Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 22.01.2004 – C-173/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 22. Januar 2004

1 Im vorliegenden Fall ficht Spanien die Entscheidung 2002/411/EG der Kommission an, mit der eine Beihilfe für Milcherzeuger in Asturien für mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar erklärt wird.

2 Die fragliche Beihilfe erfolgte in Form einer Zinsverbilligung für Darlehen, um Milcherzeuger in die Lage zu versetzen, zusätzliche Milchquoten zu erwerben. Die Kommission hielt sie für mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar, da sie gegen die einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen zur Regelung der gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse verstoße. Sie sei in der Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor nicht ausdrücklich vorgesehen. Sie widerspreche auch den diesen Bestimmungen zugrunde liegenden Zwecken.

3 Dieser Fall wirft daher die Frage auf, ob und unter welchen Umständen ein Mitgliedstaat andere Maßnahmen zur Neuzuteilung von Milchquoten als diejenigen treffen kann, die vom Gemeinschaftsrecht ausdrücklich vorgesehen sind.

Rechtlicher Rahmen

4 Nach Artikel 36 EG finden die Vertragsvorschriften über staatliche Beihilfen (Artikel 87, 88 und 89 EG) auf die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse und den Handel nur insoweit Anwendung, als der Rat dies in Rechtsvorschriften zur Gestaltung und Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik bestimmt.

5 Die gemeinsame Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse wird durch die Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates errichtet, nach deren Artikel 37 vorbehaltlich anders lautender Bestimmungen in dieser Verordnung die Vorschriften über staatliche Beihilfen auf solche Erzeugnisse anwendbar sind.

6 Die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor ist gegenwärtig durch die Verordnung (EWG) Nr. 3950/92 des Rates (im Folgenden: Verordnung) geregelt. Deren erste Begründungserwägung stellt die Entstehungsgeschichte der Regelung dar und erklärt, dass ihr Zweck in der Verringerung des Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage bei Milch und Milcherzeugnissen und der entsprechenden strukturellen Überschüsse besteht.

7 Nach der sechzehnten Begründungserwägung sind, [d]amit die Umstrukturierung der Milcherzeugung fortgeführt und ein Beitrag zur Verbesserung der Umwelt geleistet werden kann,... bestimmte Ausnahmeregelungen in Bezug auf die grundsätzliche Bindung der Referenzmenge an einen Betrieb zu erweitern und die Mitgliedstaaten zu ermächtigen, die Möglichkeit der Durchführung nationaler Umstrukturierungsprogramme beizubehalten und die Referenzmengen innerhalb eines räumlichen Rahmens anhand objektiver Kriterien bis zu einem gewissen Grad elastisch zu handhaben.

8 Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung bestimmt:

Ein Mitgliedstaat kann im Rahmen der in Artikel 3 genannten Mengen nach einer linearen Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen Referenzmengen die einzelstaatliche Reserve aufstocken, um Erzeugern, die nach objektiven, im Einvernehmen mit der Kommission festgelegten Kriterien bestimmt werden, zusätzliche oder spezifische Mengen zuzuteilen.

9 Artikel 8 lautet, soweit hier relevant:

Im Hinblick auf die Umstrukturierung der Milcherzeugung auf nationaler oder regionaler Ebene oder auf Ebene der Erfassungszonen oder zur Verbesserung der Umweltbedingungen können die Mitgliedstaaten eine oder mehrere der nachstehenden Maßnahmen gemäß Einzelheiten treffen, die sie unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten festlegen:

Sie können Erzeugern, die sich zur endgültigen Aufgabe eines Teils oder der Gesamtheit ihrer Milcherzeugung verpflichten, eine in einem Betrag oder in mehreren Jahresbeträgen anzuweisende Vergütung gewähren und die so freigesetzten Referenzmengen der einzelstaatlichen Reserve zuschlagen;

sie können nach objektiven Kriterien die Bedingungen festlegen, unter denen sich die Erzeuger zu Beginn eines Zwölfmonatszeitraums durch die zuständige Behörde oder die von ihr benannte Stelle Referenzmengen gegen vorherige Zahlung eines Entgelts zuweisen lassen können, die am Ende des vorangegangenen Zwölfmonatszeitraums von anderen Erzeugern gegen eine in einem Betrag oder in mehreren Jahresbeträgen angewiesene Vergütung in Höhe dieses Entgelts endgültig freigesetzt wurden;

...

10 Die Kommission hat einen Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen im Agrarsektor (im Folgenden: Gemeinschaftsrahmen) erlassen, den sie anwenden will, wenn sie eine solche Beihilfe prüft.

11 In Punkt 3.2 des Gemeinschaftsrahmens führt die Kommission aus:

Obgleich die Artikel 87, 88 und 89 [EG] auf die von den gemeinsamen Marktorganisationen erfassten Sektoren in vollem Umfang anwendbar sind, so ist deren Anwendung dennoch nach wie vor den Vorschriften der entsprechenden Verordnungen nachgeordnet. Anders ausgedrückt kann sich daher ein Mitgliedstaat auf die Artikel 87, 88 und 89 [EG] nicht vorrangig gegenüber den Bestimmungen der Verordnung über die Marktorganisation für diesen Sektor berufen... Demzufolge kann die Kommission unter keinen Umständen ein Beihilfevorhaben genehmigen, das mit den Vorschriften für eine gemeinsame Marktorganisation unvereinbar ist oder das das ordnungsgemäße Funktionieren derselben beeinträchtigen würde.

12 Punkt 3.5 des Gemeinschaftsrahmens lautet:

Um mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar zu sein, müssen alle Beihilfen bestimmte Anreizelemente enthalten oder den Begünstigten zu einer Gegenleistung verpflichten. Sofern das Gemeinschaftsrecht bzw. die vorliegende Rahmenregelung Ausnahmen nicht ausdrücklich vorsieht, sind einseitige staatliche Beihilfemaßnahmen, die lediglich dazu bestimmt sind, die finanzielle Lage der Erzeuger zu verbessern, die aber nicht in irgendeiner Weise zur Entwicklung des Sektors insgesamt beitragen, und vor allem Beihilfen, die allein auf der Grundlage des Preises, der Menge, der Produktionseinheit oder der Betriebsmitteleinheit gewährt werden, als Betriebsbeihilfen anzusehen, die mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind. Es liegt in der Natur der Sache, dass solche Beihilfen zudem die Mechanismen der gemeinsamen Marktorganisationen beeinträchtigen können.

13 Punkt 4.1.1.6 des Gemeinschaftsrahmens lautet: Beihilfen für den Erwerb von Produktionsrechten dürfen nicht gewährt werden, sofern nicht die in den besonderen Bestimmungen der betreffenden gemeinsamen Marktorganisation und die in den Artikeln. 87, 88 und 89 [EG] genannten Grundsätze Anwendung finden.

Sachverhalt und angefochtene Entscheidung

14 Im Milchwirtschaftsjahr 1998/99 führten die Behörden der spanischen Region Asturien eine Beihilfe für den Erwerb von Milchquoten (im Folgenden: Beihilfe oder streitige Beihilfe) ein. Die durch die Beihilfe Begünstigten waren diejenigen Kuhmilcherzeuger, die als prioritare Erzeuger für die Zuteilung von Referenzmengen aus der nationalen Reserve kategorisiert waren. Die Beihilfe bestand in einer Zinsverbilligung für Darlehen zum Erwerb von Milchquoten von anderen Erzeugern.

15 Die Kommission erfuhr von der Beihilfe erst im Verlauf von deren Durchführung infolge einer Beschwerde. Spanien setzte die Beihilfe zum 31. Dezember 1998 aus, während die Kommission eine Untersuchung durchführte. Am 12. März 2002 erließ die Kommission eine Entscheidung (im Folgenden: angefochtene Entscheidung), mit der die Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar erklärt wurde.

16 In der angefochtenen Entscheidung wurde festgestellt, dass die Beihilfe unter Artikel 87 Absatz 1 EG falle, dass die in Artikel 87 Absatz 2 EG aufgeführten Freistellungstatbestände offenkundig nicht anwendbar seien und dass der Beihilfe kein Freistellungstatbestand nach Artikel 87 Absatz 3 EG zugebilligt werden könne, da sie gegen die Bestimmungen zur Regelung der gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse verstoße.

17 Die gemeinsame Marktordnung bilde einen umfassenden und erschöpfenden Vorschriftenrahmen, der keinerlei Spielraum für abweichende oder beeinträchtigende Maßnahmen der Mitgliedstaaten lasse. Die Artikel 5 und 8 der Verordnung sähen für die Mitgliedstaaten spezielle und ausreichende Maßnahmen vor, um die Umstrukturierung und eine größere Effizienz der Produktionsstrukturen zu fördern. Keine der beiden Vorschriften könne so gelesen werden, als ermächtige sie zu der Beihilfe.

18 Die im Zusammenhang mit der Beihilfe übertragenen Referenzmengen seien nicht aus der nationalen Reserve zugeteilt worden, wie dies Artikel 5 verlange. Sie seien auch nicht durch eine lineare Verringerung der Referenzmengen oder von Erzeugern erlangt worden, die während eines Zwölfmonatszeitraums weder Milch noch andere Milcherzeugnisse vermarktet hätten.

19 Soweit es um Artikel 8 gehe, seien die als Folge der Beihilfe übertragenen Referenzmengen nicht nach dem ersten Gedankenstrich dieses Artikels vom Staat gegen eine Vergütung erlangt worden; sie seien auch nicht von der zuständigen Behörde oder einer anderen benannten Stelle auf ihre Empfänger übertragen worden, wie dies der zweite Gedankenstrich verlange. Auch habe der von den Empfängern gezahlte Betrag nicht dem an die Übertragenden gezahlten entsprochen.

20 Die Beihilfe verstoße daher gegen die Bestimmungen über die gemeinsame Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse und könne im Licht des Punktes 4.1.1.6 des Gemeinschaftsrahmens von der Kommission unter keinen Umständen nach Artikel 88 Absatz 3 genehmigt werden.

21 Nach Auffassung der Kommission ist es unerheblich, ob die Beihilfe den Zielen der einschlägigen Gemeinschaftsvorschriften entspreche. Von dem Zeitpunkt an, zu dem die Gemeinschaft eine gemeinsame Marktordnung für einen bestimmten Sektor errichtet habe, sei die Gemeinschaft dafür zuständig, Lösungen für Probleme in der gemeinsamen Agrarpolitik zu finden. Die Mitgliedstaaten dürften daher keine einseitigen Maßnahmen erlassen, selbst wenn diese mit der gemeinsamen Politik der Gemeinschaft vereinbar seien.

22 Die Kommission gelangte jedenfalls zu dem Schluss, dass die Beihilfe den Preis für Milchquoten in die Höhe treiben und dadurch das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktordnung beeinträchtigen könne. Der Verkäufer der Quoten könne den Preis anheben in dem Wissen, dass der Käufer aufgrund der Beihilfe über zusätzliche Mittel verfüge.

Verfahren und Anträge der Parteien

23 Spanien strebt die Nichtigerklärung der angefochtenen Entscheidung an. Die Kommission beantragt, die Klage als unbegründet abzuweisen. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden, da keine der Parteien eine solche beantragt hat.

24 Die spanische Regierung trägt drei Argumente vor, um darzutun, dass die Kommission in der angefochtenen Entscheidung fehlerhaft den Schluss gezogen habe, die fragliche Beihilfe sei mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.

25 Erstens gingen die Gemeinschaftsbestimmungen zur Regelung der gemeinsamen Marktordnung denen über staatliche Beihilfen vor. Die Vereinbarkeit der fraglichen Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt hänge daher von ihrer Übereinstimmung mit der Verordnung ab.

26 Zweitens setze die Vereinbarkeit der Beihilfe mit der Verordnung nicht voraus, dass die Verordnung ausdrücklich zu ihrer Gewährung ermächtige. Es sei ausreichend, darzutun, dass sie mit den der Verordnung zugrunde liegenden Zwecken in Einklang stehe und keine andere Regel oder Grundsatz des Gemeinschaftsrechts verletze. Dies sei der Fall.

27 Drittens bringe die fragliche Beihilfe — entgegen der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen Position — keine Konsequenzen mit sich, die den Zwecken der Verordnung zuwiderliefen und somit drohten, das ordnungsgemäße Funktionieren der gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse zu beeinträchtigen.

28 Hinsichtlich des ersten von Spanien vorgebrachten Arguments räumt die Kommission ein, dass es im vorliegenden Verfahren darum geht, ob die Beihilfe nach den Bestimmungen über die gemeinsame Marktordnung für den Milchsektor erlaubt ist. Die Frage braucht daher nicht näher geprüft zu werden, und ich werde meine weiteren Ausführungen einer Prüfung der verbleibenden beiden Argumente der spanischen Regierung widmen.

Bedarf es einer ausdrücklichen Ermächtigung zur Gewährung der streitigen Beihilfe durch die Verordnung?

29 Spanien trägt vor, dass die Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes einseitige Maßnahmen erlassen könnten, die in den Gemeinschaftsbestimmungen über eine Marktordnung für einen Agrarsektor nicht ausdrücklich vorgesehen seien, vorausgesetzt, diese Maßnahmen seien mit den Zielen der Gemeinschaft vereinbar und verletzten sonst keine Regel und keinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts. Die Kommission habe daher rechtsfehlerhaft festgestellt, dass die fragliche Beihilfe mit der Verordnung allein deshalb nicht vereinbar sei, weil sie nicht ausdrücklich vorgesehen sei.

30 So habe der Gerichtshof im Urteil Pigs and Bacon Commission festgestellt, dass die Mitgliedstaaten, sobald die Gemeinschaft... eine Regelung über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für einen bestimmten Sektor erlassen hat, verpflichtet [sind], sich aller Maßnahmen zu enthalten, die von dieser Regelung abweichen oder sie verletzen können. Der Gerichtshof gehe nicht so weit, anzunehmen, dass sich die Mitgliedstaaten jeder einseitigen Maßnahme enthalten müssten.

31 In den Urteilen Italien/Kommission, Kommission/Frankreich und Strafverfahren gegen Zoni scheine der Gerichtshof ein breiteres Verbot zugrunde zu legen. Er stelle in allen diesen Rechtssachen fest, dass die Mitgliedstaaten, sobald die Gemeinschaft eine gemeinsame Marktordnung für einen bestimmten Sektor errichtet habe, verpflichtet seien, sich aller einseitigen Maßnahmen zu enthalten, selbst wenn diese geeignet seien, der Unterstützung der gemeinsamen Politik der Gemeinschaft zu dienen. Unter solchen Umständen sei es Sache der Gemeinschaft und nicht der Mitgliedstaaten, Problemlösungen zu finden.

32 Die spanische Regierung gibt jedoch für das Ergebnis in diesen drei Rechtssachen eine engere Erldärung. Im Urteil Italien/Kommission habe der Gerichtshof festgestellt, dass die nationale Maßnahme gegen Gemeinschaftsrecht verstoße, da sie tatsächlich gegen die Zwecke der gemeinsamen Marktordnung verstoßen habe. In den anderen beiden Rechtssachen hätten die zu prüfenden nationalen Maßnahmen den freien Warenverkehr behindert und seien daher mit einer anderen Regel oder einem anderen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts unvereinbar gewesen.

33 In ihrer Erwiderung versucht die spanische Regierung eine weitere Stütze für ihr Argument dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache C-313/99 zu entnehmen, das erging, nachdem Spanien Klage erhoben hatte. In dieser Rechtssache hatte der irische High Court Fragen vorgelegt, die die Vereinbarkeit einer so genannten Wiedereinziehungsmaßnahme (clawback) mit Gemeinschaftsrecht betrafen, wonach beim Verkauf eines Milchbetriebs ein 20-prozentiger Anteil der an diesen gebundenen Referenzmenge nicht mit dem Betrieb überging, sondern stattdessen der nationalen irischen Reserve zugeschlagen wurde. Die Frage, die für das vorliegende Verfahren relevant ist, betraf die Vereinbarkeit der Regelung mit der Verordnung. Nach der Auslegung des Urteils durch die spanische Regierung stellte der Gerichtshof fest, dass die Regelung nach der Verordnung nicht ausdrücklich zugelassen sei, gleichwohl aber mit ihren Zwecken vereinbar sei und daher Bestand haben könne.

34 Spanien trägt vor, dass die streitige Beihilfe im vorliegenden Fall eindeutig die den Artikeln 5 und 8 der Verordnung zugrunde liegenden Zwecke fördere. Mit ihr werde beabsichtigt, die Milcherzeugung umzustrukturieren, ein Ziel, das ausdrücklich in der sechzehnten Begründungserwägung der Verordnung anerkannt werde. Die Beihilfe bewirke dies auf der Grundlage objektiver Kriterien. Sie sei auch nicht mit einer anderen Regel oder einem anderen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts unvereinbar. Es gebe daher keinen Grund, sie zu beanstanden.

35 Nach der Auffassung Spaniens ergäbe es keinen Sinn, eine Maßnahme wie die streitige Beihilfe zu verbieten. Den Mitgliedstaaten sei nach der Verordnung erlaubt, Erzeugern Gratisquoten zu gewähren. Sie könnten Erzeugern nach Artikel 8 zweiter Gedankenstrich auch Quoten zu nicht subventionierten Preisen gewähren. Die streitige Beihilfe laufe auf einen zwischen diesen beiden Möglichkeiten liegenden Mechanismus hinaus. Er sei von den asturischen Regionalbehörden erlassen worden, da sie sich den Erwerb von Quoten zur Gratisverteilung nicht hätten leisten können, jedoch erkannt hätten, dass prioritare Erzeuger sich keine nicht subventionierten Übertragungen hätten leisten können. Die Lösung, zu der sie gelangt seien, erfülle den gemeinschaftlichen Zweck der Umstrukturierung, ohne der öffentlichen Hand eine unerträgliche Belastung aufzuerlegen. Sie stehe auch besser mit Punkt 3.5 des Gemeinschaftsrahmens in Einklang als die in der Verordnung niedergelegten Möglichkeiten, da sie ein Anreizelement für die Erzeuger enthalte und sie zugleich verpflichte, eine Gegenleistung zu erbringen.

36 Ich bin vom Vorbringen der spanischen Regierung nicht überzeugt.

37 Allgemein gilt, dass, sobald die Gemeinschaft Bestimmungen über einen bestimmten Gegenstand als Teil einer gemeinsamen Marktordnung für einen Argarsektor erlassen hat, die Mitgliedstaaten diese Bestimmungen nicht durch einseitige Maßnahmen ergänzen dürfen, sofern sie nicht ausdrücklich dazu ermächtigt sind. Das Verbot einseitigen Handelns erstreckt sich sogar auf Maßnahmen, mit denen beabsichtigt wird, die von der Gemeinschaftsgesetzgebung verfolgten Ziele zu fördern.

38 Zwar wird ein Mitgliedstaat folglich unter bestimmten Umständen verpflichtet sein, eine bestimmte von der Gemeinschaft favorisierte Lösung zu erlassen, obwohl es eine andere Methode zur Erreichung derselben Zwecke gibt, die er für seiner Situation angemessener hält.

39 Mitgliedstaaten könnten jedoch andernfalls die gemeinsame Marktordnung in einem bestimmten Sektor durch eine Reihe einseitiger Initiativen ergänzen, die auf ihrer eigenen Beurteilung der zugrunde liegenden Gemeinschaftszwecke beruhen. Diese Zwecke stehen verschiedenen Auslegungen offen. Außerdem müssen oftmals mehrere miteinander im Konflikt stehende Zwecke im Kontext der gemeinsamen Agrarpolitik gegeneinander abgewogen werden. Wie die Kommission zutreffend vorträgt, gäbe es damit ein beträchtliches Potenzial für nationale Maßnahmen, die einheitliche Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu unterlaufen.

40 Dieser Ansatz ist meiner Auffassung nach mit dem Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Mulligan voll und ganz vereinbar. Für mich ist klar, dass der Gerichtshof davon ausging, dass Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung ausdrücklich zu einer Wiedereinziehungsmaßnahme wie der in diesem Fall in Rede stehenden ermächtigte. Er bekräftigte sodann, dass diese Auslegung nicht dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber verfolgten besonderen Zweck widerspreche. Die spanische Regierung geht daher fehl in ihrer Annahme, der Gerichtshof habe eine nicht ausdrücklich in den Gemeinschaftsbestimmungen vorgesehene nationale Maßnahme aufrechterhalten.

41 Natürlich ist es so, dass den Mitgliedstaaten durch das die gemeinsame Marktordnung für einen Agrarsektor regelnde Gemeinschaftsrecht häufig ein erheblicher Grad an Ermessen eingeräumt wird. Sie können in äußerst weit gefassten Wendungen zum Handeln ermächtigt werden. Ihnen kann erlaubt werden, aus einer Reihe von besonderen Möglichkeiten auszuwählen. Sie können auch verpflichtet oder ermächtigt werden, die detaillierten Bestimmungen im Hinblick auf die Anwendung einer bestimmten Vorschrift zu erlassen. Ohne eine derartige Ermächtigung jedoch können sie nicht von sich aus Maßnahmen erlassen, um die geltenden Gemeinschaftsvorschriften zu ergänzen.

42 In ihrer Erwiderung weist die spanische Regierung auf den Umstand hin, dass nach Artikel 8 der Verordnung die Mitgliedstaaten eine oder mehrere der nachstehenden Maßnahmen gemäß Einzelheiten treffen [können], die sie unter Berücksichtigung der berechtigten Interessen der Beteiligten festlegen. Sie ist der Ansicht, dass Artikel 8 damit den Mitgliedstaaten ausdrücklich ein Ermessen verleihe, um die in dem Artikel genannten Möglichkeiten zu ergänzen.

43 Ich stimme dem nicht zu. Im Gegenteil stützt Artikel 8 die Auslegung, für die ich plädiere.

44 Die Bezugnahme auf eine oder mehrere der nachstehenden Maßnahmen erlaubt den Mitgliedstaaten, die aufgeführten Maßnahmen einzeln oder in Kombination miteinander zu erlassen. Sie ermächtigt sie nicht, neue Handlungsformen zu entwerfen. In gleicher Weise müssen die Einzelheiten, die die Mitgliedstaaten gesetzlich festlegen können, dazu dienen, eine oder mehrere der aufgeführten Maßnahmen umzusetzen.

45 Ich bin daher der Ansicht, dass das zweite Argument der spanischen Regierung zurückzuweisen ist und ihre Klage nicht durchgreifen kann. Die Verordnung ermächtigt nicht zur Gewährung einer Beihilfe der in Rede stehenden Art, so dass diese Beihilfe nach den Gemeinschaftsbestimmungen zur Regelung der gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse nicht zulässig ist. Allein auf dieser Grundlage war die Kommission berechtigt, die streitige Beihilfe für mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar zu erklären.

Verstößt die streitige Beihilfe gegen die gemeinsame Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse?

46 Die Kommission stellte in der angefochtenen Entscheidung auch fest, dass die streitige Beihilfe in einer Weise wirke, die die gemeinsame Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse beeinträchtige. Diese Feststellung stellt eine unabhängige Grundlage für die angefochtene Entscheidung dar, mit der sich die spanische Regierung auseinanderzusetzen hätte, auch wenn sie mit ihrem vorstehend behandelten Argument Erfolg haben sollte.

47 In der angefochtenen Entscheidung wird spezifisch die Gefahr benannt, dass die Beihilfe den Preis für Milchquoten in die Höhe treiben würde. Wie die Kommission vorträgt, verstieße dies gegen ein Hauptziel der Verordnung, das darin bestehe, zu verhindern, dass Referenzmengen nicht zur Erzeugung oder Vermarktung von Milch, sondern dazu verwendet werden, unter Ausnutzung ihres Marktwerts rein finanzielle Vorteile aus ihnen zu ziehen.

48 Darauf entgegnet die spanische Regierung, dass die streitige Beihilfe so kalkuliert worden sei, dass sie den Erwerb von Quoten durch prioritare Erzeuger ermöglicht hätte, die sie sonst nicht hätten erwerben können. Entgegen der Darstellung in der angefochtenen Entscheidung habe die Beihilfe Verkäufer nicht in die Lage versetzt, ihre Preise entsprechend dem Subventionsbetrag zu erhöhen; wenn dies der Fall wäre, wären die prioritären Erzeuger nicht mehr in der Lage, zu zahlen.

49 Dieses Argument überzeugt mich nicht.

50 Wie die Kommission vorträgt und wie in der angefochtenen Entscheidung festgestellt wird, ist es durchaus wahrscheinlich, dass eine Erhöhung der Kaufkraft der Erwerber und daher des gesamten Niveaus der Nachfrage nach Milchquoten zumindest zu einem Aufwärtstrend des Preises für solche Quoten führen würde.

51 In ihrer Erwiderung bringt die spanische Regierung noch zweierlei vor, um darzutun, dass die streitige Beihilfe den Preis für Milchquoten nicht erhöht haben könne.

52 Erstens bezieht sich Spanien auf verschiedene Bestimmungen des Königlichen Erlasses Nr. 1486/1998 vom 14. Juli 1998 über die Modernisierung und Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit im Milchsektor. Diese Bestimmungen sähen für die Übertragung von Milchquoten in Spanien Bedingungen vor, um zu verhindern, dass Quoten Handelsobjekte würden und sich ihr Preis erhöhe. Werde die streitige Beihilfe im Kontext dieser Bestimmungen betrachtet, so habe sie nicht die ihr in der angefochtenen Entscheidung zugeschriebenen negativen Folgen haben können.

53 Zweitens trägt Spanien vor, dass die Regionalbehörden die Beihilfe nur bei Übertragungen gewährt hätten, die einen Höchstkaufpreis nicht überschritten hätten, der in Höhe der vom spanischen Staat nach Artikel 8 zweiter Gedankenstrich genehmigten Vergütung festgesetzt worden sei.

54 Die Kommission bestreitet die Zulässigkeit der weiteren Ausführungen der spanischen Regierung, da sie in einem zu späten Stadium des Verfahrens vorgetragen worden seien. Die spanische Regierung habe sich im Verlauf der Untersuchung der Kommission, die dem Erlass der angefochtenen Entscheidung vorausgegangen sei, nicht auf sie bezogen. Sie erschienen nun zum ersten Mal in der Erwiderung.

55 Meiner Auffassung nach ist das Vorbringen der spanischen Regierung zum Königlichen Erlass Nr. 1486/1998 und zur Spezifizierung eines Höchstpreises als Bedingung der streitigen Beihilfe unzulässig.

56 Es ist zweifelhaft, ob ein Mitgliedstaat eine Entscheidung der Kommission zulässigerweise auf der Grundlage anfechten kann, dass die Kommission einen Aspekt der Beihilfe nicht berücksichtigt habe, den der Mitgliedstaat selbst versäumt hat, offenzulegen.

57 Jedenfalls besagt Artikel 42 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes, dass neue Angriffs- und Verteidigungsmittel im Laufe des Verfahrens nicht mehr vorgebracht werden können, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Das Argument der Kommission zur Wirkung der angefochtenen Entscheidung auf den Preis für Quoten ist in der angefochtenen Entscheidung selbst enthalten und war Spanien daher vor diesem Verfahren bekannt. Artikel 42 § 1 der Verfahrensordnung stellt auch klar, dass eine Partei zwar in der Erwiderung noch Beweismittel benennen kann, ihre Verspätung jedoch zu begründen hat. Die spanische Regierung gibt keine solche Begründung.

58 Darüber hinaus sollte meiner Meinung nach das zweite Vorbringen der spanischen Regierung ausgeschlossen werden, weil es nicht hinreichend substantiiert ist. Die spanische Regierung unternimmt keinen Versuch, spezifisch anzugeben, welche allgemeinen Vorschriften des Staates die streitige Beihilfe angeblich auf Übertragungen, die einen Höchstpreis nicht überschreiten, beschränken. Folglich ist es der Kommission nicht möglich, angemessen auf das Vorbringen der spanischen Regierung zu antworten, und dem Gerichtshof ist es nicht möglich, dieses Vorbringen zu beurteilen.

59 Die Parteien machen weiter Ausführungen zu der Frage, ob die streitige Beihilfe den Preis von Milch und Milcherzeugnissen beeinträchtigen könnte. In der angefochtenen Entscheidung wird jedoch eine solche Behauptung nicht ausdrücklich aufgestellt, die meiner Ansicht nach bei der Prüfung der Gültigkeit der Entscheidung nicht relevant sein kann.

60 Ich bin daher der Auffassung, dass es der spanischen Regierung nicht gelungen ist, darzutun, dass die Kommission fehlerhaft den Schluss gezogen hat, die streitige Beihilfe verstoße gegen einen Zweck der gemeinsamen Marktordnung für Milch und Milcherzeugnisse. Dementsprechend kann die angefochtene Entscheidung nicht als ungültig betrachtet werden, selbst wenn — entgegen meinen vorstehenden Ausführungen — eine Beihilfe der in Rede stehenden Art nicht deshalb rechtswidrig sein sollte, weil die Verordnung nicht zu ihrer Gewährung ermächtigt.

Ergebnis

61 Im Licht des Vorstehenden schlage ich daher dem Gerichtshof vor:

1. die Klage als unbegründet abzuweisen;

2. Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.