren;

aus denen hervorgeht, dass der Inhaber ein mindestens dreijähriges Studium oder ein dieser Dauer entsprechendes Teilzeitstudium an einer Universität oder einer Hochschule oder einer anderen Allsbildungseinrichtung mit gleichwertigem Niveau in einem Mitgliedstaat absolviert und gegebenenfalls die über das Studium hinaus erforderliche berufliche Ausbildung abgeschlossen hatte und

die er zur Vorbereitung auf die Ausübung dieses Berufes erworben hatte.

Dem Ausbildungsnachweis nach Unterabsatz 1 sind ein jedes Prüfungszeugnis bzw. Prüfungszeugnisse insgesamt gleichgestellt, die von einer zuständigen Stelle in einem Mitgliedstaat ausgestellt werden, wenn sie eine in der Gemeinschaft erworbene Ausbildung bestätigen und von diesem Mitgliedstaat als gleichwertig anerkannt werden, sofern diese Anerkennung den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission mitgeteilt worden ist.

29 Diese Vermutung ist allerdings nicht unwiderleglich. Es ist möglich, dass die Ausbildung, die der Antragsteller zur Erlangung des Befähigungsnachweises im Herkunftsmitgliedstaat absolviert hat, kürzer ist als die, die im Aufnahmestaat für die entsprechende Ausbildung vorgeschrieben ist, oder dass wesentliche Unterschiede zwischen der in den jeweiligen Staaten absolvierten Ausbildung oder den Tätigkeitsfeldern des Berufes bestehen. In diesen Fällen kann der Aufnahmestaat nach Artikel 4 der Richtlinie je nach Fall drei Ausgleichsmaßnahmen durchführen.

30 Zum einen kann vom Betroffenen der Nachweis zusätzlicher Berufserfahrung verlangt werden; dadurch sollen Unterschiede in der Ausbildungsdauer von mindestens einem Jahr ausgeglichen werden. Die Dauer der verlangten Berufserfahrung hängt von verschiedenen Voraussetzungen ab, darf aber auf keinen Fall vier Jahre überschreiten. Unter Berufserfahrung wird die tatsächliche und rechtmäßige Ausübung des betreffenden Berufes in einem Mitgliedstaat verstanden.

31 Als weitere Ausgleichsmaßnahmen kommen ein Anpassungslehrgang und eine Eignungsprüfung in Betracht. Sie sind nur zulässig, wenn sich die Ausbildung oder die berufliche Tätigkeit wesentlich unterscheiden. Der Anpassungslehrgang, der drei Jahre nicht überschreiten darf, besteht in der Ausübung des reglementierten Berufes, die in dem Aufnahmestaat unter der Verantwortung eines qualifizierten Berufsangehörigen erfolgt. Die Eignungsprüfung ist eine Prüfung, die sich auf die Sachgebiete erstreckt, deren Kenntnis eine wesentliche Voraussetzung für eine Ausübung des Berufes im Aufnahmestaat ist und die von dem Diplom oder dem bzw. den Prüfungszeugnissen, die der Antragsteller vorlegt, nicht abgedeckt werden.

32 Der Betroffene, der seinen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat ausüben will, kann zwischen diesen beiden Ausgleichsmaßnahmen wählen, sofern es sich nicht um Berufe handelt, deren Ausübung eine genaue Kenntnis des nationalen Rechts erfordert oder eine Entscheidung des Aufnahmestaats im Sinne des Artikels 10 der Richtlinie voraussetzt; in diesem Fall hat der Aufnahmestaat die Wahl (Artikel 4 Absatz 1 letzter Unterabsatz).

33 Als Nachweis für die Erfüllung der in den Artikeln 3 und 4 der Richtlinie genannten Voraussetzungen dienen die von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten ausgestellten Bescheinigungen ..., die der Antragsteller mit seinem Antrag auf Ausübung des betreffenden Berufes vorzulegen hat (Artikel 8 Absatz 1).

b) Die Richtlinie 92/51

34 Die durch die Richtlinie 89/48 eingeführte allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome findet, worauf ich bereits hingewiesen habe, nur Anwendung auf Diplome, die eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung abschließen. Es war daher notwendig, die Regelung auf Berufe auszudehnen, die zwar keine Hochschulausbildung voraussetzen, für deren Ausübung in den Mitgliedstaaten aber der Besitz eines Befähigungsnachweises oder Diploms erforderlich ist.

35 Diese Lücke ist durch die Richtlinie 92/51 geschlossen worden, mit der u. a. das Ziel verfolgt wird, dass die Angehörigen der Mitgliedstaaten einen Beruf in einem anderen Mitgliedstaat als dem ausüben können, in dem sie ihre beruflichen Qualifikationen erworben haben, so dass der Aufnahmestaat die in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen Qualifikationen zu berücksichtigen und zu beurteilen hat, ob sie den von ihm geforderten Qualifikationen entsprechen.

36 Hierzu wurde mit der Richtlinie 92/51 eine allgemeine Regelung zur Anerkennung von Diplomen eingeführt, die auf denselben Grundsätzen beruht und dieselben Vorschriften enthält wie die Richtlinie 89/48, die sie ergänzt.

37 Ihr subjektiver Anwendungsbereich stimmt mit dem der Richtlinie 89/48 überein. Sie regelt, soweit es für den vorliegenden Fall von Interesse ist, eine Art von Nachweisen, die denen der ersten Richtlinie ähnlich sind und aus denen hervorgeht, dass ihr Inhaber erfolgreich einen postsekundären Ausbildungsgang von mindestens einem Jahr und höchstens drei Jahren (und gegebenenfalls eine zusätzliche Berufsausbildung) absolviert hat, und die belegen, dass er über die Qualifikationen verfügt, die in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgestellt wurden, zur Ausübung des Berufes erforderlich sind. Eine unabdingbare Voraussetzung ist, dass für die Zulassung zu dem Ausbildungsgang der Abschluss der für die Aufnahme eines Hochschulstudiums erforderlichen Sekundarausbildung verlangt wird (Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie 92/51 in Verbindung mit Artikel 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 89/48).

38 Die Richtlinie 92/51 stellt den Diplomen diejenigen Ausbildungsnachweise gleich, die von einer Behörde in einem Mitgliedstaat ausgestellt wurden, wenn sie eine in der Gemeinschaft erworbene und von einer zuständigen Behörde in diesem Mitgliedstaat als gleichwertig anerkannte Ausbildung abschließen und in diesem Mitgliedstaat in Bezug auf den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung dieselben Rechte verleihen (Artikel 1 Buchstabe a letzter Absatz).

39 Artikel 3 der Richtlinie bestimmt:

Wird der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat von dem Besitz eines Diploms im Sinne dieser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht, so kann die zuständige Behörde unbeschadet der Anwendung der Richtlinie 89/48/EWG einem Angehörigen eines Mitgliedstaats den Zugang zu diesem Beruf oder dessen Ausübung unter denselben Voraussetzungen wie bei Inländern nicht wegen mangelnder Qualifikation verweigern,

a) wenn der Antragsteller das Diplom im Sinne dieser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG besitzt, das in einem anderen Mitgliedstaat erforderlich ist, um Zugang zu diesem Beruf in seinem Hoheitsgebiet zu erhalten oder ihn dort auszuüben, und wenn dieses Diplom in einem Mitgliedstaat erworben wurde oder

b) wenn der Antragsteller diesen Beruf vollzeitlich zwei Jahre lang oder während einer dieser Zeit entsprechenden Dauer teilzeitlich in den vorhergehenden zehn Jahren in einem anderen Mitgliedstaat ausgeübt hat, der diesen Beruf weder gemäß Artikel 1 Buchstabe e und Artikel 1 Buchstabe f Unterabsatz 1 dieser Richtlinie noch gemäß Artikel 1 Buchstabe c und Artikel 1 Buchstabe d Unterabsatz 1 der Richtlinie 89/48/EWG reglementiert, sofern der Betreffende dabei im Besitz von einem oder mehreren Ausbildungsnachweisen war,

die in einem Mitgliedstaat von einer nach dessen Rechts- und Verwaltungsvorschriften bestimmten zuständigen Behörde ausgestellt worden waren,

aus denen hervorgeht, dass der Inhaber der Nachweise erfolgreich einen nicht in Artikel 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 89/48/ EWG genannten postsekundären Ausbildungsgang von mindestens einem Jahr oder eine Teilzeitausbildung von entsprechender Dauer absolviert hat, wobei eine der Voraussetzungen für die Zulassung zu einem solchen Ausbildungsgang in der Regel der Abschluss der für die Aufnahme eines Hochschulstudiums erforderlichen Sekundarausbildung ist, und dass er gegebenenfalls die als Bestandteil dieses Ausbildungsgangs vorgesehene berufliche Ausbildung abgeschlossen hat, oder

mit denen eine reglementierte Ausbildung im Sinne von Anhang D nachgewiesen wird und

die er zur Vorbereitung auf die Ausübung dieses Berufes erworben hatte.

Die in Unterabsatz 1 dieses Buchstabens genannte zweijährige Berufserfahrung darf jedoch nicht verlangt werden, wenn der oder die hier genannten Ausbildungsnachweis(e) des Antragstellers den Abschluss einer reglementierten Ausbildung bestätigen.

Dem Ausbildungsnachweis nach Unterabsatz 1 dieses Buchstabens sind ein Ausbildungsnachweis bzw. mehrere solcher Nachweise zusammen gleichgestellt, die von einer zuständigen Behörde in einem Mitgliedstaat ausgestellt wurden, wenn sie eine in der Gemeinschaft erworbene Ausbildung bestätigen und von diesem Mitgliedstaat als gleichwertig anerkannt werden, sofern diese Anerkennung den übrigen Mitgliedstaaten und der Kommission mitgeteilt worden ist.

Abweichend von Absatz 1 dieses Artikels braucht der Aufnahmestaat diesen Artikel nicht anzuwenden, wenn der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in diesem Staat vom Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht wird, das unter anderem den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs von mehr als vier Jahren voraussetzt.

40 Artikel 4 der Richtlinie enthält denselben Katalog von Ausgleichsmaßnahmen bei Ausbildungszeiten mit unterschiedlicher Dauer sowie bei wesentlichen Unterschieden in der Ausbildung oder der Berufsausübung wie die Richtlinie 89/48. Die Regelungen weisen nur zwei Unterschiede auf.

41 Der erste Unterschied besteht darin, dass der Aufnahmestaat die ergänzende Berufserfahrung nicht von einem Antragsteller verlangen darf, der im Besitz eines Diploms über den Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs im Sinne des Artikels 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich der Richtlinie 91/51 oder eines Diploms im Sinne des Artikels 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/48 ist, wenn dieser Mitgliedstaat für die Ausübung des betreffenden Berufes ein Diplom verlangt, das einen der besonders strukturierten Ausbildungsgänge der Anhänge C und D der Richtlinie 91/51 abschließt (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a letzter Unterabsatz).

42 Der zweite Unterschied betrifft die Wahl der Ausgleichsmaßnahme. Grundsätzlich hat der Antragsteller die Wahl zwischen einem Anpassungslehrgang und einer Eignungsprüfung (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Unterabsatz 2). Jedoch obliegt in den in der Richtlinie von 1992 (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b) aufgeführten Fällen sowie bei Vorliegen der folgenden Voraussetzungen die Entscheidung dem Aufnahmestaat: 1. wenn der Aufnahmestaat den Zugang zu dem Beruf oder dessen Ausübung vom Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48 abhängig macht, das u. a. den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs von mehr als drei Jahren voraussetzt, und 2. der Antragsteller entweder ein Diplom oder einen Ausbildungsnachweis im Sinne der Richtlinie 92/51 besitzt (Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b Unterabsatz 2 zweiter Gedankenstrich).

43 Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie 92/51 enthält eine dem Artikel 8 Absatz 1 der Richtlinie 89/48 entsprechende Bestimmung.

V — Die nationale Regelung

44 Die Regelung des Lehrerberufs fällt in Deutschland in die Zuständigkeit der Länder.

45 In Baden-Württemberg kann nach § 28a (Laufbahnbefähigung nach europarechtlichen Vorschriften) des Landesbeamtengesetzes in der Fassung vom 19. März 1996 die Laufbahnbefähigung aufgrund der Richtlinien 89/48 und 92/51 erworben werden, wobei das Nähere die Ministerien im Rahmen ihres Geschäftsbereichs regeln.

46 Aufgrund dieser Vorschrift erließ das Kultusministerium am 15. August 1996 eine Verordnung zur Umsetzung der Richtlinie 89/48 für Lehrerberufe. § 1 (Anerkennung) bestimmt Folgendes:

(1) Eine in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum mit einem Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG ..., nach einer mindestens dreijährigen Hochschulausbildung erworbene oder anerkannte Befähigung für einen Lehrerberuf wird auf Antrag als Befähigung für die Ausübung des Lehrerberufs an öffentlichen Schulen in Baden-Württemberg anerkannt, wenn

1. der Antragsteller ein Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats der Europäischen Union oder eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum ist,

2. die Befähigung sich auf mindestens zwei für das jeweilige Lehramt in Baden-Württemberg vorgeschriebene Unterrichtsfächer erstreckt,

3. der Antragsteller über die für den Unterricht in Baden-Württemberg erforderlichen deutschen Sprachkenntnisse in Wort und Schrift verfügt,

4. die für das Diplom des Antragstellers im Sinne des Artikels 3 Satz 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/48/EWG erforderliche Ausbildung keine wesentlichen fachwissenschaftlichen, fachdidaktischen, erziehungswissenschaftlichen oder schulpraktischen Defizite gegenüber der Ausbildung in Baden-Württemberg aufweist und

5. die Dauer der erforderlichen Ausbildung für das Diplom im Sinne des Artikels 3 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/48/EWG gegenüber der für die Ausübung des Lehrerberufs in der jeweiligen Schulart in Baden-Württemberg vorgeschriebenen Ausbildungsdauer um nicht mehr als ein Jahr unterschritten wurde.

(2) Entspricht der Ausbildungsinhalt nicht den Anforderungen nach Absatz 1 Nummer 4, so kann vom Antragsteller verlangt werden, dass er nach seiner Wahl entweder einen Anpassungslehrgang durchläuft oder eine Eignungsprüfung erfolgreich ablegt.

(3) Entspricht die Ausbildungsdauer nicht den Anforderungen nach Absatz 1 Nummer 5, so kann vom Antragsteller der Nachweis von Berufserfahrung verlangt werden.

(4) Vom Antragsteller darf nur entweder eine Maßnahme nach Absatz 2 oder ein Nachweis nach Absatz 3 verlangt werden. Liegt sowohl ein inhaltliches (Absatz 1 Nummer 4) als auch ein zeitliches Defizit (Absatz 1 Nummer 5) vor, kann nur der Ausgleich des inhaltlichen Defizits gemäß Absatz 2 verlangt werden.

VI — Prüfling der Vorlagefragen

A — Einleitung

47 Die vom Verwaltungsgericht Stuttgart vorgelegten Fragen sind unklar und unsystematisch formuliert und sollten daher, wie die Kommission vorsichtig bemerkt, umformuliert werden.

48 Im Wesentlichen geht es um die Auslegung der Artikel 3 und 4 der beiden Richtlinien, insbesondere um die Frage, ob sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, nach der eine Befähigung für den Lehrberuf nur anerkannt werden kann, wenn eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung absolviert wurde und die Befähigung sich auf zwei Unterrichtsfächer erstreckt (Frage 3).

49 Zur Beantwortung der vorstehenden Frage im Hinblick auf die Richtlinie 89/48 ist zunächst zu untersuchen, ob die aufgrund einer zweijährigen Ausbildung in Österreich erworbene Befähigung für den Beruf des Volksschullehrers ein Diplom im Sinne des Artikels 1 Buchstabe a der Richtlinie 89/48 ist (Frage 4).

50 Nach Beantwortung dieser Frage ist zu prüfen, ob die Artikel 3 und 4 der beiden Richtlinien unmittelbar anwendbar sind, so dass ein Angehöriger eines Mitgliedstaats sich auf sie berufen kann, wenn sie nicht oder nicht angemessen in nationales Recht umgesetzt worden sind (Fragen 1 und 2).

51 Wenn sie unmittelbar geltend gemacht werden können und der Aufnahmestaat die Richtlinie 92/51 nicht in nationales Recht umgesetzt hat, ist festzustellen, ob aus Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a ein Anspruch auf Gleichstellung des Diploms folgt, ohne dass hierfür Ausgleichsmaßnahmen nach Artikel 4 verlangt werden können (Frage 6).

52 Ebenso ist die Frage zu beantworten, ob der Begriff des postsekundären Ausbildungsgangs von mehr als vier Jahren im Sinne von Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 92/51, der den Aufnahmestaat von der Verpflichtung zur Anerkennung befreit, auch das Lehramtsreferendariat umfasst (Frage 5).

53 Bevor die verschiedenen Vorlagefragen untersucht werden können, muss zunächst die Funktionsweise der in den Richtlinien vorgesehenen allgemeinen Anerkennungsregelungen dargestellt werden.

B — Funktionsweise der allgemeinen Regelungen zur Anerkennung nach den Richtlinien 89/48 und 92/51

54 Im vorliegenden Fall sind zwei Arten der Berufsausbildung zu unterscheiden, die jeweils in einer der Richtlinien geregelt sind:

1. ein mindestens dreijähriges Studium, das mit einem von einer zuständigen Stelle ausgestellten Diplom abschließt, aus dem hervorgeht, dass der Inhaber die Ausbildung erhalten hat, die für den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung in dem Mitgliedstaat erforderlich ist, in dem das Diplom erworben wurde. Dieser Art von Befähigungsnachweisen sind die auf andere Weise erworbenen Berufsausbildungen gleichgestellt, die der Mitgliedstaat, in dem sie erworben wurden, als gleichwertig anerkennt und die in diesem Mitgliedstaat in Bezug auf den Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung dieselben Rechte verleihen;

2. ein postsekundärer Ausbildungsgang von mindestens einem und weniger als drei Jahren mit ähnlichen Voraussetzungen hinsichtlich Ausstellung und Qualifikation, dem auf andere Weise erworbene Berufsausbildungen gleichgestellt sind, sofern dieselben Voraussetzungen vorliegen.

55 Demnach hat, wer einen Beruf in seinem Herkunftsstaat ausüben darf, Anspruch auf Anerkennung seines Diploms, um diesen Beruf im Aufnahmestaat ausüben zu können. Dieser Grundsatz beruht auf der Ähnlichkeit zwischen der Ausbildung in dem Mitgliedstaat, in dem der Antragsteller das Diplom erlangt hat, und derjenigen, die der Aufnahmestaat für die Ausübung desselben Berufes verlangt.

56 Ausgehend vom Fall des Ausgangsverfahrens, in dem der Beruf in beiden Staaten reglementiert ist, kommen verschiedene Situationen in Betracht:

1. Wenn beide Staaten ein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 verlangen, ist der Aufnahmestaat — gegebenenfalls nach Durchführung der in Artikel 4 vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen — zu seiner Anerkennung verpflichtet.

2. Wenn der Aufnahmestaat die Berufsausübung vom Besitz eines Befähigungsnachweises im Sinne der Richtlinie 92/51 abhängig macht, während der Herkunftsstaat einen Nachweis verlangt, der eine mindestens dreijährige Ausbildung abschließt, erfolgt die Anerkennung automatisch.

3. Wenn beide Staaten einen Befähigungsnachweis nach der Richtlinie 92/51 verlangen, erfolgt die Anerkennung ebenfalls — vorbehaltlich eventuell durchzuführender Ausgleichsmaßnahmen — automatisch.

4. Ein letzter möglicher Fall ist der, dass der Aufnahmestaat ein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 verlangt, der Antragsteller aber einen Nachweis im Sinne der Richtlinie 92/51 besitzt. Auch hier muss nach Durchführung der Ausgleichsmaßnahmen eine Anerkennung erfolgen, es sei denn, dass das erforderliche Diplom einen postsekundären Ausbildungsgang von mehr als vier Jahren voraussetzt.

57 Bei der zweiten und vierten Variante besteht, worauf die Kommission in ihren schriftlichen Erklärungen hingewiesen hat, eine Brücke zwischen den beiden Richtlinien; es handelt sich um eine so genannte Durchstiegsregelung.

58 Demnach ist die von den Beteiligten dieses Verfahrens eingehend erörterte Frage, welche Art von Diplom Frau Beuttenmüller besitzt, unerheblich, weil der Anerkennungsmechanismus entweder der ersten oder der zweiten Richtlinie — vorbehaltlich der in den Richtlinien vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen oder Ausnahmen — in Betracht kommt.

59 Nach diesen Klarstellungen möchte ich nun die in dieser Rechtssache gestellten Fragen in der vorstehend angegebenen Reihenfolge prüfen.

C — Die vierte Vorlagefrage

60 Das Verwaltungsgericht Stuttgart bezweifelt, dass die frühere, nach einer viersemestrigen Ausbildung erworbene österreichische Lehrbefähigung für Volksschullehrer ein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 ist.

61 Nach Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 1 sind Diplome alle Nachweise, die ein mindestens dreijähriges Hochschulstudium bescheinigen und gemäß Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a grundsätzlich automatisch anerkannt werden müssen. Dabei dürfen die auf andere Weise erworbenen Ausbildungen, auf die Artikel 1 Buchstabe a Bezug nimmt und die den Diplomen des ersten Absatzes der Vorschrift gleichgestellt sind, aber nicht außer Acht gelassen werden.

62 Bei den auf andere Weise erworbenen Ausbildungen kann es sich sowohl um eine Parallelausbildung als auch um eine Ausbildung alter Art handeln; wenn ein Diplom, Prüfungszeugnis oder sonstiger Befähigungsnachweis, der eine Ausbildung abschließt, die in Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 1 der Richtlinie nicht genannt ist, durch ein Diplom ersetzt wird, das unter diese Vorschrift fällt, kommen die Inhaber des alten Diploms in den Genuss des Unterabsatzes 2, sofern das nationale Recht ihrer Ausbildung ausdrücklich ein dem neuen Diplom entsprechendes Niveau zuerkennt und ihnen dieselben Rechte beim Zugang zur Berufstätigkeit gewährt. Bei einer anderen Auslegung bestünde keine Möglichkeit, die nationalen Bildungssysteme zu ändern, fortzuentwickeln oder an neue Realitäten anzupassen.

63 Mit anderen Worten: Die in Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 geregelten alternativen Ausbildungswege sind den Diplomen im Sinne des Unterabsatzes 1 gleichgestellt und begründen gemäß Artikel 3 einen Anspruch auf automatische Anerkennung.

64 Folglich fallen die in Frage stehenden Diplome in den Anwendungsbereich der Richtlinie 89/48, wenn sie als gleichwertig anerkannt sind und gleichen Zugang zur Berufsausübung bieten. Es ist Sache des nationalen Gerichts, anhand des Sachverhalts und des von ihm anzuwendenden Rechts festzustellen, ob diese beiden Voraussetzungen im konkreten Fall vorliegen.

D — Die dritte Vorlagefrage

65 Das deutsche Verwaltungsgericht möchte auch wissen, ob die Artikel 3 und 4 der beiden Richtlinien einer nationalen Regelung entgegenstehen, die die Anerkennung eines Ausbildungsnachweises für die Zwecke der Berufsausübung davon abhängig macht, 1. dass mit ihm eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung nachgewiesen wird und 2. die Befähigung sich auf mindestens zwei für das jeweilige Lehramt im Aufnahmestaat vorgeschriebene Unterrichtsfächer erstreckt.

1. Mindestens dreijährige Ausbildung

66 Den bisherigen Erwägungen lässt sich ohne größere Schwierigkeiten entnehmen, dass die erste der beiden Voraussetzungen nicht mit der Richtlinie 92/51 vereinbar ist. Der Aufnahmestaat ist — gegebenenfalls nach der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen gemäß Artikel 4 — verpflichtet, Nachweise über eine mindestens einjährige und höchstens dreijährige Ausbildung anzuerkennen, selbst wenn in seinem Ausbildungssystem für die Ausübung des Berufes ein Nachweis über eine drei- bis vierjährige Hochschulausbildung verlangt wird.

67 In Bezug auf die Richtlinie 89/48 ergibt sich nach der Beantwortung der vierten Vorlagefrage dieselbe Antwort. Wenn es Ausbildungen gibt, die, obgleich sie weniger als drei Jahre dauern, mit einem Diplom im Sinne dieser Richtlinie abgeschlossen werden können, steht fest, dass diese Richtlinie ebenfalls einer nationalen Regelung entgegensteht, die die Anerkennung des Ausbildungsnachweises von der Bedingung vom Nachweis einer mindestens dreijährigen Ausbildung abhängig macht. Diese Schlussfolgerung ergibt sich im Übrigen aus der Durchstiegsregelung der Richtlinie 92/51, die den Aufnahmestaat verpflichtet, Nachweise über eine Ausbildung von weniger als drei Jahren grundsätzlich anzuerkennen, selbst wenn nach seiner Rechtsordnung ein Diplom erforderlich ist, das nach einem mindestens dreijährigen Studium ausgestellt wurde.

2. Befähigung, die sich auf mindestens zwei im Aufnahmestaat vorgeschriebene Unterrichtsfächer erstreckt

68 Bei der Untersuchung der zweiten Voraussetzung sind die Besonderheiten des Lehrerberufs, soweit sie für die Anerkennung der Diplome von Bedeutung sind, zu berücksichtigen.

69 Die Lehrerausbildung ist nicht durch das Gemeinschaftsrecht harmonisiert worden, so dass die Mitgliedstaaten weiterhin befugt sind, das Mindestniveau der in ihrem Hoheitsgebiet für die Ausübung des Lehrerberufs erforderlichen Qualifikation zu bestimmen, unabhängig von ihrer Verpflichtung, die in anderen Mitgliedstaaten für die Ausübung dieses Berufes ausgestellten Diplome anzuerkennen. Der Beruf des Lehrers ist wegen seiner Auswirkungen auf die Erziehung und Ausbildung der Generationen, die die Zukunft der Gesellschaft gestalten sollen, sehr sensibel; schon dieser Umstand rechtfertigt es, dass die politisch Verantwortlichen die zur Aufrechterhaltung des Qualifikationsniveaus der Lehrer erforderlichen Maßnahmen treffen. Letztlich ist das Ziel die Freizügigkeit qualifizierter Lehrer.

70 Jedoch dürfen diese Maßnahmen nicht dazu führen, dass die Richtlinien zur Anerkennung der Hochschuldiplome und Befähigungsnachweise umgangen werden, die auf den Grundsatz des gegenseitigen Vertrauens und die Vermutung gestützt sind, dass eine in einem Staat zur Ausübung eines reglementierten Berufes absolvierte Ausbildung mit der in einem anderen Staat zur Ausübung desselben Berufes verlangten Ausbildung vergleichbar ist, unbeschadet der Durchführung von zusätzlichen Ausgleichsmaßnahmen, falls wesentliche Unterschiede in der Ausbildung oder dem Tätigkeitsfeld des jeweiligen Berufes bestehen.

71 Jeder Mitgliedstaat der Europäischen Union kann demnach den Zugang zum Lehrerberuf nach seinem Willen gestalten und seinen Grundschullehrern, so wie die deutschen Länder, die für die Erteilung von mindestens zwei Unterrichtsfächern erforderliche Ausbildung vermitteln. Einem Unionsbürger, der in einem anderen Mitgliedstaat eine Lehrbefähigung für nur ein Unterrichtsfach erworben hat und dieses im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaats unterrichten will, kann die Anerkennung seines Ausbildungsnachweises nicht mit der Begründung verwehrt werden, dass es sich um Ausbildungsnachweise für unterschiedliche Berufe handele, was der einzige Grund für eine zulässige Zurückweisung wäre. Allenfalls könnte die Anerkennung von der Durchführung der einschlägigen Ausgleichsmaßnahmen wegen wesentlicher Unterschiede in der jeweiligen Ausbildung oder Berufsausübung abhängig gemacht werden.

72 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen gelange ich zu der Auffassung, dass ein generelles, von den Umständen des Einzelfalls unabhängiges Erfordernis, wonach ein Lehrer aus einem anderen Mitgliedstaat im Besitz eines Ausbildungsnachweises sein muss, der ihn zum Unterricht in zwei Fächern befähigt, gegen den Geist und den Wortlaut der Richtlinien verstößt und zudem außer Verhältnis steht zu der Notwendigkeit, ein angemessenes Ausbildungsniveau der für die Ausbildung der kommenden Generationen Verantwortlichen aufrechtzuerhalten.

73 Ich stimme der Kommission zu, wenn sie ausführt, dass es nicht mit den mit der Richtlinie verfolgten Zielen im Einklang steht, wenn beispielsweise einem Lehrer, der in Österreich die Lehrbefähigung für das Fach Mathematik hat, untersagt wird, dieses Fach in Deutschland zu unterrichten, weil seine durch ein Diplom nachgewiesene Ausbildung nicht garantiert, dass er auch Musik unterrichten kann.

74 Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, die dritte Vorlagefrage des Verwaltungsgerichts Stuttgart zu bejahen.

E — Die erste und die zweite Vorlagefrage

75 Diese beiden Fragen beziehen sich auf die unmittelbare Wirkung der Artikel 3 und 4 der Richtlinien und damit auf die Frage, ob sich die Bürger der Mitgliedstaaten auf sie berufen können.

76 Es ist ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass Bestimmungen einer Richtlinie, wenn sie für den Einzelnen Rechte gegenüber dem Staat begründen und inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, von dem Einzelnen ins Feld geführt werden können, auch wenn der Staat die Richtlinie nicht fristgemäß oder nicht zutreffend in nationales Recht umgesetzt hat.

77 Es besteht kein Zweifel daran, dass beide Richtlinien, insbesondere ihre Artikel 3, Rechte für die Bürger der Mitgliedstaaten begründen. Dies hat der Gerichtshof in Bezug auf die Richtlinie 89/48 ausdrücklich festgestellt. Es ist ebenfalls unumstritten, dass die Regelung über die Anerkennung unbedingt und hinreichend genau ist, denn aus dem Wortlaut der Richtlinien geht eindeutig hervor, dass dem Inhaber eines in einem Mitgliedstaat erworbenen Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises in einem anderen Mitgliedstaat nicht der Zugang zur Ausübung des Berufes verweigert werden kann, zu dem dieses Diplom befähigt, sofern er die weiteren Voraussetzungen erfüllt, die die genannten Vorschriften ebenso streng vorschreiben, und unbeschadet der in Artikel 4 der beiden Richtlinien geregelten Ausgleichsmaßnahmen. Beide Richtlinien enthalten in Artikel 3 unbedingte Verpflichtungen der Mitgliedstaaten und sind so bestimmt, dass sich die Einzelnen auf sie berufen und sie von den nationalen Gerichten angewandt werden können.

78 Die Frage hat im Hinblick auf Artikel 4 keinen Sinn, denn die Richtlinien begründen insoweit keine Rechte für den Einzelnen, sondern räumen den Mitgliedstaaten die Befugnis ein, unter bestimmten Voraussetzungen die durch Artikel 3 begründeten Rechte von der Erfüllung bestimmter zusätzlicher Anforderungen abhängig zu machen; d. h., sie erlauben ihnen, diese Rechte zu begrenzen.

79 Die Rechtsprechung zur unmittelbaren Wirkung von Richtlinien ist eine der schöpferischsten und kühnsten Konstruktionen des Gerichtshofes. Sie begann im Jahr 1970 mit dem Urteil Franz Grad und wurde auf die unmittelbare Wirkung der Rechtsakte des sekundären Gemeinschaftsrechts, die keine Verordnungen sind, gestützt. Grund für die Möglichkeit, sich auf diese Rechtsnormen zu berufen, ist der so genannte Sanktionseffekt, der in der britischen Terminologie als estoppel bekannt ist und der weniger auf der materiellen Wirksamkeit ihres Inhalts beruht als auf der Tatsache, dass der Staat seine Pflicht zu ihrer Umsetzung verletzt hat. Die wesentliche Folge dieser Theorie besteht darin, dass die Möglichkeit, sich auf die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie zu berufen, nur gegenüber dem Staat besteht, der dafür verantwortlich ist, dass er sie nicht fristgemäß oder unzutreffend umgesetzt hat.

Obwohl der vom Gerichtshof entwickelte Grundsatz der ausschließlich vertikalen Wirkung der Richtlinien — wie ich schon vor einiger Zeit dargelegt habe — einer überzeugenden Begründung entbehrt und gewichtige Gründe für eine Änderung dieser Rechtsprechung sprechen, lässt der aktuelle Entwicklungsstand der Rechtsprechung keine Änderung erkennen, die es einem Mitgliedstaat, der die Bestimmungen einer Richtlinie nicht frist- oder ordnungsgemäß umgesetzt hat, erlauben würde, auf diese Bestimmung gestützt Rechte gegenüber einem Einzelnen geltend zu machen.

80 Somit kann Artikel 4 der beiden Richtlinien (89/48 und 92/51) keine unmittelbare Wirkung aus dem einfachen Grund zuerkannt werden, weil er die erste der nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erforderlichen Voraussetzungen nicht erfüllt: die Anerkennung von Rechten zugunsten des Einzelnen gegenüber dem Staat.

81 Allerdings darf nicht außer Acht bleiben, dass die Artikel 3 und 4 der beiden Richtlinien ein unteilbares Ganzes bilden. Erstere begründen einen Anspruch, während Letztere den Mitgliedstaaten die Befugnis einräumen, unter bestimmten Voraussetzungen die Berufsausübung von einer aufschiebenden Bedingung abhängig zu machen: der Durchführung einer Ausgleichsmaßnahme. Beide Artikel 4 sind auf die fehlende Harmonisierung der Ausbildungen in den verschiedenen nationalen Systemen zurückzuführen — sei es hinsichtlich ihrer Dauer, sei es hinsichtlich der Ausbildungsinhalte oder des materiellen Tätigkeitsbereichs des jeweiligen Berufes — und sollen Defizite der von dem Zugewanderten absolvierten Ausbildung ausgleichen.

82 Die unmittelbare Wirkung von Artikel 3 beider Richtlinien und das Recht des Einzelnen, sich unmittelbar auf sie zu berufen, erlaubt nicht den Schluss, dass bei Nichtumsetzung der Richtlinie durch den Aufnahmestaat jedes Diplom, das von der Vorschrift umfasst und von den zuständigen Stellen eines anderen Mitgliedstaats ausgestellt und anerkannt ist, unabhängig von den weiteren Voraussetzungen automatisch zur Ausübung des Berufes in dem anderen Mitgliedstaat berechtigt. Sie bedeutet einzig und allein, dass sich ein Bürger der Europäischen Union in diesen Fällen gegenüber den nationalen Behörden einschließlich der Gerichte auf diese Bestimmung berufen kann, um eine Entscheidung zu erlangen, die ihm Zugang zur Berufsausübung verschafft.

F — Die sechste Vorlagefrage

83 Ein Ausbildungsnachweis wie der, den die Klägerin des Ausgangsverfahrens besitzt, ist aufgrund von Artikel 1 Buchstabe a Unterabsatz 2 als Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48 zu betrachten, sofern der ausstellende Mitgliedstaat ihm ein dem Diplom des Absatzes 1 entsprechendes Ausbildungsniveau zuerkennt und mit ihm dieselben Rechte für den Zugang zur Berufsausübung verbindet wie mit den letztgenannten Diplomen. Selbstverständlich ist er auch als beruflicher Befähigungsnachweis im Sinne von Artikel 1 Buchstabe a der Richtlinie 92/51 zu betrachten.

84 Folglich fällt er unter Artikel 3 Absatz 1 der zweiten Richtlinie und kann vorbehaltlich der Durchführung der in Artikel 4 vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen anerkannt werden.

85 Wenn die Richtlinie nicht innerhalb der Frist des Artikels 17 umgesetzt wurde, stellt sich die Frage, ob die Anerkennung automatisch erfolgt, ohne dass Ausgleichsmaßnahmen verlangt werden können. Darauf gründet sich die sechste Frage des Verwaltungsgerichts Stuttgart.

86 Meine Ausführungen unter VIE dieser Schlussanträge helfen bei der Beantwortung dieser neuen Frage.

87 Ein Mitgliedstaat, der die Bestimmungen der Richtlinie entgegen seiner Verpflichtung nicht frist- und ordnungsgemäß umgesetzt hat, kann den Gemeinschaftsbürgern nicht die Inanspruchnahme der Rechte verweigern, die ihnen die Richtlinie einräumt; ebenso wenig ist er befugt, von ihnen die Erfüllung der Pflichten zu verlangen oder ihnen die Beschränkungen aufzuerlegen, die sich aus der nicht umgesetzten Vorschrift ergeben. Dem nicht Vertragstreuen Mitgliedstaat darf aus seiner Pflichtverletzung kein Vorteil entstehen.

88 Folglich kann er die Anerkennung eines Diploms zum Zwecke der Berufsausübung, das, wenn es sämtliche Voraussetzungen der Richtlinie erfüllt, unter Artikel 3 fällt, nicht mit dem Argument versagen, dass zuvor eine Ausgleichsmaßnahme nach Artikel 4 durchzuführen sei.

89 Zu diesem Ergebnis gelangt man auch auf andere Weise: Die Vorschriften dieses letztgenannten Artikels sind nicht zwingend; sie gestatten den Mitgliedstaaten lediglich, bei Unterschieden in der Ausbildung oder im materiellen Bereich der Berufsausübung Ungleichheiten durch eine Eignungsprüfung, einen Anpassungslehrgang oder den Nachweis einer bestimmten Berufserfahrung auszugleichen. Die Mitgliedstaaten sind nicht daran gehindert, trotz dieser Ungleichheiten die Anerkennung auszusprechen, ohne Maßnahmen zum Ausgleich von Unterschieden und zur Herstellung des Gleichgewichts zu verlangen. Daher lässt sich mit guten Gründen die Ansicht vertreten, dass ein Mitgliedstaat, der die Richtlinie nicht fristgemäß in nationales Recht umgesetzt hat, dies nicht getan hat, weil er den Erlass von Maßnahmen zur Gleichstellung der inländischen und der ausländischen Ausbildung und Berufsausübung für nicht erforderlich hält.

G — Die fünfte Vorlagefrage

90 Wie ich bereits ausgeführt habe, ist ein Aufnahmestaat, wenn er für die Ausübung eines Berufes ein Diplom nach der Richtlinie 89/48 verlangt und der Antragsteller im Besitz eines Befähigungsnachweises im Sinne der Richtlinie 92/51 ist, zur Anerkennung — gegebenenfalls nach der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen — verpflichtet, es sei denn, das erstgenannte Diplom setzt einen postsekundären Ausbildungsgang von mehr als vier Jahren voraus (Artikel 3 letzter Absatz der Richtlinie 92/51).

91 Das vorlegende deutsche Gericht möchte wissen, ob bei der Berechnung der Zeit, um die sich die Ausbildung verlängert, nur das Studium an sich oder auch das Lehramtsreferendariat zu berücksichtigen ist.

92 Die Beantwortung dieser Frage ergibt sich aus einer systematischen Auslegung des Artikels 3.

93 Wenn der Beruf in beiden Mitgliedstaaten reglementiert ist, ist die Anerkennung vorgeschrieben, sofern der Antragsteller einen Ausbildungsnachweis oder ein Diplom im Sinne einer der beiden Richtlinien besitzt (Absatz 1 Buchstabe a).

94 Wenn der Beruf im Herkunftsstaat nicht reglementiert ist, trifft den Aufnahmestaat dieselbe Verpflichtung, sofern der Antragsteller den Beruf im Herkunftsstaat zwei Jahre lang in den vorhergehenden zehn Jahren ausgeübt hat und dabei im Besitz von einem oder mehreren Ausbildungsnachweisen war, die von einer zuständigen Behörde für die Ausübung des Berufes ausgestellt worden waren und aus denen hervorgeht, dass er einen postsekundären Ausbildungsgang von mindestens einem Jahr absolviert hat, wobei Voraussetzung für die Zulassung zu einem solchen Ausbildungsgang in der Regel der Abschluss der für die Aufnahme eines Hochschulstudiums erforderlichen Sekundarausbildung und gegebenenfalls der Abschluss der als Bestandteil dieses Ausbildungsgangs vorgesehenen beruflichen Ausbildung ist. Die genannte Berufserfahrung darf jedoch nicht verlangt werden, wenn die Ausbildungsnachweise den Abschluss einer reglementierten Ausbildung bescheinigen (Unterabsatz 1 Buchstabe b).

95 Als reglementierte Ausbildung gilt jede Ausbildung, die speziell auf die Ausübung eines bestimmten Berufes ausgerichtet ist und die aus einem gegebenenfalls durch eine Berufsausbildung, ein Berufspraktikum oder eine Berufspraxis ergänzten Ausbildungsgang besteht, dessen Struktur und Niveau in Rechts- und Verwaltungsvorschriften festgelegt sind oder kontrolliert bzw. genehmigt werden.

96 Ausnahmsweise besteht keine Verpflichtung zur Anerkennung, wenn der Zugang zu einem reglementierten Beruf oder dessen Ausübung im Aufnahmestaat vom Besitz eines Diploms im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG abhängig gemacht wird, das u. a. den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs von mehr als vier Jahren voraussetzt (Artikel 3 letzter Unterabsatz).

97 Berücksichtigt man den Aufbau dieser Vorschrift, muss die Frage des Verwaltungsgerichts Stuttgart verneint werden: Bei der Berechnung des angeführten vierjährigen postsekundären Ausbildungsgangs sind die Berufspraktika nicht zu berücksichtigen.

98 Die Vorschrift regelt in Absatz 1 Ausbildungsnachweise über Ausbildungsgänge und die erforderliche Berufsausbildung, aber nicht solche über Berufspraktika, die eine Ausnahme darstellen und, wenn sie absolviert wurden, das Erfordernis der Berufserfahrung entfallen lassen, wenn der Beruf im Herkunftsstaat nicht reglementiert ist. Wenn Artikel 3 in seinem letzten Unterabsatz den Aufnahmestaat von seiner Verpflichtung zur Anerkennung bei Diplomen im Sinne der Richtlinie 89/48, die u. a. den erfolgreichen Abschluss eines postsekundären Ausbildungsgangs von mehr als vier Jahren voraussetzen, befreit, muss er, um das Gleichgewicht der Vorschrift und die Übereinstimmung der Begriffe nicht zu stören, so verstanden werden, dass er sich auf das Studium an sich und eine eventuell absolvierte Berufsausbildung bezieht, nicht aber auf Berufspraktika.

99 Diese Praktika können nur ausnahmsweise bei den in Anhang C aufgeführten spezifisch ausgestalteten Ausbildungen, auf die sich Artikel 1 Buchstabe a zweiter Gedankenstrich Ziffer ii der Richtlinie 92/51 bei der Definition des Begriffes Diplom bezieht, berücksichtigt werden, da einige dieser Ausbildungen Praktika umfassen, doch betrifft keine von ihnen den Lehrerberuf.

100 Aus diesem Grund schlage ich dem Gerichtshof vor, auf diese Frage zu antworten, dass bei der Anerkennung der Lehrerdiplome für die Berechnung der Dauer der postsekundären Ausbildungsgänge von mehr als vier Jahren das Lehramtsreferendariat nicht einbezogen werden darf.

VII — Ergebnis

101 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgericht Stuttgart vorgelegten Fragen folgendermaßen zu beantworten:

1. Die aufgrund der früheren zweijährigen Ausbildung in Österreich erworbene Befähigung für den Beruf des Volksschullehrers ist ein Diplom im Sinne der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, wenn sie als gleichwertig anerkannt sind und gleichen Zugang zur Berufsausübung bieten wie ein gegenwärtig nach einem dreijährigen Studium erteiltes Diplom. Es ist Aufgabe des nationalen Gerichts, anhand des Sachverhalts und des von ihm anzuwendenden Rechts im konkreten Fall festzustellen, ob beide Voraussetzungen vorliegen.

2. Artikel 3 und 4 der Richtlinie 89/48/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschließen, und der Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsnachweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG stehen einer Regelung des nationalen Rechts wie der Verordnung des baden-württembergischen Kultusministeriums vom 15. August 1996 entgegen, die eine Anerkennung eines in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union erworbenen oder anerkannten Befähigungsnachweises für den Lehrberuf von folgenden Voraussetzungen abhängig macht: Aus dem Nachweis muss hervorgehen, dass dessen Inhaber 1. eine mindestens dreijährige Hochschulausbildung absolviert hat und 2. befähigt ist, in mindestens zwei für das jeweilige Lehramt im Aufnahmestaat vorgeschriebenen Unterrichtsfächern zu unterrichten.

3. Artikel 3 der beiden Richtlinien ist unmittelbar anwendbar und kann von den Bürgern der Mitgliedstaaten geltend gemacht werden, auch wenn die Bestimmungen der Richtlinien nicht oder nicht zutreffend in nationales Recht umgesetzt worden sind.

4. Ein Mitgliedstaat, der die Bestimmungen der Richtlinie 92/51 entgegen seiner Verpflichtung nicht frist- und ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hat, kann einem Gemeinschaftsbürger nicht die Rechte versagen, die ihm Artikel 3 gewährt, und ist auch nicht befugt, von ihm zuvor die Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen im Sinne von Artikel 4 zu verlangen.

5. Bei der Anerkennung der Lehrerdiplome darf für die Berechnung der Dauer der postsekundären Ausbildungsgänge von mehr als vier Jahren, die in Artikel 3 letzter Absatz der Richtlinie 92/51 genannt sind, das Lehramtsreferendariat nicht einbezogen werden.