Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 01.07.2004 – C-177/03

Schlussanträge des Generalanwalts

L. A. Geelhoed

vom 1. Juli 2004

I — Einleitung

1 In diesem nach Artikel 141 EA eingeleiteten Verfahren beantragt die Kommission, festzustellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/618/Euratom des Rates vom 27. November 1989 über die Unterrichtung der Bevölkerung über die bei einer radiologischen Notstandssituation geltenden Verhaltensmaßregeln und zu ergreifenden Gesundheitsschutzmaßnahmen (im Folgenden: Richtlinie) verstoßen hat, dass sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um den Verpflichtungen aus den Artikeln 2, 3, 5, 6, 7 und 8 dieser Richtlinie nachzukommen.

II — Die Richtlinie

2 Die Richtlinie soll sicherstellen, dass die Bevölkerung, die bei radiologischen Notstandssituationen betroffen sein könnte oder tatsächlich betroffen ist, die in den Anhängen der Richtlinie bezeichneten Informationen erhält. Diese Informationen sind der Bevölkerung, die bei einer radiologischen Notstandssituation betroffen sein könnte, unaufgefordert, ohne dass es einer vorherigen Antragstellung bedürfte, zu erteilen (Artikel 5). Bei einer eingetretenen radiologischen Notstandssituation ist die von dieser betroffene Bevölkerung unverzüglich nach Eintritt des Zwischenfalls zu unterrichten (Artikel 6). Personen, die im Fall einer radiologischen Notstandssituation bei Rettungsmaßnahmen eingesetzt werden können, sind über die möglichen Folgen ihres Einsatzes für ihre Gesundheit zu unterrichten (Artikel 7). In all diesen Fällen ist anzugeben, welche Behörden für die Anwendung der Notfallmaßnahmen zuständig sind (Artikel 8). Der Umfang dieser Informationsverpflichtungen wird durch den Begriff radiologische Notstandssituation bestimmt, der in den Artikeln 2 und 3 der Richtlinie definiert wird. Ich werde die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie im Rahmen der Zusammenfassung der Rügen der Kommission anführen. Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie lief am 27. November 1991 ab.

III — Verfahren

3 Nach einem Schriftwechsel zwischen der Kommission und der französischen Regierung über deren Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie und nach Prüfung einer Reihe von Maßnahmenentwürfen, die der Kommission von der Französischen Republik nach Artikel 33 Absatz 3 EA notifiziert wurden, gelangte die Kommission zu dem Schluss, dass die Richtlinie nicht in vollem Umfang in französisches Recht umgesetzt worden sei. Mit ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 27. Juli 2000 forderte sie daher die französische Regierung auf, die zur vollen Umsetzung der Richtlinie erforderlichen Maßnahmen innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme zu treffen. Auf Ersuchen der französischen Regierung wurde diese Frist um einen Monat bis zum 27. Oktober 2000 verlängert. Da die Kommission die von der französischen Regierung getroffenen Maßnahmen auch dann immer noch als unzureichend ansah, hat sie am 16. April 2003 die vorliegende Klage erhoben.

IV — Die Rügen der Kommission

4 Die erste Rüge der Kommission bezieht sich auf die unvollständige Umsetzung der Definition der radiologischen Notstandssituation in Artikel 2 der Richtlinie. Dieser bestimmt:

Für die Anwendung dieser Richtlinie gilt als radiologische Notstandssituation jede Situation ...

1. nach

a) einem Unfall im Gebiet eines Mitgliedstaats, durch den Anlagen oder Tätigkeiten im Sinne von Nummer 2 betroffen sind und der in signifikantem Maße zur Freisetzung von radioaktiven Stoffen führt oder führen kann,

oder

b) der Feststellung anomaler Radioaktivitätswerte innerhalb oder außerhalb seines Gebietes, die für die öffentliche Gesundheit in diesem Mitgliedstaat schädlich sein könnten,

oder

c) anderen als den in Buchstabe a) genannten Unfällen, durch die Anlagen oder Tätigkeiten im Sinne von Nummer 2 betroffen sind und die in signifikantem Maße zur Freisetzung von radioaktiven Stoffen führen oder führen können,

oder

d) anderen Unfällen, die in signifikantem Maße zur Freisetzung von radioaktiven Stoffen führen oder führen können;

2. die durch die in Nummer 1 unter den Buchstaben a) und c) genannten Anlagen oder Tätigkeiten verursacht wird; dabei handelt es sich um

a) Kernreaktoren jedweden Standorts;

b) sonstige Anlagen des Brennstoffkreislaufs;

c) Anlagen zur Entsorgung radioaktiver Abfälle;

d) Beförderung und Lagerung von Kernbrennstoffen oder radioaktiven Abfällen;

e) Herstellung, Verwendung, Lagerung, Beseitigung und Beförderung von Radioisotopen für landwirtschaftliche, industrielle, medizinische und verwandte wissenschaftliche und Forschungszwecke

und

f) Verwendung von Radioisotopen zur Energieerzeugung in Weltraumobjekten.

Nach Ansicht der Kommission haben die von der Französischen Republik getroffenen Umsetzungsmaßnahmen eine geringere Tragweite als die der Richtlinie. Erstens erstreckten sie sich nicht auf alle von Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben d, e und f der Richtlinie erfassten Situationen. Zweitens gälten sie nur für Kernreaktoren mit einer thermischen Reaktorleistung von über 10 MW, während Artikel 2 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie eindeutig für alle Kernreaktoren gelte. Drittens seien sie entgegen Artikel 2 Absatz 1 Buchstaben b und c der Richtlinie nur auf Notstandssituationen anwendbar, die Anlagen und Tätigkeiten in Frankreich beträfen.

5 Die zweite Rüge betrifft die Nichtumsetzung von Artikel 3 der Richtlinie, der bestimmt:

Hinsichtlich der Anwendung dieser Richtlinie gelten die Formulierungen Freisetzung von radioaktiven Stoffen in signifikantem Maße und anomale Radioaktivitätswerte, die für die öffentliche Gesundheit schädlich sein könnten für Situationen, bei denen es für Einzelpersonen der Bevölkerung zu einer Überschreitung der Dosisgrenzwerte kommen kann, die nach den Richtlinien zur Festlegung der gemeinschaftlichen Grundnormen für den Strahlenschutz ... zulässig sind.

Die Kommission trägt vor, die Formulierungen Freisetzung von radioaktiven Stoffen in signifikantem Maße und anomale Radioaktivitätswerte, die für die öffentliche Gesundheit schädlich sein könnten seien im französischen Recht nicht definiert worden. Zusammen mit dem Begriff radiologische Notstandssituation legten diese Wendungen fest, in welchen Fällen die Informationsverpflichtungen bestünden. Es sei daher wesentlich, dass sie auch in den innerstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen niedergelegt seien.

6 Die dritte Rüge hängt mit den ersten beiden Rügen zusammen und betrifft die Umsetzung von Artikel 5, der folgenden Wortlaut hat:

(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die Bevölkerung, die bei einer radiologischen Notstandssituation betroffen sein könnte, über die für sie geltenden Gesundheitsschutzmaßnahmen sowie über die entsprechenden Verhaltensmaßregeln im Fall einer radiologischen Notstandssituation unterrichtet wird.

(2) Die übermittelten Informationen enthalten mindestens die in Anhang I genannten Angaben.

(3) Die Informationen werden der in Absatz 1 bezeichneten Bevölkerung unaufgefordert übermittelt.

(4) Diese Informationen werden von den Mitgliedstaaten auf den neusten Stand gebracht und regelmäßig übermittelt, und zwar auch, wenn sich bedeutsame Änderungen hinsichtlich der vorgesehenen Maßnahmen ergeben. Diese Informationen müssen der Öffentlichkeit ständig zugänglich sein.

Die Kommission meint, da die Artikel 2 und 3 der Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden seien, seien die zur Umsetzung von Artikel 5 getroffenen Maßnahmen nicht auf alle in Artikel 2 aufgeführten Anlagen und Tätigkeiten anwendbar. Das bedeute, dass die innerstaatlichen Umsetzungsmaßnahmen bestimmte Teile der Bevölkerung, die bei einer radiologischen Notstandssituation betroffen sein könnten, nicht erfassten.

7 Die vierte Rüge betrifft die Umsetzung von Artikel 6; dieser sieht vor:

(1) Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die tatsächlich betroffene Bevölkerung bei einer radiologischen Notstandssituation unverzüglich über die Einzelheiten der Notstandssituation unterrichtet und an die für sie geltenden Verhaltensmaßregeln erinnert wird sowie entsprechend dem jeweiligen Fall genaue Hinweise für die zu ergreifenden Gesundheitsschutzmaßnahmen erhält.

(2) Die entsprechenden Mitteilungen erstrecken sich auf diejenigen der in Anhang II aufgeführten Punkte, die nach Maßgabe der Art der radiologischen Notstandssituation relevant sind.

Die Kommission führt dazu aus, Artikel 6 der Richtlinie sei nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden, da die von der Französischen Republik getroffenen Maßnahmen nicht gewährleisteten, dass die bei einer radiologischen Notstandssituation tatsächlich betroffene Bevölkerung unverzüglich unterrichtet werde. Nach den einschlägigen Bestimmungen des Dekrets Nr. 90-394 zum Code d'alerte national (Nationaler Alarmkodex) werde die Öffentlichkeit innerhalb der vom Minister oder Präfekten vorgeschriebenen Fristen unterrichtet.

8 Die fünfte Rüge bezieht sich auf die Umsetzung von Artikel 7, der wie folgt lautet:

(1) Die Mitgliedstaaten tragen dafür Sorge, dass die Personen, die zwar nicht zum Personal der Anlagen im Sinne des Artikels 2 Nummer 2 gehören und/oder an den Tätigkeiten im Sinne des Artikels 2 Abschnitt B nicht beteiligt sind, die jedoch bei Rettungsmaßnahmen im Falle einer radiologischen Notstandssituation eingesetzt werden können, über die Risiken, die ihr Einsatz für ihre Gesundheit mit sich bringen würde, und über die Vorsichtsmaßnahmen, die in einem solchen Fall zu treffen sind, in angemessener Weise unterrichtet werden: die entsprechenden Informationen werden regelmäßig auf den neuesten Stand gebracht und tragen den verschiedenen Fällen radiologischer Notstandssituationen Rechnung, die eintreten können.

(2) Die vorgenannten Informationen werden, sobald eine radiologische Notstandssituation eintritt, entsprechend den besonderen Umständen des jeweiligen Falles durch geeignete Informationen ergänzt.

Nach Ansicht der Kommission ist Artikel 7 der Richtlinie nicht vollständig in französisches Recht umgesetzt worden. Ein Rundschreiben aus dem Jahre 1987 genüge zur Erreichung der Ziele dieser Bestimmung nicht, da es nicht die Voraussetzungen der Rechtssicherheit erfülle, wie sie in der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes festgelegt worden seien.

9 Gegenstand der sechsten und letzten Rüge ist die Umsetzung von Artikel 8, der bestimmt:

Bei den in den Artikeln 5, 6 und 7 genannten Informationen wird auch angegeben, welche Behörden für die Anwendung der in diesen Artikeln genannten Maßnahmen zuständig sind.

Die Kommission trägt vor, Artikel 8 sei in Bezug auf Artikel 5 seit 2002 ordnungsgemäß umgesetzt, jedoch bis heute noch nicht in Bezug auf die Artikel 6 und 7. Die in Frankreich bestehende Praxis, die zuständigen Behörden auf dem gleichen Wege bekannt zu geben, auf dem auch die Informationen übermittelt würden (z. B. durch Broschüren), könne insoweit nicht als ausreichend angesehen werden.

V — Die Verteidigung der Französischen Republik

10 In ihrer Klagebeantwortung bezieht sich die französische Regierung auf verschiedene Maßnahmen, die zur Umsetzung der Richtlinie in französisches Recht getroffen worden seien. Alle diese Maßnahmen wurden nach dem 27. Oktober 2000 getroffen, d. h. nach Ablauf der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 27. Juli 2000 gesetzten verlängerten Frist. Die französische Regierung widersetzt sich der fünften Rüge nicht und erklärt, Artikel R.1333-85 des Code de la santé publique (Gesetzbuch über das öffentliche Gesundheitswesen) ändern zu wollen, um Artikel 7 der Richtlinie in vollem Umfang nachzukommen.

11 Zur ersten Rüge weist die französische Regierung darauf hin, dass die Definition des Begriffes radiologische Notstandssituation nunmehr durch das Dekret Nr. 2003-295 vom 31. März 2003 in den Code de la santé publique übernommen worden sei und dass die Anlagen und Tätigkeiten, auf die sich dieses beziehe, den in der Richtlinie genannten entsprächen, wovon das Dekret Nr. 2002-367 vom 20. März 2002 zeuge, mit dem das Dekret Nr. 88-622 über Notfallpläne zum Zweck der vollständigen Umsetzung der Richtlinie geändert worden sei. Während dieses Dekret (in Artikel 6) die Erstellung besonderer Einsatzpläne (plans particuliers d'intervention, im Folgenden: PPI) für bestimmte Anlagen vorsehe, vervollständige Artikel 12 diese Regelung, indem er hinsichtlich technologischer Risiken, für die kein PPI gelte, besondere Rettungspläne (plans de secours specialises; PSS) vorschreibe. In diesem Zusammenhang sei auch auf neue Bestimmungen in einer Verordnung vom 2. Juni 2003 hinzuweisen.

12 Wegen der zweiten Rüge verweist die französische Regierung auf den mit dem Dekret Nr. 2003-295 vom 31. März 2003 in den Code de la santé publique eingefügten Artikel R.43-71 (nunmehr Artikel R. 1333-76) sowie auf Artikel 16 der Verordnung vom 2. Juni 2003. Beide Bestimmungen enthielten in leicht abweichenden Formulierungen die Begriffe Freisetzung von radioaktiven Stoffen in signifikantem Maße und anomale Radioaktivitätswerte, die für die öffentliche Gesundheit schädlich sein könnten.

13 Zur dritten Rüge führt die französische Regierung aus, mit den Artikeln 9 und 12 des Dekrets Nr. 88-622 über Notfallpläne in seiner Fassung von 2002 würden nunmehr alle Anlagen erfasst, was es ermögliche, die Bevölkerung zu unterrichten und alle Maßnahmen nach Maßgabe der Richtlinie zu treffen. Außerdem erkenne Artikel L. 125-2 des Code de l'environnement (Umweltgesetzbuch) den Anspruch der Bürger an, von hohen technologischen Risiken, denen sie in bestimmten Gebieten ausgesetzt seien, und den auf sie anwendbaren Sicherheitsmaßnahmen unterrichtet zu werden.

14 Auf die vierte Rüge entgegnet die französische Regierung, nach einer Verordnung vom 30. November 2001 seien in der Umgebung von Kernanlagen, für die PPI gälten, Notfallalarmsysteme (Alarmsirenen) zu installieren. Da das Ertönen der Sirenen in einer Notstandssituation die Anwendung des PPI auslöse, erfülle Frankreich damit insgesamt seine Verpflichtung, die bei einer Notstandssituation tatsächlich betroffene Bevölkerung unverzüglich zu unterrichten. Hinzuweisen sei darüber hinaus auf das Dekret Nr. 2001-368 vom 25. April 2001 zur Änderung des Dekrets Nr. 90-394 über den Code de l'alerte national, mit dem Artikel 6 der Richtlinie dadurch umgesetzt werde, dass drei Arten von Informationen zur Unterrichtung der Öffentlichkeit in Notstandssituationen vorgesehen seien.

15 Hinsichtlich der sechsten Rüge schließlich erhält die französische Regierung ihren Standpunkt aufrecht, dass Artikel 8 der Richtlinie nunmehr durch eine Verordnung vom 21. Februar 2002 umgesetzt sei.

VI — Beurteilung

16 Die wichtigsten Maßnahmen, die von der französischen Regierung als Maßnahmen zur Vollendung der Umsetzung der Richtlinie in französisches Recht angeführt worden sind, wurden, wie bereits dargelegt, sämtlich nach Ablauf der von der Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 27. Juli 2000 gesetzten Frist getroffen. Da die französische Regierung behauptet, dass mit diesen Maßnahmen nun eine umfassende Umsetzung gewährleistet sei, gelangt sie in ihrer Klagebeantwortung zur Schlussfolgerung, dass die Kommission die Klage zurücknehmen sollte, und nicht, dass der Gerichtshof sie abweisen müsste. Dies scheint darauf hinzudeuten, dass die französische Regierung die von der Kommission erhobenen Rügen nicht in Abrede stellt. In ihrer Gegenerwiderung beantragt sie jedoch, die einzelnen Rügen (mit Ausnahme der fünften) zurückzuweisen, wenngleich sie insgesamt im Ergebnis ihr Vorbringen der Klagebeantwortung in vollem Umfang aufrechterhält, d. h. zu dem Schluss gelangt, dass die Kommission die Klage zurücknehmen sollte.

17 Die Kommission betont, die Maßnahmen, auf die sich die französische Regierung berufe, seien nach Ablauf der Frist der mit Gründen versehenen Stellungnahme getroffen worden. Obwohl dies ausreichen würde, um darzutun, dass die Französische Republik gegen ihre Verpflichtung zur vollständigen Umsetzung der Richtlinie verstoßen habe, macht die Kommission geltend, dass die verspätet getroffenen Maßnahmen auch immer noch unzureichend seien. Sie benutzt daher die Erwiderung dazu, diese Maßnahmen im Hinblick darauf zu kommentieren, die französische Regierung anzuhalten, den Bestimmungen der Richtlinie in vollem Umfang und ordnungsgemäß nachzukommen.

18 Den beim Gerichtshof eingereichten Rechtsvorschriften und Unterlagen ist zu entnehmen, dass seit dem Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist ein gewisses Maß an Fortschritt erzielt worden ist und dass die Kommission dies auch anerkannt hat. Ohne dazu Stellung zu nehmen, ob dieser Fortschritt so groß ist, dass damit der Richtlinie in vollem Umfang nachgekommen worden ist, scheinen mir doch die Unterschiede in den Auffassungen der Französischen Republik und der Kommission erheblich zurückgegangen zu sein. Das Problem der Nichtumsetzung der Richtlinie schwindet mit anderen Worten dahin. Obwohl der Kommission bei der Entscheidung, das Vertragsverletzungsverfahren zu betreiben und fortzusetzen, ein Ermessen zusteht, sollte dieses Ermessen meines Erachtens jedoch so ausgeübt werden, dass dabei auf das konkrete Problem abgestellt wird. Unter den Umständen des vorliegenden Falles bin ich nicht voll davon überzeugt, dass eine förmliche Feststellung des Gerichtshofes, dass der Richtlinie bis zum 27. Oktober 2000 nicht nachgekommen worden sei, besonders zweckdienlich wäre, sofern nicht damit eine Ausgangslage für ein mögliches Verfahren nach Artikel 228 Absatz 2 EG geschaffen werden soll.

19 Jedenfalls ist die Frage, ob ein Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat, nach ständiger Rechtsprechung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden. Der Gerichtshof kann daher nicht in die Auseinandersetzung zwischen der Französischen Republik und der Kommission über die Angemessenheit der nach dem 27. Oktober 2000 getroffenen Maßnahmen hineingezogen werden. Diese Maßnahmen sind für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits unerheblich.

VII — Ergebnis

20 Da feststeht, dass durch die französischen Rechtsvorschriften bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten und um einen Monat verlängerten Frist eine Erfüllung der Informationsverpflichtungen aus der Richtlinie nicht in vollem Umfang in der Französischen Republik gewährleistet worden ist, ist dem Feststellungsantrag der Kommission im Ergebnis stattzugeben.

21 Demgemäß sollte der Gerichtshof meines Erachtens

feststellen, dass die Französische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 89/618/Euratom des Rates vom 27. November 1989 über die Unterrichtung der Bevölkerung über die bei einer radiologischen Notstandssituation geltenden Verhaltensmaßregeln und zu ergreifenden Gesundheitsschutzmaßnahmen verstoßen hat, dass sie nicht die erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, um den Verpflichtungen aus den Artikeln 2, 3, 5, 6, 7 und 8 dieser Richtlinie nachzukommen;

der Französischen Republik die Kosten auferlegen.