Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.05.2004 – C-299/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 27. Mai 2004

1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften beantragt mit der vorliegenden Klage, festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 43 EG und 48 EG verstoßen hat, dass es die Registrierung von Seeschiffen in den Niederlanden von Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer dieser Schiffe sind, abhängig gemacht hat. Die Kommission beantragt ferner, festzustellen, dass dieser Mitgliedstaat dadurch gegen die genannten Verpflichtungen verstoßen hat, dass er für die Registrierung von Schiffen Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz der Geschäftsführer von Reedereigesellschaften sowie in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der natürlichen Personen aufgestellt hat, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus in den Niederlanden das Seeschifffahrtsgewerbe mit diesen Schiffen ausgeübt wird.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Völkerrecht

2 Zwei völkerrechtliche Verträge, die gegenwärtig in Kraft sind, enthalten Bestimmungen über die Registrierung von Seeschiffen.

3 Der erste Vertrag ist das Genfer Übereinkommen vom 29. April 1958 über die Hohe See. Dieses Übereinkommen trat am 30. September 1962 in Kraft. Es bindet 62 Vertragsstaaten. Die Europäische Gemeinschaft ist nicht Vertragspartei dieses Übereinkommens, wohl aber sind es zahlreiche Mitgliedstaaten, darunter das Königreich der Niederlande.

4 Artikel 5 Absatz 1 des Genfer Übereinkommens sieht vor, dass [j]eder Staat ... die Bedingungen festliegt], zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit gewährt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffsregister einträgt und ihnen das Recht einräumt, seine Flagge zu führen. Im Anschluss an den Hinweis, dass Schiffe ... die Staatszugehörigkeit des Staates [besitzen], dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind, heißt es: Zwischen dem Staat und dem Schiff muss eine echte Verbindung bestehen.

5 Diese Bestimmungen wurden in Artikel 91 Absatz 1 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen, das am 10. Dezember 1982 in Montego Bay unterzeichnet wurde, vollständig übernommen. Dieses Übereinkommen trat am 16. November 1994 in Kraft. 144 Staaten und die Europäische Gemeinschaft sind Vertragsparteien dieses Übereinkommens. Aufgrund des Beschlusses 98/392/EG des Rates trat die Gemeinschaft diesem Übereinkommen für die in ihre Zuständigkeit fallenden Bereiche bei. Alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaft außer dem Königreich Dänemark sind Vertragsparteien des Übereinkommens von Montego Bay. Nach Artikel 311 Absatz 1 dieses Übereinkommens hat dieses zwischen den Vertragsstaaten Vorrang vor dem Genfer Übereinkommen.

6 In Fortführung der Bestimmungen des Artikels 10 des Genfer Übereinkommens verlangt Artikel 94 (Pflichten des Flaggenstaats) Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay, dass [j]eder Staat ... seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in verwaltungsmäßigen, technischen und sozialen Angelegenheiten über die seine Flagge rührenden Schiffe wirksam aus[übt], und führt in den folgenden Absätzen eine Reihe von Maßnahmen auf, die der Flaggenstaat hierfür zu ergreifen hat.

B — Gemeinschaftsrecht

7 In Artikel 43 Absatz 2 EG wird das Recht der Gemeinschaftsangehörigen anerkannt, nach den Bestimmungen des Aufnahmemitgliedstaats für seine eigenen Angehörigen selbständige Erwerbstätigkeiten aufzunehmen und auszuüben sowie Unternehmen zu gründen und zu leiten.

8 Nach Artikel 48 Absatz 1 EG stehen die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaften, die ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Gemeinschaft haben, den natürlichen Personen gleich, die Angehörige der Mitgliedstaaten sind, so dass diese Gesellschaften wie die Angehörigen der Mitgliedstaaten das in Artikel 43 Absatz 2 EG festgelegte Niederlassungsrecht in Anspruch nehmen können.

9 Die Niederlassung einer Gesellschaft in einem anderen Mitgliedstaat als dem, nach dessen Recht sie gegründet ist, kann zwei verschiedene Formen annehmen, nämlich die der Haupt- und die der Zweitniederlassung.

10 Von Hauptniederlassung ist die Rede, wenn sich eine Gesellschaft u. a. dadurch der Rechtsordnung eines anderen Mitgliedstaats als dem, nach dessen Recht sie ursprünglich gegründet ist, unterwerfen möchte, dass sie ihre Hauptverwaltung verlegt oder sich an der Gründung einer neuen Gesellschaft in diesem anderen Mitgliedstaat beteiligt.

11 Von Zweitniederlassung ist die Rede, wenn eine Gesellschaft ihren geografischen Standort in der Gemeinschaft einfach dadurch ausweiten möchte, dass sie nach dem Wortlaut des Artikels 43 Absatz 1 EG im Aufnahmemitgliedstaat Agenturen, Zweigniederlassungen oder Tochtergesellschaften gründet und ihren (Haupt-)Sitz in dem Mitgliedstaat, nach dessen Recht sie ursprünglich gegründet worden ist, aufrechterhält.

C — Nationales Recht

12 In den Niederlanden ist die Registrierung von Seeschiffen durch das Wetboek van Koophandel (Handelsgesetzbuch) geregelt. Dessen Artikel 311 Absatz 1 in der ab dem 1. August 1994 geltenden und im vorliegenden Fall allein maßgebenden Fassung macht die Gewährung der niederländischen Staatszugehörigkeit für ein Seeschiff, d. h. seine Registrierung in den Niederlanden, von einer Reihe von Voraussetzungen abhängig.

13 Zu diesen Voraussetzungen zählt eine, die sich auf die Staatsangehörigkeit des oder der Eigentümer des Schiffes bezieht. So verlangt Artikel 311 Absatz 1 Buchstabe a des Wetboek van Koophandel, dass das Schiff zu mindestens zwei Dritteln einer oder mehreren natürlichen oder juristischen Personen [gehört], die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ... oder eines Vertragsstaats des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum besitzt oder besitzen.

14 Artikel 311 Absatz 3 des Wetboek van Koophandel definiert eine juristische Person, die im Sinne des Artikels 311 Absatz 1 Buchstabe a die Staatszugehörigkeit eines Mitgliedstaats oder eines Vertragsstaats des EWR-Abkommens besitzt, als eine juristische Person, die nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats ... oder eines anderen Vertragsstaats des [EWR-]Abkommens ... gegründet ist und ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats ... oder eines anderen Vertragsstaats des [EWR-]Abkommens ... hat, sofern Anteilsscheine, die mindestens zwei Drittel des gezeichneten Kapitals ausmachen, auf den Namen natürlicher Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ... oder eines anderen Vertragsstaats des [EWR-] Abkommens ... besitzen, oder von juristischen Personen im eingangs dieses Absatzes bezeichneten Sinn lauten und die Mehrheit der Geschäftsführer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ... oder eines anderen Vertragsstaats des [EWR-]Abkommens ... besitzen oder sofern sämtliche Geschäftsführer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats ... oder eines Vertragsstaats des [EWR-]Abkommens ... besitzen.

15 Für die Registrierung eines Schiffes in den Niederlanden ist nach Artikel 311 Absatz 1 Buchstabe b des Wetboek van Koophandel ferner erforderlich, dass der oder die Eigentümer des Schiffes (nach der zuvor gegebenen Definition) das Seeschifffahrtsgewerbe auf niederländischem Hoheitsgebiet durch ein Unternehmen ausübt oder ausüben, das in diesem Gebiet seinen Sitz hat oder dort über eine Zweitniederlassung verfügt, und den Betrieb des Schiffes in erster Linie von diesem Mitgliedstaat aus gewährleistet oder gewährleisten. Artikel 311 Absatz 1 Buchstaben c und d des Wetboek van Koophandel verlangt außerdem, dass die Führung der laufenden Geschäfte des fraglichen Unternehmens von einer oder mehreren natürlichen Personen sichergestellt wird, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats oder eines anderen Vertragsstaats des EWR-Abkommens besitzt oder besitzen und über Vertretungsbefugnisse in allen Fragen verfügt oder verfügen, die mit dem Betrieb des Schiffes in Zusammenhang stehen und das Schiff, seinen Kapitän und die übrigen Mitglieder der Besatzung betreffen.

16 Im Übrigen sieht Artikel 8:169 des Burgerlijk Wetboek (Bürgerliches Gesetzbuch) in der ab dem 1. August 1994 geltenden Fassung vor, dass der Buchführer, d. h. der Geschäftsführer, einer Reedereigesellschaft aus dem Amt scheidet, wenn er nicht mehr die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats oder eines anderen Vertragsstaats des EWR-Abkommens besitzt oder wenn er seinen Wohnsitz außerhalb des Hoheitsgebiets dieser Staaten begründet.

II — Vorprozessuales Verfahren

17 Gegen das Königreich der Niederlande war bereits ein vorprozessuales Verfahren wegen der Fassung seiner Regelung über Seeschiffe eingeleitet worden, die vor der jetzt hier in Rede stehenden galt. Die Kommission hatte die Ansicht vertreten, dass diese alte Regelung im Licht des Urteils vom 15. Juli 1991 in der Rechtssache C-221/89 gegen die Niederlassungsfreiheit verstoße.

18 Im Anschluss an dieses Verfahren änderte das Königreich der Niederlande seine einschlägige innerstaatliche Regelung.

19 Die Kommission war der Meinung, dass diese neue Regelung noch immer gegen die Niederlassungsfreiheit, wie sie durch die Artikel 43 EG und 48 EG gewährleistet wird, verstoße, und forderte das Königreich der Niederlande zur Stellungnahme auf. Da die vom Königreich der Niederlande eingereichten Erklärungen die Kommission nicht überzeugten, forderte sie es am 27. Januar 2000 auf, die notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um seinen Verpflichtungen aus den Artikeln 43 EG und 48 EG binnen zwei Monaten nach Zustellung der Aufforderung nachzukommen.

20 Da der Entwurf des Gesetzes, mit dem die fragliche Vertragsverletzung beendet werden sollte, noch nicht angenommen war, hat die Kommission mit am 23. August 2002 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingereichter Klageschrift die vorliegende Klage erhoben.

III — Die Klage

21 Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe.

22 Der erste Klagegrund betrifft die Voraussetzungen für die Registrierung von Seeschiffen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer dieser Schiffe sind.

23 Der zweite Klagegrund gliedert sich in zwei Teile. Der erste Teil betrifft die Voraussetzungen für die Registrierung von Seeschiffen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der natürlichen Personen, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus in den Niederlanden das Seeschifffahrtsgewerbe ausgeübt wird. Der zweite Teil betrifft die Voraussetzungen der Staatsangehörigkeit und des Wohnsitzes, von denen die Wahrnehmung der Aufgaben des Geschäftsführers einer Reedereigesellschaft abhängig gemacht wird.

A — Zum ersten Klagegrund betreffend die Voraussetzungen für die Registrierung von Schiffen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer der Schiffe sind

1. Vorbringen der Parteien

24 Mit ihrem ersten Klagegrund rügt die Kommission, das Königreich der Niederlande habe dadurch gegen die Artikel 43 EG und 48 EG verstoßen, dass es die Registrierung von Seeschiffen in den Niederlanden von Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer dieser Schiffe sind, abhängig gemacht habe.

25 Die Kommission erinnert daran, dass nach dem erwähnten Urteil Factortame u. a. die Voraussetzungen für die Registrierung von Schiffen der Niederlassungsfreiheit nicht entgegenstehen dürfen.

26 Sie trägt hierzu vor, dass es sich bei den Bedingungen, die in Artikel 311 Absatz 3 des Wetboek van Koophandel in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer von Gesellschaften, die Eigentümer von Seeschiffen sind, aufgestellt würden, um zusätzliche Voraussetzungen gegenüber denen handele, die in Artikel 48 EG dafür genannt seien, dass einer Gesellschaft die Inanspruchnahme der Niederlassungsfreiheit zugestanden werde.

27 Daraus folge, dass Gesellschaften, die Eigentümer von Seeschiffen seien und diese zusätzlichen Voraussetzungen nicht erfüllten, die Möglichkeit der Registrierung solcher Schiffe in den Niederlanden und damit der dortigen Niederlassung genommen werde, obwohl sie den durch Artikel 48 EG aufgestellten Voraussetzungen entsprächen und sie die Niederlassungsfreiheit in diesem Mitgliedstaat müssten in Anspruch nehmen können.

28 Nach Ansicht der Kommission führen diese zusätzlichen Voraussetzungen zu einer Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dieser Gesellschaften in den Niederlanden vor allem dann, wenn diese dort eine Zweitniederlassung gründen wollen und der Mitgliedstaat, in dessen Hoheitsgebiet sie ihren Sitz haben, solche Voraussetzungen nicht vorsieht. In diesem Fall seien diese Gesellschaften nämlich gezwungen, die Zusammensetzung ihrer Leitungsorgane oder der Gesamtheit ihrer Anteilseigner zu ändern, um ihre Seeschiffe in den Niederlanden registrieren lassen zu können.

29 Die niederländische Regierung bestreitet, dass die fragliche innerstaatliche Regelung ein Hindernis für die Niederlassungsfreiheit darstelle. Die in der niederländischen Regelung vorgesehenen Staatsangehörigkeitserfordernisse könnten nicht mit denen verglichen werden, um die es im Urteil Factortame u. a. gegangen sei, bei denen es sich um Voraussetzungen gehandelt habe, die auf die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats der Gemeinschaft oder eines Vertragsstaats des EWR-Abkommens abgestellt hätten, nicht aber auf die des betroffenen Mitgliedstaats. Die niederländische Regierung trägt weiter vor, dass die streitigen Staatsangehörigkeitserfordernisse sich zwar auf die Ausübung des Rechts auf Zweitniederlassung auswirken könnten, dass es sich in diesem Punkt aber um eine ungewisse und mittelbare Auswirkung handele, so dass es missbräuchlich wäre, von einem Hindernis zu sprechen.

30 Im Übrigen wäre, selbst wenn darin ein echtes Hindernis bestünde, dieses Hindernis ordnungsgemäß durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, eine echte Verbindung zwischen dem Schiff und dem Staat, in dem es registriert sei, zu gewährleisten, so dass dieser Staat, wie es das Übereinkommen von Montego Bay verlange, seine Hoheitsgewalt und Kontrolle über das seine Flagge führende Schiff wirksam ausüben könne.

31 Dass ein angebliches Hindernis für die Niederlassungsfreiheit gerechtfertigt und verhältnismäßig ist, wird nach Ansicht der niederländischen Regierung dadurch bestätigt, dass vergleichbare Staatsangehörigkeitserfordernisse auf dem Gebiet des Seeverkehrs in Betracht gezogen worden seien, in mehreren gegenwärtig geltenden Verordnungen auf dem Gebiet des Binnenschiffs -Verkehrs und des Luftverkehrs vorgesehen seien und auf dem Gebiet des Luftverkehrs erneut in Betracht gezogen würden.

2. Würdigung

32 Im Urteil Factortame u. a. hat der Gerichtshof ausgeführt, dass die Befugnis zur Festlegung der Voraussetzungen für die Registrierung von Schiffen beim gegenwärtigen Stand des Gemeinschaftsrechts den Mitgliedstaaten zustehe. Berücksichtigt man, dass es bis heute an Vorschriften des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts auf dem Gebiet des Seeverkehrs fehlt, bleibt diese Feststellung für Seeschiffe aktuell.

33 Jedoch müssen die Mitgliedstaaten nach ständiger Rechtsprechung die ihnen verbliebenen Befugnisse unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts ausüben.

34 Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die von den Mitgliedstaaten für die Registrierung von Schiffen aufgestellten Voraussetzungen der Niederlassungsfreiheit (bei Schiffen, die im Rahmen der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden) oder der Freizügigkeit (bei Schiffen, die nicht im Rahmen der Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit eingesetzt werden) nicht entgegenstehen dürften.

35 Im vorliegenden Fall ist offenkundig, dass die betreffende niederländische Regelung unter dem Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit und nicht dem der Freizügigkeit zu bewerten ist. Die von der niederländischen Regelung erfassten Schiffe stellen nämlich Mittel zur Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit dar, die eine feste Einrichtung in den Niederlanden voraussetzen, so dass nach dem Urteil Factortame u. a. ihre Registrierung von der AusÜbung der Niederlassungsfreiheit nicht losgelöst werden kann.

36 Meiner Ansicht nach wirken sich die Voraussetzungen der niederländischen Regelung für die Zulassung der Registrierung von Seeschiffen in den Niederlanden zweifellos beschränkend auf die Niederlassungsfreiheit der Gesellschaften aus, die Eigentümer dieser Schiffe sind.

37 Sofern nämlich diese Gesellschaften die in Artikel 48 Absatz 1 EG aufgestellten Voraussetzungen erfüllen, d. h. nach den Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats gegründet sind und ihren satzungsmäßigen Sitz, ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung innerhalb der Gemeinschaft haben, sind sie grundsätzlich berechtigt, gemäß den Artikeln 43 ff. EG die Niederlassungsfreiheit in Anspruch zu nehmen.

38 Hierzu ist darauf hinzuweisen, dass es ausgeschlossen ist, bei Gesellschaften die Inanspruchnahme der Niederlassungsfreiheit davon abhängig zu machen, dass sie zusätzliche Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit ihrer Anteilseigner oder ihrer Geschäftsführer erfüllen.

39 In Artikel 48 Absatz 1 EG wurden stillschweigend, aber notwendigerweise diese Voraussetzungen ausgeschlossen, denn sie sind logischer Bestandteil eines Kontrollmerkmal genannten Zugehörigkeitsmerkmals, für das sich die Verfasser des EGVertrags nicht entschieden haben.

40 Dieser Ausschluss des Kontrollmerkmals und der daran anknüpfenden Staatsangehörigkeitserfordernisse wurde in dem vom Rat am 18. Dezember 1961 beschlossenen Allgemeinen Programm zur Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit bestätigt.

41 Das Allgemeine Programm hat nämlich zwar die Inanspruchnahme der Freiheit der Zweitniederlassung von Gesellschaften, die nur ihren satzungsmäßigen Sitz innerhalb der Gemeinschaft haben (wobei ihre Hauptverwaltung oder ihre Hauptniederlassung außerhalb der Gemeinschaft liegt), von der zusätzlichen Voraussetzung abhängig gemacht, dass deren Tätigkeit in tatsächlicher und dauerhafter Verbindung mit der Wirtschaft eines Mitgliedstaats steht, jedoch ausdrücklich ausgeschlossen, dass diese Verbindung von der Staatsangehörigkeit insbesondere der Gesellschafter, der Mitglieder der Leitungs- oder Überwachungsorgane oder der Inhaber des Gesellschaftskapitals abhängen kann.

42 Folglich ist es für die Inanspruchnahme der Freiheit der Zweitniederlassung ohne Bedeutung, dass eine Gesellschaft einer Überwachung durch Angehörige anderer Staaten als solcher der Gemeinschaft oder des EWR (Geschäftsführer oder Anteilsinhaber) unterworfen ist. Mit anderen Worten, einer Gesellschaft, die die in Artikel 48 Absatz 1 EG aufgestellten Voraussetzungen erfüllt, kann das Recht auf Zweitniederlassung nicht aus dem einfachen Grund genommen werden, sie erfülle nicht Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit ihrer Anteilsinhaber oder ihrer Geschäftsführer. Für die Freiheit der Hauptniederlassung gilt das Gleiche.

43 Indem die in Rede stehende niederländische Regelung aber die Registrierung von Seeschiffen in den Niederlanden von Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer der Gesellschaften, die Eigentümer dieser Schiffe sind, abhängig macht, versucht sie den persönlichen Geltungsbereich des Niederlassungsrechts nach Artikel 48 EG zu beschränken. Außerdem ist diese innerstaatliche Regelung, wie die Kommission vorträgt, geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit — gehe es um eine Haupt- oder um eine Zweitniederlassung — in diesem Mitgliedstaat zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Im Gegensatz zur niederländischen Regierung bin ich nicht der Meinung, dass diese beschränkenden Wirkungen zu sehr dem Zufall überlassen oder zu mittelbar sind, als dass die in Rede stehende innerstaatliche Regelung als zur Behinderung der Niederlassungsfreiheit geeignet angesehen werden könnte.

44 Wenn nämlich die Gesellschaften, die in den Niederlanden die Seeschiffe registrieren lassen wollen, deren Eigentümer sie sind, die streitigen innerstaatlichen Bedingungen nicht erfüllen (was bei den in einem anderen Mitgliedstaat gegründeten Gesellschaften sehr wahrscheinlich ist, soweit dieser Mitgliedstaat solche Bedingungen nicht kennt), bietet sich diesen Gesellschaften zur Vornahme der Registrierung keine andere Möglichkeit als die der entsprechenden Änderung der Struktur ihres Gesellschaftskapitals oder ihrer Verwaltungsorgane.

45 Selbstredend kann eine solche Änderung tiefgreifende Umwälzungen innerhalb einer Gesellschaft ebenso mit sich bringen wie die Erfüllung zahlreicher Formalitäten, die nicht ohne finanzielle Folgen sind. Diese Aussicht kann die betroffenen Gesellschaften vor allem dann ernsthaft davon abhalten, das ihnen durch die Artikel 43 EG und 48 EG verliehene Niederlassungsrecht auszuüben, wenn es um eine einfache Zweitniederlassung geht, zumal der Gerichtshof im erwähnten Urteil Daily Mail and General Trust betont hat, dass die Zweitniederlassung die gewöhnliche Art der Ausübung eines solchen Rechts darstelle.

46 Folglich stellt die betreffende niederländische Regelung eine mit den Artikeln 43 EG und 48 EG unvereinbare Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar.

47 Es trifft zu, dass diese Regelung, wie die Kommission angegeben hat, unterschiedslos auf niederländische und solche Gesellschaften Anwendung findet, die der Rechtsordnung anderer Mitgliedstaaten (im Sinne des Artikels 48 Absatz 1 EG) zugehören. In dieser Hinsicht unterscheidet sich diese Regelung daher von den im Urteil Factortame u. a. untersuchten Regelungen, da Letztere eine Diskriminierung zu Lasten der Gesellschaften enthielten, die einem anderen als dem Mitgliedstaat zugehörten, der durch die einzelnen fraglichen innerstaatlichen Regelungen betroffen war.

48 Im Urteil vom 31. März 1993 in der Rechtssache C-19/92 hat der Gerichtshof entschieden, dass die Artikel 48 und 52 [nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 43 EG] jeder nationalen Regelung ... entgegen [stehen], die zwar ohne Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit anwendbar ist, die aber geeignet ist, die Ausübung der durch den EWG-Vertrag garantierten grundlegenden Freiheiten durch die Gemeinschaftsangehörigen ... zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Der Gerichtshof hat weiter ausgeführt, dass es sich nur [anders verhielte], wenn mit einer solchen Regelung ein berechtigter Zweck verfolgt würde, der mit dem EWG-Vertrag vereinbar [oder] aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt wäre, [und dass] die Anwendung der fraglichen nationalen Regelung geeignet sein [müsste], die Verwirklichung des mit ihr verfolgten Zwecks zu gewährleisten, und sie ... nicht über das hinausgehen [dürfte], was zur Erreichung dieses Zwecks erforderlich ist.

49 Es ist daher zu prüfen, ob, wie die niederländische Regierung geltend macht, die durch die in Rede stehende innerstaatliche Regelung vorgenommene Beschränkung geeignet ist, in angemessener Weise einem gemeinschaftsrechtlich maßgebenden Rechtfertigungsgrund zu genügen, der völkerrechtlichen Vorschriften auf dem Gebiet der Registrierung von Schiffen entnommen ist.

50 Ich möchte daran erinnern, dass nach Ansicht der niederländischen Regierung die Aufstellung der streitigen Staatsangehörigkeitserfordernisse notwendig ist, um gemäß Artikel 91 des Übereinkommens von Montego Bay zu gewährleisten, dass zwischen dem Königreich der Niederlande und den die niederländische Flagge führenden Schiffen eine echte Verbindung besteht. Die Überprüfung, ob diese Erfordernisse erfüllt seien, sei bei der Registrierung von Schiffen geboten, um so weit wie möglich zu gewährleisten, dass gemäß Artikel 94 dieses Übereinkommens die Hoheitsgewalt und die Kontrolle über diese Schiffe durch die niederländischen Behörden wirksam ausgeübt würden.

51 Diese Ansicht der niederländischen Regierung stützt sich auf eine bestimmte Auslegung des Artikels 91 Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay. Ich bin aber nicht davon überzeugt, dass Artikel 91 Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay, wie die niederländische Regierung vorträgt, die Registrierung eines Schiffes davon abhängig macht, dass zuvor eine echte Verbindung zwischen dem Flaggenstaat und dem betreffenden Schiff bestanden hat.

52 Diese Auslegung des Artikels 91 Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay scheint nämlich vom Internationalen Seegerichtshof (im Folgenden: ISG) im Urteil vom 1. Juli 1999, St. Vincent und die Grenadinen gegen Republik Guinea in der Rechtssache Saiga II, in der sich diese beiden Staaten gegenüberstanden, nachdem die guineischen Behörden ein die Flagge von St. Vincent führendes Schiff kontrolliert hatten, zurückgewiesen worden zu sein. In diesem Sinne hat sich die Lehrmeinung zu diesem Urteil geäußert.

53 Der ISG hat nämlich ausgeführt, dass die Bestimmungen des Übereinkommens [von Montego Bay] über das Erfordernis einer echten Verbindung zwischen einem Schiff und dem Staat, dessen Flagge es führt, gewährleisten sollen, dass die Flaggenstaaten ihre Pflichten wirksamer beachten, nicht aber Merkmale festlegen sollen, auf die sich andere Staaten berufen können, um die Gültigkeit der Registrierung von Schiffen in einem Flaggenstaat in Zweifel zu ziehen.

54 Diese Formulierung lässt daran denken, dass sich das Erfordernis einer echten Verbindung zwischen einem Schiff und dem Staat, dessen Flagge es führt, eher auf die Erfüllung der dem Flaggenstaat obliegenden Pflichten bezieht als auf eine Voraussetzung, von der die Registrierung eines Schiffes abhängig wäre.

55 Nach Auffassung des ISG wird der Sinn dieses Erfordernisses durch das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Bedingungen für die Registrierung von Schiffen vom 7. Februar 1986 nicht in Frage gestellt. Diese Auslegung des Artikels 91 des Übereinkommens von Montego Bay werde vielmehr durch zwei Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Fischerei (von 1982 und von 1993, noch nicht in Kraft getreten) bestätigt, denn diese Übereinkommen beschränkten sich darauf, den Inhalt der dem Flaggenstaat obliegenden Pflichten festzulegen, ohne die möglichen für die Registrierung eines Schiffes zu erfüllenden Voraussetzungen auch nur zu nennen.

56 Im gleichen Sinne rührte der ISG weiter aus, dass die Republik Guinea sich auf keine Bestimmung des Übereinkommens von Montego Bay berufen habe, die zur Stützung ihrer Ansicht geeignet gewesen wäre, dass eine der Grundvoraussetzungen für die Registrierung eines Schiffes darin besteht, dass der Eigentümer oder Betreiber dieses Schiffes der tatsächlichen Hoheitsgewalt des Flaggenstaats unterworfen ist. Diese Bemerkung läuft auf eine Bestätigung der von St. Vincent und den Grenadinen vertretenen Auffassung hinaus, dass nichts in diesem Übereinkommen für die Feststellung spricht, wonach das Vorliegen einer echten Verbindung zwischen einem Schiff und einem Staat eine notwendige Voraussetzung dafür ist, dem Schiff die Staatszugehörigkeit zu gewähren.

57 Meiner Ansicht nach bringt dieses Urteil des ISG eine Klärung, die geeignet ist, die von der niederländischen Regierung vertretene Auslegung des Artikels 91 Absatz 1 des Übereinkommens von Montego Bay (der inhaltlich mit Artikel 5 Absatz 1 des Genfer Übereinkommens übereinstimmt) zu widerlegen.

58 Dieses Urteil stimmt mit der von Generalanwalt Tesauro in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Kommission/Griechenland (Urteil vom 27. November 1997) bereits vorgenommenen Beurteilung überein und bestätigt sie. Generalanwalt Tesauro hatte nämlich die Ansicht vertreten, dass der Begriff echte Verbindung oder genuine link im Sinne der Übereinkommen von Genf und von Montego Bay auf die Wirksamkeit der Kontrolle und der Hoheitsgewalt verweise, die der Staat über die seine Flagge führenden Schiffe auszuüben verpflichtet sei. Anders ausgedrückt, laufe diese echte Verbindung, weit davon entfernt, eine Voraussetzung für die Staatszugehörigkeit eines Schiffes zu sein, vor allem auf eine Kontrollpflicht hinaus, die sich aus der Gewährung der Staatszugehörigkeit ergebe.

59 In dieser Hinsicht ist es von Interesse, dass Generalanwalt Tesauro mit Bedacht ausgeführt hat, dass die endgültig beschlossene Fassung des Artikels 5 des Genfer Übereinkommens im Vergleich zu der von der International Law Commission der Vereinten Nationen vorbereiteten Fassung den Gedanken gerade ablehne, die Gewährung der Staatszugehörigkeit für ein Schiff davon abhängig zu machen, dass es mehrheitlich im Eigentum von Staatsangehörigen des Flaggenstaats stehe.

60 Außerdem und jedenfalls unabhängig davon, wie das Erfordernis einer echten Verbindung zwischen dem Schiff und dem Staat im Sinne der Übereinkommen von Genf und von Montego Bay auszulegen ist, fällt es mir schwer, zu verstehen, weshalb, wie die niederländische Regierung vorträgt, die durch die in Rede stehende innerstaatliche Regelung aufgestellten Staatsangehörigkeitserfordernisse notwendig sein sollen, um das Königreich der Niederlande in die Lage zu versetzen, als Flaggenstaat gemäß den in Artikel 94 des Übereinkommens von Montego Bay vorgesehenen Anforderungen seine Kontrolle und seine Hoheitsgewalt über die seine Flagge führenden Schiffe auszuüben.

61 Gewiss kann man sich vorstellen, dass die mit Artikel 94 des Übereinkommens von Montego Bay, dem die Gemeinschaft beigetreten ist, angestrebten Ziele der Gewährleistung der Sicherheit auf See oder der Verhütung, Verringerung und Überwachung der Meeresverschmutzung zwingende Gründe des Allgemeininteresses im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes, ja sogar Gründe der öffentlichen Sicherheit im Sinne des Artikels 46 Absatz 1 EG sind.

62 Jedoch schließt der Umstand, dass ein Schiff mehrheitlich einer oder mehreren Gesellschaften gehört, deren Gesellschaftskapital oder deren Leitung sich im Wesentlichen aus Drittstaatsangehörigen zusammensetzt, nicht aus, dass ein Mitgliedstaat als Flaggenstaat seine Hoheitsgewalt und seine Kontrolle wirksam über dieses Schiff ausübt. Dieser Umstand ist für das Ergreifen von Maßnahmen wie der Besichtigung des Schiffes, dem Führen eines Schiffsregisters mit den dieses Schiff betreffenden Einzelheiten, der Überprüfung der Befähigung und der Arbeitsbedingungen der Besatzungen sowie der Einleitung und Durchführung der Untersuchung eines Seeunfalls oder eines anderen mit der Führung eines Schiffes zusammenhängenden Ereignisses auf Hoher See ohne Bedeutung.

63 Hingegen kann es insoweit nützlich sein, zu verlangen, wie es die niederländische Regelung vorsieht, dass der Betrieb eines die niederländische Flagge führenden Schiffes in erster Linie von den Niederlanden aus sichergestellt wird. Im Hinblick auf die Niederlassungsfreiheit hat der Gerichtshof eine solche Voraussetzung für die Registrierung von Schiffen zugelassen.

64 Meiner Ansicht nach erweisen sich die streitigen Staatsbürgerschaftserfordernisse entgegen dem Vorbringen der niederländischen Regierung daher als nicht notwendig, um dem Königreich der Niederlande die Erfüllung seiner Pflichten als Flaggenstaat gemäß Artikel 94 des Übereinkommens von Montego Bay zu ermöglichen.

65 Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass die durch die fragliche niederländische Regelung aufgestellten Staatsangehörigkeitserfordernisse in den auf dem Gebiet der Registrierung von Schiffen geltenden völkerrechtlichen Vorschriften, wie sie in den Übereinkommen von Genf und von Montego Bay vorgesehen sind, keine Rechtfertigung finden.

66 Nach alledem neige ich zu dem Ergebnis, dass der erste Klagegrund begründet ist.

67 Jedoch glaube ich, dass beim gegenwärtigen Sachstand ein Zweifel an der fehlenden Rechtfertigung der streitigen Staatsangehörigkeitserfordernisse bestehen bleibt.

68 Wie die niederländische Regierung zu Recht hervorhebt, sind nämlich vergleichbare Staatsangehörigkeitserfordernisse auf den Gebieten des Binnenschiffsverkehrs oder des Luftverkehrs in mehreren gegenwärtig geltenden Verordnungen vorgesehen.

69 Auf dem Gebiet des Binnenschiffsverkehrs ist das der Fall bei der Verordnung (EWG) Nr. 2919/85 des Rates vom 17. Oktober 1985 zur Festlegung der Bedingungen für die Inanspruchnahme der Regelung, die aufgrund der Revidierten Rheinschifffahrtsakte den Schiffen der Rheinschifffahrt vorbehalten ist, der Verordnung (EWG) Nr. 3921/91 des Rates vom 16. Dezember 1991 über die Bedingungen für die Zulassung von Verkehrsunternehmen zum Binnenschiffsgüter- und -Personenverkehr innerhalb eines Mitgliedstaats, in dem sie nicht ansässig sind, und der Verordnung (EG) Nr. 1356/96 des Rates vom 8. Juli 1996 über gemeinsame Regeln zur Verwirklichung der Dienstleistungsfreiheit im Binnenschiffsgüter- und -Personenverkehr zwischen Mitgliedstaaten. Auf dem Gebiet des Luftverkehrs ist das der Fall bei der Verordnung (EWG) Nr. 2407/92 des Rates vom 23. Juli 1992 über die Erteilung von Betriebsgenehmigungen an Luftfahrtunternehmen.

70 Zwar kann der Umstand, dass alle diese Verordnungen im Rahmen der gemeinsamen Verkehrspolitik (im Wesentlichen auf dem Gebiet des freien Dienstleistungsverkehrs) Staatsangehörigkeitserfordernisse vorsehen, die denen vergleichbar sind, um die es in der vorliegenden Rechtssache geht, für sich genommen nicht rechtfertigen, dass ein Mitgliedstaat einseitig solche Voraussetzungen (auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit) in anderen als den von den fraglichen Verordnungen erfassten Verkehrssektoren aufstellt.

71 Bei dieser Sachlage wäre es aber zumindest paradox, anzunehmen, dass die streitigen innerstaatlichen Bestimmungen keinem einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtfertigungsgrund auf dem Gebiet des Seeverkehrs genügen, während in verschiedenen in anderen Verkehrssektoren gegenwärtig geltenden Gemeinschaftsverordnungen gleichartige Bestimmungen vorgesehen sind, es sei denn, man ginge davon aus, dass der Luftverkehrs- und der Binnenschifffahrtssektor grundlegend anderen Anforderungen unterliegen als denen, die den Seeverkehr betreffen, oder man würde sogar die Frage nach der Rechtmäßigkeit dieser Verordnungen in Bezug auf die fraglichen Bestimmungen aufwerfen.

72 Die Kommission hat in dieser Hinsicht kaum erläuternde Anhaltspunkte geliefert. Ich schließe daraus, dass sie nicht hinreichend dargetan hat, dass die durch die fragliche niederländische Regelung vorgenommene Beschränkung der Niederlassungsfreiheit nicht gerechtfertigt ist. Nach ständiger Rechtsprechung ist es aber Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen, indem sie dem Gerichtshof die für die Prüfung des Vorliegens der Vertragsverletzung erforderlichen Anhaltspunkte liefert.

73 Dementsprechend bin ich der Meinung, dass beim gegenwärtigen Sachstand der erste Klagegrund nicht begründet ist.

B — Zum zweiten Klagegrund betreffend die Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der natürlichen Personen, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus in den Niederlanden das Seeschiffahrtsgewerbe ausgeübt wird, sowie in Bezug auf die Staatsangehörigkeit und den Wohnsitz der Geschäftsführer von Reedereigesellschaften

1. Vorbringen der Parteien

74 Wie bereits dargelegt, gliedert sich dieser zweite Klagegrund in zwei Teile. Der erste Teil betrifft wie der erste Klagegrund bestimmte Voraussetzungen, von denen die Registrierung von Seeschiffen in den Niederlanden abhängig ist, nämlich Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der natürlichen Personen, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus in diesem Mitgliedstaat das Seeschifffahrtsgewerbe ausgeübt wird. Der zweite Teil betrifft die Voraussetzungen der Staatsangehörigkeit und des Wohnsitzes, von denen die Wahrnehmung der Aufgaben des Geschäftsführers einer Reedereigesellschaft abhängig gemacht wird.

75 Mit den beiden Teilen dieses zweiten Klagegrundes wirft die Kommission dem Königreich der Niederlande vor, deshalb gegen die Artikel 43 EG und 48 EG verstoßen zu haben, weil die streitigen innerstaatlichen Voraussetzungen eine ungerechtfertigte Beschränkung der Niederlassungsfreiheit der in einem anderen Mitgliedstaat gegründeten Gesellschaften darstellten.

76 Die fraglichen Gesellschaften, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, seien nämlich nach der niederländischen Regelung nicht berechtigt, entweder ein Schiff, dessen Eigentümer sie seien, in den Niederlanden registrieren zu lassen und somit dort das Seeschifffahrtsgewerbe auszuüben oder in diesem Mitgliedstaat eine Reedereigesellschaft für bei den niederländischen Behörden bereits registrierte Schiffe zu gründen oder zu leiten.

77 Entgegen dem Vorbringen der niederländischen Regierung fänden die streitigen innerstaatlichen Voraussetzungen keine Rechtfertigung in den völkerrechtlichen Vorschriften über die Pflichten des Flaggenstaats.

2. Würdigung

78 Meiner Meinung nach sind beide Teile dieses Klagegrundes begründet.

79 Zum ersten Teil dieses Klagegrundes betreffend die Voraussetzungen für die Registrierung von Schiffen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der natürlichen Personen, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus in den Niederlanden das Seeschifffahrtsgewerbe ausgeübt wird, verweise ich weitgehend auf meine Ausführungen zum ersten Klagegrund, wobei klarzustellen ist, dass die Verordnungen Nrn. 2919/85, 3921/91, 2407/92 und 1356/96 insoweit keine gleichartigen Staatsangehörigkeitserfordernisse vorsehen.

80 Wie die vom ersten Klagegrund erfassten Voraussetzungen für die Registrierung von Schiffen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Anteilsinhaber oder der Geschäftsführer der Gesellschaften, die Eigentümer von Seeschiffen sind, sind die vom ersten Teil des zweiten Klagegrundes erfassten Voraussetzungen geeignet, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit in den Niederlanden — sei es als Haupt- oder als Zweitniederlassung — zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Die Gesellschaften, die im Rahmen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit die Schiffe, deren Eigentümer sie sind, in diesem Mitgliedstaat registrieren lassen wollen, haben dafür nämlich keine andere Möglichkeit, als ihre Einstellungspolitik entsprechend anzupassen, um auszuschließen, dass sich unter den von der fraglichen niederländischen Regelung betroffenen Beschäftigten Staatsangehörige anderer Staaten als solcher der Gemeinschaft oder des EWR befinden.

81 Eine solche Beschränkung der Niederlassungsfreiheit verstößt auch dann gegen die Artikel 43 EG und 48 EG, wenn sie unterschiedslos auf niederländische und solche Gesellschaften Anwendung findet, die der Rechtsordnung eines anderen Mitgliedstaats als des Königreichs der Niederlande zugehören, denn sie genügt keinem einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtfertigungsgrund, der insbesondere den zuvor geprüften völkerrechtlichen Vorschriften zu entnehmen wäre. Dass die laufende Geschäftsführung der Niederlassung, von der aus eine Gesellschaft, die Eigentümerin von Schiffen ist, in den Niederlanden das Seeschifffahrtsgewerbe ausübt, ganz oder teilweise von Staatsangehörigen anderer Staaten als solcher der Gemeinschaft oder des EWR gewährleistet wird, schließt nicht aus, dass ein Mitgliedstaat als Flaggenstaat gemäß Artikel 94 des Übereinkommens von Montego Bay seine Hoheitsgewalt und seine Kontrolle wirksam über dieses Schiff ausübt.

82 Daraus ziehe ich den Schluss, dass der erste Teil des zweiten Klagegrundes begründet ist.

83 Was den zweiten Teil des zweiten Klagegrundes angeht, gelten gleichartige Erwägungen für die Voraussetzungen in Bezug auf die Staatsangehörigkeit der Geschäftsführer von Reedereigesellschaften, deren Schiffe in den Niederlanden registriert sind. Dieses Staatsangehörigkeitserfordernis ist nämlich geeignet, die Gründung oder die Leitung von solche Schiffe einsetzenden Reedereigesellschaften in diesem Mitgliedstaat zu behindern oder weniger attraktiv zu machen. Eine solche Beschränkung genügt — auch wenn sie nicht diskriminierend ist — keinem einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtfertigungsgrund, der insbesondere den bereits genannten völkerrechtlichen Vorschriften zu entnehmen wäre, wobei klarzustellen ist, dass die Verordnungen Nrn. 2919/85, 3921/91, 2407/92 und 1356/96 insoweit keine gleichartigen Staatsangehörigkeitserfordernisse vorsehen.

84 Was die Voraussetzung in Bezug auf den Wohnsitz der Geschäftsführer von Reedereigesellschaften angeht, so bin ich mit der Kommission der Meinung, dass sie geeignet ist, Gesellschaften, die in einem anderen Mitgliedstaat als den Niederlanden (im Sinne des Artikels 48 EG) ansässig sind, davon abzuhalten, sich mit im niederländischen Hoheitsgebiet ansässigen Reedereigesellschaften zusammenzuschließen. Wollen nämlich in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Gesellschaften einen solchen Zusammenschluss vornehmen und wohnen ihre Geschäftsführer nicht oder nicht mehr in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft oder des EWR, haben diese Gesellschaften keine andere Möglichkeit, als ihre Geschäftsführer auszutauschen, es sei denn, diese verlegen ihren Wohnsitz entsprechend. Folglich stellt dieses streitige Wohnsitzerfordernis eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit dar. Diese Beschränkung verstößt auch dann gegen die Artikel 43 EG und 48 EG, wenn sie nicht diskriminierend ist, da sie keinem einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Rechtfertigungsgrund genügt, der insbesondere den bereits genannten völkerrechtlichen Vorschriften zu entnehmen wäre.

85 Daraus ziehe ich den Schluss, dass der erste und der zweite Teil des zweiten Klagegrundes begründet sind.

IV — Ergebnis

86 Dementsprechend schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus den Artikeln 43 EG und 48 EG verstoßen hat, dass es

eine Regelung erlassen hat, wonach die Registrierung von Seeschiffen in diesem Mitgliedstaat von der Voraussetzung abhängig gemacht wird, dass die natürlichen Personen, die mit der laufenden Geschäftsführung der Niederlassung betraut sind, von der aus das Seeschifffahrtsgewerbe für diese Schiffe in niederländischem Hoheitsgebiet ausgeübt wird, Staatsangehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft oder des Europäischen Wirtschaftsraums sind,

eine Regelung erlassen hat, wonach die Ausübung der Aufgaben des Geschäftsführers einer Reedereigesellschaft davon abhängig gemacht wird, dass dieser Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft oder des Europäischen Wirtschaftsraums ist und dort seinen Wohnsitz hat;

2. im Übrigen die Klage abzuweisen;

3. dem Königreich der Niederlande seine eigenen Kosten sowie die Auslagen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften aufzuerlegen.