Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 23.09.2004 – C-398/03

Schlussanträge der Generalanwältin

Juliane Kokott

vom 23. September 2004

I — Einleitung

1 In dem vorliegenden Vorabentscheidungsersuchen geht es um die Auslegung der Richtlinie 90/642/EWG über die Festsetzung von Rückstandshöchstgehalten für Schädlingsbekämpfungsmitteln in pflanzlichen Erzeugnissen (im Folgenden: Richtlinie 90/642). Das Ausgangsverfahren vor dem Helsingin hallinto-oikeus (Verwaltungsgericht Helsinki) hat die Beschwerde eines Importeurs von Weinblättern gegen zwei Entscheidungen der finnischen Zollverwaltung zum Gegenstand. Mit diesen Entscheidungen war dem Importeur die Einfuhr von Weinblättern mit der Begründung untersagt worden, diese enthielten den zulässigen Höchstgehalt überschreitende Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln. Das vorlegende Gericht fragt nach der Anwendbarkeit der Richtlinie 90/642 auf Weinblätter.

II — Rechtlicher Rahmen

A — I>Gemeinschaftsrecht

2 Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 90/642 in der Fassung, die er durch die Richtlinie 97/41/EG (im Folgenden: Richtlinie 97/41/EG) erhalten hat, lautet:

Diese Richtlinie gilt für die in Spalte 1 des Anhangs I aufgeführten Erzeugnisgruppen, für die in Spalte 2 Beispiele genannt werden, soweit diese Erzeugnisse oder die in Spalte 3 des Anhangs genannten Teile dieser Erzeugnisse Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln enthalten können.

Diese Richtlinie gilt auch für die genannten Erzeugnisse, wenn sie getrocknet, verarbeitet oder einem zusammengesetzten Lebensmittel beigefügt wurden, soweit diese Erzeugnisse Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln enthalten können.

3 Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie in der Fassung, die er durch die Richtlinie 97/41 erhalten hat, hat folgenden Wortlaut:

Die unter Artikel 1 fallenden Erzeugnisse oder gegebenenfalls Teile davon dürfen ab dem Zeitpunkt des Inverkehrbringens keine höheren als die in der Liste in Anhang II aufgeführten Höchstgehalte an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln aufweisen. (...)

4 Artikel 5 der Richtlinie lautet:

Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen der unter Artikel 1 fallenden Erzeugnisse in ihrem Hoheitsgebiet wegen des Auftretens von Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln weder untersagen noch behindern, wenn die betreffende Menge dieser Rückstände auf oder in Erzeugnissen oder gegebenenfalls Teilen davon die in Artikel 1 bezeichneten Höchstgehalte nicht überschreitet.

5 Anhang I der Richtlinie enthält eine Liste der Erzeugnisgruppen und Erzeugnisse, für die die Höchstgehalte an Schädlingsbekämpfungsmitteln gelten. Diese Liste ist in Form einer dreispaltigen Tabelle aufgebaut. Spalte 1 der Tabelle ist mit Erzeugnisgruppe überschrieben, Spalte 2 mit Darunter fallende Erzeugnisse und Spalte 3 mit Teil des Erzeugnisses, auf den sich die Höchstgehalte beziehen.

6 In Anhang II der Richtlinie werden für die Erzeugnisse des Anhangs I Höchstgehalte für einzelne Schädlingsbekämpfungsmittel in mg/kg angegeben.

7 Weinblätter sind weder in Anhang I noch in Anhang II der Richtlinie explizit genannt.

8 Anhang I der Richtlinie führt in Spalte 1 u. a. die Erzeugnisgruppe Beeren- und Kleinobst auf. Unter dieser Gruppe nennt Spalte 2 u. a. Tafel- und Keltertrauben. In Spalte 1 des Anhangs I wird auch eine Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter aufgeführt, für die in Spalte 2 als Erzeugnisse u. a. Salat u. ä., Spinat und Kräuter genannt werden.

9 Nach Anhang II der Richtlinie in der Fassung, die er durch die Richtlinien 98/82/EG und 2000/42/EG erhalten hat, beträgt der zulässige Höchstgehalt für die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und frische Kräuter von Chlorpyrifos 0,05 mg/kg und von Fenarimol 0,02 mg/kg. Für Tafel- und Keltertrauben beträgt der zulässige Höchstgehalt von Chlorpyrifos 0,5 mg/kg und von Fenarimol 0,3 mg/kg.

B — Nationales Recht

10 Die Bestimmungen der Richtlinie sind durch die Entscheidung 896/99 des finnischen Handels- und Industrieministeriums umgesetzt worden. Auch diese Entscheidung trifft keine ausdrückliche Regelung für Weinblätter. Im Übrigen übernimmt sie die Bestimmungen der Richtlinie zu den Erzeugnisgruppen und den zugehörigen Höchstgehalten.

III — Sachverhalt und Vorlagefragen

11 Die Gesellschaft E. Gavrielides Oy (im Folgenden: Gavrielides) wollte im März 2002 einen Posten gefüllter Weinblätter und im Juli 2002 einen Posten in Salzlake eingelegter Weinblätter nach Finnland importieren.

12 Im Labor der finnischen Zollverwaltung wurden Proben dieser Erzeugnisse auf Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln untersucht. Die Analyse ergab bei den gefüllten Weinblättern einen Wert von 0,28 mg/kg Chlorpyrifos, bei den Weinblättern in Salzlake einen Wert von 0,11 mg/kg Chlorpyrifos und 0,14 mg/kg Fenarimol.

13 Aufgrund dieser Ergebnisse untersagte die Zollverwaltung mit Entscheidungen vom 29. Juli 2002 und vom 12.August 2002 (im Folgenden: streitige Entscheidungen) die Einfuhr, die Vermarktung, das Anbieten sowie jede andere Form der Veräußerung dieser Erzeugnisse. Sie gab an, der zulässige Höchstgehalt bei Weinblättern liege für Chlorpyrifos bei 0,05 mg/kg und für Fenarimol bei 0,02 mg/kg. Die zulässigen Höchstgehalte für Schädlingsbekämpfungsmittel seien in der Entscheidung 896/99 des finnischen Handels- und Industrieministeriums geregelt, die die Richtlinie 90/642/EWG umsetze. Die zu Grunde gelegten Höchstwerte folgten aus der Einordnung der Weinblätter in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und Kräuter. Für Weinblätter gelte der für Kräuter festgelegte Höchstgehalt, der für Chlorpyrifos bei 0,05 mg/kg und für Fenarimol bei 0,02 mg/kg liege.

14 Gavrielides beantragte vor dem vorlegenden Gericht die Aufhebung der streitigen Entscheidungen.

15 Mit Beschluss vom 22. September 2003 hat das vorlegende Gericht dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung gemäß Artikel 234 EG vorgelegt:

1. Ist Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie 90/642/EWG des Rates vom 27. November 1990 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse, mit ihren späteren Änderungen so auszulegen, dass die Richtlinie auf Weinblätter anwendbar ist?

Falls die Richtlinie anwendbar ist:

2. Ist Anhang I der Richtlinie so auszulegen, dass Weinblätter der Erzeugnisgruppe Blattgemüse und frische Kräuter angehören, und ist Anhang II der Richtlinie so auszulegen, dass Weinblätter unter den Eintrag Kräuter, sonstige fallen?

3. In welche Erzeugnisgruppe und unter welchen Eintrag fallen Weinblätter, wenn sie nicht dem Eintrag Kräuter, sonstige zuzuordnen sind?

IV — Rechtliche Würdigung

A — Vortrag der Beteiligten

16 Die finnische Regierung qualifiziert die Aufzählung der Erzeugnisse in den Anhängen der Richtlinie 90/642 als nicht abschließend. Sie ist der Ansicht, dass Weinblätter in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter einzuordnen seien und verweist als Begründung hierfür auf den Vorschlag der Kommission mit dem Titel Classification of (Minor) crops not listed in the appendice of Council Directive 90/642/EEC, in dem auf Seite 107 Weinblätter als Kräuter eingestuft sind.

17 Gavrielides und die griechische Regierung halten die Aufzählung der Erzeugnisse in der Richtlinie 90/642 für abschließend. Weinblätter seien dort nicht ausdrücklich aufgeführt und die Richtlinie somit auf Weinblätter nicht anwendbar. Nach Auffassung der griechischen Regierung folgt der nicht beispielhafte Charakter der Erzeugnisaufzählung bereits aus der Präambel der Richtlinie, in deren zwanzigsten Erwägungsgrund es heißt, dass Änderungen der Erzeugnislisten geplant seien. Daraus folge der abschließende Charakter der Aufzählung. Gavrielides trägt vor, auf Weinblätter finde lediglich Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 vom 28. Januar 2002 Anwendung. Diese verbiete das Inverkehrbringen gesundheitsschädlicher Erzeugnisse. Von den streitigen Erzeugnissen gehe jedoch allenfalls bei einem täglichen Verzehr mehrerer Kilogramm ein Risiko für die Gesundheit aus. Bei Bejahung der Anwendbarkeit der Richtlinie 90/642 sind nach Auffassung von Gavrielides und der griechischen Regierung Weinblätter jedenfalls nicht der Erzeugnisgruppe Blattgemüse und frische Kräuter zuzuordnen. Vielmehr müssten dieselben Höchstgehalte an Schädlingsbekämpfungsmitteln für alle Teile einer Pflanze gelten, so dass im vorliegenden Fall für Weinblätter derselbe Höchstgehalt zugelassen sein müsse, der für Weintrauben gelte.

18 Nach Ansicht der Kommission enthält die Richtlinie keine zwingenden Vorschriften für Weinblätter. Für die Aufnahme von Weinblättern in die Richtlinie fehlten bisher wissenschaftliche Untersuchungen. Die Richtlinie stehe aber einer Einordnung von Weinblättern als sonstige Kräuter durch die Mitgliedstaaten unter Beachtung von Artikel 28 und 30 EG nicht entgegen. Bei dem Vorschlag der Kommission aus dem Jahre 1999 mit dem Titel Classification of (minor) crops not listed in the appendix of Council Directive 90/642 EEC handele es sich lediglich um eine Meinungsäußerung der Beamten der Kommission. Das Dokument sei der Kommission nicht zur Abstimmung vorgelegt worden, es fehle dem Dokument somit die rechtliche Verbindlichkeit. Die Kommission wendet sich aber auch gegen eine Einordnung der Weinblätter unter das Erzeugnis der Wein- und Keltertrauben. Die Unterschiede zwischen den Trauben und den Blättern einer Weinrebe seien zu groß. Anhang I der Richtlinie ziele im Übrigen nicht auf eine vollständige Harmonisierung.

B — Stellungnahme

19 Mit den gestellten Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Richtlinie 90/642 auf die in der Richtlinie explizit nicht aufgeführten Weinblätter Anwendung findet und wenn ja, in welche Erzeugnisgruppe bzw. unter welches Erzeugnis Weinblätter zu subsumieren sind.

20 Für die Beantwortung der Vorlagefragen ist zunächst zu untersuchen, ob Spalte 2 des Anhangs I der Richtlinie 90/642, in der von der Richtlinie erfasste Erzeugnisse aufgezählt werden, abschließenden oder beispielhaften Charakter hat.

21 Wäre die Aufzählung der Erzeugnisse in Spalte 2 abschließend, wie es Gavrielides und die griechische Regierung vortragen, dann fände die Richtlinie 90/642 auf Weinblätter keine Anwendung, weil Weinblätter in der Richtlinie nicht ausdrücklich aufgeführt sind. Wäre die Aufzählung der Erzeugnisse nur beispielhaft, müsste weiter geprüft werden, ob Weinblätter unter eine Erzeugnisgruppe bzw. ein Erzeugnis des Anhangs I subsumiert werden können.

22 Der Wortlaut der Richtlinie spricht gegen einen abschließenden Charakter der Erzeugnisaufzählung in Spalte 2. Denn in Artikel 1 Absatz 1 der Richtlinie heißt es ausdrücklich, dass die Richtlinie für die in Spalte 1 des Anhangs I aufgeführten Erzeugnisgruppen gilt, für die in Spalte 2 Beispiele genannt werden. Nach dem Wortlaut der Richtlinie ist somit die Aufzählung der Erzeugnisse in Spalte 2 nur beispielhaft und nicht abschließend.

23 Die Kommission verweist für die Beantwortung der Frage nach der Qualifizierung der Erzeugnisaufzählung als abschließend oder beispielhaft auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache Cacchiarelli und Stanghellini. In dieser Entscheidung hat der Gerichtshof festgestellt, dass die Richtlinie 76/895/EWG über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in Obst und Gemüse auf Kartoffeln nicht anwendbar ist, weil Kartoffeln im Anhang I dieser Richtlinie nicht aufgeführt sind. Diese Begründung ist jedoch auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, da sich die beiden Richtlinien bereits hinsichtlich des Wortlautes unterscheiden. Artikel 1 der Richtlinie 76/895/EWG bestimmte, dass die Richtlinie die zur menschlichen ... Ernährung bestimmten Erzeugnisse betrifft, die in den in Anhang I genannten Tarifnummern des Gemeinsamen Zolltarifs aufgeführt sind, ... Der Anhang dieser Richtlinie zählt dann auch nur einzelne Erzeugnisse auf, nicht Erzeugnisgruppen. Der Anhang der Richtlinie 76/895/EWG hat damit schon seinem Wortlaut nach einen abschließenden Charakter.

24 Die Richtlinie 90/642 spielte in der Rechtssache Cacchiarelli und Stanghellini nur bezüglich der Anwendbarkeit auf bestimmte Schädlingsbekämpfungsmittel eine Rolle. Bezüglich des Charakters der Aufzählung der von der Richtlinie 90/642 erfassten Erzeugnisse hat dieses Urteil keine Feststellung getroffen.

25 Für die Beispielhaftigkeit der Erzeugnisaufzählung in Spalte 2 des Anhangs I der Richtlinie 90/642 spricht auch die systematische Auslegung. Sollte die Aufzählung der Erzeugnisse in Spalte 2 abschließend sein, hätte es einer Systematisierung in zwei Spalten nach Erzeugnisgruppen in Spalte 1 und darunter fallende Erzeugnisse in Spalte 2 nicht bedurft. Es hätte genügt, nur die einzelnen Erzeugnisse aufzuführen, wie es etwa in der Richtlinie 76/895/EWG erfolgt ist.

26 Außerdem führt die Richtlinie in Anhang II für mehrere Erzeugnisgruppen einen Auffang-Höchstgehalt für sonstige unter die Erzeugnisgruppe fallende Erzeugnisse auf, z. B. für die Erzeugnisgruppe Beeren- und Kleinobst einen Höchstgehalt für Sonstige (Beeren). Auch dies belegt den beispielhaften Charakter der Erzeugnisaufzählung in Spalte 2 des Anhangs I, weil es bei einem abschließenden Charakter der Aufzählung keines Auffang-Höchstgehaltes für sonstige unter eine Erzeugnisgruppe fallende Erzeugnisse bedurft hätte.

27 Bei der Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter spricht auch der Wortlaut der Spalte 2 selbst für die Beispielhaftigkeit der dort aufgeführten Erzeugnisse. Die Richtlinie spricht dort nämlich von Salat u. ä. und in Anhang II von Kräuter, sonstige.

28 Die Aufzählung der Erzeugnisse in Spalte 2 des Anhangs I der Richtlinie 90/642 hat also keinen abschließenden, sondern einen lediglich beispielhaften Charakter.

29 Obwohl Weinblätter in Spalte 2 nicht aufgeführt sind, könnte die Richtlinie somit auf diese anwendbar sein, wenn Weinblätter unter eine der Erzeugnisgruppen bzw. eines der Erzeugnisse subsumierbar sind. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

30 Insofern kommt prima facie eine Einordnung in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter in Betracht, da es sich bei Weinblättern ebenso wie bei Salat, Spinat und Kräutern, die als Beispiele für diese Erzeugnisgruppe genannt werden, um zum Verzehr geeignete Blätter handelt.

31 Auch hinsichtlich des Konsums durch den Verbraucher, die Art und voraussichtliehe Menge des Verzehrs, sind Weinblättei und Salat oder Kräuter durchaus vergleichbar.

32 Bei der Prüfung der Frage, ob ein Produkt unter eine der Erzeugnisgruppen subsumiert werden kann, sind jedoch im Sinne einer teleologischen Auslegung auch die mit der Richtlinie verfolgten Ziele zu berücksichtigen. Zweck der Richtlinie ist einerseits Mensch und Umwelt zu schützen. Andererseits geht die Richtlinie aber davon aus, dass der Schutz von Pflanzen gegen Schadorganismen durch chemische Schädlingsbekämpfungsmittel unerlässlich ist, um die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern.

33 Bei der Festsetzung der Höchstgehalte für Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln wurde ein Ausgleich zwischen diesen beiden gegenläufigen Zielen der Richtlinie angestrebt, indem als Höchstgehalte die niedrigsten Werte festgesetzt wurden, die in Anbetracht der ordnungsgemäßen Anwendung der landwirtschaftlichen Techniken zu vertreten sind. Die aufgeführten Höchstgehalte entsprechen der zur effizienten Bekämpfung erforderlichen Mindestaufwandmenge, die so ausgebracht wird, dass die Menge der anfallenden Rückstände möglichst gering und toxikologisch annehmbar ist.

34 Bei der Festsetzung der Höchstwerte wurde somit berücksichtigt, welche Mindestmenge an Schädlingsbekämpfungsmitteln die einzelne Erzeugnisgruppe bzw. das einzelne Erzeugnis für einen guten Ertrag benötigt. Je nach Pflanzenart ist die zu einer effizienten Schädlingsbekämpfung erforderliche Mindestmenge unterschiedlich. Dies bietet auch eine Erklärung dafür, weshalb für ähnliche Pflanzen, wie z. B. Johannis- und Brombeeren, die in Art und voraussichtlicher Menge des Konsums durch den Verbraucher (und damit Schadstoffaufnahme) sehr ähnlich sind, unterschiedliche Höchstgehalte festgesetzt wurden.

35 Daher ist auch bei der Subsumtion unter eine Erzeugnisgruppe die Spezifik von Pflanzen bezüglich ihres Bedürfnisses nach Schädlingsbekämpfungsmitteln zu berücksichtigen. Die Eingruppierung in eine Erzeugnisgruppe ist nur möglich, wenn eine solche Ähnlichkeit zwischen den Pflanzen besteht, dass davon ausgegangen werden kann, dass die Pflanzen ähnlichen Angriffen von Schadorganismen und Unkraut ausgesetzt sind und somit ein ähnliches Bedürfnis an Schädlingsbekämpfungsmitteln für eine möglichst guten Ertrag haben. Dass sich zwei Erzeugnisse lediglich in der Art und Menge ihres Konsums durch den Verbraucher ähneln, wie Weinblätter und Salat oder Kräuter, ist hingegen für eine gemeinsame Einordnung unter eine Erzeugnisgruppe nicht hinreichend.

36 Diese Erwägungen sprechen gegen eine Einordnung der Weinblätter in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter. Denn Weinreben und Salate oder Kräuter sind sowohl hinsichtlich der Pflanzenart als auch hinsichtlich des Anbaus zu unterschiedlich, um die speziell für Salate und Kräuter in Bezug auf deren Bedarf an Schädlingsbekämpfungsmittel festgelegten Höchstwerte ohne wissenschaftliche Untermauerung auf Weinblätter zu übertragen. So spricht auch die Richtlinie 90/642 in ihrer Präambel davon, dass es für die Festlegung verbindlicher Höchstgehalte langwieriger technischer Prüfungen bedarf.

37 Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Kommissionsvorschlag Classification of (minor) crops, auf den die finnische Regierung hingewiesen hat. In diesem Dokument werden Vorschläge für die Eingruppierung von in Anhang I der Richtlinie 90/642 nicht explizit aufgeführten Erzeugnissen gemacht. Bezüglich Weinblättern wird auf Seite 107 die Eingruppierung als Kräuter in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und frische Kräuter vorgeschlagen. Dieser Kommissionsvorschlag ist Teil eines Gesamtdokuments mit dem Titel Guidelines for the generation of data concerning residues as provided in Annex II part A, section 6 and Annex II, part A, section 8 of Directive 91/414/EEC concerning the placing of plant protection products on the market. In dessen Vorwort heißt es jedoch, dass es sich bei diesem Dokument lediglich um die Meinungsäußerung der Kommissionsdienste handele. Es intendiere nicht, rechtlich bindende Wirkungen zu entfalten. Hierauf hat auch die Kommission in ihrer schriftlichen Stellungnahme zu dem vorliegenden Verfahren hingewiesen. Allenfalls könnte somit in diesem Kommissionsvorschlag eine sachverständige Stellungnahme zu der Frage der Gleichstellung von Kräutern und Weinblättern gesehen werden. Die Qualifizierung des Dokuments als eine Art Sachverständigengutachten ist jedoch nicht möglich, da dem Dokument nicht zu entnehmen ist, wie und gegebenenfalls auf Grund welcher Untersuchungen die Kommission zu der vorgeschlagenen Eingruppierung gelangte.

38 Weinblätter sind also nicht unter die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter zu subsumieren.

39 In Betracht kommt jedoch auch eine Einordnung der Weinblätter unter die Erzeugnisgruppe Beeren- und Kleinobst und dort unter das Erzeugnis Wein- und Keltertrauben, wie es Gavrielides und die griechische Regierung im Fall der Anwendbarkeit der Richtlinie befürworten.

40 Hierfür spräche die Erwägung, dass Weinblätter und Trauben Teile derselben Pflanze sind. Somit könnten sie auch hinsichtlich der für einen ertragreichen Anbau erforderlichen Menge an Schädlingsbekämpfungsmitteln identisch sein.

41 Gegen diese Einordnung spricht aber zunächst einmal der Wortlaut. Bei Blättern handelt es sich nun einmal nicht um Beeren oder Trauben.

42 Das Argument der Kommission, Blätter von Weinreben seien nicht wie Tafel- und Keltertrauben zu behandeln, weil Spalte 3 des Anhangs I der Richtlinie 90/642, in der die Teile des Erzeugnisses angegeben werden, auf die sich die Höchstgehalte beziehen, Stiele der Trauben ausnehme und deshalb ebenso Blätter auszunehmen seien, ist hingegen nicht überzeugend. In Spalte 3 werden die Teile des Produkts ausgenommen, von denen angenommen wird, dass sie nicht dem Verzehr dienen, wie eben Stiele, weil eine Schadstoffbelastung an ihnen nicht zu einer Belastung für den menschlichen Organismus führt, und somit bei der Messung nicht berücksichtigt werden muss.

43 Bei der Prüfung, ob Blätter von Weintrauben denselben Höchstwerten von Schädlingsbekämpfungsmitteln unterliegen sollen wie Tafel- und Keltertrauben, ist aber vor allem zu berücksichtigen, dass die Richtlinie 90/642 auch auf einen möglichst umfassenden Schutz von Mensch und Umwelt zielt. Ob diese Intention eine Einordnung der Weinblätter als Wein- und Keltertrauben und damit einhergehend einen relativ hohen Schadstoffrückstand zulässt, ist ohne wissenschaftliche Evaluation nicht zu beantworten. Der Erntezeitpunkt von Blättern und Trauben könnte unterschiedlich sein, für einen auf die Ernte von Blättern zielenden Anbau von Weinreben könnten im Gegensatz zu einem dem Anbau von Weintrauben dienenden Anbau geringere Mengen an Schädlingsbekämpfungsmitteln erforderlich sein. Diese Unsicherheiten müssten mittels wissenschaftlicher Untersuchungen auf Gemeinschaftsebene ausgeräumt und Weinblätter durch eine Richtlinienänderung in den Anhang der Richtlinie aufgenommen werden. Eine Einordnung allein auf dem Weg der Auslegung ohne naturwissenschaftliche Untermauerung ist nicht möglich. Somit können Weinblätter auch nicht unter die Produktgruppe der Tafel- und Keltertrauben subsumiert werden.

44 Abschließend ist festzustellen, dass die Aufzählung der Erzeugnisse in Anhang I der Richtlinie 90/642 zwar keinen abschließenden Charakter hat. Weinblätter können jedoch aus den vorstehenden Erwägungen weder in die Erzeugnisgruppe Blattgemüse und feine Kräuter noch in die Erzeugnisgruppe Beeren- und Kleinobst — Wein-und Keltertrauben eingeordnet werden. Ansonsten kommt keine Erzeugnisgruppe in Betracht. Daher fallen Weinblätter nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie.

45 Die hier vertretene Auslegung der Richtlinie 90/642 hat zwar als Konsequenz, dass es in dem von der Richtlinie normierten Bereich keine umfassende Harmonisierung bezüglich aller pflanzlichen Erzeugnisse gibt. Dieser Auslegung könnte also entgegenhalten werden, dass sie einem weiteren Ziel der Richtlinie zuwiderläuft, nämlich den freien Warenverkehr in der Gemeinschaft zu gewährleisten. Die vorstehenden Ausführungen haben aber gezeigt, dass diese Auslegung diejenige ist, die auch die anderen von der Richtlinie verfolgten Ziele berücksichtigt und somit alle Ziele der Richtlinie in einen Ausgleich bringt.

46 Festzustellen ist auch, dass bei einer Verneinung der Anwendbarkeit der Richtlinie nicht jede nationale Regelung zulässig ist, sondern nur eine solche, die mit dem Gemeinschaftsrecht im Übrigen, insbesondere mit den Artikeln 28 und 30 EG, vereinbar ist. Die eventuell einschlägigen Vorschriften der Verordnung Nr. 178/2002, insbesondere Artikel 14, sind auf den vorliegenden Fall hingegen nicht anwendbar, da sie gemäß Artikel 65 der Verordnung erst am 1. Januar 2005 in Kraft treten.

47 Nach Artikel 28 EG sind im Handel zwischen den Mitgliedstaaten mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung verboten. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes ist jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern, als Maßnahme gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung anzusehen. Die Handelsregelung kann auch in einer Verwaltungspraxis liegen. Ob es in Finnland eine allgemeine Verwaltungspraxis bezüglich der Voraussetzungen für die Erlaubnis der Einfuhr von Weinblättern gibt, ist dem Vorabentscheidungsersuchen nicht zu entnehmen. Aber auch Einzelakte der Verwaltung dürfen nicht gegen Artikel 28 EG verstoßen, da dieser individuelle Rechte begründet, deren Durchsetzbarkeit nicht davon abhängen kann, ob sie durch einen Einzelakt der Verwaltung oder durch eine Verwaltungspraxis verletzt werden. Die streitigen Verwaltungsentscheidungen, die die Einfuhr von Weinblättern von einem bestimmten Rückstandshöchstgehalt abhängig machen, behindern den innergemeinschaftlichen Handel und stellen somit eine Maßnahme gleicher Wirkung dar.

48 Nach Artikel 28 EG verbotene Beschränkungen können jedoch gemäß Artikel 30 EG, insbesondere zum Schutz der menschlichen Gesundheit, gerechtfertigt sein. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist es Sache der Mitgliedstaaten, zu bestimmen, in welchem Umfang sie den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen gewährleisten wollen. Dabei haben sie einen weiten Spielraum, müssen jedoch den Erfordernissen des freien Warenverkehrs Rechnung tragen. In dem Urteil Heijn, das ebenfalls eine nationale Regelung über Rückstände von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf Lebensmitteln zum Gegenstand hatte, ging der Gerichtshof ebenfalls von einem weiten Ermessen aus und hat entschieden, dass eine nationale Regelung auch die klimatischen Verhältnisse, die Ernährungsgewohnheiten der Bevölkerung sowie deren Gesundheitszustand berücksichtigen darf.

49 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes haben die Mitgliedstaaten bei der Ausübung des den Gesundheitsschutz betreffenden Ermessens allerdings auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten, der Artikel 30 Satz 2 EG zu Grunde liegt. Danach sind die nationalen Maßnahmen auf das zu beschränken, was zum Schutz der Gesundheit der Bevölkerung tatsächlich erforderlich ist; sie müssen in einem angemessenen Verhältnis zu dem verfolgten Ziel stehen, und sie müssen diejenigen Maßnahmen zur Erreichung dieses Ziels darstellen, die den innergemeinschaftlichen Handel am wenigsten beschränken.

50 Das vorlegende Gericht wird folglich prüfen müssen, welche Festsetzung bezüglich der Höchstgehalte an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln bei Weinblättern der Gesundheitsschutz erforderlich macht. Es wird dabei auch zu berücksichtigen haben, ob und in welchem Umfang der Einsatz von Schädlingsbekämpfungsmitteln beim Anbau von Weinblättern erforderlich ist.

V — Ergebnis

51 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Helsingin hallinto-oikeus wie folgt zu antworten:

Die Richtlinie 90/642/EWG des Rates vom 27. November 1990 über die Festsetzung von Höchstgehalten an Rückständen von Schädlingsbekämpfungsmitteln auf und in bestimmten Erzeugnissen pflanzlichen Ursprungs, einschließlich Obst und Gemüse, mit ihren späteren Änderungen ist nicht auf Weinblätter anwendbar.