Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.11.2003 – C-167/02

Schlussanträge des Generalanwalts

F. G. Jacobs

vom 20. November 2003

1 In dieser Rechtssache legten Willy Rothley und 70 weitere Mitglieder des Europäischen Parlaments (die ich der Einfachheit halber als Kläger bezeichnen werde) ein Rechtsmittel gegen ein Urteil des Gerichts erster Instanz ein, das ihre Klage nach Artikel 230 Absatz 4 EG auf Nichtigerklärung des Beschlusses des Parlaments vom 18. November 1999 über die Änderungen seiner Geschäftsordnung im Anschluss an die Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) für unzulässig erklärte.

2 Dieser Beschluss (im Folgenden: angefochtene Handlung) ergänzte die Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments um Regelungen über interne Untersuchungen innerhalb des Parlaments durch das vor kurzem gegründete Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (das auch unter dem französischen Akronym OLAF bekannt ist und im Folgenden so bezeichnet wird).

3 Das Gericht erster Instanz entschied, dass die Kläger durch die angefochtene Handlung nicht individuell betroffen und daher nicht klagebefugt seien. Die Kläger machen im Rechtsmittel gegen das Urteil geltend, dass es Artikel 230 Absatz 4 EG falsch auslegte und ihr Recht auf effektiven Rechtsschutz verletze. Das Rechtsmittel macht es daher erforderlich, dass der Gerichtshof seine Rechtsprechung zur Bedeutung der individuellen Betroffenheit überprüft, deren traditionelle Auslegung, die zuerst in der Rechtssache Plaumann gefunden wurde, er kürzlich in seinem Urteil Unión de Pequeños Agricultores bestätigt hat.

Rechtlicher Rahmen

4 OLAF wurde durch Beschluss 1999/352/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 28. April 1999 mit dem Ziel der effizientere[n] Bekämpfung von Betrug und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaften errichtet. Durch die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Mai 1999 ist es ermächtigt, interne administrative Untersuchungen in den durch die Verträge oder auf deren Grundlage geschaffenen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen durchzuführen, die dazu dienen

— Betrug, Korruption und sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaft zu bekämpfen;

— zu diesem Zweck schwerwiegende Handlungen im Zusammenhang mit der Ausübung der beruflichen Tätigkeit aufzudecken, die eine Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften, die disziplinarisch und gegebenenfalls strafrechtlich geahndet werden kann, oder eine Verletzung der analogen Verpflichtungen der Mitglieder der Organe und Einrichtungen, der Leiter der Ämter und Agenturen und der Mitglieder des Personals der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen, die nicht dem Statut unterliegen, darstellen können.

5 Artikel 4 der Verordnung enthält detailliertere Anweisungen zur Durchführung interner Untersuchungen. Nach Artikel 4 Absatz 1 erfolgen sie unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, ... unter den Bedingungen und nach den Modalitäten, die in dieser Verordnung und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind.

6 Nach Artikel 4 Absatz 2 kann OLAF ohne Voranmeldung und unverzüglich Zugang zu sämtlichen Räumlichkeiten und Informationen der Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen erhalten, die Rechnungsführung kontrollieren, Kopien von Dokumenten und vom Inhalt aller Datenträger in deren Besitz anfertigen oder diese sicherstellen sowie die Mitglieder der Organe und Einrichtungen, die Leiter der Ämter und Agenturen sowie die Mitglieder des Personals um mündliche Informationen ersuchen. Nach Artikel 4 Absatz 4 sind die Organe, Einrichtungen sowie Ämter und Agenturen darüber in Kenntnis zu setzen, wenn die Bediensteten des OLAF eine Untersuchung in ihren Räumlichkeiten durchführen und wenn sie Dokumente einsehen oder Informationen anfordern, die sich in deren Besitz befinden. Artikel 5 sieht vor, dass der Direktor des OLAF die Einleitung interner Untersuchungen zu beschließen hat.

7 Um die Kohärenz der Durchführungsmaßnahmen sicherzustellen, die das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission nach Artikel 4 der Verordnung zu treffen hatten, schlossen diese am 25. Mai 1999 eine Interinstitutionelle Vereinbarung ab. Nach deren Nummer 2 verpflichtete sich jedes Organ, einen internen Beschluss gemäß einem der Vereinbarung beigefügten Standardbeschluss zu erlassen, von dem sie nur dann abgehen könnten, wenn dies aufgrund besonderer ihnen eigener Erfordernisse in technischer Hinsicht geboten erschiene.

8 Die angefochtene Handlung setzt die Interinstitutionelle Vereinbarung für das Parlament um. Sie ergänzt die Geschäftsordnung des Parlaments, um eine Version des Standardbeschlusses in Kraft zu setzen, der an die besonderen Erfordernisse des Parlaments angepasst ist; dieser ist der Geschäftsordnung als Anlage beigefügt.

9 Der der Geschäftsordnung beigefügte Beschluss (im Folgenden: Standardbeschluss) erlegt den Abgeordneten des Parlaments mehrere Pflichten auf. Nach Artikel 1 Absatz 2 haben sie mit OLAF umfassend zusammenzuarbeiten. Diese Pflicht gilt jedoch [u]nbeschadet der einschlägigen Bestimmungen der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften.

10 Nach Artikel 2 Absatz 4 sind die Abgeordneten verpflichtet, den Präsidenten des Europäischen Parlaments oder, falls sie dies für zweckdienlich halten, direkt das OLAF zu unterrichten, wenn sie Kenntnis von Tatsachen erhalten, die mögliche Fälle von Betrug, Korruption oder sonstige rechtswidrige Handlungen zum Nachteil der Interessen der Gemeinschaften oder schwerwiegende Vorkommnisse im Zusammenhang mit der Ausübung beruflicher Tätigkeiten vermuten lassen, die eine disziplinarrechtlich und gegebenenfalls strafrechtlich zu ahndende Verletzung der Verpflichtungen der Beamten und Bediensteten der Gemeinschaften oder des nicht dem Statut unterliegenden Personals darstellen können.

11 Artikel 4 lautet: Die Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten bleiben davon unberührt.

12 Artikel 5 lautet:

In den Fällen, in denen die Möglichkeit einer persönlichen Implikation eines Abgeordneten ... besteht, ist der Betroffene rasch zu unterrichten, sofern dies nicht die Untersuchung beeinträchtigt. Auf keinen Fall dürfen einen Abgeordneten ... mit Namen nennende Schlussfolgerungen am Ende der Untersuchung gezogen werden, ohne dass ihm Gelegenheit gegeben wurde, sich zu den ihn betreffenden Tatsachen zu äußern. In den Fällen, in denen aus ermittlungstechnischen Gründen absolute Geheimhaltung gewahrt werden muss und die die Hinzuziehung einer innerstaatlichen Justizbehörde erfordern, kann dem betreffenden Abgeordneten ... mit Zustimmung des Präsidenten ... zu einem späteren Zeitpunkt Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden.

13 Die Artikel 8 bis 10 des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen Gemeinschaften vom 8. April 1965 betreffen die Mitglieder des Parlaments.

14 Artikel 9 lautet: Wegen einer in Ausübung ihres Amtes erfolgten Äußerung oder Abstimmung dürfen Mitglieder des Europäischen Parlaments weder in ein Ermittlungsverfahren verwickelt noch festgenommen oder verfolgt werden.

15 Artikel 10 bestimmt:

Während der Dauer der Sitzungsperiode des Europäischen Parlaments

a) steht seinen Mitgliedern im Hoheitsgebiet ihres eigenen Staates die den Parlamentsmitgliedern zuerkannte Unverletzlichkeit zu,

b) können seine Mitglieder im Hoheitsgebiet jedes anderen Mitgliedstaats weder festgehalten noch gerichtlich verfolgt werden.

Die Unverletzlichkeit besteht auch während der Reise zum und vom Tagungsort des Europäischen Parlaments.

Bei Ergreifung auf frischer Tat kann die Unverletzlichkeit nicht geltend gemacht werden; sie steht auch nicht der Befugnis des Europäischen Parlaments entgegen, die Unverletzlichkeit eines seiner Mitglieder aufzuheben.

Das angefochtene Urteil

16 Am 21. Januar 2000 erhoben die Kläger beim Gericht erster Instanz Klage auf Nichtigerklärung der angefochtenen Handlung. Sie beantragten auch eine einstweilige Anordnung nach Artikel 242 EG. Mit Beschluss vom 2. Mai 2000 setzte der Präsident des Gerichts den Vollzug einiger Bestimmungen der angefochtenen Handlung gegenüber den Klägern bis zur Entscheidung über die Klage aus. Mit Urteil vom 26. Februar 2002 (im Folgenden: angefochtenes Urteil) entschied das Gericht, dass die Kläger durch die angefochtene Handlung nicht, wie nach Artikel 230 Absatz 4 EG erforderlich, individuell betroffen seien.

17 Das Gericht stellte fest, dass die angefochtene Handlung eine generelle Rechtsnorm sei, obwohl sie die Form eines Beschlusses habe, bemerkte aber, dass sie dennoch unter bestimmten Umständen die Rechtsmittelführet individuell betreffen könnte.

18 Das Gericht prüfte, erstens, in Übereinstimmung mit dem im Urteil Plaumann festgelegten Maßstab für die individuelle Betroffenheit, ob die Kläger von der angefochtenen Handlung wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt würden. Es kam zu dem Schluss, dass dem nicht so sei. Die Handlung sei auf die Kläger als Abgeordnete des Parlaments anwendbar, eine Gruppe, die nicht allein deshalb als abgeschlossen betrachtet werden könne, weil die Zahl und Identität ihrer Mitglieder zum Zeitpunkt des Erlasses der Handlung bekannt gewesen sei. Ebenso wenig gebe es einen Grund zu der Annahme, die Kläger stellten eine abgeschlossene Untergruppe innerhalb des Parlaments dar.

19 Das Gericht prüfte, zweitens, ob die Kläger aufgrund einer höherrangigen Rechtsnorm, nach der das Parlament ihre besondere Lage zu berücksichtigen habe, individuell betroffen seien. Nach Ansicht des Gerichts stellt das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen keine solche Norm dar. Es gelte für die Mitglieder des Parlaments nur allgemein und enthalte keine Vorschrift, die ausdrücklich die parlamentsinternen Untersuchungen regele. Außerdem zeige die angefochtene Handlung, dass das Parlament sich bemüht habe, der Immunität seiner Mitglieder besonders Rechnung zu tragen.

20 Drittens war das Gericht der Ansicht, dass die Kläger anderweitig über gerichtlichen Rechtsschutz verfügten. Die Gefahr, dass das OLAF im Rahmen einer Untersuchung eine Handlung vornehme, die die den Mitgliedern des Parlaments zustehende Immunität beeinträchtige, lasse sich nicht ausschließen. Die Abgeordneten, die von einer Handlung dieser Art betroffen wären, verfügten jedoch über die im EG-Vertrag vorgesehenen Klagearten. Diese Gefahr könne zudem die Voraussetzungen der Klagebefugnis des Artikels 230 Absatz 4 EG nicht ändern.

21 Das Gericht führte schließlich aus, dass die Unzulässigkeit der vorliegenden Klage, im Gegensatz zur Situation bei der Rechtssache Les Verts/Parlament, nicht zu einer Ungleichbehandlung der Kläger gegenüber anderen Mitgliedern des Parlaments hinsichtlich des Rechtsschutzes führe.

22 Das Gericht entschied daher, dass die Kläger nicht nach Artikel 230 Absatz 4 EG klagebefugt seien, und wies die Klage als unzulässig ab.

Das Rechtsmittel

23 Die Kläger beantragen, das angefochtene Urteil aufzuheben und entweder die angefochtene Handlung selbst für nichtig zu erklären oder die Sache an das Gericht erster Instanz zurückzuverweisen. Das Parlament beantragt, das angefochtene Urteil aufrechtzuerhalten. Der Rat, die Kommission und die niederländische Regierung sind als Streithelfer zur Unterstützung des Parlaments beigetreten.

24 Die Kläger tragen zwei Rechtsmittelgründe vor: Das angefochtene Urteil verletze zum einen Artikel 230 Absatz 4 EG, zum anderen ihr Recht auf effektiven Rechtsschutz nach den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts.

Erster Rechtsmittelgrund: Artikel 230 Absatz 4 EG

25 Der erste Rechtsmittelgrund wird auf vier Argumente gestützt:

26 Die Kläger sind, erstens, der Ansicht, dass die Abgeordneten des Parlaments automatisch gegen solche Handlungen dieses Organs klagebefugt seien, die rechtliche Wirkungen hätten, die über die rein interne Organisation hinausgingen und direkt die Rechte und Pflichten ihrer Abgeordneten berührten.

27 Sie stützen dieses Vorbringen auf einen Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 25. November 1999 in der Rechtssache Martinez und de Gaulle/Parlament, der einem Antrag auf einstweilige Anordnung zur Aufhebung der Wirkungen eines Beschlusses des Parlaments stattgab, der von einigen Abgeordneten angefochten worden war.

28 Nach dem Vorbringen der Kläger war der Präsident beim Erlass dieses Beschlusses bereit, ernsthafte Anhaltspunkte dafür, dass die Klage zulässig sein würde, gelten zu lassen, ohne im Detail zu prüfen, ob das Erfordernis der individuellen Betroffenheit erfüllt gewesen sei, nachdem er zuvor festgestellt habe, dass der betreffende Beschluss möglicherweise Rechtswirkungen erzeuge, die über die interne Organisation der Arbeit des Parlaments hinausgingen.

29 Die Kläger machen daher geltend, dass das Gericht sich geirrt habe, als es zu dem Schluss gekommen sei, dass ihre Klagebefugnis gegen die angefochtene Handlung von ihrer individuellen Betroffenheit abhänge.

30 Nach meiner Ansicht kann auf das Tatbestandsmerkmal der individuellen Betroffenheit — entgegen dem Vorbringen der Kläger — nicht verzichtet werden. Es ist in Artikel 230 Absatz 4 EG als Voraussetzung genannt, die erfüllt sein muss, bevor es Personen erlaubt ist, einen Gemeinschaftsakt, der nicht eine an sie ergangene Entscheidung ist, anzufechten. Jedes Vorbringen, das sich gegen die Anwendbarkeit dieses Tatbestandsmerkmals wendet, ist daher zurückzuweisen. Über seine Auslegung ist damit noch nichts gesagt.

31 Meines Erachtens können die Kläger ihr Vorbringen auch nicht auf den Beschluss des Präsidenten des Gerichts in der Rechtssache Martinez und de Gaulle/Parlament stützen. Der Präsident verwies spezifisch auf das Erfordernis der individuellen Betroffenheit. Dass er nicht im Einzelnen untersuchte, ob die Antragsteller in diesem Verfahren individuell betroffen seien, lässt sich mit dem vorläufigen Charakter des betreffenden Verfahrens erklären.

32 Zudem sehe ich keinen guten Grund dafür, dass unter den von den Klägern genannten Umständen auf das Tatbestandsmerkmal der individuellen Betroffenheit verzichtet oder dieses so ausgelegt werden sollte, dass es erfüllt sei. Das Tatbestandsmerkmal in Artikel 230 Absatz 1 EG, dass nur solche Handlungen des Parlaments überprüfbar sind, die Rechtswirkung gegenüber Dritten zeitigen, legt fest, welche Handlungen angefochten werden können, nicht aber, wer eine solche Anfechtung vornehmen kann. Es bewirkt unter den vorliegenden Umständen, dass dem Parlament ein autonomer Bereich erhalten bleibt, insbesondere in Bezug auf die Organisation seiner internen Arbeitsweise, nicht aber, dass die in Artikel 230 Absatz 4 EG niedergelegte Prüfung der Klagebefugnis verdrängt wird.

33 Daher komme ich zum Ergebnis, dass das Gericht von den Klägern zu Recht den Nachweis verlangt hat, dass sie von der angefochtenen Handlung individuell betroffen sind.

34 Die Kläger tragen in ihrer Erwiderung ein zweites Argument vor. Sie wollen sich auf das Urteil des Gerichts in der Rechtssache Martinez u. a./Parlament berufen, in dem das Gericht unter Umständen, die nach ihrer Ansicht im Wesentlichen mit der vorliegenden Rechtssache identisch sind, feststellte, dass das Erfordernis der individuellen Betroffenheit erfüllt gewesen sei.

35 Ich bin jedoch der Auffassung, dass die vorliegende Rechtssache sich deutlich von der Rechtssache Martinez u. a./Parlament unterscheidet. Das letztere Verfahren ergab sich aus dem Versuch einiger unabhängiger Abgeordneter des Parlaments, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen (bekannt als die TDI-Fraktion), um in den Genuss verschiedener verfahrensmäßiger Vergünstigungen zu kommen, die Fraktionen durch die Geschäftsordnung des Parlaments zuerkannt wird. Nach Einwänden der Vorsitzenden der anderen Fraktionen legte der Ausschuss für konstitutionelle Fragen des Parlaments den Begriff Fraktion in der Geschäftsordnung jedoch so aus, dass er die TDI-Fraktion ausschloss, eine Auslegung, die vom Plenum des Parlaments bestätigt wurde.

36 Mehrere Abgeordnete des Parlaments und eine politische Partei, die einen Teil der TDI-Fraktion darstellte, leiteten ein Verfahren nach Artikel 230 EG gegen die Entscheidung des Parlaments ein. Das Gericht entschied, dass sie von dieser Entscheidung, die gleichzeitig eine generelle Rechtsnorm und eine individuelle Regelung der Stellung der TDI-Fraktion sei, individuell betroffen seien.

37 Im vorliegenden Fall enthält die angefochtene Handlung, wie das Parlament richtig vorträgt, keine vergleichbare individuelle Entscheidung, die die Kläger individuell beträfe. Daher ist keine Analogie zum Urteil des Gerichts in der Rechtssache Martinez u. a./Parlament zulässig.

38 Die Kläger machen, drittens, geltend, dass das Gericht zu Unrecht entschieden habe, dass sie von der angefochtenen Handlung nach der traditionellen Auslegung dieses Begriffs in der Gemeinschaftsrechtsprechung nicht individuell betroffen seien.

39 Nach Ansicht der Kläger stellen die Abgeordneten des Parlaments einen abgeschlossenen Kreis von Personen dar, deren Zahl und Identität im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Handlung bestimmt und bekannt war. Alle seien daher von der Handlung individuell betroffen, und jeder von ihnen könne eine Nichtigkeitsklage dagegen erheben.

40 Ich kann dem nicht folgen.

41 Es ist klar, dass nach der traditionellen Auslegung der individuellen Betroffenheit, die in der Rechtssache Plaumann begründet wurde, eine Person von einer Handlung dann nicht individuell betroffen ist, wenn sie nur als Teil einer Gruppe, auch wenn diese klein und die Mitgliedschaft leicht festzustellen ist, betroffen ist, sofern ihre Zusammensetzung im Zeitpunkt des Erlasses der Handlung nicht dauerhaft bestimmt ist. So war der Kläger in der Rechtssache Plaumann von der betreffenden Handlung im Hinblick auf eine kaufmännische Tätigkeit, die jederzeit durch jedermann ausgeübt werden kann, betroffen und hatte daher nicht die erforderliche Klagebefugnis.

42 Obwohl sich die Zusammensetzung des Parlaments von der vieler Gruppen, die wirtschaftliche Tätigkeiten ausüben, dadurch unterscheidet, dass sie nach klar bestimmten Regeln und Verfahren festgelegt ist und wechselt, kann sie doch nicht als feststehend angesehen werden. Folglich wirkt sich eine Handlung wie die angefochtene, die allgemein und künftig auf Abgeordnete des Parlaments anwendbar ist, sowohl auf die künftigen als auch auf die gegenwärtigen Abgeordneten aus und betrifft als solche weder einen einzelnen noch mehrere von ihnen individuell.

43 Obwohl das Gericht die individuelle Betroffenheit nicht ausdrücklich geprüft hat, sondern betonte, dass es sich bei der Maßnahme um eine generelle Rechtsnorm handele, nahm es auf diesen Maßstab Bezug und wies nach meiner Ansicht zu Recht das Vorbringen der Kläger zurück, dass die angefochtene Handlung sie als Mitglied eines abgeschlossenen Kreises namentlich identifizierbarer Personen individuell betreffe. Deshalb bin ich der Ansicht, dass dem dritten Argument der Kläger der Erfolg versagt bleiben muss.

44 Die Kläger tragen, viertens, vor, dass das Gericht sich zu Unrecht geweigert habe, die Rechtsprechung anzuwenden, nach der eine Nichtigkeitsklage zulässig sei, wenn eine höherrangige Rechtsnorm den Entscheidungsträger zur Berücksichtigung der besonderen Lage der Kläger verpflichte.

45 Nach Ansicht der Kläger gewährleisten höherrangige Gemeinschaftsrechtsnormen den Abgeordneten des Parlaments mehrere Rechte, die beim Erlass der angefochtenen Handlung nicht angemessen berücksichtigt worden seien. Sie benennen insbesondere das Recht auf Freiheit der Ausübung des Mandats und auf Immunität der Abgeordneten sowie die Rechte und Pflichten der Abgeordneten als Mitglieder parlamentarischer Untersuchungsausschüsse.

46 Ich bin von diesem Vorbringen der Kläger nicht überzeugt.

47 Die Rechtsprechung, auf die sie sich stützen, erlaubt es einer Person nicht, irgendeine Handlung anzufechten, bei der die Verletzung einer höherrangigen Rechtsnorm dargelegt werden kann. Sonst wäre die Prüfung der individuellen Betroffenheit nicht zu unterscheiden von der Begründetheit der Klage, da jede Klage gegen eine Gemeinschaftsmaßnahme deren Unvereinbarkeit mit einer Rechtsnorm oder einem Grundsatz des Gemeinschaftsrechts geltend macht. Ein solcher Ansatz würde das selbständige Erfordernis der Klagebefugnis umgehen.

48 Deshalb ist weiter der Nachweis erforderlich, dass die betreffenden höherrangigen Rechtsnormen den Entscheidungsträger verpflichten, der Situation der Kläger besonders Rechnung zu tragen, so dass der Kläger gegenüber der allgemeinen Gruppe oder den Gruppen der von der Handlung betroffenen Personen individualisiert ist. Dies ist hier nicht der Fall. Die von den Klägern angeführten Rechte sind in gleicher Weise auf alle Abgeordneten des Parlaments als Gruppe anzuwenden. Deshalb stimme ich dem Gericht zu, dass die Rechte, auf die die Kläger sich beziehen, ihnen den Nachweis individueller Betroffenheit nicht erlauben.

49 Zudem entschied das Gericht nach meiner Meinung zu Recht, dass das Parlament beim Erlass der angefochtenen Handlung die Rechte seiner Abgeordneten angemessen berücksichtigt habe. Artikel 4 des Standardbeschlusses hält fest, dass die Regeln über die parlamentarische Immunität und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten davon unberührt bleiben. Außerdem ist die Pflicht der Abgeordneten, mit OLAF zusammenzuarbeiten, nach Artikel 1 des Standardbeschlusses ausdrücklich unbeschadet der einschlägigen Bestimmungen der EG-Verträge, insbesondere des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen sowie der für ihre Anwendung erlassenen Rechtsvorschriften. Entsprechend wird in der Verordnung selbst, nach der OLAF interne Untersuchungen durchführen darf, ausdrücklich auf die Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere des Protokolls, Bezug genommen.

50 Daher bin ich der Meinung, dass der erste Rechtsmittelgrund der Kläger keinen Erfolg haben sollte.

Zweiter Rechtsmittelgrund: Recht auf effektiven Rechtsschutz

51 Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund machen die Kläger geltend, dass das angefochtene Urteil ihr Recht auf effektiven Rechtsschutz verletze. Nach ihrem Vorbringen nahm das Gericht zu Unrecht an, dass ein Abgeordneter des Parlaments, dessen Rechte während des Verlaufs einer internen Untersuchung verletzt worden seien, in diesem Stadium effektiven Rechtsschutz erlangen könne.

52 Die Kläger tragen vor, dass die Pflicht zur Zusammenarbeit und zur Mitteilung an OLAF ihnen durch die angefochtene Handlung direkt auferlegt werde, ohne dass eine Durchführungsmaßnahme notwendig sei, die Gegenstand nachträglicher Gerichtsverfahren sein könne. Nach Ansicht der Kläger muss OLAF bei der Ausübung seiner Untersuchungsbefugnisse auch keinen überprüfbaren Rechtsakt erlassen. Folglich gebe es für die Abgeordneten des Parlaments keine Gelegenheit, die angefochtene Handlung indirekt vor den Gemeinschaftsgerichten anzufechten.

53 Die Kläger halten es weiter für unwahrscheinlich, dass es eine Gelegenheit gebe, die Verletzung der Rechte der Abgeordneten durch OLAF im Zusammenhang mit nationalen Gerichtsverfahren, die sich infolge einer internen Untersuchung ergäben, nachträglich anzufechten. Sie tragen vor, dass nationale Gerichte für die Überprüfung der von OLAF ergriffenen Handlungen nicht zuständig wären.

54 Die Kläger sind daher der Ansicht, für die rechtliche Überprüfung der angefochtenen Handlung komme nur eine direkte Klage in Betracht. Artikel 230 Absatz 4 EG solle deshalb im Licht des Grundsatzes des effektiven Rechtsschutzes so ausgelegt werden, dass ihre Klage zulässig sei.

55 Ich bin nicht davon überzeugt, dass das Recht der Kläger auf effektiven Rechtsschutz verletzt wäre, wenn die vorliegende Klage unzulässig ist.

56 Bei den Pflichten, die die angefochtene Handlung den Abgeordneten des Parlaments direkt auferlegt — wie ihre Pflicht zur Zusammenarbeit mit und zur Mitteilung an OLAF -, entscheiden in erster Linie die Abgeordneten selbst, ob in einer gegebenen Situation solche Pflichten entstehen, wobei sie die anderen Rechte und Pflichten, die sie als Abgeordnete haben, berücksichtigen. Eine solche Entscheidung könnte Gegenstand einer nachfolgenden Überprüfung sein, am ehesten im Zusammenhang mit Disziplinarverfahren des Parlaments. Eine nachteilige Entscheidung im Rahmen einer solchen Überprüfung wäre selbst vor den Gemeinschaftsgerichten anfechtbar.

57 Bei den von OLAF im Verlauf einer internen Untersuchung ergriffenen Handlungen lässt sich zwar kaum abstrakt über die Zulässigkeit künftiger Verfahren entscheiden, doch hätten die Abgeordneten des Parlaments, die der Ansicht sind, dass ihre Rechte verletzt worden seien, wie das Gericht entschied und die anderen Beteiligten vortrugen, wahrscheinlich mehrere Möglichkeiten, ein Gerichtsverfahren zu eröffnen.

58 Die Kommission weist auf eine Reihe von Rechtsakten hin, die so angefochten werden könnten: der nach Artikel 5 Absatz 2 der Verordnung erforderliche Beschluss des Direktors von OLAF, eine interne Untersuchung einzuleiten, verschiedene Maßnahmen von OLAF im Rahmen einer Untersuchung einschließlich des Beschlusses, ein Büro zu betreten, Dokumente sicherzustellen oder um mündliche Informationen zu ersuchen, sowie die ausdrückliche oder implizite Einwilligung des betreffenden Organs.

59 Auch wenn man annimmt, dass nach Artikel 230 EG keine Klage gegen OLAF selbst erhoben werden könnte, so könnte sie doch gegen die Kommission erhoben werden, die sicherzustellen hätte, dass OLAF ein anschließendes Urteil befolgt, falls erforderlich durch Disziplinarmaßnahmen einschließlich — als letztem Mittel — der Entlassung des Direktors.

60 Es stimmt, dass solche Verfahren oft retrospektiven Charakter hätten, wie es bei gerichtlicher Überprüfung normalerweise der Fall ist. Die Kläger betonen das sich daraus ergebende Risiko, dass der gute Ruf von Abgeordneten des Parlaments als Folge ihrer Verwicklung in fehlerhafte interne Untersuchungen Schaden erleiden könne, dem in darauf folgenden Verfahren nicht vollständig abgeholfen würde.

61 Ich bin jedoch der Ansicht, dass ein solches Risiko in gewissem Umfang unvermeidlich ist, da für die Aufdeckung von Betrügereien verdeckte und schnelle Maßnahmen erforderlich sind. Es sollte ferner beachtet werden, dass die angefochtene Handlung Vorschriften zur Minimierung dieser Gefahr enthält. So sind Abgeordnete nach Artikel 5 des Standardbeschlusses rasch über ihre Implikation in eine Untersuchung zu unterrichten, sofern dies nicht die Untersuchung beeinträchtigt. Dieser Artikel verhindert auch, dass Abgeordnete in Schlussfolgerungen von OLAF mit Namen genannt werden, ohne dass sie vorher gehört worden sind, sofern nicht nationale Untersuchungsverfahren erfordern, dass absolute Geheimhaltung gewahrt wird.

62 Sollten sich Schwierigkeiten bei der Zulässigkeit von Klagen ergeben, die Abgeordnete des Parlaments im Hinblick auf die Durchführung interner Untersuchungen durch OLAF einleiten würden, so könnten sie nach meiner Meinung aufgrund der kürzlich im Urteil Unión de Pequeños Agricultores bestätigten Pflicht behoben werden, die betreffenden Gemeinschafts-Vorschriften so weit als möglich im Licht des Grundsatzes des effektiven Rechtsschutzes auszulegen.

63 Da den Abgeordneten, die der Ansicht sind, dass OLAF ihre Rechte im Verlauf einer internen Untersuchung verletzt, rechtliche Möglichkeiten zur Verfügung stehen, lässt sich nach meiner Auffassung nicht sagen, dass das angefochtene Urteil selbst die Rechte der Kläger auf effektiven Rechtsschutz verletzt.

Ergebnis

64 Ich schlage demnach vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.

2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

3. Der Rat, die Kommission und die Niederlande tragen als Streithelfer jeweils ihre eigenen Kosten.