Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 30.11.2004 – C-6/03

Schlussanträge des Generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 30. November 2004

1 Das Verwaltungsgericht Koblenz, ein deutsches Verwaltungsgericht erster Instanz, hat dem Gerichtshof zwei Fragen zu Artikel 5 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 1999/31/EG und Artikel 176 EG zur Vorabentscheidung vorgelegt, um klären zu lassen, ob das für Abfalldeponien geltende Gemeinschaftsrecht bestimmte nationale Bestimmungen zulässt, die verstärkte Schutzmaßnahmen vorsehen.

I — Gemeinschaftsrechtlicher Rahmen

2 Titel XIX des EG-Vertrags — Umwelt — umfasst drei Bestimmungen: Artikel 174 EG, der die Ziele der Gemeinschaftspolitik in diesem Bereich festlegt, Artikel 175 EG, in dem sich die Rechtsgrundlage für das Tätigwerden der Gemeinschaft findet, und Artikel 176 EG, der wie folgt lautet:

Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 175 getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die betreffenden Maßnahmen müssen mit diesem Vertrag vereinbar sein. Sie werden der Kommission notifiziert.

3 Die Richtlinie 75/442/EWG betrifft die Abfallbeseitigung und verpflichtet die Mitgliedstaaten in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe a, angemessene Maßnahmen zur Verringerung der Erzeugung von Abfällen zu ergreifen, und in Artikel 4, sicherzustellen, dass die Abfälle verwertet oder beseitigt werden, ohne dass die menschliche Gesundheit gefährdet wird und ohne dass Verfahren oder Methoden verwendet werden, die die Umwelt schädigen können.

4 Die Deponierung ist eine der Stufen der Abfallbehandlung. In diesem konkreten Bereich verfolgt die Richtlinie 1999/31/EG (im Folgenden: Richtlinie) [i]m Hinblick auf die Erfüllung der Anforderungen der Richtlinie 75/442/EWG, insbesondere ihrer Artikel 3 und 4, das allgemeine Ziel, Maßnahmen, Verfahren und Leitlinien vorzusehen, mit denen während des gesamten Bestehens der Deponie negative Auswirkungen der Ablagerung von Abfallen auf die Umwelt ... vermieden oder vermindert werden (Artikel 1).

5 Artikel 5 der Richtlinie bestimmt:

(1) Die Mitgliedstaaten legen spätestens zwei Jahre nach dem in Artikel 18 Absatz 1 genannten Zeitpunkt ihre Strategie zur Verringerung der zur Deponierung bestimmten, biologisch abbaubaren Abfälle fest und unterrichten die Kommission über diese Strategie. Diese Strategie sollte Maßnahmen zur Erreichung der in Absatz 2 genannten Ziele insbesondere durch Recycling, Kompostierung, Biogaserzeugung oder die Verwertung von Material/Rückgewinnung von Energie umfassen. ...

(2) Diese Strategie gewährleistet Folgendes:

a) Spätestens fünf Jahre nach dem in Artikel 18 Absatz 1 genannten Zeitpunkt muss die zu deponierende Menge biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle auf 75 (Gewichts-) Prozent der Gesamtmenge der biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle verringert werden, die 1995 oder im letzten Jahr vor 1995, für das einheitliche Eurostat-Daten vorliegen, erzeugt wurde;

b) spätestens acht Jahre nach dem in Artikel 18 Absatz 1 genannten Zeitpunkt muss die zu deponierende Menge biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle auf 50 (Gewichts-)Prozent der Gesamtmenge der biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle verringert werden, die 1995 oder im letzten Jahr vor 1995, für das einheitliche Eurostat-Daten vorliegen, erzeugt wurde;

c) spätestens 15 Jahre nach dem in Artikel 18 Absatz 1 genannten Zeitpunkt muss die zu deponierende Menge biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle auf 35 (Gewichts-)Prozent der Gesamtmenge der biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle verringert werden, die 1995 oder im letzten Jahr vor 1995, für das einheitliche Eurostat-Daten vorliegen, erzeugt wurde.

...

6 Bei dem Zeitpunkt, der sich aus Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie ergibt, handelt es sich um den 16. Juli 2001.

II — Nationales Recht

7 Um den Vorgaben der Richtlinie nachzukommen, erließ Deutschland die Verordnung über die umweltverträgliche Ablagerung von Siedlungsabfallen vom 20. Februar 2001, die am 1. März 2001 in Kraft trat.

8 Nach Ansicht des nationalen Gerichts, das die Vorlagefragen gestellt hat, sind folgende Vorschriften zu berücksichtigen:

§ 3 Allgemeine Anforderungen an die Ablagerung

(1) Siedlungsabfälle und Abfalle im Sinne von § 2 Nr. 2 dürfen nur auf Deponien oder Deponieabschnitten abgelagert werden, die die Anforderungen für die Deponieklasse I oder II einhalten. Die Anforderungen sind nach Nummer 10 der TA Siedlungsabfall definiert.

...

(3) Siedlungsabfälle und Abfalle im Sinne von § 2 Nr. 2 mit Ausnahme mechanischbiologisch behandelter Abfalle dürfen nur abgelagert werden, wenn sie die entsprechenden Zuordnungskriterien des Anhanges 1 für die Deponieklasse I oder II einhalten.

§ 4 Anforderungen an die Ablagerung mechanischbiologisch behandelter Abfalle

(1) Mechanischbiologisch behandelte Abfälle dürfen nur abgelagert werden, wenn

1. die Ablagerung auf Deponien oder Deponieabschnitten erfolgt, die die Anforderungen für die Deponieklasse II einhalten,

2. die Abfälle die Zuordnungskriterien des Anhanges 2 für die Deponieklasse II einhalten,

3. die Abfälle nicht zur Erreichung der Zuordnungskriterien des Anhanges 2 vermischt werden und eine Ablagerung auf bereits abgelagerten Abfällen mit hohem biologisch abbaubaren Anteil (zum Beispiel unbehandelter Hausmüll) nicht zu einer Beeinträchtigung der Gasfassung aus diesen Abfällen führt, die Infiltration von Wasser zur Aufrechterhaltung biologischer Abbauprozesse in diesen Abfällen technisch möglich oder nicht erforderlich ist und es nicht zu unkontrollierten Gasaustritten kommt und

4. im Rahmen der mechanischbiologischen Behandlung heizwertreiche Abfälle zur Verwertung oder thermischen Behandlung sowie sonstige verwertbare oder schadstoffhaltige Fraktionen abgetrennt wurden.

In den Fällen des Satzes 1 Nr. 1 sind die Anforderungen nach Nummer 10 der TA Siedlungsabfall definiert.

(2) Zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Ablagerung von mechanischbiologisch behandelten Abfällen hat der Deponiebetreiber

1. die Anforderungen des Anhanges 3 an den Einbau von mechanischbiologisch behandelten Abfällen einzuhalten und

2. sicherzustellen, dass nach Verfüllung eines Deponieabschnittes auftretende geringe Restemissionen an Deponiegas vor Austritt in die Atmosphäre oxidiert werden; der zuständigen Behörde sind auf Verlangen Überwachungsberichte aus der Fremdkontrolle nach Anhang C Nr. 6 Satz 3 TA Siedlungsabfall über die Restgasemissionen vorzulegen.

§ 6 Übergangsregelungen

...

(2) Auf Antrag des Deponiebetreibers kann die zuständige Behörde unter den Voraussetzungen nach Absatz 3 Folgendes zulassen:

1. Hausmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, Klärschlämme und andere Abfälle mit hohen organischen Anteilen können auch dann abgelagert werden, wenn die Anforderungen an Abfälle gemäß Anhang 1 oder Anhang 2 nicht erfüllt sind. Die Ablagerung soll auf Altdeponien (Hausmülldeponien) erfolgen, auch wenn diese die Anforderungen des § 3 Abs. 1 nicht erfüllen, aber mindestens die Anforderungen nach Nummer 11 der TA Siedlungsabfall einhalten, oder auf gesonderten Abschnitten von Deponien der Klasse II. Die Zulassung ist längstens bis zum 31. Mai 2005 zu befristen.

2. Siedlungsabfälle und Abfälle im Sinne von § 2 Nr. 2, die die Deponiezuordnungskriterien der Deponieklasse I nach Anhang 1 erfüllen, können auch auf Altdeponien abgelagert werden, die die Anforderungen des § 3 Abs. 1 nicht erfüllen, aber mindestens die Anforderungen nach Nummer 11 der TA Siedlungsabfall einhalten. Die Zulassung ist längstens bis zum 15. Juli 2009 zu befristen.

3. Siedlungsabfälle und Abfälle im Sinne von § 2 Nr. 2, die die Deponiezuordnungskriterien der Deponieklasse II nach Anhang 1 einhalten, oder mechanischbiologisch vorbehandelte Abfälle, die die Deponiezuordnungskriterien des Anhanges 2 einhalten, können auch auf Altdeponien (Hausmülldeponien), gegebenenfalls auf separaten Deponieabschnitten, abgelagert werden, wenn die Anforderungen des § 3 Abs. 1 der Deponieklasse II bis auf Nummer 10.3.1 und 10.3.2 der TA Siedlungsabfall erfüllt und die Anforderungen nach Nummer 11 der TA Siedlungsabfall eingehalten werden. Die Zulassung ist längstens bis zum 15. Juli 2009 zu befristen. Von einer Befristung kann abgesehen werden, wenn im Einzelfall der Nachweis erbracht wird, dass die Schutzziele nach Nummer 10.3.1 und 10.3.2 der TA Siedlungsabfall durch andere gleichwertige technische Sicherungsmaßnahmen erreicht wurden und das Wohl der Allgemeinheit — gemessen an den Anforderungen dieser Verordnung — nicht beeinträchtigt wird. Für den Zeitraum bis 31. Mai 2005 gilt für die technischen Anforderungen an Deponien Nummer 1 entsprechend.

(3) Die nach Absatz 2 genannten Ausnahmen können nur zugelassen werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit nicht beeinträchtigt wird und wenn

1. im Fall des Absatzes 2 Nr. 1 die Nutzung vorhandener Behandlungskapazitäten nicht zumutbar ist und

2. im Fall des Absatzes 2 Nr. 2 und 3 die Nutzung von Deponien, die die Anforderungen in § 3 Abs. 1 erfüllen, nicht zumutbar ist.

(4) Eine von der zuständigen Behörde zugelassene Ausnahme von der Zuordnung von Abfallen zu Deponien, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung nach Nummer 12.1 Satz 1 und 2 Buchstabe a der TA Siedlungsabfall erteilt worden ist, gilt für Hausmüll, hausmüllähnliche Gewerbeabfälle, Klärschlämme und andere Abfälle mit hohen organischen Anteilen als Zulassung im Sinne von Absatz 2 Nr. 1 nach dieser Verordnung bis längstens zum 1. Juni 2005 fort.

...

Anhang 1 Zuordnungskriterien für Deponien

Bei der Zuordnung von Abfallen zu Deponien sind die folgenden Zuordnungswerte einzuhalten:

Nr.ParameterZuordnungswerteDeponieklasse IDeponieklasse II2Organischer Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz2.01bestimmt als Glühverlust<= 3 Masse-%<= 5 Masse-%2.02bestimmt als TOC<= 1 Masse-%<= 3 Masse-%4Eluatkriterien4.03TOC<= 20 mg/1<= 100 mg/1

Anhang 2 Zuordnungskriterien für Deponien für mechanischbiologisch vorbehandelte Abfälle

Bei der Zuordnung von mechanischbiologisch behandelten Abfallen zu Deponien sind die folgenden Zuordnungswerte einzuhalten:

Nr.ParameterZuordnungswerte2Organischer Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz bestimmt als TOC<= 18 Masse-%4Eluatkriterien4.03TOC<= 250 mg/15Biologische Abbaubarkeit des Trockenrückstandes der Originalsubstanz bestimmt als Atmungsaktivität (AT4) oder bestimmt als Gasbildungsrate im Gärtest (GB21)<= 5 mg/g<=20 1/kg

...

III — Sachverhalt des Ausgangsverfahrens

9 Der Deponiezweckverband Eiterköpfe ist ein Zusammenschluss der Landkreise Mayen-Koblenz und Cochem-Zell sowie der Stadt Koblenz, der die Zentraldeponie Eiterköpfe betreibt.

10 Am 28. Februar 2000 beantragte er beim Land Rheinland-Pfalz die Genehmigung, vom 31. Mai 2005 bis zum 31. Dezember 2013 die Deponieabschnitte 5 und 6 mit lediglich mechanisch vorbehandelten Abfallen zu verfüllen.

11 Nachdem der Antrag abgelehnt worden war, rief er die innerstaatlichen Gerichte an und machte geltend, dass die deutsche Abfallablagerungsverordnung gegen Gemeinschaftsrecht verstoße.

IV — Vorlagefragen

12 Nach einer mündlichen Verhandlung am 4. Dezember 2002 hat die 7. Kammer des Verwaltungsgerichts Koblenz in der Erwägung, dass das beanspruchte Recht nur dann zugesprochen werden könne, wenn die nationalen Bestimmungen, soweit sie die Ablagerung lediglich mechanisch vorbehandelter Abfälle auf Deponien verböten, gegen das Gemeinschaftsrecht verstießen, das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen vorgelegt:

1. Ist Artikel 5 Absatz 1 der Richtlinie über Abfalldeponien mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben für eine Strategie zur Verringerung der zur Deponierung bestimmten, biologisch abbaubaren Abfälle so zu verstehen, dass im Rahmen von Artikel 176 EG abweichend von den in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie über Abfalldeponien genannten Maßnahmen, nämlich Verringerung der zu deponierenden Menge biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle auf einen bestimmten Gewichtsprozentsatz der Gesamtmenge biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle, bezogen auf ein bestimmtes Kalenderjahr, diese in einer auf die Umsetzung dieser gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben angelegten nationalen Bestimmung dadurch verstärkt werden können, dass Siedlungsabfälle und Abfälle, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, nur abgelagert werden dürfen, wenn das entsprechende Zuordnungskriterium organischer Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz (bestimmt als Glühverlust oder als TOC) eingehalten wird?

2. a) Wenn ja, sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie über Abfalldeponien so zu verstehen, dass den dortigen Anforderungen, nämlich

75 Gewichtsprozent ab dem 16. Juli 2006,

50 Gewichtsprozent ab dem 16. Juli 2009 und

35 Gewichtsprozent ab dem 16. Juli 2016,

unter Beachtung des gemeinschaftsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eine mitgliedstaatliche Regelung genügt, welche vorsieht, dass für Siedlungsabfälle und Abfälle, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, ab dem 1. Juni 2005 der organische Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz, bestimmt als Glühverlust ≤ 5 Masseprozent, bestimmt als TOC ≤ 3 Masseprozent betragen soll; mechanischbiologisch behandelte Abfalle ab dem 1. März 2001, auf Altdeponien längstens bis zum 15. Juli 2009 und im Einzelfall auch darüber hinaus, nur abgelagert werden dürfen, wenn der organische Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz, bestimmt als TOC, ≤ 18 Masseprozent beträgt, die biologische Abbaubarkeit des Trockenrückstands der Originalsubstanz, bestimmt als Atmungsaktivität (AT4), ≤ 5 mg/g oder, bestimmt als Gasbildungsrate im Gärtest (GB21), ≤ 20 1/kg beträgt?

2. b) Räumt der europarechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Einschätzung der Auswirkungen im Falle einer Überlagerung unvorbehandelter Abfälle mit thermisch oder mechanischbiologisch vorbehandelten Abfällen einen weiten oder einen engen Beurteilungsspielraum ein? Lässt sich dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entnehmen, dass Gefährdungen durch einen lediglich mechanisch vorbehandelten Abfall durch anderweitige Sicherungsmaßnahmen ausgeglichen werden können?

V — Verfahren vor dem Gerichtshof

13 Schriftliche Erklärungen haben der Deponiezweckverband Eiterköpfe, das Land Rheinland-Pfalz, die niederländische, die österreichische und die deutsche Regierung sowie die Kommission eingereicht.

14 Zur Sitzung am 15. September 2004 erschienen zur mündlichen Erläuterung ihres Vorbringens der Vertreter des im Ausgangsverfahren klagenden Zweckverbands, der Vertreter des dort beklagten Bundeslandes und die Bevollmächtigten der deutschen, der niederländischen und der österreichischen Regierung sowie der Kommission.

VI — Die Umwelt im Gemeinschaftsrecht

A — Zur rechtlichen Entwicklung

15 Für die Verfasser der Verträge war die Umwelt kein Anliegen, und sie gaben der Gemeinschaft ursprünglich keine rechtliche Grundlage, um in diesem Bereich tätig zu werden. Dennoch beschloss die Konferenz der Staats- und Regierungschefs, die 1972 in Paris stattfand, die Einrichtung einer eigenen Politik und schlug vor, das Fehlen einer entsprechenden Norm mit einem Rückgriff auf die Artikel 100 und 235 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 94 EG und 308 EG) zu lösen. Diese Situation erklärt, dass die ersten Entscheidungen des Gerichtshofes die Klärung der Rechtsgrundlage dieser Gemeinschaftsinitiative zum Gegenstand hatten.

16 Die Einheitliche Europäische Akte fügte dem EG-Vertrag einen speziellen Titel über die Umwelt bei — den Titel VII (jetzt Titel XIX) —, und zwar mit den Artikeln 130r und 130s (nach Änderung jetzt Artikel 174 EG und 175 EG) sowie 130t (jetzt Artikel 176 EG), zu denen noch Artikel 100a Absatz 3 (nach Änderung jetzt Artikel 95 Absatz 3 EG) hinzukommt, der die Kommission verpflichtet, in ihren Vorschlägen nach Absatz 1 von einem hohen Schutzniveau auszugehen].

17 Die Sorge um die Umwelt hat im Europarecht bis hin zu dem Punkt zugenommen, dass es zu einem Ziel der Gemeinschaft geworden ist (Artikel 2 EG), ein hohes Maß an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität zu erreichen, was eine Politik auf dem Gebiet der Umwelt (Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe 1) unumgänglich macht. Zudem bestimmt Artikel 6: Die Erfordernisse des Umweltschutzes müssen bei der Festlegung und Durchführung der in Artikel 3 genannten Gemeinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden. Dieses Anliegen zeigt sich auch in anderen Bestimmungen des Vertrages, etwa dem bereits genannten Artikel 95 EG oder Artikel 161 EG, der die Errichtung eines Kohäsionsfonds vorsieht, der zu Vorhaben in den Bereichen Umwelt ... finanziell beiträgt].

18 Der Vertrag über eine Verfassung für Europa setzt diesen Ansatz fort und präzisiert, dass die Zuständigkeit in diesem Bereich zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilt ist (Artikel I-14 Absatz 2 Buchstabe e des Vertrages über eine Verfassung für Europa), was sich bereits aus der geltenden Regelung ergibt.

B — Geteilte Zuständigkeiten im Umweltbereich: Grenzen

19 Die geteilten Zuständigkeiten bilden eine eigene Kategorie innerhalb der Kompetenzbestimmungen des Vertrages. Sie können verschiedene Erscheinungsformen aufweisen, unter denen die Möglichkeit hervorzuheben ist, dass die nationalen Rechtsvorschriften strenger sind als die des Gemeinschaftsrechts.

20 In Bezug auf die Umwelt ermächtigt Artikel 176 EG die Mitgliedstaaten, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen, sofern sie mit dem Vertrag vereinbar sind und der Kommission notifiziert werden. Daneben erlaubt es ihnen Artikel 95 EG, ungeachtet bestehender Harmonisierungserfordernisse eigene Bestimmungen unter Mitteilung an die Kommission beizubehalten (Absatz 4) oder einzuführen (Absatz 5), wenn sie zum Schutz der Umwelt gerechtfertigt sind. Schließlich sieht Artikel 174 Absatz 2 Unterabsatz 2 EG vor, dass die Harmonisierungsvorschriften eine Schutzklausel [umfassen], mit der die Mitgliedstaaten ermächtigt werden, aus nicht wirtschaftlich bedingten umweltpolitischen Gründen vorläufige Maßnahmen zu treffen, die einer Kontrolle unterliegen.

21 Deshalb hat der Gerichtshof Wert darauf gelegt, zu erklären, dass mit der Regelung des Vertrages in diesem Bereich keine vollständige Harmonisierung angestrebt wird, so dass die Mitgliedstaaten dazu berufen sind, eine wichtige Rolle zu spielen, was zu einem Nebeneinander von europäischen Normen und Normen innerstaatlicher Natur führt, wie es hier der Fall ist.

22 Hinter den vom Verwaltungsgericht Koblenz gestellten Vorlagefragen steht das Anliegen, die gemeinschaftsrechtliche Grenze für diese nationale Tätigkeit zu bestimmen.

23 Nun weichen die Umstände in den einzelnen Mitgliedstaaten erheblich voneinander ab. Es gibt Mitgliedstaaten mit besserem ökologischem Bewusstsein, andere unterliegen insoweit höherem gesellschaftlichem Druck, einige entwickeln bei der Abfallbehandlung fortschrittlichere Techniken. Die Richtlinie über Abfalldeponien stellt insofern — anders als andere Gemeinschaftsbestimmungen in diesem Bereich — eine Mindestregelung dar.

24 Ziel dieser Richtlinie ist es, während des gesamten Bestehens der Deponie negative Auswirkungen der Ablagerung von Abfallen auf die Umwelt zu vermeiden oder zu vermindern, indem sie durch die Festlegung ... [von] Anforderungen ... [entsprechende] Maßnahmen, Verfahren und Leitlinien vorsieht (Artikel 1). Zu diesem Zweck werden darin die Deponien entsprechend der Gefährlichkeit der Abfalle in Deponien für gefährliche Abfalle, Deponien für nicht gefährliche Abfalle und Deponien für Inertabfälle eingeteilt (Artikel 4), werden die Kriterien und Verfahren für die Abfallannahme auf der jeweiligen Deponie festgelegt (Artikel 6 und Anhang II), werden die Messund Uberwachungsverfahren während des Betriebes und der Nachsorgephase aufgeführt (Anhang III) und schließlich die Mitgliedstaaten aufgefordert, eine nationale Strategie zur Reduzierung der biologisch abbaubaren Abfalle zu erarbeiten (Artikel 5 Absatz 1), wobei sie für Siedlungsabfälle eine Verringerung in drei Phasen sicherzustellen haben (Artikel 5 Absatz 2).

25 Legt man die Richtlinie im Hinblick auf Artikel 176 EG aus, so darf es den Mitgliedstaaten nicht verwehrt werden, strengere Maßnahmen zu ergreifen, um andere Abfalle zu regeln, selektivere Zugangskriterien aufzustellen, weiter gehende Vorbehandlungen vorzuschreiben oder die festgesetzten Fristen zu verkürzen, sofern die beiden in dieser Vorschrift ausdrücklich aufgestellten Voraussetzungen erfüllt werden: die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Vertrag und ihre Notifizierung an die Kommission.

26 Die erste dieser Voraussetzungen impliziert die Beachtung des gesamten Rechtssystems der Union und insbesondere der Richtlinie.

27 Diese Beachtung bedeutet jedoch nicht, wie in einigen in diesem Vorabentscheidungsverfahren vorgelegten schriftlichen Erklärungen ausgeführt wird, dass die Richtlinie selbst strengere nationale Bestimmungen deckt. Wenn darin eine Ausnahme zugelassen werden sollte, so geschah dies, wie Artikel 3 Absätze 3, 4 und 5 belegt, ausdrücklich. Die Grundlage bietet daher der Vertrag, indem er die Mitgliedstaaten ermächtigt, über die gemeinschaftsrechtlichen Normen hinauszugehen, ohne ihnen zu widersprechen.

28 Außerdem darf man nicht vergessen, dass die Erreichung eines hohen Maßes an Umweltschutz und Verbesserung der Umweltqualität zu einem der Ziele der europäischen Integration geworden ist, für dessen Verwirklichung eine angemessene Politik zu entwickeln ist (Artikel 2 und 3 Absatz 1 Buchstabe 1 EG). Der Erlass strengerer nationaler Maßnahmen muss deshalb im Einklang mit den gemeinschaftsrechtlichen Leitlinien stehen — in dem Sinne, dass sich eine Unvereinbarkeit nicht nur aus konkreten Vorschriften ergeben kann, sondern auch aus den in diesem supranationalen Umfeld entworfenen Programmen.

C — Die Abfallrichtlinie

29 In dieser schon kurz dargestellten Richtlinie heißt es, dass jede Bestimmung über Abfallbeseitigung als wesentliche Zielsetzung den Schutz der menschlichen Gesundheit sowie der Umwelt gegen nachteilige Auswirkungen der Sammlung, Beförderung, Behandlung, Lagerung und Ablagerung von Abfallen haben muss. Im Streben nach einer Koordinierung in diesem Bereich zielt sie außerdem ab auf [e]in wirksames und zusammenhängendes System der Abfallbeseitigung, welches den innergemeinschaftlichen Warenverkehr nicht hemmt und die Wettbewerbsbedingungen nicht beeinträch-tigt.

30 Mit Entschließung vom 7. Mai 1990 machte der Rat darauf aufmerksam, dass die Gemeinschaft einer umfassenden Politik für alle Abfalle — wieder verwertbare, wieder verwendbare und zu entsorgende — bedürfe, und betonte, dass eine Harmonisierung der Maßnahmen auf Gemeinschaftsebene gefördert und mit der Entwicklung des Binnenmarktes in Einklang gebracht werden sollte (Nr. 1). Auch unterstrich er den Vorrang der Schaffung einer geeigneten Entsorgungsinfrastruktur ..., wobei optimale Verfahren und Technologien zum Einsatz kommen sollen, auch wenn der Aufbau eines solchen Netzes in erster Linie Sache der Mitgliedstaaten ist (Nr. 7). Schließlich sprach er sich für eine Förderung der Abfallvorbehandlung aus (Nr. 8).

31 Neben anderen Initiativen wurde mit der Entschließung des Rates vom 24. Februar 1997 über eine Gemeinschaftsstrategie für die Abfallbewirtschaftung vorgeschlagen, dass künftig in der Gemeinschaft nur eine sichere Ablagerung durchgeführt werden sollte, wobei jedoch den Mitgliedstaaten der nötige Spielraum belassen werden sollte, so dass sie die unter ihren besonderen Bedingungen beste Beseitigungslösung wählen können (Nr. 32).

32 Dieser Ansatz wird auch mit der Richtlinie verfolgt, was sich bereits in ihren Begründungserwägungen widerspiegelt, wenn es etwa in der sechsten Begründungserwägung heißt: Die Deponierung sollte ... kontrolliert und sachgemäß erfolgen, damit potenzielle nachteilige Auswirkungen auf die Umwelt und Gefahren für die menschliche Gesundheit vermieden oder eingeschränkt werden.

33 Abschließend ist die Entscheidung des Rates vom 19. Dezember 2002 zur Festlegung von Kriterien und Verfahren für die Annahme von Abfällen auf Abfalldeponien gemäß Artikel 16 und Anhang II der Richtlinie zu berücksichtigen. Obwohl sie erst am 16. Juli 2004 in Kraft getreten ist (Artikel 7), können daraus einige Leitlinien zur Auslegung gewonnen werden.

VII — Prüfung der Vorlagefragen

34 Das Verwaltungsgericht Koblenz möchte die Vereinbarkeit bestimmter Vorkehrungen der deutschen Abfallablagerungsverordnung mit dem Gemeinschaftsrecht klären lassen. Was die Form anbelangt, in der es seine Fragen aufbaut, so werde ich diese Fragen ebenso wie die Kommission neu ordnen, um zum einen die Frage 1 und den Anfangsteil der Frage 2 a zu prüfen, die die Auslegung von Artikel 5 Absätze 1 und 2 der Richtlinie und Artikel 176 EG betreffen, und zum anderen den Schlussteil der Frage 2 a und die Frage 2 b, die sich auf den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beziehen.

35 Allerdings sind die Bestimmungen des genannten Artikels 5 Absätze 1 und 2 weder vom Rest der Richtlinie noch von dem allgemeinen oben dargelegten Kontext zu trennen. Das verfolgte Ziel und die von der Richtlinie vorgegebenen Mindestanforderungen finden sich in deren Begründungserwägungen und Artikeln wieder, wobei es dem nationalen Richter zusteht, im Hinblick auf die Vereinbarkeit im Sinne des Artikels 176 EG zu prüfen, ob die nationale Norm diese Vorgaben beachtet. Der Gerichtshof darf nicht auf diese Sphäre übergreifen, sondern muss seine Bemühungen darauf konzentrieren, den Sinn des Gemeinschaftsrechts zu präzisieren, um die Handhabung der Kriterien zu erleichtern, die seine einheitliche Anwendung leiten sollen; seine Funktion besteht darin, die Bedeutung der europäischen Bestimmungen oder den angeführten Begriff der Vereinbarkeit zu erläutern, nicht aber in einer detaillierten Auslegung jeder einzelnen möglichen Unvereinbarkeit der nationalen Norm. Der Gerichtshof ist somit nicht befugt, sich zu einer innerstaatlichen Vorschrift zu äußern, die so technische Aspekte wie in dieser Rechtssache aufweist: Es unterliegt keinem Zweifel, dass das in der deutschen Verordnung für die Zulassung zur Deponierung verwendete Kriterium auf der Grundlage des organischen Anteils des Trockenrückstandes der Originalsubstanz (bestimmt als Glühverlust oder als TOC) strenger ist als das Kriterium des Gewichtsanteils an der Gesamtmenge der [in einem Jahr erzeugten] biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle, auf das die Richtlinie abstellt, doch ist es komplizierter, die Auswirkungen dieses Umstands auf die Erfüllung der gemeinschaftlichen Ziele zu bestimmen.

Nichtsdestoweniger sind die in der angekündigten Form neu geordneten Vorlagefragen zu prüfen.

A — Vorlagefrage 1 und erster Teil der Vorlagefrage 2 a

36 Das vorlegende Gericht meint, dass die deutsche Norm gegenüber der Richtlinie verstärkte Schutzmaßnahmen enthalte, und zweifelt an ihrer Vereinbarkeit. Die Unterschiede bestehen in folgenden Punkten:

Verwendung des Abfallzuordnungskriteriums organischer Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz (bestimmt als Glühverlust oder als TOC),

Festlegung kürzerer Fristen für die Abfallverringerung,

Erstreckung des Anwendungsbereichs sowohl auf biologisch abbaubare als auch auf nicht biologisch abbaubare Abfalle,

Gleichbehandlung von Siedlungsabfallen und solchen, die wie Siedlungsabfälle beseitigt werden können, insbesondere gewerbliche Abfalle.

37 Angesichts dieser Feststellungen glaubt es einen Komplex von Schutzmaßnahmen zu erkennen, die seiner Ansicht nach eine von derjenigen der Gemeinschaft abweichende Strategie bilden.

38 Somit ist die Reichweite dieser Abweichungen zu untersuchen.

a) Das Abfallzuordnungskriterium

39 Nach der deutschen Verordnung dürfen Siedlungsabfälle und Abfalle, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, nur dann auf Deponien abgelagert werden, wenn sie die Voraussetzungen nach Anhang 1 erfüllen, zu denen der organische Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz, bestimmt als Glühverlust oder als TOC, gehört. Demgegenüber ist in Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie vom Gewichtsanteil an der Gesamtmenge der in einem Referenzjahr erzeugten biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle die Rede.

40 Dieser Normtyp ist seiner Natur nach hinsichdich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel (Artikel 249 EG). Deshalb wird das Gemeinschaftsrecht, da es sich um eine Richtlinie mit Mindestregelungen handelt, nicht verletzt, wenn für die Annahme zur Deponierung eine andere Voraussetzung als das Gesamtgewicht der Abfälle aufgestellt wird, sofern nur die von der Gemeinschaft festgesetzte Obergrenze beachtet wird.

41 Andererseits stellt das Kriterium für die Zulassung zur Deponierung entsprechend dem Vorbringen der österreichischen und der niederländischen Regierung kein Ziel dar, sondern ein Instrument zur Abfallverringerung. Außerdem stellen unter den allgemeinen Grundsätzen nach Anhang II der Richtlinie die Begrenzungen des Anteils organischer Stoffe ein Beispiel für ein Kriterium aufgrund der Abfalleigenschaften dar.

b) Festlegung kürzerer Fristen für die Abfallverringerung

42 Der genannte Artikel 5 Absatz 2 der Richtlinie verlangt, dass die nationalen Strategien eine Verringerung der zur Deponierung bestimmten biologisch abbaubaren Abfälle entsprechend bestimmten Prozentsätzen in drei Etappen gewährleisten, die spätestens fünf, acht und fünfzehn Jahre nach dem 16. Juli 2001 enden, wobei für die einzelnen Phasen eine Verringerung auf 75 %, 50 % und 35 % vorgesehen ist.

43 Indem daher bestimmte, nach oben begrenzte Fristen und Prozentsätze festgelegt werden, sind die Mitgliedstaaten ermächtigt, diese mit Rücksicht auf ihre eigene Umweltpolitik zu verkürzen, sofern das vorgegebene Ergebnis bei Ablauf der Frist und nicht erst danach eingetreten ist. Wenn es vorher erreicht wurde, so ist dies ohne Bedeutung.

c) Anwendbarkeit auf biologisch abbaubare und auf nicht biologisch abbaubare Abfälle

44 Wenn sich der genannte Artikel 5 Absätze 1 und 2 auf Abfälle bezieht, dann versieht er sie mit dem Attribut biologisch abbaubar, weshalb sich die Frage stellt, ob er auch nicht biologisch abbaubare Abfälle erfasst.

45 Angesichts des Kontexts und des Zieles der Gemeinschaftsregelung scheinen sich die in den angeführten Vorschriften aufgestellten Mindestvoraussetzungen nur auf die Abfälle der erstgenannten Art zu beziehen, auch wenn die Mitgliedstaaten ihren Anwendungsbereich wirksam erweitern können. Denn es sollen im Grunde Maßnahmen, Verfahren und Leitlinien zur Vermeidung oder Verminderung negativer Auswirkungen der Ablagerung von Abfällen — ohne nähere Präzisierung — eingeführt werden (Artikel 1), womit auf die Richtlinie 75/442 Artikel 1 Buchstabe a verwiesen wird, in der eine weite Definition gegeben wird.

46 Folglich wird das Recht der Gemeinschaft auch durch die Ausdehnung der Vorschriften über Abfälle auf nicht biologisch abbaubare Abfälle nicht verletzt.

d) Anwendung auf gewerbliche Abfälle

47 Zwar plädiert Artikel 5 Absatz 1 für die Erarbeitung einer Strategie zur Verringerung der biologisch abbaubaren Abfälle, doch ist in Absatz 2 von einer Strategie zur Verringerung biologisch abbaubarer Siedlungsabfälle die Rede, was Zweifel weckt, ob die Hinzufügung dieses Bestimmungsworts den Einschluss anderer als Siedlungsabfälle entsprechend der Begriffsbestimmung in Artikel 2 Buchstabe b der Richtlinie — etwa gewerblicher Abfälle — verwehrt.

48 Die Antwort muss hier offensichtlich ebenso ausfallen wie die in den vorangegangenen Abschnitten vorgeschlagene. Die Richtlinie enthält Zielvorgaben, an deren Umsetzung die Mitgliedstaaten ihre Tätigkeit ausrichten müssen, wobei sie ermächtigt sind, weiter reichende Maßnahmen zu ergreifen, sofern sie dabei nicht gegen die genannten Grenzen oder das in Artikel 1 — wo der allgemeinere Begriff Ablagerung von Abfällen gebraucht wird — angeführte Ziel verstoßen. Somit ist es zulässig, dass die Strategie eine Verringerung nicht nur der biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle, sondern auch andersartiger Abfälle sicherstellt.

49 Außerdem können, worauf die niederländische Regierung und die deutsche Regierung hinweisen, gewerbliche Abfälle — wenn nicht vollständig, so doch zumindest zum Teil — biologisch abbaubar sein, weshalb sie in die nationale Strategie nach Artikel 5 Absatz 1 einzuschließen sind.

50 Folglich schließt die Richtlinie eine Anwendung der Vorschriften über Siedlungsabfälle auf gewerbliche Abfälle nicht aus.

e) Gesamtbeurteilung

51 Aus den obigen Ausführungen ergibt sich, dass die in Artikel 176 EG dafür aufgestellte Voraussetzung, dass nationale Vorschriften mit einem höheren Schutzniveau im Einklang mit dem Vertrag stehen, in jedem der im Hinblick auf die Richtlinie untersuchten Fälle erfüllt ist.

52 Allerdings ist entsprechend der von dem deutschen Gericht aufgeworfenen Frage zu klären, ob eine Gesamtbeurteilung dieser Faktoren zu einem anderen Ergebnis führen kann.

53 Diese Hypothese ist ohne jedes Zaudern auszuschließen, da das Bundesrecht nicht im Widerspruch zu der von den einschlägigen Gemeinschaftsrechtsinstrumenten vorgezeichneten Politik steht. Insbesondere sieht die Richtlinie eine Verringerung der zur Deponierung bestimmten biologisch abbaubaren Siedlungsabfälle in drei Etappen bis auf ein Niveau von 35 (Gewichts-)Prozent der 1995 erzeugten Gesamtmenge vor, ohne die Durchführung des Prozesses genauer vorzugeben. Die deutsche Verordnung erfasst auch die Abfälle, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, verlangt eine nicht nur mechanische Vorbehandlung, was wahrscheinlich zu einer deutlicheren Verringerung führt, und gibt kürzere Fristen vor. Insofern geht sie über die Richtlinienbestimmungen hinaus, beachtet aber ihre Mindestanforderungen, und es obliegt dem nationalen Gericht und nicht dem Gerichtshof, die Ziele der innerstaatlichen Regelung zu prüfen und mit denen der Gemeinschaft zu vergleichen.

54 Im Übrigen wurde in der Rechtsprechung darauf hingewiesen, dass die Gemeinschaftsumweltpolitik zwar auf ein hohes Schutzniveau abzielt, aber nicht unbedingt auf das in technischer Hinsicht höchstmögliche, da die sie bildenden Staaten immer darüber hinausgehen dürfen.

55 Aufgrund der Erwägungen in den vorstehenden Nummern schlage ich dem Gerichtshof vor, die erste Vorlagefrage und den ersten Teil der Vorlagefrage 2 a dahin zu beantworten, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 1999/31/EG im Rahmen des Artikels 176 EG verstärkte Umweltschutzmaßnahmen vorsehen dürfen, sofern sie nur die Ziele und Vorgaben der gemeinschaftsrechtlichen Normen erfüllen. Das ist der Fall, wenn die Deponiezulassung von Siedlungsabfällen und von Abfällen, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, von einem Kriterium abhängig gemacht wird, das im organischen Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz (bestimmt als Glühverlust oder als TOC) besteht, wenn verlangt wird, dass die Anteile früher als in der Richtlinie angegeben zu erreichen sind, und wenn schließlich die Annahme von Abfall von einer nicht nur mechanischen Vorbehandlung abhängig gemacht wird.

B — Zweiter Teil der Vorlagefrage 2 a und Frage 2 b: der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

56 Verhältnismäßigkeit verweist auf Zweckdienlichkeit und Angemessenheit im Verhältnis zwischen dem verfolgten Ziel und den zu seiner Verwirklichung eingesetzten Mitteln. Auch im Verhältnis zwischen zwei oder mehr Begriffen, Werten oder Parametern. Im Rechtsleben stellt sie einen allgemeinen Grundsatz dar, der verschiedene Erscheinungsformen annimmt und seinen Einfluss in der internationalen, der gemeinschaftlichen und der staatlichen Sphäre entfaltet.

57 Unbeschadet der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der deutschen Norm, die das Verwaltungsgericht Koblenz anhand seines eigenen Rechts vornehmen kann, beziehen sich die von ihm vorgelegten Zweifel auf die Ausbildung dieses Grundsatzes auf der Gemeinschaftsebene.

58 Vor der Prüfung dieser Zweifel ist das Problem zu lösen, das die Kommission und die Bundesregierung in ihren schriftlichen Erklärungen aufwerfen, wenn sie ausführen, dass dieser gemeinschaftsrechtliche Grundsatz auf die nationale Norm u. a. deshalb nicht anwendbar sei, weil er nach Artikel 5 EG nur die Maßnahmen der Gemeinschaft betreffe und derartige Maßnahmen in diesem Vorabentscheidungsverfahren nicht zu beurteilen seien.

59 Die vorgetragene Argumentation — insbesondere die der Kommission — erscheint zwar auf den ersten Blick überzeugend, doch handelt es sich um eine allgemeine Rechtsregel, die nicht auf den Bereich der angeführten Maßnahmen der Gemeinschaft begrenzt ist. Artikel 5 hat dem Grundsatz — nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes auf diesen Bereich begrenzt — Gestalt verliehen, ohne aber seinen Einfluss im gesamten Gemeinschaftsrecht zu beschränken. Wenn hingegen Artikel 176 EG die Gültigkeit verstärkter Schutzmaßnahmen nationalen Rechts von ihrer Vereinbarkeit mit dem Vertrag abhängig macht, so schließt er damit, wie ich bereits ausgeführt habe, nicht nur das geschriebene Recht, sondern auch die ihm zugrunde liegenden Ziele, Grundfreiheiten, Politiken und Prinzipien mit ein. Daher lässt sich der Ausdruck mit diesem Vertrag nicht auf dessen konkrete Vorschriften reduzieren.

60 Unter dieser Prämisse entfaltet der genannte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit seine Wirkungen gegenüber jeder gemeinschaftlichen Tätigkeit, ob sie nun von der Gemeinschaft selbst ausgeht oder aber von den sie bildenden Mitgliedstaaten, wenn diese eine als solche bezeichnete Gemeinschaftskompetenz wahrnehmen.

61 Das Problem besteht deshalb in der Feststellung, ob die Norm oder das Verhalten eines Mitgliedstaats eine derartige Tätigkeit darstellt. Nur wenn dies zu bejahen ist, kommt der Grundsatz ins Spiel. Seine Anwendbarkeit hängt nicht von den Auswirkungen der innerstaatlichen Norm auf die Rechtsordnung der Union ab, sondern von ihrer Eingliederung in diese Rechtsstruktur. Wenn also Verhältnismäßigkeit ein angemessenes Verhältnis zwischen dem verfolgten Ziel und den zu seiner Verwirklichung eingesetzten Mitteln impliziert, dann erscheint es logisch, dass sie nur beim Vorliegen von Zielen und Mitteln auf europäischer Ebene auch auf dieser Ebene überprüft werden kann, was dann nicht der Fall ist, wenn etwa ein Gemeinschaftsziel zugrunde gelegt wird, aber ein Instrument anderer Natur eingesetzt wird.

62 In diesem Zusammenhang ist es Sache des nationalen Richters, die entsprechende Beurteilung vorzunehmen — unter Berücksichtigung dessen, dass die Mitgliedstaaten Normen erlassen, die in verschiedener Weise mit der supranationalen Sphäre in Verbindung stehen, was von der reinen Ausführung bis zur völligen Loslösung reicht. Außerdem kann die Ausbildung dieses Grundsatzes auch nicht dieselbe Bedeutung haben, die ihm im Recht der Union zukommt. Jedenfalls ist der Gerichtshof nicht befugt, die Angemessenheit einer innerstaatlichen Regelung am gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen, insbesondere dann nicht, wenn wie hier sehr präzise technische Aspekte auftreten und keine Daten vorgelegt wurden, die eine vernünftige Beurteilung ermöglichen würden.

63 Nach alledem schlage ich vor, den zweiten Teil der Vorlagefrage 2 a und die Frage 2 b dahin zu beantworten, dass die Feststellung, ob eine Norm oder ein Verhalten eines Mitgliedstaats den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, Sache des nationalen Richters ist, nachdem er die entsprechende Tätigkeit zuvor als gemeinschaftliche eingestuft hat.

VIII — Ergebnis

64 Angesichts der vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, die vom Verwaltungsgericht Koblenz zur Vorabentscheidung vorgelegten Fragen wie folgt zu beantworten:

1. Was die erste Vorlagefrage und den ersten Teil der Vorlagefrage 2 a anbelangt, so dürfen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 1999/31/EG im Rahmen des Artikels 176 EG verstärkte Umweltschutzmaßnahmen vorsehen, sofern sie nur die Ziele und Vorgaben der gemeinschaftsrechtlichen Normen erfüllen. Das ist der Fall, wenn die Deponiezulassung von Siedlungsabfällen und von Abfällen, die wie Siedlungsabfälle entsorgt werden können, von einem Kriterium abhängig gemacht wird, das im organischen Anteil des Trockenrückstandes der Originalsubstanz (bestimmt als Glühverlust oder als TOC) besteht, wenn verlangt wird, dass die Anteile früher als in der Richtlinie angegeben zu erreichen sind, und wenn schließlich die Annahme von Abfall von einer nicht nur mechanischen Vorbehandlung abhängig gemacht wird.

2. Was den zweiten Teil der Vorlagefrage 2 a und die Frage 2 b anbelangt, so ist die Feststellung, ob eine Norm oder ein Verhalten eines Mitgliedstaats den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet, Sache des nationalen Richters, nachdem er die entsprechende Tätigkeit zuvor als gemeinschaftliche eingestuft hat.