Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.05.2004 – C-366/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 27. Mai 2004

1 Die vorliegende Rechtssache betrifft die Auslegung des Begriffs Flächen, die als Dauerkultur genutzt werden im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen und der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen.

I — Rechtlicher Rahmen

2 Im Rahmen der 1992 durchgeführten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik führte der Gemeinschaftsgesetzgeber eine neue Stützungsregelung für Erzeuger von landwirtschaftlichen Kulturpflanzen ein. Diese Regelung soll die Überproduktion im Sektor vermeiden, ein besseres Marktgleichgewicht durch die Angleichung der gemeinschaftlichen Preise an die Weltmarktpreise gewährleisten und die durch die Senkung der Gemeinschaftspreise entstehenden Einkommenseinbußen durch eine Ausgleichszahlung an die Erzeuger ausgleichen.

3 Die Grundsätze für die Gewährung der Beihilfen für landwirtschaftliche Kulturpflanzen wurden also geändert. So sind die Ausgleichszahlungen seit 1992 nicht mehr an den Umfang der Erzeugung, sondern an die Flächen und an die Ertragsfähigkeit der verschiedenen Regionen der Gemeinschaft gebunden. Außerdem machte der Gemeinschaftsgesetzgeber die Ausgleichszahlungen davon abhängig, dass die Erzeuger, einen Teil ihrer Flächen stilllegten.

4 Nach der Grundverordnung 1992 kann eine Ausgleichszahlung für Flächen geleistet werden, die für landwirtschaftliche Kulturpflanzen genutzt werden oder die stillgelegt werden. Artikel 9 dieser Verordnung schließt jedoch einige Flächen von den Ausgleichszahlungen aus. Er lautet:

Anträge auf Ausgleichszahlungen einschließlich der Stilllegung können nicht für Flächen gestellt werden, die am 31. Dezember 1991 als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder die nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten.

5 Nach der Verordnung (EWG) Nr. 2780/92 in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1959/94 wird der Begriff Dauerkulturen definiert wie folgt:

Nicht in die Fruchtfolge einbezogene Kulturen außer Dauergrünland, die in einem Zeitraum von mindestens fünf Jahren auf den Flächen verbleiben und wiederkehrende Erträge liefern, ausgenommen die mehrjährigen Ackerkulturen gemäß Anhang II.

6 Diese Verordnung wurde durch die Verordnung (EG) Nr. 658/96 ersetzt, aber die Definition des Begriffes Dauerkulturen blieb gleich:

Nicht in die Fruchtfolge einbezogene Kulturen außer Dauergründland, die in einem Zeitraum von mindestens für Jahren auf den Flächen verbleiben und wiederkehrende Erträge liefern, ausgenommen die mehrjährigen Kulturarten.

7 Die Grundverordnung 1992 und die Verordnung Nr. 658/96 wurden durch die Verordnungen Nrn. 1251/1999 bzw. (EG) 2316/1999 ersetzt. Diese Verordnungen schließen weiter Ausgleichszahlungen für Flächen aus, die am 31. Dezember 1991 als Dauerkulturen genutzt wurden oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten, und behielten die in Nummer 6 dieser Schlussanträge wiedergegebene Definition des Begriffes Dauerkulturen bei.

II — Das Vorabentscheidungsersuchen

8 Im vorliegenden Fall begehrt das Verwaltungsgericht Halle (Deutschland) eine Klarstellung dieses Begriffes Flächen, die als Dauerkulturen genutzt wurden oder die nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten. Es hat einen Rechtsstreit zwischen dem klagenden Landwirt Gerd Gschoßmann und dem Amt für Landwirtschaft und Flurneuordnung Süd wegen einer Forderung auf Rückzahlung von Ausgleichszahlungen zu entscheiden.

9 Zu entscheiden ist, ob der Kläger Ausgleichszahlungen für Flächen erhalten kann, die früher mit Apfelbäumen bestanden waren und die als Obstplantage genutzt wurden. Gemäß dem Vorlagebeschluss können diese Flächen in drei Kategorien eingeteilt werden:

Der erste Bereich war am 31. Dezember 1991 noch mit Apfelbäumen bestanden, die im Jahr 1991 nicht mehr gespritzt wurden und deren Äpfel 1991 auch nicht mehr geerntet wurden. Die Rodung dieser Flächen war bereits beschlossen und wurde in der Folgezeit auch durchgeführt;

im zweiten Bereich waren die Bäume zum Stichtag bereits gefällt. Sie befanden sich noch auf den Grundstücken, auf denen eine Ackernutzung nicht möglich war. Die Beräumung erfolgte erst später;

im dritten Bereich waren die Bäume schon gefallt und geräumt, aber die Flächen waren noch keiner anderen Nutzung zugeführt.

10 Das vorlegende Gericht führt aus, dass der Kläger die Ausgleichszahlungen, die er von Amts wegen erhalten habe, verlöre, wenn diese Flächen als Flächen, die am 31. Dezember 1991 als Dauerkulturen genutzt wurden oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten, im Sinne der Grundverordnungen betrachtet würden. Dagegen könnte er die erhaltenen Ausgleichszahlungen behalten, wenn sie keine Flächen seien, die zum Stichtag als Dauerkulturen genutzt worden seien oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken gedient hätten.

11 Da das Verwaltungsgericht Halle über die Auslegung der betreffenden Vorschriften im Zweifel ist, hat es dem Gerichthof die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Erfordert eine Nutzung als Dauerkultur im Sinne des Artikels 9 der [Grundverordnung 1992] oder des Artikels 7 der [Grundverordnung 1999] die Bewirtschaftung der auf den Flächen stehenden Pflanzen, hier: von Apfelbäumen?

2. Wird die Fläche noch als Dauerkultur genutzt, wenn der Eigentümer oder Pächter während der Vegetationsperiode den Einsatz von Spritzmitteln unterlässt und die Bäume danach nicht mehr aberntet?

3. Sollte die Frage Nummer 2 zu verneinen sein: Endet die Nutzung als Dauerkultur, wenn der Eigentümer oder Pächter den Entschluss fasst, die auf der Fläche stehenden Apfelbäume demnächst zu fällen, diese Absicht aber vor dem Stichtag nicht mehr umsetzt? Ändert sich die Beantwortung der Frage, wenn vor dem Stichtag ein anderes Unternehmen mit der Rodung beauftragt wird?

4. Sollte auch die Frage Nummer 3 zu verneinen [sein]: Endet die Nutzung als Dauerkultur, wenn der Eigentümer oder Pächter die Apfelbäume gefällt hat, ohne die Absicht zu verfolgen, neue Bäume anzupflanzen, mit anderen Worten: Ist in einem solchen Fall die Rodungsgrenze am 31. Dezember 1991 zugleich die bei der Stützungsregelung zu berücksichtigende Grenze?

5. Sollte auch noch die Frage Nummer 4 zu verneinen sein: Endet die Nutzung als Dauerkultur durch die Räumung der Fläche von den gefällten Bäumen vor dem Stichtag, um diese für eine Nutzung als Acker vorzubereiten?

6. Sollte einer der oben genannten Umstände die Nutzung als Dauerkultur beenden, so stellt sich die Frage, ob im Sinne einer der oben genannten Verordnungen die Fläche nach der Aufgabe der Nutzung zum Stichtag als nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienende Fläche einzuordnen ist und falls dies zu bejahen ist, ob einer der oben genannten Umstände diese Einordnung zu beenden in der Lage ist?

III — Erörterung der Vorabentscheidungsfragen

12 Nach meiner Meinung können die Fragen des Verwaltungsgerichts Halle in drei Gruppen eingeteilt werden.

13 Die erste Reihe von Fragen betrifft die Art der Bewirtschaftung, die den Begriff Flächen, die als Dauerkulturen genutzt wurden erfüllt. Das vorlegende Gericht fragt, ob dieser Begriff eine Bewirtschaftung der betreffenden Flächen erfordere, insbesondere eine Bewirtschaftung mit Gewinnerzielungsabsicht (erste Frage), den Einsatz von Spritzmitteln oder die Durchführung von Ernten (zweite Frage).

14 Hierzu zitierte das Vorlagegericht einen Beschluss des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (Deutschland) vom September 2001, das entschieden habe, dass der Begriff Flächen, die als Dauerkulturen genutzt wurden voraussetze, dass die Flächen in einer auf eine Vorteilserzielung angelegten Weise bewirtschaftet würden, und dass die bloße Bepflanzung der Flächen mit einer Dauerkultur ohne Pflege nicht unter Artikel 9 der Grundverordnung 1992 falle. Mit der ersten Reihe von Fragen will das vorlegende Gericht sich folglich vergewissern, dass die von seinem Rechtsmittelgericht gegebene Definition richtig ist.

15 Zu diesem Punkt bin ich mit der Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Ansicht, dass der Begriff Flächen, die als Dauerkulturen genutzt wurden keine Bewirtschaftung der Flächen erfordert und dass ihre fehlende Bewirtschaftung ohne besondere Pflege ausreicht, um sie unter die in den Grundverordnungen vorgesehene Ausnahme fallen zu lassen.

16 Die Artikel 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999 setzen nämlich nur voraus, dass die Flächen zum Stichtag als Dauerkulturen genutzt wurden [in der französischen Fassung: consacrées].

17 Wörtlich bedeutet das Verb consacrer (etwas) für eine Verwendung bestimmen. Das in der Grundverordnung verwendete Adjektiv consacrées erfordert daher, dass die Flächen in besonderer Weise genutzt wurden oder einer besonderen Bestimmung dienten, im vorliegenden Fall Dauerkulturen. Dagegen drückt dieses Adjektiv nicht die Vorstellung aus, dass die Flächen außerdem bewirtschaftet oder besonders gepflegt worden sein müssten.

18 So kann der Ausdruck Flächen, die als Dauerkulturen genutzt wurden erfordern, dass zu einem gegebenen Zeitpunkt die erforderlichen Vorkehrungen getroffen wurden, damit auf den Flächen Dauerkulturen angelegt werden können, und dass diese Flächen tatsächlich für solche Kulturen genutzt wurden. Dagegen erfordert er nicht, dass diese Flächen, nachdem sie einmal als Dauerkultur genutzt wurden, bewirtschaftet wurden. Die anderen Sprachfassungen der betreffenden Vorschriften verwenden zudem Begriffe, die auch auf eine fehlende Bewirtschaftung der Flächen und nicht auf eine aktive Instandhaltung hinweisen (tierras dedicadas im Spanischen, Flächen, die genutzt wurden im Deutschen, land which was under im Englischen und terreni destinati im Italienischen).

19 Dieser Wortlautauslegung entspricht die Systematik der Artikel 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999. Neben den als Dauerkultur genutzten Flächen sind nämlich auch andere Flächen vom Recht auf Ausgleichszahlungen ausgeschlossen: Flächen, die als Dauerweiden und Wälder genutzt wurden. Wie die Kommission feststellte, setzen Dauerweiden und Wälder keine Bewirtschaftung ihrer Flächen voraus: Sie können sehr gut lediglich natürlich gewachsene grasbestandene Flächen bzw. Bäume beinhalten. Daher wäre es überraschend, wenn für die Dauerkulturen, die im gleichen Rahmen vom Recht auf Ausgleichszahlungen ausgeschlossen werden wie die Dauerweiden und Wälder, etwas anderes gälte.

20 Schließlich ist das Erfordernis einer Bewirtschaftung der Flächen kaum mit den von den Artikeln 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999 verfolgten Zielen vereinbar.

21 Diese Vorschriften sollen vermeiden, dass auf Flächen, auf denen vor Inkrafttreten der Grundverordnung 1992 keine landwirtschaftlichen Kulturpflanzen angebaut wurden, ein solcher Anbau nur begonnen wird, um die Ausgleichszahlungen zu erhalten. Wäre eine Bewirtschaftung erforderlich, könnten Flächen, die erst nach dem 31. Dezember 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen genutzt wurden, entgegen den Artikeln 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999 Ausgleichszahlungen erhalten, da sie nicht bewirtschaftet oder besonders gepflegt werden. Mit anderen Worten: Nach dem Konzept der Grundverordnungen nicht beihilfefähige Flächen könnten zu Beihilfen führen, weil sie nicht mit Gewinnerzielungsabsicht bewirtschaftet werden, keine Spritzmittel verwendet und sie nicht abgeerntet werden.

22 Die zweite Reihe von Fragen betrifft die Umstände, die die Nutzung der Flächen als Dauerkultur beenden können. Das vorlegende Gericht fragt, ob diese Nutzung in dem Zeitpunkt endet, in dem der Landwirt die Entscheidung trifft, die Apfelbäume zu fällen oder diese Aufgabe einem anderen Unternehmen überträgt (dritte Frage), im Zeitpunkt der tatsächlichen Rodung der Apfelbäume (vierte Frage) oder im Zeitpunkt der Räumung der gefällten Bäume (fünfte Frage).

23 Diese Fragen dürften keine besonderen Schwierigkeiten aufwerfen. Da die Artikel 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999 nur das Vorhandensein von Dauerkulturen auf den Flächen und nicht deren Bewirtschaftung voraussetzen, werden die Flächen ab dem Zeitpunkt nicht mehr als Dauerkulturen genutzt, in dem diese Kulturen unwiderruflich beseitigt sind. Der bloße Entschluss, die Bäume zu fällen, ist daher ohne Durchführung nicht ausreichend. Dagegen ist es nicht erforderlich, dass gefällte Bäume weggeräumt werden, da sie aus biologischer Sicht in dem Zeitpunkt beseitigt sind, in dem sie gerodet wurden.

24 Schließlich bezieht sich die letzte Frage auf die Qualifikation der Flächen, deren Nutzung als Dauerkultur beendet ist. Das vorlegende Gericht fragt, ob diese Flächen, wenn die Bäume gerodet und die Nutzung der Flächen als Dauerkultur daher beendet sei, als nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienende Fläche nach den Artikeln 9 der Grundverordnung 1992 und 7 der Grundverordnung 1999 zu betrachten seien (sechste Frage).

25 Nach dem allgemeinen Wortsinn bezeichnet der Begriff landwirtschaftlich die Gesamtheit der Arbeiten, die dazu bestimmt sind, Pflanzen und Tiere zu erzeugen. Eine landwirtschaftlichen Zwecken dienende Fläche ist daher eine Fläche, die für die Erzeugung von Tieren oder Pflanzen bestimmt ist. Im vorliegenden Fall wurden die streitigen Flächen nach der Rodung der Apfelbäume nicht besonders genutzt. Da sie nicht für die Erzeugung von Tieren oder Pflanzen bestimmt waren, sind sie folglich Flächen, die nichtlandwirtschaftlichen Zwecken im Sinne der Grundverordnung dienten.

IV — Ergebnis

26 Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die vom Verwaltungsgericht Halle gestellten Vorlagefragen wie folgt zu antworten:

Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen und Artikel 7 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen sind so auszulegen, dass

der Begriff Flächen, die als Dauerkulturen genutzt werden keine Bewirtschaftung der Flächen voraussetzt, insbesondere nicht eine Bewirtschaftung mit Gewinnerzielungsabsicht, den Einsatz von Spritzmitteln oder die Durchführung von Ernten;

die Nutzung der Flächen als Dauerkultur im Sinne dieser Vorschriften im Zeitpunkt der Rodung der auf diesen Flächen gepflanzten Pflanzen endet und

die Flächen, die nach der genannten Rodung von Pflanzen nicht für die Erzeugung anderer Pflanzen oder von Tieren dienen, nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienende Flächen im Sinne der genannten Vorschriften sind.