Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 08.01.2004 – C-87/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 8. Januar 2004

1 Die Kommission beantragt nach Artikel 226 EG die Feststellung, dass die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (im Folgenden: Richtlinie) verstoßen hat.

2 Die angezeigte Verletzung besteht darin, dass die zuständigen Behörden nicht angemessen überprüft haben sollen, ob für den Bau einer nicht städtischen Umgehungsstraße in Teramo eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Artikeln 5 bis 10 der Richtlinie erforderlich ist.

I — Gemeinschaftsrecht

3 Die Richtlinie ist eine vorbeugende Norm, nach der durch die Prüfung der Auswirkungen aller Projekte auf die Umwelt eine Schädigung vermieden werden soll, die bei der Errichtung von Anlagen sowie bei sonstigen Eingriffen in Natur und Landschaft verursacht werden kann.

4 Artikel 2 Absatz 1 lautet:

Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, damit vor der Erteilung der Genehmigung die Projekte, bei denen insbesondere aufgrund ihrer Art, ihrer Größe oder ihres Standortes mit erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu rechnen ist, einer Prüfung in Bezug auf ihre Auswirkungen unterzogen werden.

...

5 Artikel 4 sieht vor:

(1) Projekte der in Anhang I aufgeführten Klassen werden vorbehaltlich des Artikels 2 Absatz 3 einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen.

(2) Projekte der in Anhang II aufgezählten Klassen werden einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen, wenn ihre Merkmale nach Auffassung der Mitgliedstaaten dies erfordern.

Zu diesem Zweck können die Mitgliedstaaten insbesondere bestimmte Arten von Projekten, die einer Prüfung zu unterziehen sind, bestimmen oder Kriterien und/oder Schwellenwerte aufstellen, anhand deren bestimmt werden kann, welche von den Projekten der in Anhang II aufgezählten Klassen einer Prüfung gemäß den Artikeln 5 bis 10 unterzogen werden sollen.

6 Der Anhang II bezieht sich in Nummer 10 Buchstabe d auf den Bau von anderen Straßen als Autobahnen und Schnellstraßen.

II — Italienisches Recht

7 Das Gesetz Nr. 146 vom 22. Februar 1994 verpflichtete in Artikel 40 Absatz 1 die Regierung, innerhalb von 60 Tagen nach seinem Inkrafttreten die Bedingungen, Kriterien und technischen Normen für die Anwendung der Umweltverträglichkeitsprüfung auf die in Anhang II der Richtlinie enthaltenen Anlagen zu bestimmen.

8 Dieser Auftrag wurde durch das Decreto del Presidente della Repubblica vom 12. April 1996 ausgeführt, dessen Artikel 1 hinsichtlich der Regionen und der autonomen Provinzen Trient und Bozen vorsah, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung der in den Anhängen A und B genannten Projekte unter Berücksichtigung der Vorschriften der Richtlinie gemäß den im Dekret selbst enthaltenen Zielsetzungen vorzunehmen ist (Absatz 1).

9 Die Projekte des Anhangs B, die sich teilweise innerhalb von im Gesetz Nr. 394 vom 6. Dezember 1991 bestimmten Naturschutzgebieten befinden, sind immer zu prüfen (Absatz 4). Der genannte Anhang sieht bei der Kategorie der Infrastrukturen den Bau von Schnellstraßen in städtischen Gebieten oder den Ausbau von schon bestehenden Straßen von über 1500 m Länge auf vier oder mehr Spuren vor (Nr. 7 Buchstabe h).

10 Wenn sich die Anlagen jedoch außerhalb dieser Naturschutzgebiete befinden, haben die zuständigen Behörden nach den in Artikel 10 vorgesehenen Modalitäten und den in Anhang D gesammelten Elementen zu überprüfen, ob wegen ihrer Merkmale ihre Auswirkung auf die Umwelt zu bestimmen ist (Absatz 6).

11 Artikel 10, der das Prüfungsverfahren regelt, schreibt vor, dass die juristische oder natürliche Person, die der Projektträger ist, das Verfahren betreibt und zu diesem Zweck eine Beschreibung des Projekts und der genauen Angaben vorlegt, um die Auswirkungen auf die Umwelt festzustellen und gegebenenfalls abzuwägen (Absatz 1). Liegt innerhalb einer Frist von 60 Tagen keine ausdrückliche Entscheidung vor, so wird vermutet, dass die Prüfung nicht erforderlich ist (Absatz 2).

12 Die Region Abruzzen übernahm das Decreto del Presidente della Repubblica vom 12. April 1996 durch das Gesetz Nr. 112 vom 23. September 1997.

III — orverfahren

13 Am 11. Mai 1998 erbat die Kommission von Italien Informationen über die Trassenführung von Lotto Zero, weil nach ihrer Erkenntnis nicht nachgeprüft worden sei, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich sei, auch wenn ein Papier zur Umweltverträglichkeit existiere, das ihr nicht übermittelt worden sei.

14 Der Bitte wurde entsprochen, und verschiedene italienische Stellen übersandten der Kommission erklärende Schreiben, aus denen sich ergibt, dass die Anlage im Bau einer zweispurigen Straße mit 10,50 m Breite und nicht genau beschriebener Länge besteht, deren einer Abschnitt über die Gemeindegrenze Teramos hinausgeht, den rechten Abhang des Einzugsgebiets des Flusses Tordino mit 5440 m Länge betrifft, wobei 2260 m auf Brücken und 930 m auf Tunnels entfallen.

15 Die Region Abruzzen entschied mit Decreto regionale Nr. 25/99 vom 15. November 1999, dass das Projekt die Umwelt schone, wobei berücksichtigt wurde, dass es die im Gesetz Nr. 394/91 und im Regionalgesetz Nr. 38/96 genannten Schutzgebiete nicht betreffe, weshalb keine Umweltverträglichkeitsprüfung verlangt wurde.

16 Am 16. Juni 2000 ließ die Ständige Vertretung der Italienischen Republik bei der Europäischen Union der Kommission ein Schreiben des Ministeriums für Umwelt vom 30. Mai zukommen, in dem festgestellt wurde, dass die vorherige Entscheidung erlassen worden sei, nachdem bekannt geworden sei, dass der Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale (Ausschuss zur regionalen Koordinierung der Umweltverträglichkeitsprüfung) eine positive Stellungnahme abgegeben habe. Diese Stellungnahme, die der Kommission nicht übersandt wurde, verwies auf die ebenfalls positive Meinung des Straßenbauingenieurs, auf die im genannten Decreto regionale nicht Bezug genommen wird.

17 Italien wurde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Ausführungen überzeugten die Kommission nicht. Diese übersandte Italien daher am 18. Juli 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme und teilte mit, dass Italien dadurch gegen seine Pflichten aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie verstoßen habe, dass es nicht geprüft habe, ob für die genannten, in Anhang II der Richtlinie erfassten Anlagen eine Prüfung nach deren Artikeln 5 bis 10 erforderlich sei.

18 Einige Verwaltungsakte, die die Durchführung des Projekts Lotto Zero betreffen, wurden von der Associazione Italia Nostra-Onlus und von der Associazione Italiana per il World Wildlife Fund (WWF) vor dem Tribunale amministrativo regionale del Lazio angefochten, das mit Beschluss vom 21. Juni 2000 die Aussetzung im Zwischenstreit ablehnte. Es ist nicht bekannt, ob die Hauptsache bis heute endgültig entschieden ist.

IV — Anträge der Parteien und Verfahren vor dem Gerichtshof

19 Am 14. März 2002 hat die Kommission diese Klage mit dem Antrag erhoben, festzustellen, dass die Italienische Republik aus den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme dargelegten Gründen das Gemeinschaftsrecht verletze. Italien widersetzt sich diesem Antrag.

20 Die Kommission trägt vor, dass Italien nach Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie und Artikel 1 Absatz 6 des Decreto del Presidente della Repubblica vom 12. April 1996 verpflichtet gewesen sei, die Umweltverträglichkeit der Trassenführung von Lotto Zero zu prüfen. Die im Decreto regionale Nr. 25/99 getroffene Entscheidung, sie keiner Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen, enthalte keine Begründung.

21 Italien antwortet, das Projekt sei geprüft worden und die Entscheidung könne unabhängig davon durch Schweigen der Verwaltung ohne jede Begründung getroffen werden, dass jedenfalls die im genannten Decreto enthaltene Entscheidung mit Gründen versehen sei, weil sie auf die Stellungnahme des Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale verweise.

22 Die Kommission erwidert, sie rüge nur, dass Italien nicht überprüft habe, ob die Merkmale des Projekts eine Bewertung seiner Auswirkungen erforderten, eine Unterlassung, die durch die fehlende Begründung des Decreto Nr. 25/99 belegt werde.

23 Die italienische Regierung hat keine Gegenerwiderung vorgelegt. Keine der Parteien hat mündliche Verhandlung beantragt.

24 Der Gerichtshof hat den Parteien einige Fragen gestellt, deren Beantwortung er — nach Übersetzung — am 27. Oktober bzw. am 3. November 2003 erhalten hat. Aufgrund dieser Antworten hat die Kammer am 19. November 2003 beschlossen, keine mündliche Verhandlung abzuhalten.

V — Erörterung

25 Das Ziel der Richtlinie ist es, dass jedes Projekt, das ernsthafte Auswirkungen auf die Umwelt haben könnte, einer Verträglichkeitsprüfung unterzogen wird, bevor es genehmigt wird. Folglich sind zwei Schritte zu unterscheiden. Im ersten ist festzustellen, ob die geplanten Anlagen erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben können; im zweiten ist die Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Artikeln 5 bis 10 der Richtlinie durchzuführen.

26 Es gibt Projekte, von denen gesetzlich vermutet wird, dass sie sich immer erheblich auf die Umwelt auswirken. Ihre Umweltverträglichkeit ist ausnahmslos zu bewerten. Sie sind in Anhang I der Richtlinie aufgenommen; auf sie bezieht sich Artikel 4 Absatz 1.

27 Bei anderen Projekten ist die Wirkung weniger klar; hier ist es nach Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 1 Sache der Mitgliedstaaten, zu entscheiden, ob sie dem Verfahren der Artikel 5 bis 10 zu unterziehen sind. So verhält es sich bei den Projekten, die in Anhang II aufgeführt sind. Aus der Liste dieses Anhangs bestimmen die Mitgliedstaaten diejenigen, die geprüft werden müssen, indem sie die Art oder die maßgeblichen Kriterien oder Schwellenwerte festlegen oder andere Methoden anwenden. Sie können diese außerdem entweder generell normativ oder aufgrund zuvor in einer Vorschrift festgelegter Kriterien durch Verwaltungsakt näher bestimmen.

28 Die Mitgliedstaaten verfügen folglich bei der Bestimmung der in Anhang II aufgeführten Anlagen, die einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu unterziehen sind, über einen Ermessensspielraum. Aber diese Befugnis findet in Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie, der ihr grundlegendes Ziel bestimmt, derart ihre Begrenzung, dass die Projekte, die sich erheblich auf die Umwelt auswirken können, immer einer Verträglichkeitsprüfung unterworfen sind.

29 Erfolgt die Bestimmung generell normativ, so ist bei der Anwendung der abstrakten Vorschriften zu überprüfen, ob ein Projekt nach seinen Merkmalen erhebliche Folgen für die Umwelt mit sich bringt. In diesen Fällen gilt die allgemeine Regel: Zuerst wird geprüft, ob die Wirkungen erheblich sind, dann wird die Bewertung vorgenommen.

30 Dem entspricht die italienische Vorschrift, die die Anlagen nach Kategorien und nach ihrem Standort einteilt. Einige Projekte werden ohne weiteres einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterzogen; andere dagegen nur, wenn das angebracht erscheint, nachdem ihre Auswirkungen auf die Umwelt festgestellt wurden. Das im Rechtsstreit geprüfte Straßenbauprojekt gehört zur zweiten Gruppe.

31 Der Streit beschränkt sich daher, worauf die Kommission in ihrer Erwiderung zu Recht hinweist, auf die Frage, ob die zuständigen italienischen Behörden die Merkmale des Lotto Zero richtig analysiert haben, um die Auswirkungen auf die Umwelt zu überprüfen und gegebenenfalls ihre Genehmigung von einer vorhergehenden Umweltverträglichkeitsprüfung abhängig zu machen.

32 Die Kontrolle wurde formal vorgenommen; im Decreto regionale Nr. 25/99 vom 15. November heißt es, dass die Folgen des Projekts für die Umwelt nicht beurteilt werden, da es kein Schutzgebiet betreffe und der Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale in der Sitzung vom 22. Oktober desselben Jahres seine Zustimmung gab. Aber die Stellungnahme dieses Komitees ist so knapp wie das Decreto, da es nur auf die positive Stellungnahme des Straßenbauingenieurs vom 6. Juli 1999 mit der Nr. 8634 verweist, die genauso wenig mit Gründen versehen ist wie die Verwaltungsentscheidung und die Stellungnahme des genannten Komitees.

33 Dieses Papier, das Italien in Beantwortung der Fragen des Gerichtshofes vorlegte, enthält kein Urteil über die Einwirkung der fraglichen Bauarbeiten auf die Umwelt. Es handelt sich nach seinem Wortlaut um eine Genehmigung nur für wasserwirtschaftliche Zwecke, nämlich dafür, den Fluss Tordino zu überqueren und in seinem Bett die Arbeiten für den Bau mehrerer Brücken durchzuführen.

34 Die der Klagebeantwortung beigefügte Stellungnahme hingegen ist nicht die Stellungnahme des Straßenbauingenieurs, auf die sich die Entscheidung des Comitato Regionale stützt, sondern eine im Dezember 1997 im Auftrag der Firma ERM Italia srl durchgeführte Studie über die Umweltverträglichkeit.

35 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich daher, dass die Italienische Republik dadurch die von der Kommission vorgeworfene Vertragsverletzung begangen hat, dass sie nicht untersuchte, ob für den Bau der Straße in Teramo eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich wäre.

36 Eine Verwaltungsentscheidung, die verneint, dass ein Projekt aufgrund seiner Eigenheiten Auswirkungen auf die Umwelt hat, muss begründet werden. Nach der schon genannten allgemeinen Regel sind alle Anlagen vor ihrer Genehmigung einer Prüfung ihrer Auswirkungen auf die Umwelt zu unterziehen. Ist ein Projekt unschädlich, so müssen die Gründe, die zu dieser Feststellung führen, dargelegt werden. Der Umweltschutz nimmt gegenwärtig einen überragenden Platz innerhalb der Gemeinschaftspolitiken ein. Außerdem sind auch die Mitgliedstaaten in diesem Bereich verpflichtet. Die Bürger haben ein Recht darauf, dass die Umwelt geschützt wird, wie die Charta der Grundrechte der Europäischen Union anerkennt, indem sie in Artikel 37 ein hohes Schutzniveau und die Verbesserung der Qualität garantiert. Daher sind die Merkmale jedes Projekts, das nicht den allgemeinen zum Umweltschutz eingeführten Kriterien entspricht, als Ausdruck der Sachgerechtigkeit der Verwaltung angemessen zu begründen, was gleichzeitig ihre eventuelle nachträgliche Kontrolle erleichtert.

37 Im Einzelnen verpflichtet das italienische Recht, das die Richtlinie umsetzt, dazu, die Entscheidung mit Gründen zu versehen. Die Feststellung, dass für ein Projekt keine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, erfolgt gemäß den Merkmalen und der Lage des Projekts nach den im Anhang D des Decreto del Presidente della Repubblica vom 12. April 1996 zusammengestellten Kriterien und Elementen. Die Entscheidung muss daher unter ausdrücklicher Bezugnahme auf solche Kriterien und Elemente begründet werden.

38 Natürlich ist eine Begründung durch Verweisung möglich, indem sich die entscheidende Stelle die Meinung von beistehenden und beratenden Stellen zu Eigen macht, sofern die übernommene fremde Meinung, erstens, mit Gründen versehen ist und, zweitens, von einer Stelle oder von Personen herrührt, die beauftragt sind, die für den Erlass der Entscheidung zuständige Behörde aufzuklären, zu beraten und zu informieren, und das Verfahren des Erlasses erleichtert. Nur auf diese Weise sind die Objektivität und die Berücksichtigung der Allgemeininteressen bei der Stellungnahme garantiert. Irgendeine Stellungnahme, die irgendwer unter unbekannten Umständen abgab, reicht daher nicht aus.

39 In der vorliegenden Rechtssache fehlt es an einer Begründung. Das Decreto regionale Nr. 25/99 sowie die positive Stellungnahme des Comitato di Coordinamento Regionale sulla Valutazione di Impatto Ambientale enthalten keine eigenen Erwägungen. Das Erste verweist auf die Zweite, die sich ihrerseits auf das Schreiben des Straßenbauingenieurs bezieht, der sich, wie ich schon feststellte, auf eine andere Frage bezog, konkret auf die Genehmigung, den Fluss Tordino zu überqueren und in seinem Bett die Arbeiten für den Bau mehrerer Brücken durchzuführen.

40 Solche Mängel werden nicht durch die Umweltverträglichkeitsstudie geheilt, die Italien mit der Klagebeantwortung vorlegte und deren erste Seite auf Ersuchen des Gerichtshofes in die Verfahrensakten aufgenommen wurde. Zum einen ist sie nicht das vom Comitato Regionale genannte Papier; sie stand diesem weder zur Verfügung, noch konnte dieser sie bei der Bildung seiner Auffassung berücksichtigen. Zum anderen wurde sie nicht auf Kosten der mit dem Beschluss beauftragten öffentlichen Dienststellen erarbeitet, sondern für eine privatrechtliche Einrichtung (ERM Italia srl), deren Beteiligung an dem Projekt nicht bekannt ist. Es besteht ein großer Unterschied zwischen einer Begründung durch Verweisung und der nachträglichen Suche einer Stütze für die Entscheidung.

41 Italien hat daher die erforderliche Prüfung in Wirklichkeit nicht durchgeführt, da eine nicht mit Gründen versehene Prüfung dem Fehlen einer Prüfung gleichkommt.

42 Bevor ich zum Schluss komme, sind wegen des Vorbringens der Parteien noch Klarstellungen erforderlich.

43 Die Erste bezieht sich darauf, dass die Anhängigkeit eines streitigen Verfahrens vor dem Tribunale amministrativo regionale del Lazio, in dem bestimmte das Projekt Lotto Zero betreffende Handlungen angefochten wurden, u. a. das Decreto regionale Nr. 25/99, den Gerichtshof nicht daran hindert, seine Befugnisse auszuüben, da sich die Aufgabenbereiche beider Rechtsprechungsorgane nicht überschneiden. Der Gerichtshof überprüft, ob Italien in Bezug auf das genannte Projekt die ihm durch die Richtlinie auferlegten Verpflichtungen erfüllt -hat, und trifft, soweit dies nicht der Fall ist, eine entsprechende Feststellung. Das italienische Tribunale ist befugt, darüber zu entscheiden, ob die Handlung, die es überprüft, den Rahmen der nationalen Rechtsordnung einhält, die eine Umsetzung der gemeinschaftlichen ist, und gegebenenfalls die entsprechende Nichtigerklärung auszusprechen. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich ein Widerspruch zwischen dem staatlichen Recht und dem Recht der Europäischen Union ergibt, aber in diesem Fall kann das nationale Rechtsprechungsorgan dem Gerichtshof die entsprechende Auslegungsfrage vorlegen, so dass es nach den Grundsätzen der unmittelbaren Anwendbarkeit und des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts die der Richtlinie widersprechenden italienischen Vorschriften im Weiteren nicht anwendet.

44 Die zweite Klarstellung bezieht sich darauf, dass es für die Beurteilung der Vertragsverletzung irrelevant ist, wenn die mit der Überwachung der Einhaltung der Gemeinschaftsnormen beauftragte Stelle eine dezentralisierte, auch örtliche, von der Zentralgewalt des beklagten Mitgliedstaats verschiedene Stelle ist.

45 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen steht fest, dass die Italienische Republik die ihr von der Kommission vorgeworfene Vertragsverletzung begangen hat und der Klage daher stattzugeben ist.

VI — Kosten

46 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung sind die Kosten dem beklagten Mitgliedstaat aufzuerlegen.

VII — Ergebnis

47 Ich schlage dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie 85/337/EWG des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten verstoßen hat, dass die Region Abruzzen nicht geprüft hat, ob für das Straßenbauprojekt zur Umgehung von Teramo (Projekt Strata Statale n. 80 del Gran Sasso d'Italia — Variante, tra Teramo e Giulianova, Lotto Zero dalla progr.va Km.ca 72+300 alla località Cartecchio), das unter den Anhang II dieser Richtlinie fällt, eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach den Artikeln 5 bis 10 dieser Gemeinschaftsvorschrift erforderlich ist;

2. der Italienischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.