Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 30.03.2004 – C-168/03

Schlussanträge der Generalanwältin

Christine Stix-Hackl

vom 30. März 2004

I — Einleitung

1 Im vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren geht es um die Frage, ob das Königreich Spanien gegen Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, indem es im Rahmen der Umsetzung der Richtlinie 89/655/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (im Folgenden: Richtlinie) in der Fassung der Richtlinie 95/63/EG des Rates vom 5. Dezember 1995 zur Änderung der Richtlinie 89/655/EWG über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit (im Folgenden: Änderungsrichtlinie) für Arbeitsmittel, die vor dem Inkrafttreten der spanischen Rechtsvorschriften am 27. August 1997 bereits in Verwendung waren, einen zusätzlichen Anpassungszeitraum eingeführt hat.

II — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

2 Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie lautet auszugsweise:

Vorschriften für die Arbeitsmittel

(1) Unbeschadet des Artikels 3 hat der Arbeitgeber sich Arbeitsmittel zu beschaffen bzw. Arbeitsmittel zu benutzen, die,

a) sofern sie den Arbeitnehmern erstmalig nach dem 31. Dezember 1992 im Unternehmen bzw. Betrieb zur Verfügung gestellt werden, ...

ii) den Mindestvorschriften im Sinne des Anhangs I entsprechen, ...;

b) sofern sie den Arbeitnehmern am 31. Dezember 1992 im Unternehmen bzw. Betrieb bereits zur Verfügung stehen, spätestens vier Jahre nach diesem Zeitpunkt den Mindestvorschriften im Sinne des Anhangs I entsprechen.

3 In Anhang I der Richtlinie wurde die Nr. 1 (Vorbemerkung) durch die Änderungsrichtlinie um folgenden Satz ergänzt:

Sofern die nachstehenden Mindestvorschriften für bereits in Betrieb genommene Arbeitsmittel gelten, erfordern sie nicht unbedingt dieselben Maßnahmen wie die grundlegenden Anforderungen, die für neue Arbeitsmittel gelten.

Die Nr. 2 und Nr. 3 des Anhangs I enthalten allgemeine und spezielle Mindestvorschriften für Arbeitsmittel.

B — Nationales Recht

4 Die Einzige Übergangsvorschrift des Königlichen Dekrets Nr. 1215/1997 vom 18. Juli 1997 zur Festlegung der Mindestvorschriften für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz bei der Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer (im Folgenden: Königliches Dekret) enthält eine Übergangsregelung für die Verwendung von Arbeitsmitteln, die bereits vor Inkrafttreten des Königlichen Dekrets am 27. August 1997 in Verwendung waren.

5 Absatz 1 Unterabsätze 2, 3 und 4 legen fest, dass die Arbeitsverwaltung Pläne für die Anpassung der Arbeitsmittel an die Anforderungen des Anhangs I der Richtlinie (im Folgenden: Anpassungspläne) genehmigen kann, wenn in bestimmten Branchen wegen besonderer sachlicher Umstände die von der Richtlinie erfassten Arbeitsmittel nicht innerhalb von zwölf Monaten ab Inkrafttreten des Königliches Dekrets an die Erfordernisse des Anhangs I der Richtlinie angepasst werden können.

6 Eine solche Genehmigung setzt einen entsprechend begründeten Antrag der fürden Bereich repräsentativsten Arbeitgeberverbände voraus. Des Weiteren werden die Arbeitnehmervertreter, das Inspektorat für Arbeit und soziale Sicherheit und das Nationale Institut für Sicherheit und Hygiene am Arbeitsplatz angehört. Über den Antrag auf Genehmigung eines Anpassungsplans wird unter Berücksichtigung der Schwere und der Auswirkungen der technischen Anpassungsprobleme sowie des Vorhandenseins alternativer Vorkehrungen zur Gewährleistung eines entsprechenden Schutzes von Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer entschieden. Die Genehmigung kann ganz oder teilweise erteilt werden. Der Antrag muss binnen neun Monaten ab Inkrafttreten des Königlichen Dekrets gestellt und innerhalb der folgenden drei Monate beschieden werden. Die Dauer des Anpassungsplans darf fünf Jahre nicht überschreiten. Aufgrund des jeweiligen Plans können die von ihm erfassten Unternehmen seine Anwendung beantragen, dies wird von den zuständigen Behörden erneut geprüft und kann mittels weiterem Verwaltungsakt entweder abgelehnt oder ganz, teilweise oder unter Auflagen erteilt werden.

III — Vorgeschichte, Vorverfahren und Klage

7 Der Gerichtshof hatte mit Urteil vom 26. September 1996 festgestellt, dass das Königreich Spanien gegen die Richtlinie verstoßen hat, indem es innerhalb der Umsetzungsfrist keine Umsetzungsvorschriften erlassen hatte. Daraufhin wurde 1997 das Königliche Dekret erlassen, um die Bestimmungen der Richtlinie in spanisches Recht umzusetzen.

8 Da die Kommission der Ansicht war, dass die im Königlichen Dekret enthaltene Übergangsregelung für Arbeitsmittel, die vor dessen Inkrafttreten bereits in Verwendung waren, gegen die Richtlinie verstößt, leitete sie im Jahre 2000 gegen das Königreich Spanien neuerlich ein Vertragsverletzungsverfahren ein. Nachdem die Kommission dem Königreich Spanien Gelegenheit zur Äußerung gegeben hatte, gab sie am 1. Juli 2002 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie das Königreich Spanien aufforderte, binnen zwei Monaten Maßnahmen zu treffen, um die spanische Rechtslage in Einklang mit der Richtlinie zu bringen. Die spanische Regierung antwortete mit Schreiben vom 31. Juli 2002, in dem sie die Vertragsverletzung bestritt.

9 Daraufhin erhob die Kommission mit Schriftsatz vom 10. April 2003, eingetragen in das Register des Gerichtshofes am 11. April 2003, gemäß Artikel 226 EG beim Gerichtshof Klage gegen das Königreich Spanien.

Die Kommission beantragt

1. festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 10 EG und 249 EG und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie 89/655/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit in der Fassung der Richtlinie 95/63/EG vom 5. Dezember 1995 verstoßen hat, dass es in Absatz 1 der Einzigen Übergangsvorschrift des Königlichen Dekrets Nr. 1215/1997 vom 18. Juli 1997, durch das die Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer festgelegt werden, einen zusätzlichen Anpassungszeitraum für diejenigen Arbeitsmittel vorgesehen hat, die den Arbeitnehmern in dem Unternehmen und/oder dem Betrieb schon vor dem 27. August 1997 zur Verfügung gestellt worden sind;

2. dem Königreich Spanien die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

Das Königreich Spanien stellt den Antrag,

die Klage zurückzuweisen und die Kommission zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

IV — Zur Vertragsverletzung

A — Wesentliche Parteienvorbringen

10 Die Kommission ist der Ansicht, dass es sich bei den spanischen Vorschriften betreffend die Möglichkeit von Anpassungsplänen um einen über die Übergangsfrist des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie hinausgehenden Anpassungszeitraum handle, weil es dadurch möglich werde, nicht richtlinienkonforme alte Arbeitsmittel über den 31. Dezember 1996 hinaus, gegebenenfalls bis zum 27. August 2003, zu verwenden. Eine solche Regelung sei auch nicht von der durch die Änderungsrichtlinie ergänzten Vorbemerkung zum Anhang I der Richtlinie gedeckt, da die Vorbemerkung keine Ausdehnung der Übergangsfrist des Artikels 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie erlaube.

11 Die spanische Regierung ist der Ansicht, dass Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie den spanischen Rechtsvorschriften über die Anpassungspläne nicht entgegenstehe. Sie weist zunächst darauf hin, dass die streitigen nationalen Rechtsvorschriften ab dem 27. August 2003 keine praktische Bedeutung mehr haben würden. Schwerpunktmäßig beruft sich die spanische Regierung aber darauf, dass die Regelung betreffend die Anpassungspläne keine Ausdehnung der Übergangsfrist von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie sei. Es handle sich vielmehr um die Umsetzung der durch die geänderte Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie eingeführten Möglichkeit, bereits in Verwendung befindliche Arbeitsmittel weniger strengen Vorschriften als jenen der Nr. 2 und Nr. 3 des Anhangs I der Richtlinie zu unterwerfen.

B — Würdigung

12 Die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen zur Umsetzung der Richtlinie ergeben sich zum einen unmittelbar aus der Richtlinie und zum anderen aus Artikel 249 Absatz 3 EG und Artikel 10 EG. Konkret geht es im vorliegenden Verfahren um die Frage, ob die spanischen Rechtsvorschriften betreffend die Anpassungspläne einen Verstoß gegen Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie darstellen.

13 Zum Vorbringen der spanischen Regierung im Hinblick auf das Auslaufen der Einzigen Übergangsvorschrift des Königlichen Dekrets per 27. August 2003 ist zunächst zu bemerken, dass der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung des Vorliegens einer Vertragsverletzung nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes der Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist ist. Diese ist am 1. September 2002 abgelaufen. Zu diesem Zeitpunkt konnten Anpassungspläne, die grundsätzlich mit einer Laufzeit bis zum 27. August 2003 genehmigt werden konnten, noch Anwendung finden, sodass die von der Kommission beanstandete nationale Rechtslage zum maßgeblichen Zeitpunkt noch bestand.

14 Zum Vorbringen der Parteien im Hinblick auf das Verhältnis von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b und der geänderten Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie ist Folgendes zu bemerken:

15 Aus Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie ergibt sich, dass Arbeitsmittel, wenn sie in den Mitgliedstaaten am 31. Dezember 1992 bereits in Verwendung waren (im Folgenden: alte Arbeitsmittel), bis zum 31. Dezember 1996 jedenfalls, also unabhängig vom Gefährdungsgrad, den sie für die Arbeitnehmer hatten, verwendet werden durften. Nach der ursprünglichen Fassung der Richtlinie hätten diese alten Arbeitsmittel ab 1. Jänner 1997 aber nur noch verwendet werden dürfen, wenn sie uneingeschränkt den Erfordernissen des Anhangs I Nr. 2 und Nr. 3 der Richtlinie entsprochen hätten.

16 Zuvor trat jedoch am 19. Jänner 1996 die Änderungsrichtlinie in Kraft. Da Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie in der geänderten Fassung auf den Anhang I der Richtlinie verweist, war das Königreich Spanien ab diesem Zeitpunkt berechtigt, nationale Rechtsvorschriften für alte Arbeitsmittel unter Berücksichtigung der durch die Änderungsrichtlinie ergänzten Vorbemerkung zu erlassen. Die geänderte Vorbemerkung erlaubt es den Mitgliedstaaten seither, für bereits in Betrieb genommene Arbeitsmittel nicht unbedingt dieselben Maßnahmen wie die grundlegenden Anforderungen, die für neue Arbeitsmittel gelten zu fordern.

17 Da die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b in der ursprünglichen Fassung der Richtlinie alte Arbeitsmittel für einen bestimmten Zeitraum zulassen konnten, selbst wenn sie in keiner Weise den Anforderungen des Anhangs I entsprachen, konnten sie wohl auch schon nach der ursprünglichen Fassung der Richtlinie alte Arbeitsmittel zulassen, die dem Anforderungsniveau für neue Arbeitsmittel nur teilweise entsprachen, insofern für sie nämlich nicht unbedingt dieselben Maßnahmen erforderlich gewesen wären.

18 Die durch die Änderungsrichtlinie ergänzte Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie kann daher wohl nur so verstanden werden, dass sie Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie insofern modifiziert, als die Mitgliedstaaten nunmehr berechtigt sind, Rechtsvorschriften zu erlassen, nach denen alte Arbeitsmittel, die — sinngemäß — nicht unbedingt dieselben Anforderungen erfüllen wie neue Arbeitsmittel, auch über den 31. Dezember 1996 hinaus weiterverwendet werden können, und zwar — wie es scheint — grundsätzlich ohne zeitliche Einschränkung. Alte Arbeitsmittel, die in keiner Weise den Anforderungen des Anhangs I der Richtlinie entsprechen, dürften jedoch ab 1. Jänner 1997 nicht mehr verwendet werden.

19 Aus der Formulierung nicht unbedingt lassen sich allerdings kaum Anhaltspunkte im Hinblick auf das Schutzniveau alter Arbeitsmittel ableiten. Aus ihr ergibt sich allenfalls ein allgemeiner Grundsatz, wonach sich die Zulassung alter Arbeitsmittel in gewisser Weise an den Inhalten des Anhangs I zu orientieren hat. Es können daher wohl keine allzu hohen Anforderungen an die nationalen Umsetzungsbestimmungen gestellt werden.

20 Inhaltlich scheint das System der Anpassungspläne daher insoweit den Vorgaben der geänderten Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie zu entsprechen:

Die Genehmigung der Anpassungspläne ist ausdrücklich davon abhängig, dass der Standard der alten Arbeitsmittel die Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz garantiert. Auch die Einbindung der Gewerkschaften und der nationalen Behörden für die Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz dient der Wahrung der Interessen der zu schützenden Arbeitnehmer. Im Übrigen handelt es sich nicht um eine Pauschalgenehmigung, sondern die Zulassung alter Arbeitsmittel erfolgt durch eine zweistufige Prüfung (Anpassungspläne und Einzelgenehmigungen, gegebenenfalls mit Auflagen), in der jeweils eine Abwägung der beteiligten Interessen erfolgt. Schließlich ist die Anpassungsregelung für alte Arbeitsmittel zeitlich beschränkt.

21 Allerdings ist der sachliche Anwendungsbereich der Bestimmungen über die Anpassungspläne nicht mit Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie vereinbar.

22 Die geänderte Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie kann nämlich die Regelung über die Weiterverwendung alter Arbeitsmittel zwar inhaltlich modifizieren, nicht aber die in Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b der Richtlinie vorgenommene Stichtagsregelung für die Eingrenzung jener Arbeitsmittel, die als alte Arbeitsmittel von der Ausnahme erfasst werden können. Dies sind nach wie vor nur jene Arbeitsmittel, die bereits am 31. Dezember 1992 in Verwendung waren.

23 Das Königliche Dekret erfasst jedoch alle Arbeitsmittel, die vor dem 27. August 1997 in Verwendung waren. Damit ist es nach den spanischen Rechtsvorschriften grundsätzlich möglich, dass auch Arbeitsmittel, die erst nach dem 31. Dezember 1992 erstmals in Verwendung genommen wurden, aufgrund eines Anpassungsplans genehmigt werden können, obwohl sie nicht den Vorgaben der Nr. 2 und Nr. 3 des Anhangs I der Richtlinie entsprechen.

24 Das Königreich Spanien ist somit seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit der Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie in der Fassung der Änderungsrichtlinie nicht nachgekommen, weil das Königliche Dekret es ermöglicht, dass auch solche Arbeitsmittel nicht den Vorgaben der Nr. 2 und Nr. 3 des Anhangs I der Richtlinie entsprechen, die erst nach dem 31. Dezember 1992 erstmals in Verwendung genommen wurden.

V — Ergebnis

25 Dem Gerichtshof wird daher vorgeschlagen wie folgt zu entscheiden:

1. Das Königreich Spanien hat dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 10 EG und 249 EG und Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit der Vorbemerkung zu Anhang I der Richtlinie 89/655/EWG des Rates vom 30. November 1989 über Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer bei der Arbeit in der Fassung der Richtlinie 95/63/EG vom 5. Dezember 1995 verstoßen, dass es in Absatz 1 der Einzigen Übergangsvorschrift des Königlichen Dekrets Nr. 1215/1997 vom 18. Juli 1997, durch das die Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz bei Benutzung von Arbeitsmitteln durch Arbeitnehmer festgelegt werden, einen zusätzlichen Anpassungszeitraum auch für solche Arbeitsmittel ermöglicht, die den Arbeitnehmern erst nach dem 31. Dezember 1992 im Unternehmen bzw. Betrieb zur Verfügung gestellt worden sind.

2. Das Königreich Spanien trägt die Kosten des Verfahrens.