Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 09.09.2004 – C-460/02

Schlussanträge des Generalanwalts

Philippe Léger

vom 9. September 2004

1 Mit der vorliegenden Klage begehrt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften die Feststellung, dass die Italienische Republik ihre Verpflichtungen aus der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (im Folgenden: Richtlinie) verletzt hat.

2 Die Kommission macht geltend, die Italienische Republik habe mehrere Vorschriften der Richtlinie verletzt, indem sie es zum einen unterlassen habe,

den Zeitraum einer Höchstdauer von sieben Jahren für die Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister nach Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie festzulegen, und zum anderen zwei nationale Vorschriften erlassen habe, die mit der Richtlinie unvereinbar seien, nämlich

eine soziale Maßnahme, die mit Artikel 18 der Richtlinie unvereinbar sei,

Vorschriften mit Übergangscharakter, die nach der Richtlinie nicht zulässig seien.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

3 Ziel der Richtlinie ist ihrer fünften Begründungserwägung zufolge die Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf allen Flughäfen im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats, um die Senkung der Betriebskosten der Luftverkehrsgesellschaften und die Hebung der den Nutzern gebotenen Qualität zu ermöglichen. Diese Liberalisierung des Zugangs muss schrittweise durchgeführt werden.

4 Im Rahmen der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste können die Mitgliedstaaten unter Beachtung des Zieles der Richtlinie Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, dass die Erfordernisse der allgemeinen und betrieblichen Sicherheit, des Umweltschutzes und der Wahrung eines angemessenen Niveaus sozialer Sicherheit erfüllt werden.

5 Im Sinne dieser Richtlinie bezeichnet der Ausdruck

...

d) Flughafennutzer jede natürliche oder juristische Person, die Fluggäste, Post und/oder Fracht auf dem Luftwege von oder zu dem betreffenden Flughafen befördert;

e) Bodenabfertigungsdienste die einem Nutzer auf einem Flughafen erbrachten Dienste, wie sie im Anhang beschrieben sind;

f) Selbstabfertigung den Umstand, dass sich ein Nutzer unmittelbar selbst einen oder mehrere Abfertigungsdienste erbringt, ohne hierfür mit einem Dritten einen wie auch immer gearteten Vertrag über die Erbringung solcher Dienste zu schließen. Im Sinne dieser Definition gelten nicht als Dritte in ihrem Verhältnis zueinander Nutzer,

von denen einer an dem anderen eine Mehrheitsbeteiligung hält;

bei denen ein und dieselbe Körperschaft an jedem von ihnen eine Mehrheitsbeteiligung hält;

g) Dienstleister jede natürliche oder juristische Person, die einen oder mehrere Bodenabfertigungsdienste für Dritte erbringt.

6 Diese Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste ist jedoch nicht unbeschränkt; die Mitgliedstaaten können nämlich Ausnahmen vorsehen, indem sie die Zahl der Dienstleister begrenzen oder bestimmte Dienste einem einzigen Dienstleister vorbehalten. So kann ein Mitgliedstaat nach den Artikeln 6 Absatz 2 und 7 Absatz 2 der Richtlinie die Selbstabfertigung mindestens zwei Dienstleistern oder Nutzern vorbehalten oder auf diese begrenzen. Die Richtlinie erlaubt diese Begrenzung nur für folgende Abfertigungsdienste: Gepäckabfertigung, Vorfelddienste, Betankungsdiens-te sowie Fracht- und Postabfertigung.

7 Artikel 9 der Richtlinie erlaubt den Mitgliedstaaten Ausnahmen von der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste, wenn besondere Gründe, speziell Kapazitätsgründe, die von der Richtlinie geforderte Marktöffnung nicht zulassen. Ausnahmsweise kann die Zahl der Dienstleister für Bodenabfertigungsdienste oder der Selbstabfertiger begrenzt oder vorbehalten bzw. die Selbstabfertigung untersagt werden. Diese Ausnahmen müssen der Kommission gemeldet werden.

8 Artikel 11 der Richtlinie sieht ein besonderes, auf objektive Kriterien gestütztes Auswahlverfahren unter den Dienstleistern, die zur Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten auf einem Flughafen befugt sind, vor, falls die Zahl der Dienstleister durch eine gemäß den vorgenannten Vorschriften ergangene Entscheidung eines Mitgliedstaats begrenzt wird. Die Dienstleister werden gemäß der Richtlinie für die Dauer von höchstens sieben Jahren ausgewählt.

9 Die Richtlinie erlaubt es den Mitgliedstaaten, die Ausübung der Bodenabfertigungsdienste auf einem Flughafen von der Erteilung einer Zulassung durch eine Behörde abhängig zu machen, die vom Leitungsorgan des betreffenden Flughafens unabhängig sein muss.

10 Schließlich bestimmt Artikel 18 der Richtlinie:

Die Mitgliedstaaten können unbeschadet der Anwendung dieser Richtlinie und unter Wahrung der übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um den Schutz der Rechte der Arbeitnehmer und den Schutz der Umwelt sicherzustellen.

B — Nationales Recht

11 Mit dem Decreto legislativo Nr. 18 vom 13. Januar 1999 betreffend die Durchführung der Richtlinie (im Folgenden: DL 18/99) wurde die Richtlinie in Italien umgesetzt.

12 Die Ente nazionale per l'aviazione civile (Italienische Zivilluftfahrtbehörde; im Folgenden: ENAC), eine staatliche Behörde, ist für die ordnungsgemäße Durchführung des DL 18/99 verantwortlich.

13 Die Italienische Republik beschloss, von der durch Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie gebotenen Möglichkeit, die Zahl der Dienstleister zu begrenzen, Gebrauch zu machen und auf die Auswahl der Dienstleister das besondere Verfahren des Artikels 11 der Richtlinie anzuwenden. Das DL 18/99 legt ferner die Bedingungen für die Zulassung der Bodenabfertigungsdienstleister fest.

14 Artikel 14 des DL 18/99 regelt speziell die soziale Sicherheit und bestimmt:

1. Im Rahmen der Gewährleistung des freien Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste muss in den dreißig Monaten nach dem Inkrafttreten dieses Dekrets sichergestellt werden, dass das Beschäftigungsniveau und die Arbeitsverhältnisse des vom vorhergehenden Dienstleister beschäftigten Personals aufrechterhalten werden.

2. Mit Ausnahme der Übertragung eines Betriebsteils geht bei jeder Übertragung einer Tätigkeit, die eine oder mehrere Kategorien der in den Anhängen A und B aufgeführten Bodenabfertigungsdienste betrifft, das - von den Betreffenden im Einvernehmen mit den Gewerkschaften der Arbeitnehmer - bezeichnete Personal des vorhergehenden Dienstleisters auf den Nachfolger über, und zwar nach Maßgabe des von diesem übernommenen Anteils am Verkehr oder an den Tätigkeiten.

15 Artikel 20 des DL 18/99 enthält schließlich folgende Übergangsvorschrift:

Vertragsverhältnisse des für Bodenabfertigungsdienste eingesetzten Personals, die am 19. November 1998 bestanden und verschiedene Organisations- oder Vertragsregelungen vorsehen, bleiben ohne Verlängerungsmöglichkeit bis zum Abschluss des jeweiligen Vertrages, keinesfalls aber länger als sechs Jahre, bestehen.

II — Vorverfahren

16 Am 29. März 1999 erhielt die Kommission von der Associazione per i diritti degli utenti e consumatori (Verein zum Schutz der Rechte der Benutzer und Verbraucher) eine ausführliche Beschwerde, auf Grund deren sie die einschlägigen Vorschriften des zur Durchführung der Richtlinie ergangenen DL 18/99 prüfte. Nachdem sie mehrere Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht festgestellt hatte, richtete die Kommission am 3. Mai 2000 ein Mahnschreiben an die italienische Regierung.

17 Da die Antwort der Regierung die Kommission nicht zufrieden stellte, gab diese am 24. Juli 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab. Die italienische Regierung richtete über ihre Ständige Vertretung mehrere Schriftsätze an die Kommission. Später wurden Sitzungen der zuständigen Dienststellen der Kommission mit Fachleuten des italienischen Verkehrsministeriums durchgeführt, in denen die italienische Regierung Vorschläge für Änderungen des DL 18/99 vorlegte.

18 Die italienischen Behörden behalten sich, wie sich aus dem Schriftsatz der Ständigen Vertretung vom 10. Mai 2002 ergibt, vor, [die Kommission] über die weitere Entwicklung auf dem Laufenden zu halten, und bekundeten ihre Absicht, die bestehenden Verstöße abzustellen. Da die Kommission danach keine Informationen über die weitere Entwicklung erhielt, hat sie am 19. Dezember 2002 gemäß Artikel 226 EG die vorliegende Klage erhoben.

III — Die Klage

19 In ihrer Klageschrift erhebt die Kommission drei Rügen gegen den Mitgliedstaat. Sie beantragt, festzustellen, dass die Italienische Republik

im DL 18/99 den Zeitraum der Höchstdauer von sieben Jahren für die Auswahl der Bodenabfertigungsdienstleister nach Artikel 11 Absatz 1 Buchstabe d der Richtlinie nicht festgelegt hat,

mit Artikel 14 des DL 18/99 eine soziale Maßnahme eingeführt hat, die mit Artikel 18 der Richtlinie unvereinbar ist, und

in Artikel 20 des DL 18/99 Übergangsvorschriften vorgesehen hat, die nach der Richtlinie nicht zulässig sind.

20 Mit Schreiben vom 19. Januar 2004 hat die italienische Regierung dem Gerichtshof mitgeteilt, das Gesetz Nr. 306 vom 31. Oktober 2003 zur Änderung des DL 18/99 habe nunmehr die ausdrückliche Bezugnahme auf die Höchstdauer von sieben Jahren für die Auswahl der Dienstleister eingeführt.

21 Mit Schreiben, das am 24. März 2004 bei der Kanzlei des Gerichtshofs eingegangen ist, hat die Kommission ihre Klage teilweise zurückgenommen, was ihre erste Rüge angeht. Die italienische Regierung hat dieser teilweisen Rücknahme mit Schreiben vom 22. April 2004 zugestimmt.

22 Ich werde daher zunächst die zweite und sodann die dritte Rüge der Kommission prüfen.

A — Zur Rüge des Vorliegens einer mit der Richtlinie unvereinbaren sozialen Maßnahme

1. Vorbringen der Parteien

23 Die Kommission rügt, dass die Italienische Republik Artikel 14 des DL 18/99 eingeführt habe, der mit der Richtlinie und insbesondere deren Artikel 18 unvereinbar sei. Artikel 14 erlege den Bodenabfertigungs-dienstleistern die Verpflichtung auf, die Übernahme des Personals des vorhergehenden Dienstleisters nach Maßgabe des Umfangs der übernommenen Tätigkeiten zu gewährleisten.

24 Eine solche Verpflichtung gehe über das hinaus, was nach Artikel 18 der Richtlinie zulässig sei, und auch über das, was die Richtlinie 2001/23/EG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Wahrung von Ansprüchen der Arbeitnehmer beim Übergang von Unternehmen, Betrieben oder Unternehmensoder Betriebsteilen vorschreibe. Artikel 14 des DL 18/99 sehe die systematische Verpflichtung der Übernahme des Personals beim Übergang von Tätigkeiten und somit in allen, nicht nur in den Fällen vor, für die die Richtlinie sie vorschreibe.

25 Nach Ansicht der Kommission begünstigt eine solche Verpflichtung im Rahmen des Zieles der Öffnung des Zugangs zum Markt der Bodenabfertigungsdienste die bereits eingeführten Unternehmen, die die Beschäftigten eines anderen Unternehmens nicht zu übernehmen brauchten, denn die Dienstleister, die den Zugang zum Markt wünschten, könnten ihr Personal nicht auswählen, da sie verpflichtet seien, das Personal des vorhergehenden Dienstleisters zu übernehmen. Eine solche Lage stelle eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs für jeden neuen Wettbewerber dar.

26 Nach dem Vorbringen der italienischen Regierung stehen die in Artikel 14 des DL 18/99 enthaltenen sozialen Schutzmaßnahmen nicht der Zielsetzung der Richtlinie entgegen; sie stellten vielmehr die Konkretisierung der den Mitgliedstaaten durch Artikel 18 der Richtlinie verliehenen Befugnis dar. Dieser Artikel füge sich im Übrigen in die in der Richtlinie vorgesehene schrittweise Einfuhrung ein.

27 Artikel 14 sei im Kontext des DL 18/99 zu betrachten, das in einer Situation erlassen worden sei, in der im Land eine hohe Arbeitslosenrate bestanden habe und die Tätigkeiten auf den Flughäfen durch seit langem gefestigte Tarifverträge gekennzeichnet gewesen seien. Daher habe eine stufenweise Änderung unter Berücksichtigung der massiven Präsenz von Gewerkschaften vorgenommen werden müssen, die geeignet gewesen sei, Unruhen hervorzurufen. Die italienische Regierung habe in diesem Zusammenhang eine gemäßigte Linie befolgen wollen, indem sie eine Übergangsmaßnahme für die Rechte der Arbeitnehmer vorgesehen habe, die andernfalls nicht mehr durch das italienische Recht geschützt gewesen wären.

28 Die achte und die vierundzwanzigste Begründungserwägung sowie Artikel 18 der Richtlinie böten den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, in Bezug auf den Schutz der Rechte der Arbeitnehmer zusätzliche Möglichkeiten zu denjenigen vorzusehen, die bereits im Gemeinschaftsrecht vorgesehen seien. Die nationalen Umsetzungsbestimmungen müssten ein Gleichgewicht zwischen den beiden grundlegenden Erfordernissen der Liberalisierung des Marktes der Bodenabfertigungsdienste und des Schutzes der Rechte der Arbeitnehmer herstellen. Denn die italienischen Behörden bestritten den Standpunkt der Kommission, die dem Ziel der Liberalisierung den Vorrang einräume.

29 In einem Schreiben der Ständigen Vertretung vom 31. Oktober 2001 kündigten die italienischen Behörden den Ersatz von Artikel 14 des DL 18/99 durch eine konkret festzulegende Verpflichtung an, die dahin gehe, dass jeder neue Unternehmer, der Bodenabfertigungsdienstleistungen erbringen wolle, eine bestimmte Zeit lang den Beschäftigten des ausscheidenden Unternehmens, die ohne Beschäftigung geblieben seien, Vorrang einräume.

2. Würdigung

30 Zur Beurteilung der zweiten Rüge ist die Tragweite von Artikel 18 der Richtlinie zu prüfen. Sodann ist festzulegen, wie die Tragweite dieser Bestimmung auszulegen ist. Ist die Regulierungstätigkeit der Mitgliedstaaten als der Verwirklichung der Ziele der Richtlinie untergeordnet zu betrachten, wie die Kommission meint? Oder ist sie vielmehr gemäß dem Standpunkt der italienischen Regierung dahin auszulegen, dass sie den Mitgliedstaaten einen selbständigen Regelungsspielraum in Bezug auf den sozialen Schutz im Rahmen der Durchführung der Richtlinie überlässt?

31 Ich denke wie die Kommission, dass diese Maßnahmen die Ziele und die praktische Wirksamkeit der Richtlinie nicht in Frage stellen dürfen. Gemäß den vom Gerichtshof angewandten Auslegungsmethoden werde ich den Wortlaut des Artikels 18 sowie die Systematik und die Ziele dieser Richtlinie untersuchen, um die Tragweite der in Rede stehenden Bestimmungen feststellen zu können.

32 Wie wir wissen, heißt es in Artikel 18 wörtlich: Die Mitgliedstaaten können unbeschadet der Anwendung dieser Richtlinie und unter Wahrung der übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um den Schutz der Rechte der Arbeitnehmer ... sicherzustellen. Diese Bestimmung ist im Zusammenhang mit der vierundzwanzigsten Begründungserwägung der Richtlinie zu betrachten, die lautet: Die Mitgliedstaaten müssen weiterhin das Recht haben, den Beschäftigten von Unternehmen, die Bodenabfertigungsdienste erbringen, ein angemessenes Niveau sozialer Sicherheit zu gewährleisten.

33 Aus diesen Formulierungen geht hervor, dass die Mitgliedstaaten im Rahmen der Durchführung der Richtlinie Maßnahmen des sozialen Schutzes vorsehen können. Der Buchstabe dieser Bestimmungen verleiht jedoch den Mitgliedstaaten keine unbegrenzte Regelungszuständigkeit im Bereich des sozialen Schutzes. Denn diese Zuständigkeit steht unter einer dreifachen Voraussetzung. Zunächst darf der Mitgliedstaat bei der Ausübung der erwähnten Zuständigkeit nicht die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie, die ich später untersuchen werde, behindern. Sodann muss er die übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts beachten. Schließlich müssen die im Rahmen dieser Zuständigkeit ergriffenen Maßnahmen notwendig sein, um den Schutz der Rechte des Arbeitnehmers zu gewährleisten.

34 Im Sinne der ersten Voraussetzung darf die Umsetzung der Regelungszuständigkeit der Mitgliedstaaten die Verwirklichung der Ziele der Richtlinie, die ich später prüfen werde, nicht behindern. Die zweite, im Wortlaut von Artikel 18 der Richtlinie enthaltene Voraussetzung verweist auf die Verpflichtung zur Beachtung der übrigen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, wenn die Mitgliedstaaten beschließen, soziale Maßnahmen zu erlassen. So dürfen die Mitgliedstaaten im Bereich der Durchführung der von ihnen beschlossenen sozialen Maßnahmen nicht die Richtlinie 2001/23 verletzen. Schließlich muss die nationale Maßnahme nach dieser Bestimmung verhältnismäßig sein.

35 Die systematische Auslegung der Bestimmung über den sozialen Schutz erlaubt es hervorzuheben, welchen Platz Artikel 18 im Aufbau der Richtlinie einnimmt. Denn es ist festzustellen, dass Artikel 18 beinahe einer ihrer letzten Artikel ist. Die Richtlinie regelt in erster Linie den Anwendungsbereich des Zugangs zum Markt für die Bodenabfertigung und die Bedeutung der in der Richtlinie enthaltenen Begriffe; sämtliche Bestimmungen der Richtlinie enthalten die von den Mitgliedstaaten im Rahmen der Öffnung des Zugangs zum Markt für die Bodenabfertigung anwendbaren Gemeinschaftsbestimmungen. Diese Bestimmungen sind vielfältig und betreffen die Auswahl der Dienstleister, die Zulassung und die Abweichungen sowie die Bestimmungen über den Zugang zu den Anlagen.

36 Erst im Anschluss an sämtliche Bestimmungen, die den Zugang zum Markt für Bodendienstleistungen betreffen, und an die Verpflichtung zur Wahrung der allgemeinen und betrieblichen Sicherheit durch die Mitgliedstaaten wird dem Streben nach sozialem Schutz Rechnung getragen.

37 In diesem Zusammenhang ist die Auslegung des Artikels 18 im Zusammenhang mit der Systematik der Richtlinie eindeutig. Diesem Artikel liegt zwar eine reale Bestrebung zugrunde, die jedoch die Durchführung der Richtlinie insgesamt lediglich ergänzt. Dieses Ergebnis dürfte auch den Zielen dieser Regelung entsprechen.

38 Wie die Kommission zu Recht ausführt, ist das Ziel der Richtlinie, wie es in ihren Begründungserwägungen angegeben ist, ein doppeltes. Es geht darum, zum einen schrittweise den freien Zugang zum Markt zu verwirklichen und zum anderen, einen wirksamen und lauteren Wettbewerb auf dem Markt der Bodenabfertigungsdienste einzuführen. Ich habe ferner festgestellt, dass sämtliche Bestimmungen die Einzelheiten des Zugangs zum Markt für Bodenabfertigungsdienste betreffen. Die Erwägungen des sozialen Schutzes haben daher ergänzenden Charakter. Es geht jedoch nicht darum, wie die Italienische Republik zu Unrecht geltend macht, den Erwägungen der Liberalisierung im Rahmen der Richtlinie Vorrang vor dem Schutz der Arbeitnehmer einzuräumen. Die Zielsetzung der Richtlinie betrifft meines Erachtens nur den Markt der Bodenabfertigungsdienste. Die Bestimmungen der Richtlinie sollen den Zugang dazu eröffnen.

39 Diese Zielsetzung der Richtlinie darf meines Erachtens nicht dadurch gefährdet werden, dass die Mitgliedstaaten soziale Maßnahmen auf der Grundlage von Artikel 18 erlassen. Ich denke, dass Artikel 14 des DL 18/99 die Verwirklichung der Zielsetzung der Richtlinie gefährdet.

40 Nach den Erklärungen der italienischen Behörden hemmt die italienische Bestimmung die Liberalisierung des Sektors der Bodenabfertigung nicht; sie soll nur den schrittweisen Übergang vom alten zum neuen System verwirklichen, ohne dramatische Brüche der Arbeitsverhältnisse herbeizuführen. Die italienische Regierung wendet sich gegen das Vorbringen der Kommission, die streitige Regelung sei geeignet, den Wettbewerb auf dem Markt für Flughafendienstleistungen zugunsten bereits eingeführter Unternehmen zum Nachteil der möglichen Mitbewerber zu verfälschen. Der Grundsatz des freien Wettbewerbs dürfe nämlich nicht als Vorwand dienen, um diese Wirtschaftsteilnehmer von den Zwängen zu befreien, die im betreffenden Tätigkeitsbereich durch das Sozialrecht geschaffen worden seien.

41 Es sei daran erinnert, dass Artikel 14 des DL 18/99 zeitlich begrenzt vorsieht, dass [m]it Ausnahme der Übertragung eines Betriebsteils ... bei jeder Übertragung einer Tätigkeit, die eine oder mehrere Kategorien der in den Anhängen A und B aufgeführten Bodenabfertigungsdienste betrifft, das — von den Betreffenden im Einvernehmen mit den Gewerkschaften der Arbeitnehmer — bezeichnete Personal des vorhergehenden Dienstleisters auf den Nachfolger über[geht], und zwar nach Maßgabe des von diesem übernommenen Anteils am Verkehr oder an den Tätigkeiten, um das Beschäftigungsniveau und die Arbeitsverhältnisse des vom vorhergehenden Dienstleister beschäftigten Personals aufrechtzuerhalten. Diese Bestimmungen sehen somit einen zusätzlichen sozialen Schutz zu demjenigen vor, der sich aus der Richtlinie 2001/23 ergibt. Dieser zusätzliche soziale Schutz kann auf Artikel 18 der Richtlinie gestützt werden, sofern die Voraussetzungen, die ich zuvor ins Gedächtnis gerufen habe, erfüllt werden.

42 Die nationale Bestimmung verpflichtet als zusätzlichen sozialen Schutz in der Praxis jeden neuen Mitbewerber, das Personal des vorhergehenden Dienstleisters nach Maßgabe des von diesem übernommenen Anteils am Verkehr oder an den Tätigkeiten zu übernehmen. Wie die Kommission denke ich, dass eine solche Verpflichtung die Öffnung des Marktes der Bodenabfertigungsdienstleistungen gefährden und als Folge der praktischen Wirksamkeit der Richtlinie schaden kann. Die Richtlinie soll einen Markt für den Wettbewerb öffnen, der in der Vergangenheit als Monopol funktionierte. Diese Entscheidung, die schrittweise verwirklicht werden muss, ist eine besondere Entscheidung in dem Sinne, dass neuen Unternehmen erlaubt werden muss, Tätigkeiten zu übernehmen, die bis dahin von einer einzigen Einheit ausgeführt wurden. Diese schrittweise Öffnung muss, wie die Kommission hervorhebt, eine zweckmäßige Nutzung der Infrastrukturen der Flughäfen und die Senkung der Kosten ermöglichen.

43 Die italienische Maßnahme hat jedoch meines Erachtens — wie auch die Kommission geltend macht — zur Folge, dass mögliche neue Mitbewerber gegenüber den bereits eingeführten Unternehmen benachteiligt werden. Denn den am Zugang zum Markt für Bodenabfertigungsdienste interessierten Unternehmen wird die Möglichkeit versagt, ihr eigenes Personal auszuwählen. Im Rahmen der in Rede stehenden Tätigkeiten, also Dienstleistungstätigkeiten, ist die Auswahl des Personals ein bedeutendes Element, denn das Personal ist mit der Erbringung der Dienstleistungen betraut. Durch die Begrenzung der Auswahl des Personals und der Freiheit, dieses zu organisieren, für die neuen Unternehmen, die auf dem neuen Markt, auf dem Wettbewerb herrscht, tätig werden möchten, führt die italienische Bestimmung Zwänge mit schwerwiegenden Folgen für diese Unternehmen ein. Diese Zwänge bewirken, dass diese neuen Unternehmen im Vergleich zu dem bereits eingeführten Unternehmen benachteiligt werden. So führt eine solche Maßnahme tatsächlich dazu, dass der Handlungsspielraum der neuen Mitbewerber begrenzt wird, da ihnen ein so wichtiges Element wie die Organisation ihres Personals durch die nationale Maßnahme aufgezwungen wird.

44 Ich denke ferner, dass die Kommission zu Recht der Ansicht ist, dass die italienische Maßnahme über die Maßnahmen hinausgeht, die als zum Schutz der Rechte der Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 18 der Richtlinie erforderlich betrachtet werden können.

45 Denn diese Maßnahme sieht die systematische Übernahme des Personals durch den neuen Dienstleister zwar nach Maßgabe der übernommenen Tätigkeiten, doch in unbedingter Weise vor. Meines Erachtens sind solche Bestimmungen unverhältnismäßig. In diesem Zusammenhang ist es interessant, darauf hinzuweisen, dass die italienische Regierung im Vorverfahren vorgeschlagen hat, Artikel 14 des DL 18/99 durch die Einführung einer Verpflichtung für den neuen Unternehmer, der beabsichtigt, Personal einzustellen, eine gewisse Zeit lang den Arbeitnehmern des vorhergehenden Unternehmens, die beschäftigungslos geblieben sind, den Vorzug einzuräumen, zu ersetzen. Diese Alternative zu den gegenwärtigen Bestimmungen des Artikels 14 des DL 18/99 hätte den neuen Unternehmen, die als Mitbewerber auftreten, mehr Flexibilität gewährt.

46 Nur als Hinweis, wie von der Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, denke ich, dass als Alternative auch eine nationale Maßnahme ins Auge gefasst werden könnte, die, anstatt das neue Unternehmen zur Übernahme der Arbeitnehmer zu verpflichten, die Aufgabe und die Fürsorge im Zusammenhang mit dem Schutz der Rechte der Arbeitnehmer des vorhergehenden Dienstleisters zwischen diesem und dem neuen Dienstleister aufteilt. So könnte das neue Unternehmen gemeinsam mit dem Unternehmen, dessen Tätigkeiten es übernommen hat, und gegebenenfalls den Gewerkschaften eine Neueinstufung oder eine Entschädigung bestimmter Arbeitnehmer vorsehen. Eine solche Maßnahme böte den Vorteil, dass die neuen Unternehmen, die auf dem neuen, dem Wettbewerb geöffneten Markt tätig werden möchten, nicht durch die mit ihr verbundenen Soziallasten entmutigt würden.

47 Daher greift die Rüge der Kommission, dass die italienische Umsetzungsregelung eine mit der Richtlinie unvereinbare soziale Maßnahme enthalte, durch.

B — Zur Rüge der Einführung von Übergangsvorschriften, die nach der Richtlinie nicht zulässig sind

48 In ihrer Klageschrift hat die Kommission die Ansicht vertreten, Artikel 20 des DL 18/99 verletze die Richtlinie dadurch, dass er es Unternehmen mit verschiedenen Organisationsregelungen ermögliche, im Bereich der Selbstabfertigung parallel zu gemäß den Bestimmungen dieser Richtlinie ausgewählten Nutzern tätig zu werden, die die Selbstabfertigung betrieben. Die Kommission führt aus, dass die italienischen Behörden auf den zeitlich begrenzten Charakter und die Nebensächlichkeit dieser Bestimmungen sowie ihre Absicht hingewiesen hätten, diesen Artikel aufzuheben.

49 Die Richtlinie legt eindeutig fest, welche Kategorien von Bodenabfertigungsdienstleistern als Dienstleister und als Selbstabfertiger zu betrachten sind. Einheiten, die die von der Richtlinie aufgestellten Kriterien nicht erfüllen, können nur als Erbringer von Dienstleistungen für Dritte tätig werden. Denn die Richtlinie sieht für die Mitgliedstaaten nicht die Möglichkeit vor, Übergangsmaßnahmen für Unternehmen zu ergreifen, die verschiedene Organisationsregelungen haben. Indem das DL 18/99 solche Übergangsmaßnahmen vorgesehen hat, hat es Bestimmungen eingeführt, die dem Wortlaut der Richtlinie widersprechen.

50 Artikel 20 des DL 18/99 ist daher mit der Richtlinie unvereinbar. Die auf diesen Artikel gestützte Rüge der Kommission ist somit begründet.

IV — Ergebnis

51 Aus den dargelegten Gründen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 18 der Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft verstoßen, dass sie mit Artikel 14 des Decreto legislativo Nr. 18 vom 13. Januar 1999 eine unvereinbare soziale Maßnahme eingeführt hat.

2. Die Italienische Republik hat die erwähnte Richtlinie dadurch verletzt, dass sie in Artikel 20 des Decreto legislativo Nr. 18 vom 13. Januar 1999 unzulässige Übergangsbestimmungen vorgesehen hat.

3. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.