Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 01.04.2004 – C-10/02

Schlussanträge des Generalanwältin

Juliane Kokott

vom 1. April 2004

I — Einleitung

1 Die vorliegenden Fragen des Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia betreffen Kriterien für den Zugang von Ärzten zu bestimmten Funktionen der allgemeinmedizinischen Versorgung. Das vorlegende Gericht hat Zweifel, ob es mit der Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise (im Folgenden: Ärzterichtlinie) vereinbar ist, bei der Auswahl von Allgemeinmedizinern für Tätigkeiten im staatlichen Gesundheitssystem Bewerber, die einen speziellen Ausbildungsnachweis für Allgemeinmedizin erworben haben und zugleich aufgrund erworbener Rechte zur Tätigkeit als Allgemeinmediziner zugelassen wurden, gegenüber anderen Bewerbern zu bevorzugen, die nur über eine dieser Qualifikationen verfügen.

II — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

2 Die Ärzterichtlinie kodifiziert verschiedene Richtlinien über die Qualifikation von Ärzten, darunter die Richtlinie 86/457/EWG des Rates vom 15. September 1986 über eine spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin.

3 Die Ausbildung für Allgemeinmedizin ist in den Artikeln 31, 32 und 34 der Ärzterichtlinie (Artikel 2, 3 und 5 der Richtlinie 86/457) geregelt. Insbesondere ist nach Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe b eine mindestens zweijährige Vollzeitausbildung vorgesehen. Erfolgt die Ausbildung in Teilzeit, so ist sie nach Artikel 34 der Ärzterichtlinie entsprechend zu verlängern.

4 Artikel 36 der Ärzterichtlinie (Artikel 7 der Richtlinie 86/457) besagt:

(1) Ab 1. Januar 1995 macht jeder Mitgliedstaat vorbehaltlich der Vorschriften über erworbene Rechte die Ausübung des ärztlichen Berufs als praktischer Arzt im Rahmen seines Sozialversicherungssystems vom Besitz eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises im Sinne von Artikel 30 abhängig.

...

(2) Jeder Mitgliedstaat bestimmt die erworbenen Rechte. Er muss jedoch das Recht, den ärztlichen Beruf als praktischer Arzt im Rahmen eines Sozialversicherungssystems auszuüben, ohne ein Diplom, ein Prüfungszeugnis oder einen sonstigen Befähigungsnachweis im Sinne von Artikel 30 zu besitzen, im Falle solcher Ärzte als erworbenes Recht betrachten, die dieses Recht bis zum 31. Dezember 1994 gemäß den Artikeln 1 bis 20 erworben haben und sich bis zu diesem Zeitpunkt unter Inanspruchnahme von Artikel 2 oder Artikel 9 Absatz 1 im Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats niedergelassen haben.

(3) — (5) ...“

B — Italienisches Recht

5 Das Gesetzesdekret Nr. 256/1991 regelt, welche Qualifikationen notwendig sind, um in Italien die Tätigkeit eines Arztes für Allgemeinmedizin auszuüben. Grundsätzlich bedarf es dafür eines Ausbildungsnachweises für Allgemeinmedizin. Nach Artikel 6 dieses Gesetzesdekrets werden aber aufgrund erworbener Rechte auch die Ärzte zugelassen, die am 31. Dezember 1994 berechtigt waren, im Rahmen des nationalen Gesundheitssystems als Allgemeinmediziner tätig zu sein.

6 Der Zugang zu bestimmten allgemeinmedizinischen Tätigkeiten im Rahmen des italienischen Sozialversicherungssystems war zum Zeitpunkt des Ausgangsstreits durch eine Kollektiwereinbarung aus dem Jahr 1996 geregelt, die mit dem Präsidialdekret 484/96 in Kraft gesetzt wurde. Voraussetzung ist nach Artikel 1 Absatz 3 der Kollektivvereinbarung entweder ein Ausbildungsnachweis für Allgemeinmedizin oder eine Zulassung aufgrund erworbener Rechte.

7 Nach Artikel 2 Absatz 1 dieser Kollektivvereinbarung wählen die Gesundheitsbehörden Ärzte für die von diesem Vertrag geregelten Tätigkeiten nach einer jährlich auf Regionalebene erstellten Rangordnung aus. Gemäß Artikel 3 der Kollektiwereinbarung erhalten die Kandidaten Punkte, die einerseits auf ihrer beruflichen Qualifikation und andererseits auf ihrer Berufserfahrung beruhen. Der Nachweis der Ausbildung in Allgemeinmedizin entspricht 12 Punkten.

Für jeden Monat der Tätigkeit als Vertragsarzt für die Grundversorgung werden 0.20 Punkte gutgeschrieben. Dieser Wert wird auf 0.30 Punkte erhöht, wenn die Tätigkeit innerhalb der jeweiligen Region stattfand.

8 Weitere Punkte können für bestimmte Sondertätigkeiten als Allgemeinarzt erworben werden. Artikel 3 Absatz 3 der Kollektivvereinbarung schließt allerdings ausdrücklich die Kumulation von Punkten aus, die sich auf den gleichen Zeitraum der Berufstätigkeit beziehen. Dagegen ist keine Regelung ersichtlich, die ausdrücklich eine Kumulation von Punkten aufgrund von Berufstätigkeit mit Punkten aufgrund des Ausbildungsnachweises für Allgemeinmedizin ausschließen würde.

9 Artikel 20 der Kollektivvereinbarung betrifft die Zuweisung der einzelnen freien Stellen für die Grundversorgung in unterversorgten Gebieten. Zu diesem Zweck wird auf der Grundlage der bereits genannten regionalen Rangordnung eine weitere Rangordnung der Bewerber für die jeweilige Tätigkeit erstellt, wobei jedem Bewerber 5 zusätzliche Punkte zugeteilt werden, wenn er seit mindestens zwei Jahren in dem betroffenen unterversorgten Gebiet seinen Wohnsitz hatte, und 20 zusätzliche Punkte, wenn er seit mindestens zwei Jahren in der betreffenden Provinz ansässig war.

10 Gemäß Artikel 3 Nr. 6 der Kollektivvereinbarung reservieren die Regionen 20-40 % der freien Stellen für die Grundversorgung für Allgemeinmediziner, die den Ausbildungsnachweis erworben haben, und die verbleibenden 60-80 % für Ärzte, die ohne diese Qualifikation — d. h. aufgrund erworbener Rechte — als praktischer Arzt im Rahmen des italienischen Sozialversicherungssystems zugelassen wurden. Im Fall der nicht rechtzeitigen Erneuerung der Vereinbarung gilt nach der Schlussbestimmung Nummer 5 für beide Gruppen im folgenden Jahr eine Quote von jeweils 50 %.

III — Sachverhalt und Vorabentscheidungsersuchen

11 Die Ausgangsverfahren beruhen auf dem Umstand, dass Ärzte, die für Allgemeinmedizin ausgebildet wurden und zugleich aufgrund erworbener Rechte zur Tätigkeit als Allgemeinmediziner zugelassen sind, sich auf beide Quoten bewerben können.

12 Zunächst lehnten es die örtlichen Gesundheitsbehörden der Region Apulien, insbesondere die verfahrensbeteiligte Behörde Azienda Unitá Sanitaria Locale BA/3 mit Sitz in Altamura (im Folgenden: AUSL BA/3 Altamura), auf Anweisung der Regionalverwaltung ab, bei diesen Bewerbern im Rahmen der Quote für Ärzte mit erworbenen Rechten die 12 Punkte zu berücksichtigen, die doppelt qualifizierten Bewerbern aufgrund eines Ausbildungsnachweises zugewiesen werden. Das vorlegende Gericht hat diese Praxis in ständiger Rechtsprechung auf der Grundlage der oben dargestellten italienischen Regeln gebilligt. Die Rechtssache C-11/02 beruht auf Klagen von doppelt qualifizierten Ärzten, den Verfahrensbeteiligten Berardi u. a. sowie Vaira u. a., die diese Praxis beanstanden.

13 Zwischenzeitlich stellte allerdings der Consiglio di Stato fest, dass die 12 Punkte für den Ausbildungsnachweis bei doppelt qualifizierten Bewerbern auch im Rahmen der Quote für Ärzte mit erworbenen Rechten berücksichtigt werden müssten. Nach Angaben des vorlegenden Gerichts vertrat der Consiglio di Stato dabei die Auffassung, dass die Ärzterichtlinie jeder Benachteiligung von Inhabern des Ausbildungsnachweises entgegenstehe.

14 Die Gesundheitsbehörden, einschließlich der verfahrensbeteiligten Behörden Azienda Unitá Sanitaria Locale BA/1 mit Sitz in Andria (im Folgenden: AUSL BA/1 Andria) und AUSL BA/3 Altamura, haben daraufhin auf Anweisung der Regionalverwaltung von Apulien ihre Praxis geändert und doppelt qualifizierten Bewerbern auch im Rahmen der Quote für Ärzte mit erworbenen Rechten die 12 Punkte für den Ausbildungsnachweis zuerkannt. Dagegen wenden sich die Verfahrensbeteiligten Fascicolo u. a. sowie de Benedictis u. a. Bei ihnen handelt es sich um Ärzte, die sich ausschließlich auf die Quote für Ärzte mit erworbenen Rechten bewerben können, weil sie nicht über den Ausbildungsnachweis verfügen. Auf diesen Klagen beruht die Rechtssache C-10/02.

15 Das vorlegende Gericht sieht in der Auffassung des Consiglio di Stato eine einseitige Bevorzugung des Ausbildungsnachweises gegenüber erworbenen Rechten, die der Ärzterichtlinie widerspreche. Es legt dem Gerichtshof daher die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Ist die vor dem 31. Dezember 1994 erlangte Zulassung nach Artikel 7 Absatz 2 der Richtlinie 86/457/EWG und Artikel 36 Absatz 2 der Richtlinie 93/16/EWG für die Zwecke der Ausübung der Tätigkeit des praktischen Arztes als mit dem Nachweis über die spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin gleichwertig anzusehen?

2. Dürfen die Mitgliedstaaten aufgrund der vorgenannten Gemeinschaftsvorschriften seit dem 1. Januar 1995 bei Vorliegen des Nachweises über die Ausbildung in der Allgemeinmedizin Ärzten, die auch Inhaber einer vor dem 31. Dezember 1994 erlangten Zulassung zur Berufsausübung sind, eine Vorzugsbehandlung in der Form gewähren, dass die ihnen vorbehaltene Stellenzahl größer ist als diejenige, die jeweils den Besitzern des einen oder des anderen Nachweises vorbehalten ist?

3. Falls die vorhergehende Frage bejaht wird:

Gibt die vorgenannte Regelung den Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung des Grundsatzes der erworbenen Rechte die Möglichkeit, den genannten Ärzten eine noch weiter gehende Sonderbehandlung dadurch einzuräumen, dass ihnen in jedem Fall eine zusätzliche Punktzahl für den Erwerb des Nachweises der Ausbildung in Allgemeinmedizin gewährt wird?

IV — Rechtliche Würdigung

A — Vortrag der Beteiligten

16 Bei den Beteiligten der Ausgangsverfahren sind zwei Lager erkennbar.

17 Fascicolo u. a., de Benedictis u. a. sowie die AUSL BA/3 Altamura vertreten die Auffassung, dass die Ärzterichtlinie der Zuweisung von Punkten für den Ausbildungsnachweis entgegenstehe, wenn der Inhaber des Nachweises sich auf die Quote für die Inhaber erworbener Rechte bewerbe.

18 Diese Position stützt sich auf die Annahme, dass die Qualifikation zum Allgemeinmediziner über erworbene Rechte einer Ausbildung gleichwertig sei. Eine Ausbildung bewirke daher keine zusätzliche Qualifikation des Arztes, wenn dieser bereits aufgrund erworbener Rechte als Allgemeinmediziner tätig sein könne. Die Anrechnung zusätzlicher Punkte für eine Ausbildung sei folglich im Rahmen der Quote für Inhaber erworbener Rechte nicht gerechtfertigt. Bei Zuerkennung dieser Punkte würden Inhaber erworbener Rechte ohne eine Ausbildung für Allgemeinmediziner im Wettbewerb erheblich benachteiligt. Dadurch würde insbesondere der Sinn der Quote, nämlich der Schutz der Ärzte mit erworbenen Rechten, in Frage gestellt. Schließlich bestünde auch das Risiko, dass Ärzte sich nur deshalb für Allgemeinmedizin ausbilden lassen würden, weil sie auf diese Weise mehr Punkte erwerben können, als durch die praktische Tätigkeit während einer vergleichbaren Periode. Um dies zu verhindern, sei in der jüngsten Kollektiwereinbarung der Wert des Ausbildungsnachweises auf 7,2 Punkte reduziert worden. Dieser Wert entspricht einer praktischen Tätigkeit von zwei Jahren in der jeweiligen Region.

19 Demgegenüber halten Berardi u. a., Vaira u. a., die AUSL BA/1 Andria sowie die Region Apulien die Zuweisung von Punkten für den Ausbildungsnachweis für zulässig, wenn der Inhaber des Nachweises sich auf die Quote für die Inhaber erworbener Rechte bewerbe.

20 Diese Auffassung unterscheidet zwischen der Zulassung zur Tätigkeit als praktischer Arzt im Rahmen des Sozialversicherungssystems und der Bewertung von Qualifikationen für die Auswahl von Bewerbern. Da der Gleichheitssatz verlange, dass nur gleichartige Situationen gleich, ungleichartige Situationen aber ungleich zu behandeln seien, dürfe doppelt qualifizierten Bewerbern Zugang zu einer größeren Stellenquote eröffnet werden. Der Aufwand für den Erwerb des Ausbildungsnachweises rechtfertige es, ihn höher zu bewerten als eine entsprechende Periode ärztlicher Praxis. Die Nichtgewährung der 12 Punkte für diesen Nachweis hätte zur Folge, dass die Inhaber des Nachweises gegenüber denjenigen benachteiligt würden, die statt der zweijährigen Ausbildung praktiziert und somit zwischen 4,8 und 7,2 zusätzliche Praxispunkte erworben hätten.

21 Die Kommission betont zunächst, dass die Modalitäten des Zugangs zur Beschäftigung in nationalen Gesundheitssystemen von Artikel 36 Absatz 2 oder anderen Vorschriften der Ärzterichtlinie nicht geregelt würden. Gleichwohl leitet sie aus dem Urteil Garofalo ab, dass die Anerkennung erworbener Rechte dem Ausbildungsnachweis gleichwertig sei. In diesem Urteil habe der Gerichtshof den Mitgliedstaaten einen weiten Spielraum bei der Anerkennung erworbener Rechte zuerkannt, der nur dadurch begrenzt sei, dass jedenfalls alle niedergelassenen Ärzte aus anderen Mitgliedstaaten anerkannt werden müssten, die vor dem 1. Januar 1995 berechtigt gewesen seien, als Allgemeinmediziner tätig zu sein.

B — Stellungnahme

22 Der Gerichtshof ist vorliegend aufgefordert, darüber zu entscheiden, ob es mit der Ärzterichtlinie vereinbar ist, dem Ausbildungsnachweis für Allgemeinmedizin einen höheren Wert zuzuweisen als den erworbenen Rechten gleichgestellter Ärzte oder ob stattdessen beide Kategorien gleich behandelt werden müssen. Diese Frage setzt jedoch unausgesprochen voraus, dass die Ärzterichtlinie überhaupt eine Regelung über die Auswahl von Bewerbern für allgemeinmedizinische Tätigkeiten in Sozialversicherungssystemen enthält.

23 Bereits die Anwendbarkeit der Ärzterichtlinie könnte in den vorliegenden Fällen in Zweifel stehen, weil es sich um rein inländische Sachverhalte ohne Bezug zu den Grundfreiheiten zu handeln scheint. Die Ärzterichtlinie ist auf Artikel 49 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 40 EG), Artikel 57 Absatz 1 und Absatz 2 Sätze 1 und 3 EWG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 47 Absätze 1 und 2 Sätze 1 und 3 EG) sowie Artikel 66 EWG-Vertrag (jetzt Artikel 55 EG) gestützt, die als Grundlage für Regelungen zur Erleichterung der Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit dienen.

24 Die Ärzterichtlinie beschränkt sich jedoch nicht darauf, auf Gemeinschaftsebene die Freizügigkeit der Ärzte zu erleichtern, sondern harmonisiert auch die Mindestanforderungen an eine Ausbildung als Allgemeinmediziner. Aufgrund dieser Harmonisierung entfaltet die Ärzterichtlinie auch in rein innerstaatlichen Sachverhalten Regelungswirkung. Diese Regelungswirkung widerspricht nicht den Rechtsgrundlagen der Ärzterichtlinie. Artikel 57 Absatz 2 des EWG-Vertrags erlaubte ausdrücklich auch die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aufnahme und Ausübung selbständiger Tätigkeiten. Eine solche Koordinierung erfasst auch rein inländische Sachverhalte.

25 Gleichwohl ergibt sich bei genauerer Betrachtung der Vorschriften der Ärzterichtlinie, dass sie die Auswahl von Bewerbern für allgemeinmedizinische Tätigkeiten in Sozialversicherungssystemen nicht regelt.

26 Artikel 36 Absatz 1 der Ärzterichtlinie begründet nur im Hinblick auf die Ausbildung eine besondere Zugangsvoraussetzung für die Berufsausübung als praktischer Arzt im Rahmen eines mitgliedstaatlichen Sozialversicherungssystems. Diese Vorschrift besagt nicht, dass jeder Arzt, der diese Qualifikation besitzt, einen Anspruch hätte, solche Tätigkeiten auszuüben. Die Anerkennung erworbener Rechte nach Artikel 36 Absatz 2 der Ärzterichtlinie kann keine weiter gehenden Ansprüche im Hinblick auf die Auswahl von Ärzten für derartige Tätigkeiten begründen.

27 Die übrigen Regelungen des Titels IV über die spezifische Ausbildung in der Allgemeinmedizin regeln die Anforderungen an diese Ausbildung, die Anerkennung von Ausbildungsnachweisen sowie das Recht zur Führung von Berufsbezeichnungen. Es gibt keine Regelung, nach welchen Kriterien bestimmte Kandidaten aus einer Gruppe geeigneter Bewerber auszuwählen wären.

28 Auch die sonstigen Vorschriften der Ärzterichtlinie betreffen im Wesentlichen die notwendigen Qualifikationen für Ärzte und Fachärzte sowie die Anerkennung ihrer Ausbildungsnachweise. Wie bei der Qualifikation als Allgemeinmediziner handelt es sich dabei jedoch nur um Regelungen über die mit einer Ausbildung zusammenhängenden Zugangsvoraussetzungen, nicht jedoch um abschließende Auswahlkriterien. Im Gesamtzusammenhang der Ärzterichtlinie regelt nur Artikel 21 einen nicht auf die Ausbildung bezogenen Aspekt des Zugangs zu Tätigkeiten in den Sozialversicherungssystemen, nämlich das Erfordernis einer Vorbereitungszeit. Diese Vorschrift hat sich jedoch mittlerweile durch Zeitablauf erledigt.

29 Die Ärzterichtlinie beschränkt sich daher heute darauf, die Zugangsvoraussetzungen im Hinblick auf die notwendige Ausbildung zu regeln sowie die Möglichkeit und den Mindestumfang der Anerkennung von erworbenen Rechten festzulegen. Im Übrigen überlässt die Ärzterichtlinie nach ihrem 22. Erwägungsgrund den Mitgliedstaaten ausdrücklich die Gestaltung ihres eigenen Sozialversicherungssystems und die Festlegung der Tätigkeiten, die im Rahmen dieses Systems ausgeübt werden können.

30 Die Mitgliedstaaten können daher die Auswahlkriterien für Allgemeinmediziner im Rahmen des Sozialversicherungssystems frei gestalten, soweit sie zumindest eine Qualifikation als Allgemeinmediziner verlangen oder ein erworbenes Recht, diese Tätigkeit auszuüben.

31 Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung andeutete, können sich weiter reichende Anforderungen in grenzüberschreitenden Sachverhalten aus den Grundfreiheiten des Gemeinschaftsrechts ergeben. Obwohl de Benedictis u. a. gleichfalls in der mündlichen Verhandlung versucht haben, potenzielle grenzüberschreitende Bezüge aufzuzeigen, ist festzustellen, dass diese Bezüge im vorliegenden Verfahren nur fiktiver Natur sind. Das vorlegende Gesicht hat keine diesbezüglichen Fragen aufgeworfen. Daher besteht kein Anlass, die Anwendung der Grundfreiheiten im vorliegenden Fall zu prüfen.

32 Im Hinblick auf die zweite und dritte Frage ist dementsprechend festzustellen, dass die Ärzterichtlinie keine Regelung darüber enthält, ob die Mitgliedstaaten

bei Vorliegen des Nachweises über die Ausbildung in der Allgemeinmedizin Ärzten, die auch Inhaber einer vor dem 31. Dezember 1994 erlangten Zulassung zur Berufsausübung sind, eine Vorzugsbehandlung in der Form gewähren dürfen, dass sie sich auf eine größere Zahl von Stellen bewerben können als jeweils die Inhaber eines Ausbildungsnachweises für Allgemeinmedizin und die ihnen gleichgestellten Ärzte, und/oder

den genannten Ärzten eine noch weiter gehende Sonderbehandlung dadurch einräumen dürfen, dass ihnen in jedem Fall eine zusätzliche Punktzahl für den Erwerb des Nachweises der Ausbildung in Allgemeinmedizin gewährt wird.

33 Die praktische Bedeutung einer Beantwortung der ersten Frage, ob die Ärzterichtlinie der Ausbildung für Allgemeinmedizin einen höheren Wert zuweist als den erworbenen Rechten, erscheint angesichts dieses Zwischenergebnisses zweifelhaft. Da jedoch das vorlegende Gericht und ein Teil der Verfahrensbeteiligten ihre Auffassungen auf die vorgebliche Gleichwertigkeit beider Qualifikationen stützen und die Kollektivvereinbarung in Artikel 1 Absatz 3 die Zulassung aufgrund erworbener Rechte als gleichwertigen Titel (titolo equipollente) erfasst, erscheint es jedoch angezeigt, auch zu dieser Frage Stellung zu nehmen.

34 Weder die Ärzterichtlinie noch das Urteil Garofalo stellen ausdrücklich fest, dass die Ausbildung für Allgemeinmedizin und die erworbenen Rechte gleichwertig sind. Die Ärzterichtlinie misst der Ausbildung allerdings einen hohen Wert zu. Sie wurde nach dem 17. Erwägungsgrund eingeführt, um Ausbildungsdefiziten in der herkömmlichen Medizinerausbildung zu begegnen. Von dieser ergänzenden Qualifikation verspricht sich der Gemeinschaftsgesetzgeber nach dem 18. Erwägungsgrund Gewinne für die Patienten und Verbesserungen für die ärztliche Versorgung. Solche Vorteile können grundsätzlich einen überwiegenden Grund des öffentlichen Interesses darstellen, der notwendig ist, um die mit dem Ausbildungserfordernis einhergehenden Belastungen im Vergleich mit der ungehinderten Berufstätigkeit zu rechtfertigen.

35 Demgegenüber sind der Ärzterichtlinie keine Hinweise auf einen besonderen Wert erworbener Rechte zu entnehmen. Artikel 36 Absatz 2 der Ärzterichtlinie führt die Anerkennung erworbener Rechte zum Schutz von Ärzten ein, die ihre Niederlassungsfreiheit ausgeübt haben und vor dem 1. Januar 1995 die nötige Qualifikation für allgemeinmedizinische Tätigkeiten im Sozialversicherungssystem besaßen. Die Mitgliedstaaten können den Kreis der geschützten Ärzte ausdehnen. Sie sind insbesondere nicht gehalten, bestimmte Mindestzeiten der Berufsausübung oder andere Formen der Qualifikation zu verlangen. So entstehen nach der italienischen Regelung erworbene Rechte theoretisch bereits, wenn ein Arzt nur während des 31. Dezember 1994 berechtigt war, als Allgemeinmediziner tätig zu sein. Danach setzt die Möglichkeit der Anerkennung erworbener Rechte keine besonderen Qualifikationen voraus. Die bloße Anerkennung erworbener Rechte verspricht folglich keinen Zugewinn für die Qualität der Patientenbetreuung oder das Gesundheitssystem. Vielmehr handelt es sich um eine reine Härtefallregelung.

36 Zusammenfassend ist daher festzuhalten, dass der Ausbildung für Allgemeinmedizin ein höherer Stellenwert zukommt als der Anerkennung erworbener Rechte. Der höhere Wert einer Ausbildung schließt es natürlich nicht aus, dass die Inhaber erworbener Rechte aufgrund ihrer praktischen Erfahrung vergleichbar oder besser für allgemeinmedizinische Tätigkeiten qualifiziert sind als die Inhaber eines Ausbildungsnachweises. Der Grund dieser besseren Qualifikation läge allerdings nicht in den erworbenen Rechten, sondern in den praktischen Erfahrungen als solchen.

37 Auf die erste Frage ist daher zu antworten, dass die Ärzterichtlinie dem Ausbildungsnachweis für Allgemeinmedizin grundsätzlich einen höheren Wert zuschreibt als den erworbenen Rechten.

V — Ergebnis

38 Daher schlage ich vor, auf die Fragen des Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia wie folgt zu antworten:

1. Die Richtlinie 93/16/EWG des Rates vom 5. April 1993 zur Erleichterung der Freizügigkeit für Ärzte und zur gegenseitigen Anerkennung ihrer Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise schreibt der Ausbildung für Allgemeinmedizin grundsätzlich einen höheren Wert zu als den erworbenen Rechten.

2. Die Richtlinie 93/16/EWG enthält keine Regelung darüber, ob die Mitgliedstaaten,

bei Vorliegen des Nachweises über die Ausbildung in der Allgemeinmedizin Ärzten, die auch Inhaber einer vor dem 31. Dezember 1994 erlangten Zulassung zur Berufsausübung sind, eine Vorzugsbehandlung in der Form gewähren dürfen, dass die ihnen vorbehaltene Stellenzahl größer ist als diejenige, die jeweils den Besitzern des einen oder des anderen Nachweises vorbehalten ist, und/oder

den genannten Ärzten eine noch weiter gehende Sonderbehandlung dadurch einräumen dürfen, dass ihnen in jedem Fall eine zusätzliche Punktzahl für den Erwerb des Nachweises der Ausbildung in Allgemeinmedizin gewährt wird.