Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 22.01.2004 – C-332/01

Schlussanträge der Generalanwältin

F. G. Jacobs

vom 22. Januar 2004

1 In dieser Rechtssache beantragt Griechenland die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 2001/557/EG der Kommission vom 11. Juli 2001 zum Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zu Lasten des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung (im Folgenden: Entscheidung oder streitige Entscheidung).

2 Griechenland wendet sich insbesondere dagegen, dass die Kommission Ausgaben in den Sektoren Baumwolle, Olivenöl, getrocknete Trauben sowie Mutterschafe und Ziegen von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen hat.

3 Vor der Prüfung der Anträge und des Vorbringens Griechenlands im Einzelnen dürfte es hilfreich sein, den rechtlichen Rahmen für die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik und den Rechnungsabschluss beim Fonds in seinen Grundzügen darzustellen.

Rechtlicher Rahmen

Die wichtigsten Gemeinschaftsvorschriften

4 Die Grundregeln für die Finanzierung der Gemeinsamen Agrarpolitik sind in der Verordnung Nr. 729/70 festgelegt, wonach der Fonds die gemeinsamen Maßnahmen finanziert, die im Hinblick auf die Verwirklichung der Ziele des Artikels 33 Absatz 1 Buchstabe a EG beschlossen werden, einschließlich der Investitionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.

5 Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 regelt den Abschluss der Rechnungen, die von den zur Begleichung der Ausgaben für diese Maßnahmen ermächtigten nationalen Dienststellen (Zahlstellen) vorgelegt werden. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 1 verpflichtet die Kommission ausdrücklich, Ausgaben, die nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind, von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen.

6 Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c sieht weiter vor:

Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.

Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.

Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.

Die Ablehnung der Finanzierung kann sich nicht auf Ausgaben beziehen, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat....

7 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 verpflichtet die Mitgliedstaaten, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den Fonds finanzierten Maßnahmen ordnungsgemäß durchgeführt werden, Unregelmäßigkeiten zu verhindern und abgeflossene Beträge wieder einzuziehen. Für die meisten Agrarsektoren legen besondere Gemeinschaftsregelungen eingehend fest, welche Maßnahmen die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer allgemeinen Verpflichtungen nach Artikel 8 Absatz 1 zu ergreifen haben.

8 Die Kommission ist gemäß Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 befugt, eine Reihe von Maßnahmen zu ergreifen, um die von den Behörden der Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellten Auskünfte und Schriftstücke zu kontrollieren und zu ergänzen. Sie kann z. B. Kontrollen vor Ort durchführen und alle Bücher und Unterlagen, die sich auf die vom Fonds finanzierten Ausgaben beziehen, einsehen sowie Prüfungen und Nachforschungen durchführen oder von den Mitgliedstaaten durchführen lassen.

9 Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, bestimmt, soweit relevant:

Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen, sowie eine Schätzung der Beträge an, die möglicherweise gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 ausgeschlossen werden. Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen....

Die Auslegung der wichtigsten Vorschriften durch den Gerichtshof

10 Der Gerichtshof hat eine Reihe von Grundsätzen entwickelt, die für die Anfechtung der Rechtmäßigkeit der von der Kommission vorgenommenen Abzüge durch die Mitgliedstaaten von Bedeutung sind.

11 Zunächst steht fest, dass die Kommission nach der Verordnung Nr. 729/70 nur die Beträge zu Lasten des EAGFL übernehmen darf, die gemäß den in den verschiedenen Agrarsektoren geltenden Vorschriften gezahlt worden sind, und dass sie deshalb die Finanzierung von Ausgaben ablehnen muss, wenn sie Unregelmäßigkeiten feststellt. Denn das Ziel des Verfahrens für den Rechnungsabschluss des EAGFL, nämlich zu überprüfen, ob die Erstattungen und Interventionen nach den Gemeinschaftsvorschriften erfolgt sind, und dadurch dieselben Wettbewerbsbedingungen für alle Wirtschaftsteilnehmer sicherzustellen, würde gefährdet, wenn sich die Kommission nach Feststellung der Rechtswidrigkeit einer nationalen Praxis auf einen Ermessensspielraum berufen könnte, um sie zu akzeptieren oder von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen, je nachdem, ob sie mehr oder weniger schwerwiegende finanzielle Folgen für den EAGFL hat. Folglich bleiben alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die in diesem Zusammenhang auszuzahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zu Lasten der Mitgliedstaaten.

12 Im Einzelnen erlegt Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 den Mitgliedstaaten die allgemeine Verpflichtung auf, alle Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Vorhaben tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen, auch wenn die spezifische Gemeinschaftshandlung nicht ausdrücklich den Erlass dieser oder jener Kontrollmaßnahme vorsieht. Vor dem Hintergrund der durch Artikel 10 EG aufgestellten Pflicht zur loyalen Zusammenarbeit mit der Kommission ergibt sich aus dieser Vorschrift für die Frage der ordnungsgemäßen Verwendung der Gemeinschaftsmittel ferner, dass die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ein System von Verwaltungskontrollen und Kontrollen an Ort und Stelle zu schaffen, das die ordnungsgemäße Erfüllung der materiellen und formellen Voraussetzungen für die Gewährung der betreffenden Prämien sicherstellt. Diese Kontrollen dürfen keine Zweifel hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit der dem EAGFL in Rechnung gestellten Ausgaben offen lassen. Die Mitgliedstaaten müssen die in einer Verordnung vorgesehenen besonderen Kontrollmaßnahmen durchführen, ohne dass ihr Einwand, ein anderes Kontrollsystem sei wirksamer, geprüft zu werden brauchte.

13 Was die Beweislast angeht, so ist die Kommission zwar verpflichtet, ihre Entscheidung, von einem Mitgliedstaat getätigte Ausgaben nicht zu Lasten des EAGFL zu übernehmen, in der Weise zu rechtfertigen, dass sie glaubhaft macht, dass ernsthafte und berechtigte Zweifel daran bestehen, dass die Kontrollen in diesem Mitgliedstaat tatsächlich durchgeführt wurden oder dass sie angemessen waren, jedoch nicht gehalten, umfassend darzutun, dass die Kontrollen unzureichend oder die von diesem Staat übermittelten Zahlen unrichtig sind, oder gar die Unzulänglichkeit dieser Kontrollen oder die Unrichtigkeit der von ihm übermittelten Angaben im Einzelnen darzulegen. Der Mitgliedstaat ist am besten in der Lage, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, und es obliegt folglich ihm, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun. Der Mitgliedstaat kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird.

14 Ferner obliegt dem Mitgliedstaat gegebenenfalls der Beweis, dass der Kommission ein Fehler in Bezug auf die aus dem behaupteten Verstoß zu ziehenden finanziellen Konsequenzen unterlaufen ist. Stellt die Kommission fest, dass es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt, so kann sie die Übernahme sämtlicher in Rede stehender Ausgaben durch den EAGFL ablehnen. Hat die Kommission nicht alle von dem Verstoß betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln für eine differenzierte Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß der fehlenden Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht, so muss der Mitgliedstaat nachweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind.

15 Was die Pflicht zur Begründung einer Entscheidung über den Rechnungsabschluss angeht, so ist die Begründung dann als ausreichend anzusehen, wenn der Staat, der Adressat der Entscheidung ist, eng am Verfahren ihrer Ausarbeitung beteiligt war und — aufgrund des Zusammenfassenden Berichts oder des Briefwechsels mit der Kommission — die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu können.

16 Was die Verpflichtungen der Kommission nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 und Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 betrifft, so enthält Artikel 8 Absatz 1 in Ergänzung des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c die Anforderungen, die an die schriftliche Mitteilung zu stellen sind, mit der die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen im Sinne letzterer Bestimmung übermittelt. Danach muss die Mitteilung die zu treffenden Korrekturmaßnahmen, die künftig die Beachtung der betreffenden Vorschriften sicherstellen sollen, sowie eine Schätzung der Beträge, die möglicherweise ausgeschlossen werden, angeben und auf die Verordnung Nr. 1663/95 Bezug nehmen; der Mitgliedstaat muss über zwei Monate für die Beantwortung verfügen.

17 Die in den Rechtsvorschriften enthaltenen Anforderungen sollen es dem betreffenden Mitgliedstaat ermöglichen, genau den Zeitpunkt feststellen zu können, von dem an die zeitliche Begrenzung zu berechnen ist; die Ausschlussfrist soll die Mitgliedstaaten gegen die Rechtsunsicherheit schützen, die sich ergäbe, wenn die Kommission noch Ausgaben beanstanden könnte, die bereits mehrere Jahre vor dem Erlass einer Entscheidung über die Ordnungsmäßigkeit getätigt wurden. Ein Mitgliedstaat kann jedoch den durch diese Frist vermittelten Schutz nur beanspruchen, soweit er selbst seinen Verpflichtungen nach der Gemeinschaftsregelung nachkommt, insbesondere, was die freiwillige Übermittlung der für die Prüfung erforderlichen Daten anbelangt. Daher kann ein Mitgliedstaat bei der Überprüfung der Einhaltung der Frist von 24 Monaten nicht nur den Zeitpunkt der Ausgaben zugrunde legen, ohne den Zeitpunkt zu berücksichtigen, zu dem er der Kommission sachdienliche und ausreichende Informationen über diese Ausgaben übermittelt hatte, anhand deren die Kommission den Rechnungsabschluss vornehmen konnte.

Die Richtlinien der Kommission

18 Das Dokument Nr. VI/5530/97 der Kommission vom 23. Dezember 1997 (Richtlinien) enthält die Leitlinien, an die sie sich bei der Vornahme finanzieller Berichtigungen im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL-Garantie zu halten gedenkt.

19 Nach den Richtlinien muss die Kommission die Finanzierung einer bestimmten Ausgabe in der Regel ablehnen, wenn sie feststellt, dass diese nicht mit den Gemeinschaftsvorschriften übereinstimmt. Hält sich ein Mitgliedstaat nicht an die Gemeinschaftsvorschriften, die eine Überprüfung der Beihilfefähigkeit von Anträgen erfordern, würde die Ablehnung der Ausgaben in voller Höhe mitunter dazu führen, dass der abgelehnte Betrag höher wäre als der der Gemeinschaft entstandene finanzielle Schaden. In solchen Fällen ist es angebracht, den Schaden zu schätzen. Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 muss der Berichtigungssatz in einem eindeutigen Zusammenhang mit dem wahrscheinlichen Verlust stehen. Bei der Einhaltung der expliziten Gemeinschaftsvorschriften muss es schwere Versäumnisse gegeben haben, die den EAGFL tatsächlich der Gefahr eines Verlustes oder einer Unregelmäßigkeit aussetzen.

20 Anhang 2 betrifft die finanziellen Auswirkungen unzureichender mitgliedstaatlicher Kontrollen auf den Rechnungsabschluss. In diesem Zusammenhang unterscheiden die Richtlinien zwischen zwei Arten von Kontrollen:

Schlüsselkontrollen, d. h. die körperlichen und administrativen Kontrollen, die erforderlich sind, um die wesentlichen Elemente eines Antrags zu überprüfen, insbesondere die Existenz der Person, die den Antrag stellt, die Erzeugnismenge und die qualitativen Merkmale einschließlich der Einhaltung der Fristen, Ernteauflagen, Haltungszeiträume etc. Diese Schlüsselkontrollen werden an Ort und Stelle und durch Gegenkontrollen mit unabhängigen Daten wie den Liegenschaftsbüchern vorgenommen;

Zusatzkontrollen, d. h. die administrativen Maßnahmen, die erforderlich sind, um die Anträge korrekt zu bearbeiten, also z. B. die Überprüfung der Einhaltung der Einreichungsfristen, die Erkennung von Doppelbeantragungen, die Risikoanalyse, die Anwendung von Sanktionen und die angemessene Überwachung der Verfahren.

21 Werden eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht oder nur so unzulänglich oder so selten vorgenommen, dass es unmöglich ist, die Förderfähigkeit eines Antrags zu beurteilen oder Unregelmäßigkeiten zu verhindern, ist nach den Richtlinien eine Berichtigung in Höhe von 10 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass nach vernünftigem Ermessen die Gefahr eines sehr hohen und generalisierten Verlusts zum Schaden des EAGFL bestand. Wurden zwar alle Schlüsselkontrollen vorgenommen, jedoch nicht in der in den Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Zahl, Häufigkeit oder Intensität, so ist eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt, weil in diesem Fall der Schluss zulässig ist, dass die Kontrollen nach vernünftigem Ermessen keine ausreichende Gewähr für die Ordnungsmäßigkeit der Anträge bieten und dass die Gefahr eines Verlusts zum Nachteil des Fonds besteht. Hat der Mitgliedstaat zwar die Schlüsselkontrollen in angemessener Weise vorgenommen, es aber vollständig versäumt, eine oder mehrere Zusatzkontrollen durchzuführen, so ist eine Berichtigung in Höhe von 2 % gerechtfertigt, da ein geringeres Verlustrisiko für den Fonds bestand und auch der Verstoß weniger gravierend war. Besteht überhaupt kein oder nur ein völlig unzureichendes Kontrollsystem und gibt es Anzeichen für weit verbreitete Unregelmäßigkeiten und Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger und betrügerischer Praktiken, so ist eine Berichtigung in Höhe von 25 % gerechtfertigt, da nach vernünftigem Ermessen davon ausgegangen werden kann, dass die Tatsache, dass Anträge ohne Furcht vor Sanktionen eingereicht werden können, obwohl kein Anspruch besteht, zu außergewöhnlich hohen Verlusten zum Nachteil des Fonds führt.

22 Die in den Richtlinien der Kommission aufgestellten Kriterien für die Anwendung von pauschalen Berichtigungen sind vom Gerichtshof mehrmals überprüft worden. Dieser Rechtsprechung ist zu entnehmen, dass der Gerichtshof diese Kriterien als gültig betrachtet.

Verfahren

23 Im vorliegenden Fall wurden die Gründe, aus denen die Kommission die Erstattung von Ausgaben ablehnte, im Rapport de synthèse (Zusammenfassender Bericht) dargelegt, den die Kommission im Anschluss an das nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 erforderliche Schlichtungsverfahren am 19. Juni 2001 vorgelegt hat.

Ablehnung von Ausgaben im Sektor Baumwolle

Einschlägige Rechtsvorschriften

24 Zur maßgeblichen Zeit unterlag die Beihilferegelung für Baumwolle in erster Linie der Verordnung Nr. 1554/95 zur Festlegung der allgemeinen Vorschriften der Beihilferegelung für Baumwolle und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2169/81 sowie der Verordnung Nr. 1201/89 zur Durchführung der Beihilferegelung für Baumwolle.

25 Artikel 8 der Verordnung Nr. 1554/95 bestimmt:

Vor dem 1. Oktober wird ... unter Berücksichtigung der Erntevorausschätzung die geschätzte Baumwollerzeugung gemäß Artikel 5 Absatz 3 festgesetzt.

Für die Zwecke dieser Vorausschätzungen wird ein System der Aussaatflächenmeldung eingeführt.

26 Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1201/89 sieht vor:

Jeder Baumwollerzeuger hinterlegt, außer im Fall höherer Gewalt, jedes Jahr vor einem vom betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Datum und spätestens am 1. Juli eine Erklärung über die Aussaatflächen.

Im Fall Griechenland wird jedoch der genannte Termin für das Jahr 1996 auf den 1. August verschoben.

27 Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1201/89 bestimmt:

Die zu diesem Zweck vom Erzeugermitgliedstaat bestimmte Stelle prüft ... die Richtigkeit der Angaben über die Aussaatflächen durch Stichproben vor Ort, die mindestens 5 v. H. der Erklärungen betreffen ...

28 In den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1437/96, mit der an Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1201/89 ein zweiter Unterabsatz angefügt wurde, heißt es:

Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1201/89 der Kommission ... hinterlegen die Baumwollerzeuger, außer im Fall höherer Gewalt, jedes Jahr vor einem vom betreffenden Mitgliedstaat festgesetzten Datum und spätestens am 1. Juli eine Aussaatflächenerklärung. Wegen des Streiks des öffentlichen Dienstes in Griechenland wurde die Einreichung dieser Erklärungen für das Jahr 1996 erheblich behindert.

Im Fall Griechenlands sollte deshalb dieser Termin, bezogen auf das Jahr 1996, verschoben werden.

Die Feststellungen der Kommission und das Vorbringen Griechenlands

29 Im Zusammenfassenden Bericht wird ausgeführt, dass in den Bezirken (Nomoi) Serres und Drama im Wirtschaftsjahr 1995/96 wegen Personalmangels keine Vor-Ort-Kontrollen der Aussaatflächenerklärungen vorgenommen worden seien und dass die Kontrollen der Aussaatflächenerklärungen in den Bezirken Voiotia und Imathia im Wirtschaftsjahr 1996/97 wegen eines Streiks der Inspektoren verspätet durchgeführt worden seien. Da nach Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1201/89 mindestens 5 % aller Erklärungen überprüft werden müssten, liege ein Verstoß vor. Die Kommission schlug daher eine Berichtigung in Höhe von 4163259550 GRD vor, d. h. von 10 % der Ausgaben, bezüglich deren Fehler festgestellt worden seien.

30 Griechenland macht geltend, dass die Entscheidung, soweit sie die genannten Abzüge im Baumwollsektor vorsehe, für nichtig zu erklären sei oder, hilfsweise, dahin abzuändern sei, dass der Abzug auf 2 % der gemeldeten Ausgaben verringert werde.

Die fehlenden Kontrollen in Serres und Drama

31 Griechenland räumt zwar ein, dass in Serres und Drama keine Kontrollen durchgeführt worden seien, hält aber die Auslegung des Artikels 12 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung Nr. 1201/89 durch die Kommission für fehlerhaft. Im Zusammenfassenden Bericht habe die Kommission ausgeführt, dass die in Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a genannten Kontrollen repräsentativ sein müssten und daher kein Bezirk ausgeschlossen werden dürfe. Nach Ansicht Griechenlands ist nach dieser Vorschrift jedoch nur erforderlich, dass sich die Kontrollen auf 5 % der Aussaatflächenerklärungen bezögen. Im Wirtschaftsjahr 1995/96 seien 119942 Erklärungen eingegangen und 8299 Kontrollen durchgeführt worden, was sich auf 6,9 % der Erklärungen belaufe. Auch wenn es in Serres und Drama keine Kontrollen gegeben habe, seien die Kontrollen daher absolut repräsentativ gewesen. Außerdem verstieße eine Auslegung dieses Erfordernisses, die auf den Bezirk abstelle, gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, da es in anderen Mitgliedstaaten keine entsprechenden innerstaatlichen Verwaltungseinheiten gebe. Selbst wenn es zuträfe, dass sich die Kontrollen nach Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a auf 5 % einer bestimmten Verwaltungseinheit beziehen müssten, so sollte diese Einheit nicht der Bezirk, sondern die Region oder ein geografisches Gebiet sein.

32 Griechenland macht ferner geltend, dass das Fehlen der Kontrollen in Serres und Drama durch die Umstände bedingt gewesen sei, da zeitweilig Personalmangel geherrscht habe, der später behoben worden sei, so dass die Kontrollen in diesen Bezirken wieder aufgenommen worden seien. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folge, dass die hohen Berichtigungen der Kommission durch einen Umstand von so kurzer Dauer nicht gerechtfertigt werden könnten.

Die verspäteten Kontrollen in Voiotia und Imathia

33 Griechenland macht geltend, dass die Verordnung Nr. 1201/89 keine Frist für Kontrollen vor Ort setze. Aus den Vorschriften ergebe sich als einziges Erfordernis, dass die Kontrollen zu einem geeigneten Zeitpunkt durchgeführt werden müssten, nämlich dann, wenn feststehe, dass auf der kontrollierten Fläche ausgesät worden sei. Dieser Zeitraum könne sich von August bis April erstrecken, da die Aussaatfläche auch nach der Baumwollernte noch anhand der in der Erde verbliebenen Stängel bestimmt werden könne. Die Kontrollen, die vorgenommen worden seien, seien fast ausnahmslos im September, Oktober und November durchgeführt worden.

34 Hilfsweise räumt Griechenland ein, dass es in bestimmten Bezirken zu Verzögerungen gekommen sei, macht aber geltend, dass diese auf höhere Gewalt, nämlich wilde Streiks von über 95 % der Beschäftigten der Baumwollagentur, zurückzuführen seien.

Beurteilung

35 Hinsichtlich der fehlenden Kontrollen in Serres und Drama stimme ich mit Griechenland überein, dass sich Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a zwanglos dahin verstehen lässt, dass die Stelle mindestens 5 % der eingegangenen Erklärungen stichprobenartig prüfen muss. Das Erfordernis der Stichprobennahme soll gewährleisten, dass im Laufe der Zeit möglichst alle Flächen im Zuständigkeitsbereich einer bestimmten Stelle kontrolliert werden. Die alternative Auslegung hat zudem den Nachteil, dass zu bestimmen wäre, welche regionale Einheit maßgeblich wäre; dies kann, wie Griechenland vorträgt, ungerecht sein. Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a kann Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2911/90 gegenübergestellt werden, der ausdrücklich vorsieht, dass in den einzelnen Verwaltungseinheiten ein repräsentativer Prozentsatz der Anbauerklärungen im Sektor getrocknete Weintrauben zu kontrollieren ist.

36 Nach Aktenlage scheint Griechenland die Regelung jedoch nicht angemessen angewendet zu haben. In der Klageschrift ist eine Tabelle enthalten, aus der hervorgeht, dass die von Griechenland angeführten 6,9 % der Erklärungen, bezüglich deren Kontrollen durchgeführt wurden, 1101 Erklärungen für Serres (von insgesamt 10874) und 325 Erklärungen für Drama (von insgesamt 3222) umfassen, die nach dem Zufallsprinzip für die Kontrolle ausgewählt wurden. Die für diese beiden Bezirke eingereichten Erklärungen waren daher anscheinend in das Auswahlverfahren nach dem Zufallsprinzip einbezogen. Es scheint jedoch unstrittig, dass keine der Flächen, auf die sich die ausgewählten Erklärungen bezogen, tatsächlich kontrolliert wurde. Es verstößt eindeutig gegen den Geist der Verordnungsbestimmungen, wonach ein bestimmter Prozentsatz von Aussaatflächenerklärungen zu kontrollieren ist, wenn ein Mitgliedstaat, der nach dem Zufallsprinzip Erklärungen für die Kontrolle ausgewählt hat, alle ausgewählten Erklärungen für Aussaatflächen in zwei kompletten Bezirken vom Kontrollverfahren ausschließt. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt sich, dass es dem betroffenen Mitgliedstaat obliegt, die Richtigkeit seiner Kontrollen oder seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen, und dass er die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern kann, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Es verstieße offensichtlich gegen diese Grundsätze, wenn sich ein Mitgliedstaat auf selektive Kontrollen stützen könnte, obwohl Zufallskontrollen vorgeschrieben sind.

37 Hinsichtlich der verspäteten Kontrollen in Voiotia und Imathia kann ich Verständnis für die Auffassung Griechenlands aufbringen, dass sich Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe a, da er keine ausdrückliche Frist für die Kontrollen enthalte, dahin auslegen lasse, dass die Kontrollen dann stattfinden müssten, wenn feststehe, dass auf der kontrollierten Fläche ausgesät worden sei. Kontrollen müssen daher nicht unbedingt vor der Ernte stattfinden (wie die Kommission anscheinend meint), da eine Kontrolle nach der Ernte, wie Griechenland vorträgt, zum gleichen Ergebnis gelangen könnte, wenn die Stängel der Baumwollpflanzen in der Erde verblieben.

38 Die Kommission erhielt jedoch offenbar trotz wiederholter Bitten keine Angaben oder Unterlagen, aus denen sich ergeben hätte, dass jemals Kontrollen — wenn auch (ihrer Auslegung nach) verspätet — durchgeführt worden waren. Da ein Mitgliedstaat nach gefestigter Rechtsprechung die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern kann, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird, kann dieses Vorbringen Griechenlands nicht durchgreifen.

39 Was das Vorbringen zur höheren Gewalt angeht, so scheint hier eine Verwechslung hinsichtlich der Zeitpunkte vorzuliegen. Griechenland hat seiner Klageschrift Unterlagen der Gewerkschaft der Beschäftigten im Baumwollsektor zum Beweis eines angekündigten fünftägigen Streiks mit einer Beteiligung von über 95 % der Beschäftigten beigefügt. Diese Unterlagen scheinen der einzige Beleg für die von Griechenland angeführten Streiks zu sein, der der Kommission vorgelegt worden ist, und auch dies erst mit der Erhebung der Klage. Sämtliche Unterlagen in diesem Anhang stammen jedoch aus dem Jahr 1995 und beziehen sich auf den Zeitraum von August bis Oktober 1995, während die Beanstandung der Kommission verspätete Kontrollen betrifft, die von Dezember 1996 bis Februar/März 1997 durchgeführt wurden. Soweit es um einen Streik im Jahr 1996 geht, kann darüber hinaus von Bedeutung sein, dass der Zeitplan insgesamt schon etwas flexibler gestaltet wurde, um dessen Auswirkungen Rechnung zu tragen (vgl. Artikel 8 Absatz 1 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 1201/89). Unabhängig davon, wie das Vorbringen zur höheren Gewalt zu beurteilen ist (auf den ersten Blick erscheint es mir nicht überzeugend), hat Griechenland jedenfalls auch insoweit die Feststellungen der Kommission nicht ausreichend erschüttert, so dass auch dieses Vorbringen nicht durchgreifen kann.

Ablehnung von Ausgaben im Sektor Olivenöl

Einschlägige Rechtsvorschriften

40 Die Verordnung Nr. 154/75 sieht die Anlage einer Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten vor. Nach Artikel 1 dieser Verordnung muss die Kartei — im Falle Griechenlands bis zum 31. Oktober 1988 — alle in seinem Hoheitsgebiet gelegenen Olivenanbaubetriebe erfassen und bestimmte einzeln aufgeführte Angaben enthalten, die regelmäßig auf den neuesten Stand zu bringen sind.

41 Nach Artikel 16 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2261/84 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen müssen die Mitgliedstaaten ständige rechnergestützte Dateien über die die Ölerzeugung betreffenden Angaben zusammenstellen und auf dem Laufenden halten. Die Angaben, die diese Dateien enthalten müssen, sind in Artikel 16 Absatz 2 aufgeführt.

42 Artikel 11 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 3061/84 mit Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die Erzeugung von Olivenöl bestimmt, dass die rechnergestützten Dateien in allen ihren Bestandteilen bis zum 31. Oktober 1990 betriebsbereit sein müssen.

Die Feststellungen der Kommission und das Vorbringen Griechenlands

43 Aus dem Zusammenfassenden Bericht und dem vorhergehenden Schriftwechsel ergibt sich, dass bei den im Mai 1996 in Griechenland durchgeführten Prüfungen verschiedene Mängel aufgefallen waren, darunter vor allem, dass die Ölkartei und die EDV-Dateien, die rechtlich vorgeschrieben sind, noch immer nicht erstellt worden waren. Infolgedessen hatte die Kommission (in früheren Entscheidungen) Berichtigungen für die Wirtschaftsjahre 1992/93, 1993/94 und 1994/95 vorgeschlagen. In Bezug auf die Wirtschaftsjahre 1995/96 und 1996/97 stellte die Kommission nach einer Besprechung mit Griechenland fest, dass es zwar Verbesserungen beim Kontrollsystem gegeben habe, dieses Hauptproblem aber weiter bestehe. In der Entscheidung schlug die Kommission daher eine Berichtigung in Höhe von 5 % (d. h. 17308535972 GRD) der von Griechenland für diese Jahre erklärten Ausgaben vor.

44 Griechenland macht mit der ersten Hauptrüge geltend, dass die streitige Entscheidung für nichtig zu erklären sei, da die Kommission Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 4 der Verordnung Nr. 729/70 und die Richtlinien falsch ausgelegt und angewendet habe. Die Kommission habe sich in zweifacher Hinsicht geirrt.

45 Erstens habe sie ihre Berichtigung auf 1996 in Griechenland durchgeführte Kontrollen gestützt, auf die bereits Berichtigungen für vorhergehende Jahre gestützt worden seien. Sie sei somit davon ausgegangen, dass die Schlussfolgerungen, zu denen sie damals gelangt sei, auch für die folgenden Jahre, einschließlich der Zeit nach den Kontrollen, gültig blieben. Es sei unzulässig, Berichtigungen auf einer solchen Grundlage vorzunehmen, insbesondere, da der Gerichtshof anerkannt habe, dass die Lücke, die dadurch entstehe, dass ein Kontrollsystem in einem bestimmten Mitgliedstaat aus objektiven Gründen nicht angewendet werden könne, durch Verwendung eines zuverlässigen Alternativsystems geschlossen werden könne. Überdies laufe die Lösung der Kommission auf die Verhängung einer Sanktion für die Verzögerung bei der Fertigstellung der Ölkartei hinaus, wozu die Kommission nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c nicht befugt sei; wenn sie Griechenland für die Verzögerung bei der Fertigstellung der Kartei bestrafen wolle, hätte sie ein Vertragsverletzungsverfahren einleiten müssen.

46 Zweitens habe die Kommission eine Berichtigung für sämtliche Jahre, für im betreffenden Sektor Ausgaben gemeldet worden seien, allein mit der Begründung verfügt, dass das Kontrollsystem nicht vollständig angewendet worden sei, ohne dass ein finanzieller Schaden der Gemeinschaft nachgewiesen sei, wie dies Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 4 vorschreibe. Die Richtlinien sähen hierzu vor, dass die Berichtigung, wenn sich der Mangel aus dem Versäumnis des Mitgliedstaats ergebe, ein adäquates Kontrollsystem aufzubauen, auf die gesamte Ausgabe angewendet werden [sollte], für die diese Kontrollen erforderlich [seien]. Nach Ansicht Griechenlands kann es sich bei der gesamten Ausgabe nur um die gesamte Ausgabe für das betreffende Wirtschaftsjahr und den Zeitraum handeln, auf den sich die Kontrollen bezogen hätten. Bei einer anderen Auslegung würden die Verbesserungen, die die Mitgliedstaaten an dem jeweiligen System vornähmen, nicht berücksichtigt. Im vorliegenden Fall habe die Kommission zwar anerkannt, dass es in den Jahren nach der Prüfung von 1996 erhebliche Verbesserungen beim Überwachungssystem Griechenlands gegeben habe, sie habe aber dennoch denselben Berichtigungssatz wie in den vorangehenden Jahren angewendet.

47 Griechenlands zweite Hauptrüge geht dahin, dass die streitige Entscheidung entgegen Artikel 253 EG nicht oder unzureichend begründet sei. Dieses Vorbringen will Griechenland anscheinend damit stützen, dass es der Kommission vorwirft, den verschiedenen ihr mitgeteilten Verbesserungen des Systems nicht angemessen Rechnung getragen zu haben. Hätte sie dies getan, hätte sie anerkennen müssen, dass keine Gefahr für die EAGFL-Mittel bestanden hätte, und die Abzüge wären nicht verfügt worden. Griechenland führt verschiedene Verbesserungen an, von denen jedoch offenbar keine darin besteht, die Ölkartei und die EDV-Dateien als solche fertig zustellen. Es stellt abschließend fest, dass kein Teil seiner Ausgaben im Olivenölsektor abgelehnt werden dürfe; die verbleibenden Unzulänglichkeiten seien nur punktuelle technische Probleme gewesen und rechtfertigten nach dem Verhältnismä-ßigkeitsgrundsatz keine Berichtigung von mehr als 2 %. Da die Kommission eine andere Auffassung vertreten habe, habe sie die ihr mitgeteilten Tatsachen fehlerhaft gewürdigt und gegen die Begründungspflicht nach Artikel 253 EG verstoßen.

Beurteilung

48 Ich räume ein, dass das Vorbringen Griechenlands, die Kommission hätte die Berichtigung nicht auf Kontrollen stützen dürfen, die den betroffenen Ausgaben vorausgegangen seien, auf den ersten Blick nicht völlig von der Hand zu weisen sein mag. Meines Erachtens kann es im vorliegenden Fall jedoch aus den folgenden Gründen nicht durchgreifen; dementsprechend werde ich die allgemeine Stichhaltigkeit des Vorbringens nicht weiter prüfen.

49 Das Versäumnis Griechenlands, die Ölkartei und die EDV-Dateien, die rechtlich vorgeschrieben sind, zu erstellen, hat eine lange Vorgeschichte. Die Verpflichtung zur Errichtung der Ölkartei geht auf das Jahr 1988, diejenige zur Erstellung der Dateien auf das Jahr 1990 zurück. Die griechische Vorgehensweise bei der Erstellung der Kartei und der Dateien hat Generalanwalt Fennelly im Zusammenhang mit einer erfolglosen Klage Griechenlands gegen eine Entscheidung der Kommission von 1993, mit der der Beihilfebetrag für Ausgaben im Jahr 1990 gekürzt wurde, als lustlos beschrieben. Im Zusammenhang mit einer weiteren erfolglosen Klage gegen eine anschließende Entscheidung von 1994, mit der der Beihilfebetrag für Ausgaben im Jahr 1991 gekürzt wurde, hat der Gerichtshof seine frühere Zurückweisung des Vorbringens Griechenlands, dass die Errichtung der Kartei zum vorgeschriebenen Termin unmöglich gewesen sei, bestätigt und entschieden, dass die Verzögerung bei der Erstellung der EDV-Dateien, anders als Griechenland vorgetragen hatte, nicht gerechtfertigt werden könne. Im Zusammenhang mit erfolglosen Klagen gegen Entscheidungen von 1996 und 1997, mit denen die Beihilfebeträge für Ausgaben in den Jahren 1992 und 1993 gekürzt wurden, hat der Gerichtshof kürzlich das Vorbringen Griechenlands, dass es rechtlich den Anforderungen an die Erstellung der Kartei und der Dateien unmöglich nachkommen könne, erneut zurückgewiesen.

50 Es sei darauf hingewiesen, dass Griechenland nicht geltend macht, die Ölkartei und die erforderlichen EDV-Dateien nunmehr erstellt zu haben. Es kann der Kommission daher nicht vorwerfen, die Kontrollen nicht wiederholt zu haben, die diesen Mangel ursprünglich aufdeckten. Die Kommission ist, wie erinnerlich, nicht verpflichtet, die Unrichtigkeiten, auf die sie sich stützt, umfassend darzulegen, sondern muss nur glaubhaft machen, dass insoweit ernsthafte und berechtigte Zweifel bestehen. In Bezug auf das Vorbringen, dass es auf die außerhalb der Befugnisse der Kommission liegende Verhängung einer Sanktion hinausliefe, wenn in dem beschriebenen Zusammenhang Berichtigungen vorgenommen würden, möchte ich auf das Urteil in der Rechtssache C-247/98, Griechenland/Kommission, hinweisen, in dem der Gerichtshof ausgeführt hat, dass die Kommission verpflichtet ist, eine finanzielle Berichtigung vorzunehmen, wenn die Ausgaben, deren Finanzierung beantragt wird, nicht gemäß dem Gemeinschaftsrecht getätigt worden sind, und dass eine solche Berichtigung, die verhindern soll, dass Beträge zu Lasten des EAGFL gehen, die nicht der Finanzierung eines mit der gemeinschaftsrechtlichen Regelung verfolgten Zieles gedient haben, keine Sanktion darstellt. Der erste Teil der ersten Rüge ist demnach zurückzuweisen.

51 Zu dem Vorbringen, dass die Kommission bei fehlendem Nachweis eines finanziellen Schadens der Gemeinschaft nicht befugt gewesen sei, eine Berichtigung für sämtliche Jahre, für die Ausgaben gemeldet worden seien, zu verfügen, möchte ich wiederum auf die Rechtsprechung hinweisen, wonach es dem Mitgliedstaat obliegt, die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission eingehend und vollständig nachzuweisen. Solange die beiden Hauptformen der Beihilfekontrolle, nämlich die Ölkartei und die EDV-Dateien, nicht vollständig errichtet sind, bleibt — wie die Kommission vorträgt — die Gefahr eines Verlustes für die Gemeinschaft hoch. Nach den von Griechenland angeführten Richtlinien der Kommission ist eine Berichtigung in Höhe von 10 % jedenfalls dann gerechtfertigt, wenn eine oder mehrere Schlüsselkontrollen nicht ... vorgenommen werden. Daraus wäre wohl zu schließen, dass ein Abzug in Höhe von 10 % im Hinblick darauf, dass die zwei Schlüsselelemente des Kontrollsystems im Olivenölsektor geraume Zeit nach Ablauf der entsprechenden Frist nicht errichtet worden waren, angemessen wäre; die Kommission hat jedoch gewisse Verbesserungen berücksichtigt und anscheinend den von ihr ursprünglich vorgeschlagenen Satz von 10 % auf 5 % reduziert. Auch der zweite Teil der ersten Rüge Griechenlands ist somit zurückzuweisen.

52 Was das Vorbringen Griechenlands angeht, dass die Entscheidung entgegen Artikel 253 EG nicht oder unzureichend begründet sei, so entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass eine Entscheidung dann als ausreichend begründet anzusehen ist, wenn der Mitgliedstaat, der Adressat der Entscheidung ist, die Gründe kannte, aus denen die Kommission der Ansicht war, den streitigen Betrag nicht zu Lasten des EAGFL übernehmen zu können. Da die Kommission aus den Gründen, aus denen sie fast ohne Unterbrechung Berichtigungen für seit 1990 getätigte Ausgaben vorgenommen hat, kein Geheimnis gemacht hat, ist es äußerst unredlich, dass Griechenland sich in dieser Phase auf Unkenntnis beruft. Zu dem Vorbringen, dass aufgrund der Verbesserungen seines Systems keine Gefahr für EAGFL-Mittel bestanden habe, hat der Gerichtshof entschieden, dass die Mitgliedstaaten die durch eine Verordnung vorgesehenen besonderen Kontrollmaßnahmen durchführen müssen, ohne dass ihr Einwand, ein anderes Kontrollsystem sei wirksamer — oder a fortiori genauso wirksam —, geprüft zu werden braucht. Schließlich bin ich hinsichtlich dieser Rüge der Meinung, das Vorbringen Griechenlands, dass die Unzulänglichkeiten im Sektor nur punktuelle technische Probleme gewesen seien, im vorangehenden Abschnitt ausreichend behandelt zu haben. Auch Griechenlands zweite Rüge ist daher zurückzuweisen.

Ablehnung von Ausgaben im Sektor getrocknete Trauben

Einschlägige Rechtsvorschriften

53 Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2392/86 zur Einführung der gemeinschaftlichen Weinbaukarteierstellen die Mitgliedstaaten, in denen Freilandtrauben erzeugt werden, für ihr Hoheitsgebiet eine gemeinschaftliche Weinbaukartei. Artikel 4 Absatz 4 sieht vor, dass die Weinbaukartei in Griechenland bis zum 31. Dezember 2000 fertig gestellt werden muss.

54 Artikel 3 Absatz 1 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2911/90 mit Durchführungsbestimmungen für die Beihilfegewährung zugunsten des Anbaus bestimmter Sorten zur Trocknung bestimmter Weintrauben sieht vor:

Der Erzeuger übermittelt die Anbauerklärung spätestens am 30. April für das folgende Wirtschaftsjahr bei der zuständigen, von dem Mitgliedstaat bezeichneten Behörde, in dem sich die betreffenden Anbauflächen befinden.

55 Nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2911/90 müssen Anbauerklärungen mindestens folgende Angaben enthalten:

b) die durch diese Rebflächen betroffenen und mit dem oder den betreffenden Erzeugnissen bebauten Anbauflächen (in Hektar und Ar) sowie die Katasternummer dieser Anbauflächen oder eine Angabe, die von der mit der Anbauflächenkontrolle beauftragten Stelle als gleichwertig anerkannt ist;

c) die Sorte der verwendeten Weintrauben; im Fall der Sultaninen, wenn die Rebfläche von Phylloxera befallen ist oder in den letzten fünf Jahren neu bepflanzt wurde;

d) die Erklärung des Erzeugers, dass für die betreffenden Anbauflächen oder die dort geernteten Erzeugnisse keine Beihilfeanträge im Rahmen anderer Regelungen ... gestellt worden sind;

e) die Schätzung der zu erntenden Erzeugung.

56 Artikel 6 der Verordnung Nr. 2911/90 bestimmt, soweit relevant:

(1) Die Mitgliedstaaten überprüfen durch Untersuchungen und Kontrollen vor Ort die Richtigkeit der zu den Anbauerklärungen und Beihilfeanträgen gemachten Angaben, insbesondere hinsichtlich der:

Anbauflächen, die als zur Erzeugung von zu trocknenden Trauben bestimmter Anbauflächen gemeldet wurden;

die Richtigkeit der in den Beihilfeanträgen ausgewiesenen Erträge;

tatsächlichen Bestimmung von mindestens 90 % der auf diesen Anbauflächen geernteten frischen Trauben ...

Die Mitgliedstaaten vergleichen zu Kontrollzwecken die Angaben der Erzeuger mit der Weinbaukartei ...

(2) Der Mitgliedstaat führt gemäß Absatz 3 Kontrollen an Ort und Stelle durch. Diese Kontrollen erstrecken sich in den einzelnen Verwaltungseinheiten auf einen repräsentativen Prozentsatz der eingereichten Anträge

...

(3) Wird eine Anbauerklärung für die Kontrolle ausgesucht, so werden alle Rebflächen mit zur Trocknung bestimmten Beeren kontrolliert, auf die sie sich bezieht. Die Kontrolle umfasst das Ausmessen der gemeldeten Flächen und das Nachprüfen des Anbaus der beihilfefähigen Traubensorten.

...

Über jede Kontrolle wird ein Protokoll angefertigt, das insbesondere die besichtigten und ausgemessenen Parzellen sowie die verwandten Messinstrumente angibt und etwaige Bemerkungen enthält.

57 Artikel 1 der Verordnung Nr. 1663/95 sieht die Zulassung nationaler Zahlstellen vor, die zur Vornahme von Ausgaben für Transaktionen, die durch den Fonds gefördert werden können, ermächtigt sind. Artikel 1 Absatz 3 bestimmt:

Vor der Zulassung vergewissert sich die zuständige Behörde, ob die verwaltungs- und buchungstechnischen Verfahren der betreffenden Einrichtung die Anforderungen gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 erfüllen. Die Mitgliedstaaten legen die von den zuständigen Behörden anzuwendenden Zulassungskriterien fest, die die im Anhang angegebenen Orientierungen der Kommission berücksichtigen....

58 Der Anhang enthält zahlreiche konkrete Orientierungen für solche Kriterien; danach müssen die Kriterien sicherstellen, dass die Zahlstelle ausreichende Garantien hinsichtlich der Wirksamkeit des Verwaltungsablaufs und des internen Kontrollsystems bietet.

59 Nach Artikel 1 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1456/97 zur Festsetzung der Beihilfe, welche für die Erzeugung von Trauben zu gewähren ist, die zur Herstellung getrockneter Trauben geeignet sind, für das Wirtschaftsjahr 1997/98 wird für den Anbau getrockneter Trauben auf Flächen, deren Hektarertrag unterhalb bestimmter Schwellenwerte liegt, keine Beihilfe gewährt. Nach Artikel 1 Absatz 3 treffen Mitgliedstaaten alle Maßnahmen, die zur Kontrolle im Zusammenhang mit diesem Mindestertrag erforderlich sind.

60 Nach der Verordnung Nr. 1493/1999 über die gemeinsame Marktorganisation für Wein, die am 1. August 2000 in Kraft trat, sollen Mitgliedstaaten oder die betreffenden Regionen eine Aufstellung des Weinbaupotenzials ausarbeiten. Die in dieser Verordnung vorgesehene Möglichkeit der nachträglichen Genehmigung von rechtswidrig angelegten Rebflächen, der Ausweitung von Pflanzungsrechten und der Unterstützung für die Umstrukturierung und Umstellung ist von der Vorlage dieser Aufstellung abhängig. Hat ein Mitgliedstaat nach Artikel 16 Absatz 2 vorgesehen, dass die Aufstellung auf regionaler Grundlage vorgenommen wird, sind diese regionalen Aufstellungen bis zum 31. Dezember 2001 fertig zu stellen.

61 Nach Artikel 2 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1621/1999 mit Durchführungsvorschriften zur Festsetzung der Beihilfe für die Erzeugung von Weintrauben bestimmter Sorten zur Gewinnung getrockneter Weintrauben gemäß Verordnung (EG) Nr. 2201/96 des Rates wird zur Verwaltung der Beihilfegewährung eine alphanumerische Datenbank eingerichtet, die bestimmte vorgeschriebene Angaben enthält. Artikel 13 Absatz 1 gibt den Mitgliedstaaten auf, die Datenbank vor dem Wirtschaftsjahr 2002/03 einzurichten. Für die Wirtschaftsjahre 1999/2000, 2000/01 und 2001/02 sieht er übergangsweise vor, dass die Datenbankeintragungen beantragt werden müssen, und bestimmt, dass die Bezugs- und Kenndaten der Anbauflächen die Grundbucheintragungen oder andere Angaben [sind], die von der mit der Anbauflächenkontrolle beauftragten Kontrollstelle als gleichwertig anerkannt sind. Nach Artikel 16 Absatz 2 gilt die Verordnung ab dem Wirtschaftsjahr 1999/2000.

Die Feststellungen der Kommission und das Vorbringen Griechenlands

62 Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge ergaben Vor-Ort-Kontrollen im Bezirk Heraklion (Kreta) 1998 Unregelmäßigkeiten, erstens, bei den Kontrollen der Flächen und der beihilfefáhigen Traubensorten, zweitens, bei der Kontrolle des Mindestertrags beihilfefáhiger Traubensorten und, drittens, bei der Genehmigung und Anwendung des Kontrollsystems.

63 Die Kommission schlug aufgrund der ersten und zweiten Beanstandung für den Bezirk Heraklion einen Abzug in Höhe von 5 % der gemeldeten Ausgaben im Sektor für 1997 (für das Wirtschaftsjahr 1996/97), 1998 (für das Wirtschaftsjahr 1997/98) und 1999 (für das Wirtschaftsjahr 1998/99) und aufgrund der dritten Beanstandung für ganz Griechenland von 2 % der gemeldeten Ausgaben im Sektor für 1997, 1998 und 1999 (für die oben genannten Wirtschaftsjahre) vor. Der Abzug beträgt insgesamt 3144838970 GRD.

Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen der Flächen und der beihilfefähigen Traubensorten

64 Aus dem Zusammenfassenden Bericht gehen zahlreiche Verstöße gegen die Verordnung Nr. 2911/90 hervor. Insbesondere hätten die Kontrollen vor Ort ergeben, dass die Angaben über die Flächen in den Kontrollberichten, den Anbauerklärungen, den Beihilfeanträgen und bei der Berechnung der Beihilfen nicht mit den tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort übereingestimmt hätten. Da es vor Ort keine Markierungen gegeben habe, die die Identifizierung der in den Kontrollberichten aufgeführten Flächen ermöglicht hätten, sei es unmöglich gewesen, Parzellen ohne die Hilfe des Beihilfeempfängers zu identifizieren. Ferner habe es keine Unterlagen mit Einzelheiten über den Umriss der Parzellen, die als vermessen angegeben worden seien, oder die Ergebnisse und Verfahren der Vermessung gegeben. Auch spezifische Probleme mit griechischen Inspektoren werden angeführt. So habe ein Inspektor bei der Wiederholung der Vermessung eine quadratische Vermessung vorgenommen, obwohl die Parzellen keine quadratische oder rechteckige Form gehabt hätten; manche Inspektoren hätten ihre Arbeitsvorschriften nicht gekannt; die Zahl der Kontrollen sei mitunter unrealistisch hoch gewesen (27 verschiedene Parzellen sollen an einem einzigen Tag kontrolliert worden sein), und zwei kontrollierte Parzellen hätten brach gelegen. Generell seien vor Ort keine Unterlagen über Kontrollen von beihilfefähigen Traubensorten und von Krankheiten vorhanden gewesen, die Kontrollberichte seien nach dem Zeitpunkt der Lieferung der Trauben datiert gewesen, und die Kontrollberichte der griechischen Inspektoren hätten sich vollständig mit den Erklärungen der Begünstigten gedeckt, während die in Anwesenheit der Gemeinschaftsinspektoren durchgeführten Kontrollen bei jeder vermessenen Parzelle in den drei besuchten Betrieben Abweichungen ergeben hätten. Schließlich habe es keine wirksamen Gegenkontrollen gegeben, um zu verhindern, dass dieselbe Parzelle mehrmals für die Beihilfe gemeldet werde.

65 Griechenland macht geltend, dass die Kommission die Artikel 2 und 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1621/1999 in Verbindung mit Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1493/1999 falsch ausgelegt und angewendet und die Entscheidung aufgrund einer fehlerhaften Tatsachenwürdigung unzureichend begründet habe und dass die streitige Entscheidung folglich für nichtig zu erklären sei.

66 Was die angeblich unzureichenden Kontrollen der Flächen und der beihilfefähigen Traubensorten angeht, so setze Artikel 16 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1493/1999 eine Frist bis zum 31. Dezember 2001 für die Erstellung der Aufstellung des Weinbaupotenzials, und Artikel 4 Absatz 4 der Verordnung Nr. 2392/86 setze Griechenland eine Frist bis zum 31. Dezember 2000 für die Fertigstellung einer gemeinschaftlichen Weinbaukartei. Nach den Artikeln 2 Absatz 3 und 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1621/1999 seien die Mitgliedstaaten verpflichtet, vor dem Wirtschaftsjahr 2002/03 zur Verwaltung der Beihilfegewährung eine alphanumerische Datenbank einzurichten. Artikel 13 Absatz 1 räume den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Möglichkeit ein, andere Angaben zur Kontrolle zu verwenden. Genau das habe Griechenland getan, indem es Daten, die bei den Direktionen für Ländliche Entwicklung seit zwölf Jahren verfügbar seien, und Erklärungen, die diesen Direktionen von den Erzeugern seit 1987 vorgelegt worden seien, verwendet habe; diese enthielten gleichwertige Angaben, die eine Identifizierung der Parzellen ermöglichten. Dieses System schütze die Gemeinschaftsressourcen in zufrieden stellendem Maße. Die Gründe, auf die die Kommission ihre Entscheidung, Abzüge vorzusehen, gestützt habe, seien daher offensichtlich irrig, da Griechenland zur maßgeblichen Zeit nicht verpflichtet gewesen sei, eine Kartei fertig gestellt zu haben.

67 Jedenfalls hätten etwaige Verwaltungsoder Verfahrensmängel, wie z. B. das Fehlen begleitender Unterlagen zu Vermessungen oder der Form der Parzellen, die Mittel des Fonds nicht gefährdet und seien darüber hinaus im Zusammenhang mit den inzwischen durchgeführten Veränderungen und Verbesserungen zu beurteilen. Die abweichenden Flächenangaben in den Kontrollberichten, Anbauerklärungen und Beihilfeanträgen seien vereinzelte Fälle von offensichtlichen Irrtümern, die auf die Topografie und unklare Eigentumsverhältnisse zurückzuführen seien. Parzellen könnten von örtlichen Vermessern identifiziert werden; jedenfalls seien die regionalen Ortsnamen der örtlichen Bevölkerung bekannt. Die Vermessungsmethode sei diejenige, die im ganzen Land ohne regionale Abweichungen verwendet werde, so dass es nicht erforderlich gewesen sei, diese näher zu bestimmen; der angeführte Fall einer unangebrachten quadratischen Vermessung sei ein Einzelfall, und das Problem sei inzwischen ohnehin behoben. Die offenkundige Häufung der Kontrollen — auch ein Einzelfall — sei darauf zurückzuführen, dass die Kontrollberichte im Allgemeinen nach den Vor-Ort-Kontrol-len verfasst würden, bei den Bezirksämtern in Terminkalendern vermerkt würden und nunmehr an die Kommission geschickt würden. Es gebe zahlreiche Kontrollen, einschließlich Vor-Ort-Kontrollen von beihilfefähigen Traubensorten und von Krankheiten, sowie ein System der Personalausweiskontrolle von Beihilfeempfängem.

Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen des Mindestertrags beihilfefähiger Traubensorten

68 Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge ergaben Kontrollen vor Ort Verstöße gegen Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr. 2911/90 und gegen Artikel 1 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 1456/97. So hätten die Begünstigten keine Schätzungen der zu erntenden Erzeugung vorgelegt, und Kontrollen, die gewährleisten sollten, dass keine Beihilfen gezahlt würden, wenn der für die einzelnen beihilfefähigen Traubensorten festgelegte Mindestertrag nicht erzielt werde, und dass eine etwaige Verringerung dieses Ertrags auf ungünstige Witterungsbedingungen zurückzuführen sei, seien nicht durchgeführt worden. Angesichts der fehlenden Ernteschätzungen der Erzeuger hätten die Behörden nicht belegen können, dass sie den Ertrag für die einzelnen beihilfefähigen Traubensorten geschätzt hätten, um diesen Mangel an Informationen auszugleichen. Darüber hinaus habe Griechenland nicht nachgewiesen, dass die Trauben getrocknet und nicht für andere Zwecke verwendet worden seien.

69 Griechenland trägt vor, die Kommission habe die Tatsachen fehlerhaft gewürdigt und gegen Artikel 253 EG verstoßen, da sie die streitige Entscheidung nicht hinreichend begründet habe. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2911/90 seien die Erzeuger verpflichtet, bis zum 30. April eines jeden Jahres Anbauerklärungen einschließlich einer Schätzung der zu erntenden Erzeugung vorzulegen. Zu diesem Zeitpunkt sei eine Schätzung jedoch noch nicht möglich. Deshalb seien dreistufige Gegenkontrollen durchgeführt worden. Dadurch sei gewährleistet worden, dass die Mindesterträge beihilfefähiger Traubensorten eingehalten worden seien, und die Kommission habe dadurch, dass sie zu einem anderen Schluss gelangt sei, die maßgeblichen Tatsachen fehlerhaft gewürdigt. Die streitige Entscheidung sei daher für nichtig zu erklären.

Mängel bei der Genehmigung und der Anwendung von Kontrollsystemen

70 Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge ergaben die Kontrollen vor Ort zahlreiche konkrete Verstöße gegen die Verordnung Nr. 2911/90 und den Anhang der Verordnung Nr. 1663/95 in Bezug auf die Genehmigung und die Anwendung des Kontrollsystems. Nach Ansicht der Kommission lassen sich die Feststellungen zu diesen Mängeln auf ganz Griechenland ausdehnen, da das System landesweit angewendet werde.

71 Griechenland macht geltend, dass die Würdigung der Kommission einen Tatsachenfehler enthalte. Die angeführten Mängel wirkten sich allgemein auf das gesamte System der von der Zahlstelle (Gedidagep) durchgeführten internen Kontrolle und nicht nur auf den Sektor getrocknete Trauben aus. Die Kommission hätte deshalb die Zahlstelle überprüfen müssen, anstatt aus einer Untersuchung der Beihilferegelung im Sektor getrocknete Trauben zu schließen, dass der gesamte Anhang der Verordnung Nr. 1663/95 nicht angewandt worden sei. In den letzten Jahren habe die Kommission jedoch hunderte von Beihilfeprüfungen in allen Sektoren durchgeführt und niemals behauptet, die nunmehr im Sektor getrocknete Trauben geltend gemachten Mängel beobachtet zu haben. Jedenfalls seien Verbesserungen der Beihilferegelung in diesem Sektor vorgenommen worden. Die streitige Entscheidung sollte daher mit der Begründung aufgehoben werden, dass die Kommission die erforderlichen Daten, auf die die Entscheidung gestützt worden war, offensichtlich fehlerhaft gewürdigt habe.

Beurteilung

Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen der Flächen und der beihilfefähigen Traubensorten

72 Obwohl der Zusammenfassende Bericht von Verstößen gegen die Verordnung Nr. 2911/90 spricht, macht die Kommission in ihrer Klagebeantwortung geltend — und will insoweit wohl auf das Vorbringen Griechenlands eingehen —, dass die Berichtigungen im Zusammenhang mit gegen Artikel 13 der Verordnung Nr. 1621/1999 verstoßenden Unregelmäßigkeiten bei der Identifikation und der Vermessung von Parzellen stünden.

73 Es liegt jedoch auf der Hand, dass die fraglichen Unregelmäßigkeiten selbst keinen Verstoß gegen die Verordnung Nr. 1621/1999 darstellen können, da diese Verordnung erst ab dem Wirtschaftsjahr 1999/2000 gilt, während sich die streitige Entscheidung auf Ausgaben in den Wirtschaftsjahren 1996/97, 1997/98 und 1998/99 bezieht. Die Rechtmäßigkeit der Berichtigung ist daher anhand anderer Gründe als denen der Beachtung der Verordnung Nr. 1621/1999 durch Griechenland zu prüfen.

74 Diese Verordnung verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht nur, eine Datenbank einzurichten, die bestimmte Angaben über einzelne Erzeuger, Erzeugerorganisationen und Verarbeiter enthält, sondern tritt auch an die Stelle der Verordnung Nr. 2911/90. Wie sich aus dem Zusammenfassenden Bericht ergibt, war es somit die Verordnung Nr. 2911/90, die zur maßgeblichen Zeit die streitigen Erfordernisse in Bezug auf die Angaben, die in die Anbauerklärungen aufzunehmen waren, und die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die Richtigkeit dieser Angaben zu überprüfen, enthielt. Insbesondere muss die Anbauerklärung nach Artikel 3 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2911/90 die durch diese Rebflächen betroffenen und mit dem oder den betreffenden Erzeugnissen bebauten Anbauflächen ... sowie die Katasternummer dieser Anbauflächen oder eine Angabe, die von der mit der Anbauflächenkontrolle beauftragten Stelle als gleichwertig anerkannt ist, angeben.

75 Griechenland trägt in erster Linie vor, dass das von ihm beschriebene Kontrollsystem die Gemeinschaftsmittel ausreichend schütze. Die Ergebnisse der Kontrollen der Kommission vor Ort, wie sie im Zusammenfassenden Bericht wiedergegeben sind, belegen, dass ernsthafte Zweifel daran bestehen, dass die vorzunehmenden Kontrollen tatsächlich durchgeführt wurden oder dass sie angemessen waren. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes obliegt es unter solchen Umständen dem Mitgliedstaat, die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission eingehend und vollständig nachzuweisen; er kann die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Da Griechenland diesen Nachweis nicht geführt hat, ist sein Vorbringen zurückzuweisen.

Unregelmäßigkeiten bei den Kontrollen des Mindestertrags beihilfefähiger Traubensorten

76 Die Verordnung Nr. 1456/97 gilt (wie aus ihrem Titel hervorgeht) nur für das Wirtschaftsjahr 1997/98, auch wenn sie ein Jahr später durch die Verordnung (EG) Nr. 1594/98 vom 23. Juli 1998 zur Festsetzung der Beihilfe, welche für die Erzeugung von Trauben zu gewähren ist, die zur Herstellung getrockneter Trauben geeignet sind, für das Wirtschaftsjahr 1998/99 erneuert wurde. Solange sie galt, waren die Mitgliedstaaten nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1456/97 verpflichtet, alle Maßnahmen zu treffen, die zur Kontrolle, dass der vorgeschriebene Mindestertrag für bestimmte Sorten getrockneter Trauben erzielt wird, erforderlich sind. Während des gesamten in Rede stehenden Zeitraums war außerdem nach Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe e der Verordnung Nr. 2911/90 vorgeschrieben, dass die Anbauerklärungen eine Schätzung der zu erntenden Erzeugung enthalten. Griechenland bestreitet nicht, dass die Beihilfeempfänger keine solchen Schätzungen vorlegten, sondern behauptet lediglich, dass es nicht möglich gewesen sei, die zu erntende Erzeugung zu schätzen, als die Anbauerklärungen hätten vorgelegt werden müssen, und stellt fest, dass Gegenkontrollen durchgeführt worden seien. Ich möchte jedoch noch einmal betonen, dass ein Mitgliedstaat die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern kann, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Da Griechenland auch insofern einen solchen Nachweis nicht geführt hat, ist dieses Vorbringen zurückzuweisen.

Mängel bei der Genehmigung und der Anwendung von Kontrollsystemen

77 Griechenlands Hauptvorbringen scheint auf dem Missverständnis zu beruhen, dass der Abzug auch auf andere Sektoren als den Sektor getrocknete Trauben angewendet wurde. Es geht offenbar davon aus, dass die Kommission auf der Grundlage von Verstößen gegen den Anhang der Verordnung Nr. 1663/95, die im Sektor getrocknete Trauben aufgedeckt wurden, annahm, dass dieselben Verstöße auch in allen anderen Sektoren aufgetreten seien, während die Kommission feststellt, sie habe auf der Grundlage von Verstößen gegen den Anhang, die im Sektor getrocknete Trauben in einem einzigen Bezirk (Heraklion) aufgedeckt worden seien, angenommen, dass dieselben Verstöße in diesem Sektor in ganz Griechenland aufgetreten seien. Die Auffassung der Kommission beruht darauf, dass die Verstöße die Genehmigung und die Anwendung des Kontrollsystems betreffen, das landesweit angewendet wird. Es sei daher sachgerecht, davon auszugehen, dass die in Heraklion festgestellten Verstöße auch an anderen Orten auftreten.

78 Meines Erachtens ist dieser Gedankengang in jeder Hinsicht nachvollziehbar. Außerdem bestreitet Griechenland nicht, dass die Verstöße begangen wurden; es beruft sich im Gegenteil auf Verbesserungen des Systems, die größtenteils seit dem Wirtschaftsjahr 1998/99 vorgenommen worden seien, und räumt somit stillschweigend ein, dass das System unzureichend war. Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Mitgliedstaat die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Griechenlands Vorbringen ist daher zurückzuweisen.

Ablehnung von Ausgaben im Fleischsektor — Prämienregelung für Mutterschafe und Ziegen

Einschlägige Rechtsvorschriften

79 Nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen müssen Beihilfeanträge Tiere alle erforderlichen Informationen enthalten, insbesondere bestimmte Angaben wie gegebenenfalls die Verpflichtung des Betriebsinhabers, [die Tiere, für die die Beihilfe beantragt wird,] während des ... Haltungszeitraums in seinem Betrieb zu halten, sowie [die] Angabe der jeweiligen Haltungsorte mit den betreffenden Zeiträumen ....

80 Nach Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 müssen die Verwaltungskontrollen und die Kontrollen vor Ort so durchgeführt werden, dass zuverlässig geprüft werden kann, ob die Bedingungen für die Gewährung der Beihilfen und Prämien eingehalten wurden. Nach Artikel 6 Absatz 3 müssen sich die Kontrollen vor Ort zumindest auf eine signifikante Stichprobe der Anträge erstrecken, d. h. auf 10 % der Beihilfeanträge Tiere. Nach Artikel 6 Absatz 4 legt die zuständige Behörde anhand einer Risikoanalyse, bei der eine Reihe von konkret genannten Faktoren zu berücksichtigen ist, fest, welche Anträge vor Ort kontrolliert werden sollen.

81 Artikel 10 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92 bestimmt:

Ist jedoch der Betriebsinhaber aus Gründen, die mit den natürlichen Lebensumständen seiner Herde zusammenhängen, nicht in der Lage, seiner Verpflichtung nachzukommen, d. h. die für eine Prämie mitgeteilten Tiere so lange zu halten, wie dies erforderlich wäre, so bleibt der Prämienanspruch für die Zahl der tatsächlich prämienfähigen Tiere erhalten, die während der vorgeschriebenen Zeit gehalten werden, sofern der Betriebsinhaber die zuständige Behörde hierüber innerhalb von 10 Werktagen nach Feststellung des zahlenmäßigen Rückgangs seines Tierbestandes schriftlich unterrichtet hat.

82 Nach Artikel 12 der Verordnung Nr. 3887/92 muss über jeden Kontrollbesuch ein Bericht angefertigt werden, in dem bestimmte Angaben enthalten sein müssen. Artikel 12 Absatz 2 sieht vor:

Der Betriebsinhaber oder sein Vertreter hat die Möglichkeit, diesen Bericht zu unterzeichnen ...

83 Artikel 1 Absatz 3 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 2700/93 mit Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Prämie an die Erzeuger von Schaf- und Ziegenfleisch sieht einen Haltungszeitraum vor, für den sich der Erzeuger verpflichtet, auf seinem Betrieb die Mutterschafe und/oder Ziegen zu halten, für die die Prämie beantragt wird. Unterabsatz 2 bestimmt:

Bevor alle oder ein Teil der Mutterschafe und/oder Ziegen, für welche die Prämie beantragt wird, während des Haltungszeitraums in anderen Betrieben in Pension gehalten werden, sind sie zu kennzeichnen....

84 Nach Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2700/93 sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, mit Wirkung vom Wirtschaftsjahr 1994 ein ständiges System zur Registrierung der Bestandsbewegungen zu errichten, wobei es den Mitgliedstaaten im Rahmen einer Übergangsmaßnahme gestattet ist, für das Wirtschaftsjahr 1994 ein weniger aufwendiges Registrierungssystem einzuführen. Nach Artikel 4 Absatz 2 müssen die Mitgliedstaaten für jedes Wirtschaftsjahr ein Verzeichnis der Schaferzeuger erstellen, die Schafmilch oder Schafmilcherzeugnisse vermarkten.

Die Beanstandungen der Kommission

85 Dem Zusammenfassenden Bericht zufolge führte die Kommission 1997 und 1998 Prüfungen einschließlich Kontrollen vor Ort bezüglich der Mutterschaf- und Ziegenprämienregelung durch, die eine Reihe von gravierenden Problemen aufzeigten. Im April 2000 ergab eine weitere Prüfung, dass Griechenland wenig unternommen hatte, um dem abzuhelfen. Die Hauptprobleme waren zusammengefasst: Nichteinführung von Bestandsbewegungsregistern unter Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2700/93; sehr wenige oder keine Kontrollen vor Ort unter Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92; unzuverlässige Kontrollstatistiken, bei denen Inspektoren 25 bis 30 Prüfungen pro Tag durchgeführt haben sollen und Kontrollberichte unter Verstoß gegen Artikel 12 der Verordnung Nr. 3887/92 nicht vom Erzeuger unterschrieben waren; geringe Qualität der Kontrollberichte; Verzögerungen bei der Datenverarbeitung; fehlende Risikoanalyse unter Verstoß gegen Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92; ungenaue Angaben zum Haltungsort unter Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92; keine Markierung der Tiere unter Verstoß gegen Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92; Annahme mündlicher (statt schriftlicher) Verlustmeldungen unter Verstoß gegen Artikel 10 Absatz 5 der Verordnung Nr. 3887/92; fehlende Kontrollen der Milcherzeugung von Erzeugern schwerer Lämmer unter Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 2 der Verordnung Nr. 2700/93 und nicht übereinstimmende Zahlen von Mutterschafen und Ziegen, für die Voraus- und Restzahlungen geleistet wurden.

86 Im Einzelnen ergibt sich aus dem Zusammenfassenden Bericht, dass die Kommissionsbediensteten die Ansicht vertraten, dass die Lage in Rethymnon völlig irregulär sei, da es kein Kontrollsystem gebe, das dem in der Verordnung Nr. 3887/92 vorgesehenen entspreche. Insbesondere seien 1995, 1996 und 1997 praktisch keine Kontrollen durchgeführt worden. Unmittelbar nach dem Kontrollbesuch der Kommissionsbeamten 1997 habe Griechenland die Zahlungen einseitig eingestellt und später, im Anschluss an 1998 in Rethymnon durchgeführte Kontrollen von 99,6 % der Erzeuger, einen erheblichen Teil der Prämien verweigert, wobei die Zahl der Ablehnungen im Vergleich zum Vorjahr drastisch gestiegen sei.

87 Die Kommission sah einen Abzug in Höhe von 5 % der für 1995, 1996 und 1997 gemeldeten nationalen Ausgaben einschließlich bestimmter, sich auf 1997 beziehender Ausgaben, die für 1999 gemeldet wurden, vor. Auf bestimmte Bezirke, in denen die Statistiken auf eine ungenügende Zahl von Kontrollen hinweisen oder die Kontrollen der Kommission vor Ort eine andere Vorgehensweise rechtfertigen, wandte sie einen Satz von 10 % und auf den Bezirk Rethymnon einen Satz von 25 % an. Die Abzüge beliefen sich insgesamt auf 11863933000 GRD.

Zur Berichtigung in Höhe von 25 % auf in Rethymnon getätigte Ausgaben

88 Griechenland macht geltend, dass die Kommission gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen, die Grenzen ihres Ermessens überschritten und die Entscheidung unzureichend begründet habe. Die rechtlichen Voraussetzungen, die die Richtlinien für einen Abzug in Höhe von 25 % aufstellten, seien eindeutig nicht erfüllt. Die Kommission habe sich auf einen einzigen Vergleichsmaßstab gestützt, nämlich die Zahl der Ablehnungen im Jahr 1998, die höher gewesen sei als im Jahr 1997. Die griechischen Behörden hätten außerdem unverzüglich alle Zahlungen ausgesetzt und 99,6 % der Erzeuger in Rethymnon kontrolliert. Der Abzug in Höhe von 25 % sei daher für nichtig zu erklären oder hilfsweise auf 2 % zu verringern.

89 Wie bekannt, kann die Kommission die Übernahme sämtlicher in Rede stehender Ausgaben durch den EAGFL ablehnen, wenn sie feststellt, dass es keine ausreichenden Kontrollmechanismen gibt. Hat die Kommission nicht alle von dem Verstoß betroffenen Ausgaben zurückgewiesen, sondern sich um die Aufstellung von Regeln für eine differenzierte Behandlung der Unregelmäßigkeiten entsprechend dem Ausmaß der fehlenden Kontrollen und dem Grad des dem EAGFL erwachsenen Risikos bemüht, so muss der Mitgliedstaat nachweisen, dass diese Kriterien willkürlich und unbillig sind.

90 Meiner Ansicht nach hat Griechenland diesen Nachweis nicht geführt. Die Richtlinien der Kommission sehen einen Abzug von 25 % vor, wenn überhaupt kein oder nur ein völlig unzureichendes Kontrollsystem besteht und es Anzeichen für weit verbreitete Unregelmäßigkeiten und Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger und betrügerischer Praktiken gibt. Die Tatsache, dass die Zahl der Ablehnungen 1998, als Griechenland praktisch alle Erzeuger überprüfte, im Vergleich zu 1997, als unstreitig so gut wie keine Kontrollen stattfanden, plötzlich anstieg, beweist, dass 1997 Prämien zu Unrecht gezahlt worden sind. Jedenfalls stellt die Tatsache, dass 1995 bis 1997 so wenige Kontrollen durchgeführt wurden, an sich schon eine völlig unzureichende Anwendung des Kontrollsystems und ein Anzeichen für Fahrlässigkeit bei der von den vorgeschriebenen Kontrollen gerade bezweckten Bekämpfung unregelmäßiger und betrügerischer Praktiken dar.

Zum Abzug in Höhe von 10% in Bezug auf in bestimmten anderen Bezirken getätigte Ausgaben

91 Griechenland trägt vor, die Kommission habe die Artikel 5 Absatz 1, 6 Absatz 3 und 12 der Verordnung Nr. 3887/92, Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2700/93 und Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 der Verordnung Nr. 729/70 falsch ausgelegt und angewandt. Der Abzug in Höhe von 10 % sei daher für nichtig zu erklären oder, in einigen Fällen und hilfsweise, auf 2 % zu verringern.

92 Griechenland macht, erstens, geltend, dass hinsichtlich der Kontrollen vor Ort nichts darauf hindeute, dass die Kommission berücksichtigt habe, dass die Daten für bestimmte Bezirke, die aufgrund von Anfangsproblemen bei der Umstellung auf die Datenverarbeitung nicht ordnungsgemäß eingegeben worden seien, überprüft und der Kommission mitgeteilt worden seien. Diese Daten ließen erkennen, dass 1995 und 1996 über 10 % der Beihilfeanträge vor Ort kontrolliert worden seien. Eine Berichtigung in Höhe von 10 % verstoße jedenfalls offensichtlich gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

93 Aus dem dem Gerichtshof vorgelegten Briefwechsel ergibt sich, dass die Kommission in ihrem Schreiben vom Juni oder Juli 1997 Griechenland aufforderte, vollständige und überarbeitete Statistiken für 1995 und 1996 vorzulegen. Im Dezember 1999 erklärte sich die Kommission bereit, überarbeitete Kontrollstatistiken für 1995 und 1996 anzunehmen, sofern die Informationen transparent seien, auf Diskette oder in anderer elektronischer Form vorgelegt und durch vollständig und ordnungsgemäß erstellte Kontrollberichte belegt würden sowie von Griechenland bereits überprüft worden seien. Unklar ist, ob die von Griechenland später vorgelegten überarbeiteten Statistiken, aus denen anscheinend hervorging, dass die ursprünglich für 1995 und 1996 vorgelegten Statistiken fehlerhaft waren und dass die für bestimmte Bezirke ursprünglich angegebenen Prozentsätze für die Kontrollen vor Ort (0 %, 8,6 %, 7,48 %, 8,88 %, 8,57 % und 7,74 %) eigentlich höher hätten sein müssen (23,41 %, 10,25 %, 20,65 %, 10,15 %, 11,23 % und 10,13 %), diese Kriterien erfüllten. Jedenfalls hat Griechenland mit den überarbeiteten Statistiken nicht nachgewiesen, dass ein zuverlässiges und funktionierendes Kontrollsystem besteht.

94 Zum Verhältnismäßigkeitsgrundsatz trägt Griechenland lediglich vor, dass der Prozentsatz des von der Kommission vorgesehenen Abzugs sehr hoch sei und diesen Grundsatz offensichtlich verletze. Einer solchen bloßen Behauptung kann nicht gefolgt werden, da dafür nichts konkret vorgetragen wird.

95 Zweitens trägt Griechenland zum Abzug in Höhe von 10 % in Bezug auf in bestimmten anderen Bezirken getätigte Ausgaben vor, dass sich die Verpflichtung nach Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 3887/92, mindestens 10 % der Beihilfeanträge vor Ort zu kontrollieren, auf das ganze Land beziehe und nicht auf jeden einzelnen Bezirk oder jede einzelne Region, in dem bzw. in der Ziegen und Mutterschafe gezüchtet würden.

96 Wie erinnerlich, ist ein ähnlicher Gesichtspunkt im Zusammenhang mit der Baumwolle vorgetragen worden. Bei der Mutterschaf- und Ziegenprämie sind die Anträge nach Artikel 6 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3887/92 jedoch nicht nach dem Zufallsprinzip, sondern anhand einer Risikoanalyse, bei der eine Reihe von konkret genannten Faktoren zu berücksichtigen ist, auszuwählen. Ich kann daher insoweit ein gewisses Verständnis für Griechenland aufbringen. Die Kommission stellt jedoch auch fest, dass Griechenland selbst für mindestens 10 % der Anträge für jeden Bezirk Kontrollen vor Ort vorschrieb, was von Griechenland nicht bestritten wird. Infolgedessen kann dem Vorbringen, dass der Abzug der Kommission unangemessen gewesen sei, nicht gefolgt werden.

97 Drittens macht Griechenland geltend, dass der Fall der 30 an einem Tag durchgeführten Kontrollen ein Einzelfall gewesen sei; tatsächlich seien die Kontrollen über mehrere Tage hinweg durchgeführt worden, wobei die formale Datierung und die Unterzeichnung der Berichte am letzten Tag erfolgt sei. Fälle, in denen Erzeuger nicht unterzeichnet hätten, ließen sich dadurch erklären, dass manche Erzeuger Angst davor hätten, zu unterzeichnen, oder zögerten, dies zu tun. Artikel 12 der Verordnung Nr. 3887/92 sehe nur die Möglichkeit der Unterzeichnung vor.

98 In der Tat ist der Erzeuger nach Artikel 12 nicht verpflichtet, die Kontrollberichte zu unterschreiben. Im Gesamtzusammenhang der bei ihren Kontrollen festgestellten Unzulänglichkeiten hat die Kommission meines Erachtens jedoch glaubhaft gemacht, dass ernsthafte und berechtigte Zweifel daran bestehen, dass die Kontrollen in Griechenland tatsächlich durchgeführt wurden oder dass sie angemessen waren. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes obliegt es dem Mitgliedstaat, die Richtigkeit seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen. Dies hat Griechenland nicht getan.

99 Viertens trägt Griechenland zur Verpflichtung, Bestandsbewegungsregister einzuführen, vor, dass der Zeitraum bis zum 1. Januar 1997 eine erste Phase der Errichtung des Systems darstelle. Es sei unvermeidbar gewesen, dass dabei bestimmte Probleme aufgetreten seien, da Ziegen und Mutterschafe in Bergregionen oder auf Inseln gezüchtet würden, so dass ihre weit verstreuten Erzeuger nur schwer über das neue System informiert werden könnten. Die angeblich fehlende Risikoanalyse werde zwar nicht rechnergestützt, aber doch schriftlich in allen Bezirken erstellt. Selbst wenn eine Probe nicht auf der Grundlage einer rechnergestützten Risikoanalyse ausgewählt werde, seien daher wirksame Kontrollen ohne Gefährdung von Gemeinschaftsmitteln durchgeführt worden. Auch was die angeblichen Verzögerungen bei der Datenverarbeitung betreffe, seien die Kontrollen trotz der fehlenden Datenverarbeitung auf allen Ebenen (deren Fehlen seinerseits auf unzureichende Computer zurückzuführen sei) wirksam gewesen. Mündliche Verlustmeldungen könne es in der Vergangenheit vereinzelt gegeben haben, wenn sich die Erzeuger in unzugänglichen Bergregionen aufgehalten hätten.

100 In Bezug auf die Verpflichtung, Bestandsbewegungsregister einzuführen, und die Annahme mündlicher Verlustmeldungen räumt Griechenland also offenbar ein, dass es Unregelmäßigkeiten gab. Zu Ersterer ist insbesondere festzustellen, dass die Verpflichtung zur Einführung der Register in 1993 erlassenen Rechtsvorschriften festgelegt wurde und mit Wirkung vom Wirtschaftsjahr 1994 — gegebenenfalls in Form eines Registers, das im ersten Jahr geringeren Anforderungen genügte — umzusetzen war. Eine Verzögerung von weiteren zwei Jahren ist nicht hinnehmbar.

101 Hinsichtlich der angeblich fehlenden Risikoanalyse und der Verzögerungen bei der Datenverarbeitung wiederhole ich, dass ein Mitgliedstaat die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern kann, dass er seine Behauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuverlässigen und funktionierenden Kontrollsystems nachgewiesen wird. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass Griechenland diesen Nachweis geführt hat.

102 Fünftens trägt Griechenland zu dem Vorbringen, dass die nach Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3887/92 erforderlichen Angaben zum Haltungsort ungenau waren, vor, dass der Haltungsort in Ermangelung genauerer Bezeichnungen mit dem Ortsnamen angegeben worden sei (da es in Griechenland kein Grundbuch gebe). Nach der Verordnung sei nur der Ort anzugeben, eine ausführliche Beschreibung sei nicht erforderlich.

103 Die Inspektoren der Kommission verlangten jedoch keine ausführliche Beschreibung, sondern lediglich eine eindeutige Angabe des Haltungsortes, die im Beihilfeantrag nicht enthalten war. Da Griechenland den Gegenbeweis nicht geführt hat, kann sein Vorbringen nicht durchgreifen.

104 Sechstens macht Griechenland in Bezug auf die unterbliebene Markierung von Tieren geltend, dass diese Fälle die gemeinsame Aufzucht von Herden verschiedener Eigentümer betroffen hätten; in solchen Fällen sei nach Artikel 1 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2700/93 eine Markierung nicht erforderlich.

105 Nach Artikel 1 Absatz 3 müssen Mutterschafe und/oder Ziegen, für die die Prämie beantragt wird, gekennzeichnet werden, bevor sie in anderen Betrieben in Pension gehalten werden. Es ist mir unklar, warum dieses Erfordernis für Herden verschiedener Eigentümer nicht gelten soll. In der Tat ließe sich, wie die Kommission vorträgt, annehmen, dass gerade gemeinsame Herden die Kennzeichnungsprobleme aufwerfen, die durch Artikel 1 Absatz 3 gelöst werden sollen. Das Vorbringen Griechenlands ist folglich zurückzuweisen.

106 Siebtens führt Griechenland aus, dass die Kontrollen der Kommission 1997 und 1998 stattgefunden hätten und die schriftliche Mitteilung der Ergebnisse 1998 erfolgt sei. Die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c Unterabsatz 5 der Verordnung Nr. 729/70 genannte Frist von 24 Monaten habe daher 1996 zu laufen begonnen, während der Abzug auch 1995 getätigte Ausgaben betreffe. Die Kommission sei auch zu Unrecht davon ausgegangen, dass Ausgaben, die 1995 getätigt und 1996 gemeldet worden seien, in die Frist von 24 Monaten fallen. Entscheidend sei der tatsächliche Zeitpunkt der Ausgabe oder der Zeitpunkt, zu dem der Beihilfeanspruch entstanden sei, und nicht die Meldung.

107 Die Kommission macht geltend, dass die Feststellungen ihrer Inspektoren die Haushaltsjahre 1995, 1996 und 1997 beträfen; Griechenland habe die schriftliche Mitteilung mit Schreiben vom 22. Juli 1997 und somit innerhalb der Frist von 24 Monaten erhalten.

108 Aus dem Schreiben, das dem Gerichtshof vorgelegt worden ist, geht hervor, dass Griechenland die Ergebnisse zumindest der 1997 durchgeführten Kontrollen im Juni oder Juli 1997 mitgeteilt wurden. Das mit Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie im Fleischsektor für 1996 und 1997 bezeichnete Schreiben verweist auf die 1997 durchgeführte Überprüfung vor Ort, fasst zahlreiche aufgedeckte Probleme zusammen (insbesondere die Nichteinführung von Bestandsbewegungsregistern, sehr wenige oder keine Kontrollen vor Ort, die fehlende Risikoanalyse, die Annahme mündlicher Verlustmeldungen und fehlende Kontrollen der Milcherzeugung von Erzeugern schwerer Lämmer) und stellt abschließend fest:

Die Feststellungen dieser Untersuchung werden unter Bezugnahme auf Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission mitgeteilt. Die Dienststellen der Kommission sind aus den in den Nummern 1, 2, 3 und 4 dieses Schreibens genannten Gründen der Auffassung, dass Ihre Behörden den Anforderungen der Verordnungen Nr. 3887/92 und Nr. 2700/93 nicht vollständig nachgekommen sind. Korrekturmaßnahmen und prozedurale Verbesserungen sollten auf folgenden Gebieten vorgenommen werden ...

Angesichts dieser Feststellungen beabsichtigen die Dienststellen der Kommission, die der Kommission nach Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 296/96 gemeldeten Ausgaben für höchstens 24 Monate, die dem Tag der förmlichen Zustellung dieses Schreibens (in griechischer Sprache) vorausgehen, teilweise von der Gemeinschaftsfinanzierung auszuschließen. Im Lichte Ihrer Antwort auf dieses Schreiben wird der auszuschließende Teil der Ausgaben auf der Grundlage der einschlägigen Bestimmungen des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bestimmt werden. Nach Artikel 8 der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission sind Sie gehalten, binnen zwei Monaten nach Zustellung dieses Schreibens (in griechischer Sprache) zu antworten. Nach Ablauf dieser Frist und Prüfung einer fristgerecht eingegangenen Antwort wird ein bilaterales Treffen vorgeschlagen, bevor die Dienststellen der Kommission ihre Schlussfolgerungen förmlich mitteilen.

109 Dieses Schreiben entspricht meiner Ansicht nach den rechtlichen Anforderungen, wie sie der Gerichtshof auslegte. Es ist nicht nur mehr als deutlich, dass es sich um die Mitteilung nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 handelt; auch der Beginn der Frist von 24 Monaten wird ausdrücklich erwähnt.

110 Griechenland trägt vor, dass das Schreiben der Kommission von 1997 nur die Wirtschaftsjahre 1996 und 1997 und nicht das Wirtschaftsjahr 1995 betreffe. Das ist eindeutig falsch. Das Schreiben bezieht sich an mehreren Stellen auf die Wirtschaftsjahre 1995 und 1996. Obwohl es mit Rechnungsabschluss des EAGFL-Garantie im Fleischsektor für 1996 und 1997 überschrieben ist, scheint dies der üblichen Praxis zu entsprechen, sich sowohl auf das Haushaltsjahr, auf das sich der Abschluss bezieht (das EAGFL-Haushaltsjahr läuft vom 16. Oktober bis zum 15. Oktober), als auch auf das Wirtschaftsjahr des in Rede stehenden Sektors (im Fall von Schaf- und Ziegenfleisch beginnt das Wirtschaftsjahr am ersten Montag im Januar und endet am Tag, der diesem Tag im folgenden Jahr vorausgeht) zu beziehen.

111 Da der Zeitpunkt, zu dem die Ausgabe getätigt wird, maßgeblich ist, ist das Vorbringen Griechenlands, dass die Berichtigungen der Ausgaben von 1995 verfristet seien, nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen. Griechenland kann jedoch nicht nur den Zeitpunkt der Ausgaben zugrunde legen, sondern muss auch den Zeitpunkt berücksichtigen, zu dem es der Kommission sachdienliche und ausreichende Informationen über diese Ausgaben übermittelt hatte, anhand deren die Kommission den Rechnungsabschluss vornehmen konnte. Ein Mitgliedstaat kann den durch die Ausschlussfrist von 24 Monaten vermittelten Schutz nur beanspruchen, soweit er selbst seinen Verpflichtungen nach der Gemeinschaftsregelung nachkommt, insbesondere, was die unaufgeforderte Übermittlung der für die Prüfung erforderlichen Daten anbelangt. Aus dem Schreiben ergibt sich, dass Griechenland zum Zeitpunkt der Abfassung des Schreibens (im Juni oder Juli 1997) keine zufrieden stellenden Statistiken zu den Kontrollen vor Ort, der einzigen Beanstandung in Bezug auf das Wirtschaftsjahr 1995, vorgelegt hatte. Unter diesen Umständen kann sich Griechenland nicht auf den durch die Frist von 24 Monaten vermittelten Schutz berufen.

112 Aus den genannten Gründen greift keine der Rügen Griechenlands zum Abzug in Höhe von 10 % in Bezug auf in bestimmten anderen Bezirken als Rethymnon getätigte Ausgaben durch.

Ergebnis

113 In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. die Klage abzuweisen;

2. dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.