Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 21.10.2004 – C-136/03

Schlussanträge des Generalanwalts

M. Poiares Maduro

vom 21. Oktober 2004

1 Die vorliegende Rechtssache betrifft zwei Fragen, die der österreichische Verwaltungsgerichtshof zur Vorabentscheidung vorgelegt hat. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG einem System entgegenstehen, das gegen Entscheidungen über die Entfernung von Gemeinschaftsbürgern aus dem Hoheitsgebiet nur Rechtsbehelfe kennt, die auf die Nachprüfung der Gesetzmäßigkeit beschränkt sind und keine aufschiebende Wirkung haben, und in dem es keine gemäß Artikel 9 Absatz 1 dieser Richtlinie eingerichtete zuständige Stelle gibt. Seine zweite Frage geht dahin, ob die in der Richtlinie vorgesehenen verfahrensrechtlichen Garantien gemäß dem Beschluss Nr. 1/80 vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation, der von dem durch das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei errichteten Assoziationsrat erlassen wurde, auf türkische Arbeitnehmer übertragbar sind.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

1. Richtlinie 64/221

2 Nach ihrem Artikel 1 gilt diese Richtlinie für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft aufhalten oder sich dorthin begeben, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben oder um Dienstleistungen entgegenzunehmen. Sie betrifft nach ihrem Artikel 2 die Vorschriften für die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, welche die Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit erlassen.

3 Gemäß Artikel 8 der Richtlinie muss [d]er Betroffene ... gegen die Entscheidung, durch welche die Einreise, die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen.

4 Artikel 9 lautet:

(1) Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.

Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.

(2) Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz 1 vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.

2. Assoziation EWG-Türkei

5 Ziel des Assoziierungsabkommens ist nach dessen Artikel 2 Absatz 1 die Förderung einer beständigen und ausgewogenen Verstärkung der Handels- und Wirtschaftsbeziehungen zwischen den Vertragsparteien — unter Einbeziehung des Bereichs der Arbeitskräfte — durch die schrittweise Verwirklichung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer (Artikel 12) zur Besserung der Lebensbedingungen in der Türkei und zur Erleichterung eines Beitritts der Republik Türkei zur Gemeinschaft (vierte Begründungserwägung und Artikel 28).

6 Die Artikel 6, 7 und 14 des Beschlusses Nr. 1/80 stehen in dessen Kapitel II (Soziale Bestimmungen) Abschnitt 1 (Fragen betreffend die Beschäftigung und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer).

7 Artikel 6 Absatz 1 lautet:

Vorbehaltlich der Bestimmungen in Artikel 7 über den freien Zugang der Familienangehörigen zur Beschäftigung hat der türkische Arbeitnehmer, der dem regulären Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaats angehört, in diesem Mitgliedstaat

nach einem Jahr ordnungsgemäßer Beschäftigung Anspruch auf Erneuerung seiner Arbeitserlaubnis bei dem gleichen Arbeitgeber, wenn er über einen Arbeitsplatz verfügt;

nach drei Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung — vorbehaltlich des den Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft einzuräumenden Vorrangs — das Recht, sich für den gleichen Beruf bei einem Arbeitgeber seiner Wahl auf ein unter normalen Bedingungen unterbreitetes und bei den Arbeitsämtern dieses Mitgliedstaats eingetragenes anderes Stellenangebot zu bewerben;

nach vier Jahren ordnungsgemäßer Beschäftigung freien Zugang zu jeder von ihm gewählten Beschäftigung im Lohnoder Gehaltsverhältnis.

8 Artikel 7 des Beschlusses Nr. 1/80 betrifft den freien Zugang von Familienangehörigen türkischer Arbeitnehmer zur Beschäftigung.

9 Artikel 14 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 bestimmt: Dieser Abschnitt gilt vorbehaltlich der Beschränkungen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigt sind.

B — Nationales Recht

10 § 10 Abs. 2 Z. 3 des Fremdengesetzes (Bundesgesetz über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden, FrG) sieht in seiner zur maßgebenden Zeit geltenden Fassung vor, dass die Erteilung eines Aufenthaltstitels insbesondere dann versagt werden kann, wenn der Aufenthalt des Fremden die öffentliche Ruhe, Ordnung oder Sicherheit gefährden würde.

11 Nach § 34 Abs. 1 Z. 2 FrG können Fremde, die sich aufgrund eines Aufenthaltstitels oder während eines Verfahrens zur Erteilung eines weiteren Aufenthaltstitels im Bundesgebiet aufhalten, ausgewiesen werden, wenn der Erteilung eines weiteren Aufenthaltstitels ein Versagungsgrund entgegensteht.

12 § 36 Abs. 1 Z. 1 und 2 FrG bestimmt, dass gegen einen Fremden ein Aufenthaltsverbot erlassen werden kann, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen die Annahme gerechtfertigt ist, dass sein Aufenthalt die öffentliche Ruhe, Ordnung und Sicherheit gefährdet oder anderen in Artikel 8 Absatz 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention genannten öffentlichen Interessen zuwiderläuft. Nach § 36 Abs. 2 Z. 1 FrG hat als bestimmte Tatsache im Sinne des Abs. 1 insbesondere zu gelten, wenn ein Fremder von einem inländischen Gericht zu einer unbedingten Freiheitsstrafe von mehr als drei Monaten, zu einer teilbedingt nachgesehenen Freiheitsstrafe, zu einer bedingt nachgesehenen Freiheitsstrafe von mehr als sechs Monaten oder mehr als einmal wegen auf der gleichen schädlichen Neigung beruhender strafbarer Handlungen rechtskräftig verurteilt worden ist.

13 Nach § 48 Abs. 1 FrG ist die Erlassung eines Aufenthaltsverbots gegen EWR-Bürger oder begünstigte Drittstaatsangehörige nur zulässig, wenn aufgrund ihres Verhaltens die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährdet ist. § 48 Abs. 3 FrG sieht vor, dass den genannten Personen bei Erlassung einer Ausweisung oder eines Aufenthaltsverbots von Amts wegen ein Durchsetzungsaufschub von einem Monat zu erteilen ist, es sei denn, die sofortige Ausreise des Fremden wäre im Interesse der öffentlichen Ordnung oder der nationalen Sicherheit erforderlich.

14 Nach § 88 Abs. 1 FrG sind, sofern nichts anderes bestimmt ist, für die Entscheidungen über Aufenthaltsverbote die Bezirksverwaltungsbehörden zuständig.

15 Diese Entscheidungen sind anfechtbar. Das österreichische Rechtsbehelfssystem ist wie folgt aufgebaut. Zunächst wird bei den Sicherheitsdirektionen Berufung eingelegt. Nach den Artikeln 78a und 78b des Bun-des-Verfassungsgesetzes (BVG) sind die Sicherheitsdirektionen an Weisungen des Bundesministers für Inneres gebundene Verwaltungsbehörden. An der Spitze der jeweiligen Sicherheitsdirektion steht der Sicherheitsdirektor, der vom Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Landeshauptmann zu bestellen ist.

16 Hierzu bestimmt § 66 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes (AVG):

(1) Notwendige Ergänzungen des Ermittlungsverfahrens hat die Berufungsbehörde durch eine im Instanzenzug untergeordnete Behörde durchführen zu lassen oder selbst vorzunehmen.

(2) Ist der der Berufungsbehörde vorliegende Sachverhalt so mangelhaft, dass die Durchführung oder Wiederholung einer mündlichen Verhandlung unvermeidlich erscheint, so kann die Berufungsbehörde den angefochtenen Bescheid beheben und die Angelegenheit zur neuerlichen Verhandlung und Erlassung eines neuen Bescheides an eine im Instanzenzug untergeordnete Behörde zurückverweisen.

(3) Die Berufungsbehörde kann jedoch die mündliche Verhandlung und unmittelbare Beweisaufnahme auch selbst durchführen, wenn hiermit eine Ersparnis an Zeit und Kosten verbunden ist.

(4) Außer dem in Abs. 2 erwähnten Fall hat die Berufungsbehörde, sofern die Berufung nicht als unzulässig oder verspätet zurückzuweisen ist, immer in der Sache selbst zu entscheiden. Sie ist berechtigt, sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung (§ 60) ihre Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung abzuändern.

17 Sodann kann vor dem Verwaltungsgerichtshof und dem Verfassungsgerichtshof Beschwerde eingelegt werden.

18 Was den Verwaltungsgerichtshof angeht, sieht Artikel 130 Abs. 1 BVG vor, dass dieser über Beschwerden erkennt, mit denen Rechtswidrigkeit von Bescheiden der Verwaltungsbehörden einschließlich der unabhängigen Verwaltungssenate behauptet wird. Nach Abs. 2 liegt Rechtswidrigkeit nicht vor, soweit die Gesetzgebung von einer bindenden Regelung des Verhaltens der Verwaltungsbehörde absieht und die Bestimmung dieses Verhaltens der Behörde selbst überlässt, die Behörde aber von diesem freien Ermessen im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht hat.

19 § 30 des Verwaltungsgerichtshofgesetzes (VwGG) bestimmt hierzu:

(1) Den Beschwerden kommt eine aufschiebende Wirkung kraft Gesetzes nicht zu ...

(2) Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch auf Antrag des Beschwerdeführers die aufschiebende Wirkung mit Beschluss zuzuerkennen, insoweit dem nicht zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen und nach Abwägung aller berührten Interessen mit dem Vollzug oder mit der Ausübung der mit Bescheid eingeräumten Berechtigung durch einen Dritten für den Beschwerdeführer ein unverhältnismäßiger Nachteil verbunden wäre ...

(3) Beschlüsse gemäß Abs. 2 sind allen Parteien zuzustellen. Im Falle der Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung hat die Behörde den Vollzug des angefochtenen Verwaltungsaktes aufzuschieben und die hiezu erforderlichen Verfügungen zu treffen; der durch den angefochtenen Bescheid Berechtigte darf die Berechtigung nicht ausüben.

20 Nach § 41 Abs. 1 VwGG hat der Verwaltungsgerichtshof den angefochtenen Bescheid aufgrund des von der belangten Behörde angenommenen Sachverhalts zu überprüfen.

21 § 42 Abs. 1 VwGG sieht vor, dass der Verwaltungsgerichtshof alle Rechtssachen mit Erkenntnis zu erledigen hat. Das Erkenntnis hat grundsätzlich entweder die Beschwerde als unbegründet abzuweisen oder den angefochtenen Bescheid aufzuheben.

22 Was den Verfassungsgerichtshof angeht, sieht Artikel 144 BVG vor, dass dieser lediglich über die Rechtswidrigkeit von Bescheiden in Bezug auf ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht entscheidet.

23 Gemäß § 87 Abs. 1 des Verfassungsgerichtshofgesetzes (VfGG) hat der Verfassungsgerichtshof auszusprechen, ob eine Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte stattgefunden hat oder ob der Beschwerdeführer wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung, eines verfassungswidrigen Gesetzes oder eines rechtswidrigen Staatsvertrags in seinen Rechten verletzt worden ist, und gegebenenfalls den angefochtenen Verwaltungsakt aufzuheben.

24 § 85 VfGG sieht hierzu vor:

(1) Die Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung.

(2) Der Verfassungsgerichtshof hat der Beschwerde auf Antrag des Beschwerdeführers mit Beschluss aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, insoweit dem nicht zwingende öffentliche Interessen entgegenstehen und nach Abwägung aller berührten Interessen mit dem Vollzug oder mit der Ausübung der mit Bescheid eingeräumten Berechtigung durch einen Dritten für den Beschwerdeführer ein unverhältnismäßiger Nachteil verbunden wäre. Wenn sich die Voraussetzungen, die für die Entscheidung über die aufschiebende Wirkung der Beschwerde maßgebend waren, wesentlich geändert haben, ist auf Antrag des Beschwerdeführers, der Behörde (§ 83 Abs. 1) oder eines etwa sonst Beteiligten neu zu entscheiden.

(3) Beschlüsse gemäß Abs. 2 sind dem Beschwerdeführer, der Behörde (§ 83 Abs. 1) und etwa sonst Beteiligten zuzustellen. Im Falle der Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung hat die Behörde den Vollzug des angefochtenen Verwaltungsaktes aufzuschieben und die hiezu erforderlichen Vorkehrungen zu treffen; der durch den angefochtenen Bescheid Berechtigte darf die Berechtigung nicht ausüben.

(4) Wenn der Verfassungsgerichtshof nicht versammelt ist, so sind Beschlüsse gemäß Abs. 2 auf Antrag des Referenten vom Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes zu fassen.“

II — Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen

25 Georg Dörr ist ein verheirateter deutscher Staatsangehöriger. Er hält sich seit 1992 — seit 1995 mit seiner Familie — in Österreich auf und übt dort eine berufliche Tätigkeit aus. Er wurde u. a. wegen schweren Betruges zu 18 Monaten Freiheitsstrafe, davon zwölf Monate bedingt nachgesehen, rechtskräftig verurteilt.

26 Mit Bescheid der Bezirkshauptmannschaft Klagenfurt vom 1. Oktober 1998 wurde gegen Herrn Dörr nach § 48 Abs. 1 und 3 sowie § 36 Abs. 1 Z. 1 FrG ein auf zehn Jahre befristetes Aufenthaltsverbot erlassen.

27 Nachdem seine Berufung an die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten gemäß § 66 Abs. 4 AVG mit Bescheid vom 4. Dezember 1998 abgewiesen worden war, wandte sich Herr Dörr an den Verwaltungsgerichtshof.

28 Ibrahim Ünal ist türkischer Staatsangehöriger. Er hält sich langjährig rechtmäßig in Österreich auf und geht dort einer Beschäftigung als Arbeitnehmer nach. Nach den Akten wurde er zweimal wegen Raufhandels und einmal wegen eines Verstoßes gegen das Führerscheingesetz zu Geldstrafen verurteilt.

29 Mit Bescheid vom 23. März 2001 ordnete die Bezirkshauptmannschaft Dornbirn gemäß § 34 Abs. 1 Z. 2 in Verbindung mit § 10 Abs. 2 Z. 3 FrG die Ausweisung von Herrn Ünal an.

30 Nachdem seine Berufung an die Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg gemäß § 66 Abs. 4 AVG mit Bescheid vom 3. Oktober 2001 abgewiesen worden war, wandte sich Herr Ünal an den Verwaltungsgerichtshof.

31 Der Verwaltungsgerichtshof hat die beiden Verfahren zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden. Da er Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit der in der österreichischen Rechtsordnung vorgesehenen gerichtlichen Nachprüfung mit den Anforderungen der Richtlinie 64/221 und hinsichtlich der Anwendbarkeit dieser Anforderungen auf türkische Arbeitnehmer hat, hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Sind die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (Richtlinie), dahin auszulegen, dass die Verwaltungsbehörden — ungeachtet des Bestehens eines innerbehördlichen Instanzenzuges — die Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ohne Erhalt der Stellungnahme einer (in der österreichischen Rechtsordnung nicht vorgesehenen) zuständigen Stelle nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie — außer in dringenden Fällen — dann nicht treffen dürfen, wenn gegen ihre Entscheidung bloß die Erhebung von Beschwerden an Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts mit nachgenannten Einschränkungen zulässig ist: Diesen Beschwerden kommt nicht von vornherein eine aufschiebende Wirkung zu, den Gerichtshöfen ist eine Zweckmäßigkeits entscheidung verwehrt, und sie können den angefochtenen Bescheid nur aufheben; weiters, ist der eine Gerichtshof (Verwaltungsgerichtshof) im Bereich der Tatsachenfeststellungen auf eine Schlüssigkeitsprüfung, der andere Gerichtshof (Verfassungsgerichtshof) darüber hinaus auf die Prüfung der Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte beschränkt?

2. Sind die Rechtsschutzgarantien der Artikel 8 und 9 der unter Punkt 1 genannten Richtlinie auf türkische Staatsangehörige anzuwenden, denen die Rechtsstellung nach Artikel 6 oder Artikel 7 des Beschlusses Nr. 1/80 zukommt?

32 Schriftliche Erklärungen haben eingereicht Herr Dörr und Herr Ünal, die österreichische und die deutsche Regierung sowie die Kommission. Alle Beteiligten außer der deutschen Regierung haben in der Sitzung vom 8. September 2004 mündlich verhandelt.

III — Vor dem Gerichtshof abgegebene Erklärungen

33 Herr Dörr und Herr Ünal tragen zur ersten Frage vor, die Richtlinie 64/221 widerspreche der österreichischen Regelung. Aufenthaltsbeendende Maßnahmen dürften erst nach Einholung der Stellungnahme einer von der Fremdenpolizei unabhängigen Stelle vollzogen werden. Diese Stelle müsse ausdrücklich durch das Gesetz bezeichnet sein, und das Recht, sie anzurufen, müsse für jede betroffene Person gewährleistet sein.

34 Die Kommission teilt ebenfalls diese Ansicht. Die gegen aufenthaltsbeendende Maßnahmen vorgesehenen Rechtsbehelfe beträfen nur die Gesetzmäßigkeit und hätten nicht von vornherein aufschiebende Wirkung. Unter diesen Umständen mache das Fehlen einer zuständigen Stelle im Sinne von Artikel 9 der Richtlinie 64/221 die österreichische Regelung mit dieser Richtlinie unvereinbar.

35 Die deutsche und die österreichische Regierung sind dagegen der Auffassung, dass die österreichische Regelung mit der Richtlinie 64/221 vereinbar sei. Nach Auffassung der österreichischen Regierung ist die vorgesehene gerichtliche Nachprüfung nicht auf die Gesetzmäßigkeit einer Ausweisungsentscheidung beschränkt, sondern umfasst die Ermessensfehler, an denen diese leide. Insoweit sei sie mit dem in der Gemeinschaftsrechtsprechung anerkannten System vergleichbar, in dem die Nachprüfung manchmal auf offensichtliche Fehler und auf Ermessensmissbrauch beschränkt sei. Zudem sei zu bedenken, dass eine aufschiebende Wirkung zuerkannt werden könne. Die deutsche Regierung weist ferner darauf hin, dass der Verwaltungsgerichtshof auch die der Ausweisungsentscheidung zugrunde liegende Beweiswürdigung durch die Behörde auf Schlüssigkeit überprüfe. Damit finde in gewissem Umfang auch eine Überprüfung im Tatsachenbereich statt.

36 Zur zweiten Vorlagefrage verweist Herr Ünal darauf, dass nach der Rechtsprechung die im Rahmen von Artikel 39 EG anerkannten Grundsätze so weit wie möglich auf türkische Arbeitnehmer, die die im Beschluss Nr. 1/80 eingeräumten Rechte besäßen, übertragen werden müssten. Der Mindestrechtsschutz, der sich aus den Verfahrensgarantien der Richtlinie 64/221 ergebe, müsse auf den Beschluss Nr. 1/80 übertragen werden können.

37 Nach Auffassung der Kommission ist kein Gesichtspunkt erkennbar, der dagegen sprechen würde, die Argumentation des Gerichtshofes in den Randnummern 56 bis 64 des Urteils Nazli zum Erfordernis der Angleichung der rechtlichen Situation türkischer Staatsangehöriger, die sich rechtmäßig in einem Mitgliedstaat aufhielten, an die rechtliche Situation der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft auf den durch die Richtlinie 64/221 gewährten verfahrensrechtlichen Schutz auszudehnen. Wären die Verfahrensgarantien der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 für türkische Arbeitnehmer nicht anwendbar, hätte es ein Mitgliedstaat in der Hand, die Ausübung der Rechte, die einem türkischen Staatsangehörigen aufgrund des Beschlusses Nr. 1/80 zukämen, unmöglich zu machen.

38 Die österreichische Regierung trägt vor, dass die fraglichen Vorschriften der Richtlinie 64/221 zwar Artikel 39 EG präzisierten, jedoch nicht unmittelbar aus diesem Artikel abgeleitet werden könnten. Um auf türkische Staatsangehörige Anwendung zu finden, hätten diese Vorschriften vielmehr eines zusätzlichen Rechtsakts bedurft, den der Assoziationsrat nicht erlassen habe.

39 Die deutsche Regierung trägt vor, das abgeleitete Gemeinschaftsrecht sei mangels ausdrücklicher Bestimmung nicht auf türkische Arbeitnehmer übertragbar. Da die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 nicht als prägende Charakteristika gerade der Arbeitnehmerfreizügigkeit anzusehen seien, komme eine analoge Anwendung dieser Bestimmungen auf türkische Arbeitnehmer nicht in Betracht. Die deutsche Regierung räumt ein, dass der gerichtliche Rechtsschutz gegen behördliche Entscheidungen ein tragender Grundsatz der Gemeinschaft sei. Die Garantien der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 würden aber das primärrechtlich verankerte Rechtsschutzprinzip nicht deckungsgleich abbilden.

40 Beide Regierungen machen geltend, dass die Argumentation des Gerichtshofes im Urteil Nazli der von ihnen vertretenen Auslegung nicht entgegenstehe, da dieses Urteil im Wesentlichen die Auslegung des Begriffes öffentliche Ordnung in Artikel 14 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 und nicht die in der Richtlinie 64/221 enthaltenen verfahrensrechtlichen Gesichtspunkte betreffe.

IV — Beurteilung

A — Zur ersten Vorlagefrage

41 Die Antwort auf diese Frage lässt sich meines Erachtens aus der Rechtsprechung leicht herleiten. Der Gerichtshof hat nämlich in Nummer 6 des Tenors des Urteils Orfanopoulos und Oliveri vom 29. April 2004, das nach dem vorliegenden Vorlagebeschluss ergangen ist, für Recht erkannt: Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 steht einer Bestimmung eines Mitgliedstaats entgegen, die gegen eine von einer Verwaltungsbehörde getroffene Entscheidung über die Ausweisung eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats ein Widerspruchsverfahren und eine Klage, in denen auch eine Prüfung der Zweckmäßigkeit stattfindet, nicht mehr vorsieht, wenn eine von dieser Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht besteht.

42 Diese Auslegung wird wie folgt begründet: Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 soll eine verfahrensrechtliche Mindestgarantie für die Personen sicherstellen, denen gegenüber eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet getroffen wird. Dieser Artikel, der in drei Fällen anwendbar ist, nämlich dann, wenn keine Rechtsmittel gegeben sind, wenn die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder wenn sie keine aufschiebende Wirkung haben, sieht das Tätigwerden einer zuständigen Stelle vor, die eine andere sein muss als diejenige, die für die Entscheidung zuständig ist. Außer in dringenden Fällen darf die Verwaltungsbehörde ihre Entscheidung erst nach Erhalt der Stellungnahme dieser anderen zuständigen Stelle treffen. Der Betroffene muss sich vor der letztgenannten Stelle entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen können ... (Randnr. 105). Außerdem ist der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu entnehmen, dass das Eingreifen der zuständigen Stelle ermöglichen soll, eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme zu erwirken, ehe die Entscheidung endgültig getroffen wird ... Der Gerichtshof hat ferner klargestellt, dass die Verwaltungsbehörde ihre Entscheidung außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme der zuständigen Stelle treffen darf (Randnr. 106).

43 Mit dieser verfahrensrechtlichen Garantie soll Personen, denen gegenüber eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet getroffen wird, [eine] sichere Garantie einer erschöpfenden Prüfung der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme gegeben und den Erfordernissen eines hinreichend effektiven Schutzes [genügt] werden (Randnr. 110). Für den Fall, dass sich herausstellen sollte, dass sich die Rechtsbehelfe gegen eine Ausweisungsverfügung nur auf deren Rechtmäßigkeit erstreckten, sei zu prüfen, ob die Bedingung des Tätigwerdens einer anderen zuständigen Behörde als derjenigen, die für die Entscheidung zuständig ist, erfüllt ist, und gegebenenfalls, ob dieses Tätigwerden den in Randnummer 106 des vorliegenden Urteils aufgezählten Anforderungen genügt (Randnr. 113); die Randnummer 106 habe ich oben bereits angeführt. Der Gerichtshof verweist außerdem darauf, dass die Richtlinie 64/221 den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der zuständigen Stelle [belässt]. Eine solche Stelle kann jede Behörde sein, die von der Verwaltungsbehörde unabhängig ist, die für den Erlass einer der in dieser Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zuständig ist; diese Stelle muss so beschaffen sein, dass der Betroffene das Recht hat, sich vor ihr vertreten zu lassen und zu verteidigen (Randnr. 114).

44 Die Anwendung dieser Kriterien auf die Rechtssache ist allein Sache des vorlegenden Gerichts. Der Gerichtshof hat jedoch alle für diese Anwendung nützlichen Auslegungshinweise, wie sie u. a. aus dem Vorlagebeschluss hervorgehen, zu geben. In der vorliegenden Rechtssache geht aus dem Vorlagebeschluss hervor, dass in der österreichischen Rechtsordnung die gegen eine Ausweisungsentscheidung vorgesehenen Rechtsmittel zwei wesentlichen Einschränkungen unterliegen. Zum einen haben die Beschwerden zum Verwaltungsgerichtshof und zum Verfassungsgerichtshof nicht von vornherein aufschiebende Wirkung. Zum anderen ist diesen Gerichten eine Prüfung der Zweckmäßigkeit der fraglichen Maßnahmen verwehrt.

45 Es besteht kein Zweifel, dass diese Beschränkungen des gerichtlichen Schutzes gemeinschaftsrechtswidrig sind, sofern sie nicht durch das vorherige Tätigwerden einer unabhängigen Stelle kompensiert werden, die die Merkmale aufweist, die in der in vorstehender Nummer 43 angeführten Rechtsprechung festgelegt sind. Selbst wenn feststünde, dass, wie die österreichische Regierung vorträgt, bei den österreichischen Gerichten für die Ausweisungsentscheidung in der Regel eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung erwirkt werden kann, scheint mir der Umstand, dass in den anwendbaren Vorschriften nicht von vornherein eine aufschiebende Wirkung vorgesehen ist, aus offensichtlichen Gründen der Rechtssicherheit gegen die Anforderungen der Richtlinie zu verstoßen. Jedenfalls genügt bereits der Umstand, dass dem Richter in den fraglichen Beschwerdeverfahren eine Kontrolle der Zweckmäßigkeit verwehrt ist, um die verfahrensrechtliche Mindestgarantie nach Artikel 9 der Richtlinie 64/221 geltend machen zu können.

46 Unter Zweckmäßigkeitskontrolle verstehe ich eine eingehende Prüfung der Situation, in der sich die betreffende Person befindet, verbunden mit der Möglichkeit, sich zu der unter den konkreten Umständen für sie bestmöglichen Lösung zu äußern. Damit wird dem Vorbringen, die österreichischen Gerichte könnten auf Befugnismissbrauch und Ermessensfehler kontrollieren, jede Relevanz genommen. Denn diese Möglichkeit bleibt hinter den Anforderungen der Richtlinie 64/221, wie sie der Gerichtshof auslegt, zurück, wonach Rechtsmittel eine erschöpfende Prüfung der Tatsachen und der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme ermöglichen sollen.

47 Überdies bin ich der Auffassung, dass der Rechtsprechung zu den Beschränkungen der gerichtlichen Nachprüfung auf dem Gebiet des Gemeinschaftsrechts, die die österreichische Regierung angeführt hat, für die vorliegende Rechtssache keine Bedeutung zukommt. Diese Rechtsprechung wurde nämlich im spezifischen Rahmen der Anwendungsgebiete des Gemeinschaftsrechts entwickelt, auf denen komplexe wirtschaftliche oder technische Beurteilungen vorzunehmen sind. Sie kann nicht auf andere Gebiete als die, für die sie entwickelt wurde, übertragen werden.

48 Die österreichische Regierung beruft sich insoweit insbesondere auf das Urteil Upjohn. Dort hat der Gerichtshof anerkannt, dass eine Gemeinschaftsbehörde, die im Rahmen ihrer Aufgabe komplexe Prüfungen vorzunehmen hat, dabei über einen weiten Ermessensspielraum [verfügt], dessen Wahrnehmung einer beschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt, die nicht einschließt, dass der Gemeinschaftsrichter seine Würdigung des Sachverhalts an die Stelle derjenigen dieser Behörde setzt. Somit beschränkt sich der Gemeinschaftsrichter in einem solchen Fall auf die Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen und ihrer rechtlichen Bewertung durch diese Behörde und insbesondere der Frage, ob deren Handeln einen offensichtlichen Irrtum oder Ermessensmissbrauch aufweist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessensspielraums offensichtlich überschritten hat (Randnr. 34). Bezogen auf diese Situation hat der Gerichtshof in Randnummer 35 dieses Urteils festgestellt, dass das Gemeinschaftsrecht nicht [verlangt], dass die Mitgliedstaaten ein Verfahren der gerichtlichen Nachprüfung nationaler Entscheidungen über den Widerruf von Genehmigungen für das Inverkehrbringen, die nach der Richtlinie 65/65 und unter Vornahme komplexer Beurteilungen erlassen werden, einführen, das eine weitergehende Nachprüfung umfasst, als sie der Gerichtshof in vergleichbaren Fällen vornimmt.

49 Es zeigt sich also eindeutig, dass diese beschränkte gerichtliche Nachprüfung durch praktische Gründe gerechtfertigt ist, die mit der wirtschaftlichen oder technischen Komplexität der Beurteilungen auf bestimmten Gebieten zu tun haben. Eine solche Nachprüfung ist nur auf innerstaatliche Situationen übertragbar, die mit den Situationen, die diesen gemeinschaftsrechtlichen Gebieten unterliegen, vergleichbar sind. In der vorliegenden Rechtssache geht es aber um polizeiliche Maßnahmen, mit denen unmittelbar und erheblich in die persönliche Freiheit eingegriffen wird. Es gibt keinen praktischen Grund für eine beschränkte Nachprüfung solcher Entscheidungen, vielmehr erscheint auf diesem Gebiet eine eingehende gerichtliche Nachprüfung besonders notwendig.

50 An dieser Stelle könnte man fragen, ob der in der Richtlinie vorgesehene Mindestschutz mit dem grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz vereinbar ist. Mir scheint nämlich, dass die bloße Existenz einer unabhängigen Stelle mit der Befugnis zur vorherigen Stellungnahme zu einer Ausweisungsentscheidung eine umfassende gerichtliche Nachprüfung, die auf jeden Fall sichergestellt sein müsste, nicht ersetzen und ihr Fehlen nicht heilen kann. Es sei an die Schlussanträge von Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer in der Rechtssache Shingara und Radiom erinnert, in denen er die Auffassung vertrat, dass die Mindestgarantie, wie sie sich aus der Richtlinie ergebe, nicht dem Recht des Bürgers auf gerichtlichen Schutz entspreche, das der Gerichtshof als allgemeinen Grundsatz des Gemeinschaftsrechts anerkannt habe. Der Gerichtshof hatte zwar noch keine Gelegenheit, sich zu diesem Punkt zu äußern, doch meine ich, dass der in diesen Schlussanträgen entwickelten Argumentation gefolgt werden sollte.

51 Im vorliegenden Fall braucht diese Frage jedoch nicht geprüft zu werden. Es genügt nämlich die Feststellung, dass das geltende nationale Recht nicht den Vorgaben der Richtlinie 64/221 entspricht. Ich bin daher der Auffassung, dass die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 es verbieten, dass im Rahmen eines Systems gerichtlicher Rechtsbehelfe, wie es im Vorlagebeschluss beschrieben ist, von den Verwaltungsbehörden eine Ausweisungsentscheidung ohne Einholung der Stellungnahme einer zuständigen Stelle gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie erlassen wird.

B — Zur zweiten Vorlagefrage

52 Die Frage geht dahin, ob die in der Richtlinie 64/221 vorgesehenen verfahrensrechtlichen Mindestgarantien auf den Beschluss Nr. 1/80 übertragen werden können und müssen.

53 In Artikel 12 des Assoziierungsabkommens vereinbaren die Vertragsparteien, sich von den Artikeln 48, 49 und 50 des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Freizügigkeit der Arbeitnehmer schrittweise herzustellen (Artikel 48 und 49 nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 40 EG, Artikel 50 jetzt Artikel 41 EG). Das Zusatzprotokoll, das am 23. November 1970 unterzeichnet, dem Assoziierungsabkommen als Anlage beigefügt und durch die Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 geschlossen wurde, sieht in Artikel 36 vor, dass die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und der Türkei schrittweise hergestellt wird und dass [d]er Assoziationsrat die hierfür erforderlichen Regeln festlegt.

54 Auf der Grundlage dieser Bestimmungen hat der Assoziationsrat, der durch das genannte Abkommen errichtet wurde, um die Anwendung und schrittweise Entwicklung der Assoziationsregelung sicherzustellen, den Beschluss Nr. 1/80 erlassen, der nach seiner dritten Begründungserwägung bezweckt, die im sozialen Bereich bestehende Regelung zugunsten der Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen zu verbessern. Die Vorschriften des Abschnitts 1 des Kapitels II des Beschlusses Nr. 1/80 bilden somit einen weiteren, durch die Artikel 39 EG, 40 EG und 41 EG geleiteten Schritt zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

55 In diesem Zusammenhang ist in ständiger Rechtsprechung aus dem Wortlaut der Artikel 12 des Assoziierungsabkommens und 36 des Zusatzprotokolls sowie aus dem Zweck des Beschlusses Nr. 1/80 hergeleitet worden, dass die im Rahmen der Artikel 39 EG, 40 EG und 41 EG geltenden Grundsätze so weit wie möglich auf die türkischen Arbeitnehmer, die die im Beschluss Nr. 1/80 eingeräumten Rechte besitzen, übertragen werden müssen. Im Urteil Nazli hat der Gerichtshof daraus gefolgert, dass bei der Bestimmung des Umfangs der in Artikel 14 Absatz 1 des Beschlusses Nr. 1/80 vorgesehenen Ausnahme der öffentlichen Ordnung darauf abzustellen ist, wie die gleiche Ausnahme im Bereich der Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die Angehörige der Mitgliedstaaten der Gemeinschaft sind, ausgelegt wird. Eine solche Auslegung ist umso mehr gerechtfertigt, als die genannte Vorschrift nahezu denselben Wortlaut wie Artikel 48 Absatz 3 EG-Vertrag hat.

56 Die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetretenen Regierungen erheben gegen die Ausdehnung dieser Rechtsprechung auf die Vorschriften der Richtlinie 64/221 zwei Einwände.

57 Der erste geht dahin, dass diese Rechtsprechung nur das primäre Recht betreffe. Sie gelte nicht für das abgeleitete Recht betreffend die Freizügigkeit der Arbeitnehmer. Folglich sei die Übertragung der spezifischen Vorschriften der Richtlinie 64/221 abzulehnen. Dieser Einwand ist nicht begründet. Zunächst ist daran zu erinnern, dass das Assoziierungsabkommen nicht nur Artikel 39 EG erwähnt. In seinem Artikel 12 wird auch Artikel 40 angeführt, der die Rechtsgrundlage ist für den Erlass der erforderlichen Maßnahmen, um die Freizügigkeit der Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 39 herzustellen. Die Richtlinie 64/221 ist aber nicht nur auf Artikel 56 Absatz 2 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 46 Absatz 2 EG) gestützt, sondern auch auf die Verordnung Nr. 15 über die ersten Maßnahmen zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft, die auf der Grundlage der Artikel 48 und 49 EG-Vertrag erlassen wurde. Es gibt also einen offensichtlichen Zusammenhang zwischen dem Regelungsrahmen der Assoziation und den Maßnahmen der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Freizügigkeit der Arbeitnehmer.

58 Im Übrigen hatte der Gerichtshof bereits Anlass, Maßnahmen des abgeleiteten Rechts im Rahmen der Anwendung des Beschlusses Nr. 1/80 auf türkische Arbeitnehmer zu übertragen. So ließ sich der Gerichtshof im Urteil vom 8. Mai 2003 in der Rechtssache C-171/01 (Wählergruppe Gemeinsam) bei der Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 von den Vorschriften der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft leiten, da [d]as Ziel der genannten Verordnung ... lediglich darin [besteht], die Vorschriften des Artikels 48 zu konkretisieren. Ebenso schlug Generalanwalt Léger dem Gerichtshof in der Rechtssache Cetinkaya vor, die Auslegung von Artikel 3 der Richtlinie 64/221 auf Artikel 14 des Beschlusses Nr. 1/80 zu übertragen. Durch die Vorschriften der Richtlinie 64/221 sollen nämlich insbesondere die Modalitäten präzisiert werden, unter denen die Ausnahme der öffentlichen Ordnung des Artikels 39 Absatz 3 EG und die ähnlich lautende Ausnahme in Artikel 14 des Beschlusses Nr. 1/80 anzuwenden sind. Folglich hat man sich bei der Auslegung des Beschlusses Nr. 1/80 auch von den Bestimmungen des abgeleiteten Rechts leiten zu lassen, die die Vorschriften des Vertrages über die Arbeitnehmer präzisieren und konkretisieren, insbesondere den Vorschriften der Richtlinie 64/221.

59 Der andere Einwand geht dahin, dass die fraglichen Bestimmungen das Verfahren betreffen. Solche Bestimmungen seien nicht Bestandteil der Freizügigkeitsregelung, die auf die türkischen Arbeitnehmer, denen die durch den Beschluss Nr. 1/80 zuerkannten Rechte zustünden, übertragen werden könne. Meines Erachtens ist dieser Einwand unbegründet. Artikel 6 des Beschlusses Nr. 1/80, dem unmittelbare Wirkung zuerkannt worden ist, begründet ein individuelles Recht auf dem Gebiet der Beschäftigung und ein entsprechendes Aufenthaltsrecht. Dieses individuelle Recht muss, um wirksam zu sein, vor einer zuständigen Stelle geltend gemacht und von dieser geschützt werden können. Die verfahrensrechtlichen Garantien des Artikels 9 der Richtlinie 64/221 dürfen nicht nur als bloße technische Modalitäten ohne Bezug zu den den Einzelnen verliehenen materiellen Rechten betrachtet werden. Sie stellen vielmehr sicher, dass diese Rechte gewahrt und geschützt werden. Es handelt sich also um grundlegende Garantien, die wesentlich dafür sind, dass die Wirksamkeit dieser Rechte und des Grundsatzes der Freizügigkeit der Arbeitnehmer sichergestellt werden kann. Sie sind in diesem Sinne mit diesem Grundsatz und diesen Rechten untrennbar verbunden. Da die den Angehörigen der Mitgliedstaaten verliehenen materiellen Rechte durch den Beschluss Nr. 1/80 auf die türkischen Staatsangehörigen erstreckt worden sind, muss diesen auch der nach dem Gemeinschaftsrecht gewährte verfahrensrechtliche Schutz dieser Rechte zugestanden werden. Es wäre nämlich durch nichts gerechtfertigt, für die durch den Beschluss Nr. 1/80 verliehenen Rechte ein autonomes, niedrigeres Schutzniveau vorzusehen.

60 Daher ist die zweite Vorlagefrage in dem Sinne zu beantworten, dass die in Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen verfahrensrechtlichen Garantien auf türkische Arbeitnehmer Anwendung finden, denen die Rechtsstellung nach Artikel 6 oder 7 des Beschlusses Nr. 1/80 zukommt.

V — Ergebnis

61 Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die ihm in dieser Rechtssache vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Die Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, sind dahin auszulegen, dass sie die Verwaltungsbehörden eines Mitgliedstaats daran hindern, eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zu erlassen, ohne die Stellungnahme einer zuständigen Stelle gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie eingeholt zu haben, sofern gegen ihre Entscheidung nur gerichtliche Rechtsbehelfe gegeben sind, die folgenden Beschränkungen unterliegen: Den Rechtsbehelfen kommt keine aufschiebende Wirkung zu, den Gerichten ist eine Zweckmäßigkeitsentscheidung verwehrt, und sie können den angefochtenen Bescheid nur aufheben.

2. Die in Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen verfahrensrechtlichen Garantien finden auf türkische Arbeitnehmer Anwendung, denen die Rechtsstellung nach Artikel 6 oder 7 des Beschlusses Nr. 1/80 vom 19. September 1980 über die Entwicklung der Assoziation zukommt.