Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 27.01.2005 – C-109/04

Schlussanträge des Generalanwalts

L. A. Geelhoed

vom 27. Januar 2005

I — Einleitung

1 In diesem Verfahren hat das deutsche Bundesverwaltungsgericht dem Gerichtshof eine Frage nach der Vereinbarkeit nationaler Vorschriften mit Artikel 39 EG vorgelegt, die die Fahrtkostenerstattung für Rechtsreferendare auf den Teil der Reise beschränken, der über deutsches Hoheitsgebiet führt.

II — Tatsächlicher und rechtlicher Hintergrund

A — Nationales Recht

2 § 7 Absatz 4 Sätze 4 und 5 der Verordnung über die Gewährung von Trennungsentschädigung (TEVO) des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: Land) vom 29. April 1988 sieht in der für die vorliegende Rechtssache maßgebenden Fassung vor, dass einem Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst bei Zuweisung zu einer Wahlstelle im Ausland das Tages- und Übernachtungsgeld nur nach den Sätzen für Inlandsdienstreisen bemessen wird. Die bei Hinund Rückreise zu einer solchen Stelle entstandenen Fahrtauslagen werden nur für die niedrigste Klasse regelmäßig verkehrender Beförderungsmittel bis zum deutschen Grenzort und zurück erstattet (§ 6 Absatz 7 TEVO).

3 Eine entsprechende Regelung gilt nach § 7 Absatz 7 in Verbindung mit § 5 Absatz 4 TEVO für Reisebeihilfen für Familienheimfahrten während des Vorbereitungsdienstes.

B — Der vorliegende Rechtsstreit und das Vorabentscheidungsersuchen

4 Während des juristischen Vorbereitungsdienstes, der der zweiten juristischen Staatsprüfung in Deutschland vorausgeht, verbrachte der Kläger des Ausgangsverfahrens, Herr Karl Robert Kranemann, auf eigenen Wunsch vier Monate als Referendar in einer Londoner Anwaltskanzlei. Er wohnte zu dieser Zeit in Aachen (Deutschland) und war Beamter auf Widerruf nach deutschem Recht.

5 Während dieser Zeit erhielt er vom Land, dem Beklagten des Ausgangsverfahrens, neben seinen Anwärterbezügen eine Trennungsentschädigung in Höhe von 1686,68 DM. Darüber hinaus beantragte er beim Land die Erstattung der Kosten seiner Hinund Rückreise von seinem Aachener Wohnsitz zu seiner Ausbildungsstelle sowie die Erstattung der Kosten einer Wochenendheimfahrt im November 1995, was sich insgesamt auf 539,60 DM belief. Auf seinen Antrag hin erhielt er lediglich 83,25 DM, was dem Tagegeld für eine Dienstreise und dem Übernachtungsgeld entsprach. Insbesondere wurden ihm nicht die beantragten weiteren Reisekosten erstattet, weil nach der TEVO die Reisekostenerstattung auf den für die Inlandsreise erforderlichen Betrag beschränkt war und Aachen als inländischer Grenzort angesehen wurde.

6 Die Klage von Herrn Kranemann gegen diesen ablehnenden Bescheid und seine Berufung blieben erfolglos. Er legte daher Revision beim Bundesverwaltungsgericht ein, das beschlossen hat, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage vorzulegen: Ist eine nationale Rechtsvorschrift mit Artikel 39 EG vereinbar, die einem Rechtsreferendar, der einen Teil seiner vorgeschriebenen Ausbildung bei einer Wahlstation in einem anderen Mitgliedstaat absolviert, einen Anspruch auf Erstattung seiner Reisekosten nur in der Höhe gewährt, die auf den inländischen Teil der Reise entfallt?

7 Das nationale Gericht hat Zweifel insbesondere hinsichtlich folgender Aspekte: 1. Gelten Rechtsreferendare, die das erste Staatsexamen bestanden haben, als Arbeitnehmer? 2. Gilt die bloße Weigerung eines Arbeitgebers, Fahrtkosten für eine Ausbildungszeit im Ausland zu erstatten, als eine gegen Artikel 39 EG verstoßende Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit? 3. Verpflichtet Artikel 39 EG zur Erstattung der Kosten einer Familienheimfahrt zusätzlich zur Erstattung der Grundkosten für die Hinund Rückreise zum Ausbildungsort? 4. Lässt sich, wenn dies der Fall ist, eine derartige Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit sinnvoll mit Haushaltserwägungen rechtfertigen?

8 Nach Artikel 23 der Satzung des Gerichtshofes haben im vorliegenden Verfahren Herr Kranemann, das Land und die Kommission schriftliche Erklärungen eingereicht.

III — Würdigung

9 Die vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegte Frage lässt sich meines Erachtens am besten in drei Schritten beantworten. Fällt erstens eine Vorschrift wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende in den formalen Geltungsbereich von Artikel 39 EG? Beschränkt zweitens, wenn dies der Fall ist, eine solche Vorschrift die Freizügigkeit in einem mit Artikel 39 EG unvereinbaren Maß? Gibt es drittens, wenn dies zutrifft, eine sinnvolle Rechtfertigung für eine derartige Vorschrift? Ich werde diese Fragen der Reihe nach kurz behandeln.

A — Fällt eine solche Vorschrift in den formalen Geltungsbereich von Artikel 39 EG?

10 Meiner Ansicht nach ist klar, dass eine Vorschrift wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende in den formalen Geltungsbereich von Artikel 39 EG fallt. In dieser Hinsicht sind in den Erklärungen der Verfahrensbeteiligten drei mögliche Fragen aufgeworfen worden: nämlich ob Rechtsreferendare Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 39 EG sind, ob es sich hier um einen rein internen Sachverhalt eines Mitgliedstaats handelt, dem es an einer hinreichenden Beziehung zum Gemeinschaftsrecht fehlt, und ob Rechtsreferendare unter die Ausnahme des Artikels 39 Absatz 4 EG für die öffentliche Verwaltung fallen.

Sind Rechtsreferendare Arbeitnehmer im Sinne von Artikel 39 EG?

11 Das Land trägt vor, dass den Leistungen eines Rechtsreferendars während seiner Ausbildung kein wirtschaftlicher Wert zukomme und dass sie nicht im Sinne der Rechtsprechung vergütet würden.

12 Dieses Argument ist nach meiner Ansicht zurückzuweisen.

13 Nach gefestigter Rechtsprechung ist der gemeinschaftliche Begriff Arbeitnehmer weit auszulegen und anhand objektiver Kriterien zu definieren, die das Arbeitsverhältnis im Hinblick auf die Rechte und Pflichten der betroffenen Personen kennzeichnen. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass das wesentliche Merkmal des Arbeitsverhältnisses darin besteht, dass jemand während einer bestimmten Zeit für einen anderen nach dessen Weisungen Leistungen erbringt, für die er als Gegenleistung eine Vergütung erhält. Weder der Charakter sui generis des Beschäftigungsverhältnisses nach nationalem Recht noch das Produktivitätsniveau der betreffenden Person, noch die Herkunft der Mittel, aus denen die Vergütung gezahlt wird, oder die begrenzte Höhe der Vergütung kann irgendeine Auswirkung darauf haben, ob die Person ein Arbeitnehmer im Sinne des Gemeinschaftsrechts ist.

14 So hat der Gerichtshof die Auffassung vertreten, dass Studienreferendare in Deutschland als Arbeitnehmer anzusehen sind, und dazu ausgeführt, dass [d]er Umstand, dass der pädagogische Vorbereitungsdienst, ebenso wie die Lehrzeit bei anderen Berufen, als eine mit der eigentlichen Ausübung des Berufes verbundene praktische Vorbereitung angesehen werden kann, ... die Anwendung des Artikels [39] Absatz 1 nicht [verhindert], wenn dieser Dienst unter den Bedingungen einer Tätigkeit im Lohn- und Gehaltsverhältnis abgeleistet wird.

15 Es kommt insbesondere darauf an, ob Rechtsreferendare eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausüben, wobei solche Tätigkeiten außer Betracht bleiben, die wegen ihres geringen Umfangs als völlig untergeordnet und unwesentlich zu betrachten sind. Meiner Ansicht nach ist dieses Kriterium im vorliegenden Fall aus folgenden Gründen erfüllt.

16 Erstens sind die Aufgaben, die von Rechtsreferendaren wie Herrn Kranemann erledigt werden und die z. B. die Abfassung von Vermerken, juristische Recherchen und die Aktenbearbeitung umfassen können, als tatsächliche und echte Leistungen anzusehen, die den Ausbildern der Referendare erbracht werden. Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluss festgestellt hat, kann insbesondere nicht gesagt werden, dass die von einem Rechtsreferendar während seiner Ausbildung erledigten Aufgaben nur ihm selbst und nicht auch seinem Ausbilder zugute kämen.

17 Zweitens erfüllt die Unterhaltsbeihilfe, die der Referendar während seiner Ausbildungszeit erhält, die Voraussetzungen einer Vergütung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes. Insoweit steht die Tatsache, dass diese möglicherweise geringer ist als die Vergütung für eine Vollzeittätigkeit, nicht der Qualifizierung der Rechtsreferendare als Arbeitnehmer entgegen, sofern eine tatsächliche und echte Tätigkeit ausgeübt wird. Außerdem beziehen viele Rechtsreferendare ein Praktikantengehalt von ihrer Ausbildungsstelle, das auch die Voraussetzungen einer Vergütung in diesem Sinne erfüllt.

Handelt es sich im Fall von Herrn Kranemann um einen rein innerdeutschen Sachverhalt?

18 Das Land macht geltend, dass der dem Ausgangsverfahren zugrunde liegende Sachverhalt ein rein interner eines Mitgliedstaats sei und somit nicht in den Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts falle, denn die Ausbildungszeit eines Referendars im Ausland sei lediglich Bestandteil seiner Ausbildung für den Erwerb eines nationalen juristischen Abschlusses.

19 Wie das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluss ausführt, ist dieses Argument nicht stichhaltig. Meiner Ansicht nach ist die Entscheidung von Herrn Kranemann, vier Monate seiner Referendarzeit in einem anderen Mitgliedstaat zu verbringen, ein hinreichender Anknüpfungspunkt für die Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts auf seinen Fall.

Ist Artikel 39 Absatz 4 EG anwendbar?

20 Das vorlegende Gericht wirft die Frage einer möglichen Anwendung von Artikel 39 Absatz 4 EG auf, der die Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung vom Anwendungsbereich des Artikels 39 EG ausnimmt.

21 Meiner Ansicht nach ist klar, dass Rechtsreferendare wie Herr Kranemann nicht unter die Ausnahme des Artikels 39 Absatz 4 EG fallen. Diese Vorschrift gilt nur für Posten, die eine unmittelbare oder mittelbare Teilnahme an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung von Aufgaben mit sich bringen, die auf die Wahrung der allgemeinen Belange des Staates oder anderer öffentlicher Körperschaften gerichtet sind, vor allem wenn die Beschäftigung eine besondere Verbundenheit zum Staat ausdrückt.

22 Ich meine, dass es keinen Grund für die Feststellung gibt, dass eine solche Verbundenheit im Fall eines Rechtsreferendars vorliegt. Ähnlich hat der Gerichtshof im Urteil Reyners die Auffassung vertreten, dass die Ausübung des Rechtsanwaltsberufs nicht mit der Ausübung öffentlicher Gewalt im Sinne von Artikel 45 EG verbunden [ist]. Dies gilt insbesondere auch für Ausbildungszeiten in einem privaten Unternehmen wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Zeit, die Herr Kranemann in einer Londoner Anwaltskanzlei verbracht hat. Wie der Gerichtshof im Urteil Kommission/Italien ausgeführt hat, umfasst der Begriff ,Beschäftigung in der öffentlichen Verwaltung' nicht die Beschäftigung im Dienst einer natürlichen oder juristischen Person des Privatrechts, unabhängig von den Aufgaben, die der Beschäftigte zu erfüllen hat.

23 Diese auf der Natur des Beschäftigungsverhältnisses beruhende Begründung wird nicht durch den formalen Status der Rechtsreferendare als Beamte auf Widerruf berührt. Die Natur der Rechtsbeziehungen zwischen dem Arbeitnehmer und seinem Arbeitgeber ist für die Anwendbarkeit von Artikel 39 EG nicht entscheidend.

B — Beschränk eine derartige Vorschrift die Arbeitnehmerfreizügigkeit in einem nach Artikel 39 EG untersagten Ausmaß?

24 Als nächster Schritt ist zu prüfen, ob, wenn eine Vorschrift wie die in Rede stehende in den formalen Anwendungsbereich von Artikel 39 EG fällt, sie die Arbeitnehmerfreizügigkeit behindern kann.

25 Insoweit vertreten das vorlegende Gericht und das Land die Auffassung, dass eine solche Vorschrift die Freizügigkeit der Arbeitnehmer in der Europäischen Union praktisch nicht beschränke, weil eine Weigerung, die Fahrtkosten zu erstatten, die Entscheidung des Referendars, ins Ausland zu gehen, nicht wirklich beeinflusse, da es nur um relativ geringe Beträge gehe. Dies werde dadurch belegt, dass sich Rechtsreferendare heutzutage oft dafür entschieden, einen Teil ihrer Ausbildungszeit im Ausland abzuleisten.

26 Dieses Argument finde ich nicht überzeugend. Es ist klar, dass sich das Verbot des Artikels 39 EG auf nationale Vorschriften erstreckt, die, auch wenn sie unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betroffenen Arbeitnehmer anwendbar sind, deren Freizügigkeit beeinträchtigen. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, [stellen a]uch unterschiedslos anwendbare Bestimmungen, die einen Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats daran hindern oder davon abhalten, sein Herkunftsland zu verlassen, um von seinem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch zu machen, ... Beeinträchtigungen dieser Freiheit dar.

27 Ich glaube nicht, dass die Weigerung, Fahrtkosten für Ausbildungszeiten im Ausland zu erstatten, einen Referendar nicht davon abhalten würde, sein Recht auf Freizügigkeit auszuüben. Die Frage, ob ein Arbeitnehmer von der Ausübung dieses Rechts abgehalten werden könnte, ist unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls zu prüfen. Insoweit müssen, wie Herr Kranemann in seinen Erklärungen bemerkt hat, die in der vorliegenden Rechtssache in Rede stehenden Beträge, mögen sie auch relativ gering sein, im Zusammenhang mit der begrenzten Höhe der Unterhaltsbeihilfe gesehen werden, die Rechtsreferendare während ihres Vorbereitungsdienstes erhalten. Berücksichtige ich das, so meine ich, dass bei Fehlen zusätzlicher finanzieller Mittel der Umstand, dass die Fahrtkosten für eine in Deutschland, nicht aber in einem anderen Mitgliedstaat absolvierte Vorbereitungszeit vollständig erstattet werden, durchaus die Entscheidung eines Referendars beeinflussen kann, ob er sein Recht auf Freizügigkeit aus Artikel 39 EG ausüben soll.

28 Insoweit besteht eine gewisse Ähnlichkeit zwischen der vorliegenden Rechtssache und der Rechtssache Köbler, worauf die Kommission hingewiesen hat. In dieser Rechtssache hatte der Kläger, der als Universitätsprofessor im Dienst des österreichischen Staates stand, eine besondere Dienstalterszulage beantragt, die nach fünfzehnjähriger Dienstzeit an österreichischen Universitäten zuerkannt wird. Dieser Antrag wurde abgelehnt, weil der Kläger, der unter Berücksichtigung seiner Berufserfahrung an den Universitäten aller betreffenden Mitgliedstaaten fünfzehn Dienstjahre aufweisen konnte, diese Erfahrung nicht allein an österreichischen Universitäten erworben hatte. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass eine solche Regelung die Freizügigkeit der Arbeitnehmer behindern kann. Er hat insbesondere das Argument zurückgewiesen, dass die Vergütung ausländischer Professoren oft höher sei als die, die Professoren an österreichischen Universitäten — auch unter Berücksichtigung der besonderen Dienstalterszulage — beziehen, weil das einschlägige österreichische Recht eine Vorschrift enthalte, wonach zugewanderten Professoren ein höheres Grundgehalt gewährt werden könne, um die Einstellung von an ausländischen Universitäten tätigen Professoren zu fördern. Nach Auffassung des Gerichtshofes hat dies nichts daran geändert, dass die fragliche Vorschrift eine Ungleichbehandlung zwischen zugewanderten Universitätsprofessoren und österreichischen Universitätsprofessoren darstellte und so zu einer Beeinträchtigung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer führte.

29 Aus den gleichen Gründen bin ich der Auffassung, dass die Weigerung, Referendaren, die im Ausland ihre Ausbildung ableisten, die Kosten ihrer Familienheimfahrten unter denselben Bedingungen zu erstatten wie Referendaren, die ihre Ausbildung in Deutschland absolvieren, grundsätzlich eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellt. Selbst wenn es sich auf den ersten Blick um einen relativ geringen Betrag handelt, kann dies doch die Entscheidung eines Referendars beeinflussen, ob er einen Teil seiner Ausbildung im Ausland verbringt, weil er möglicherweise über begrenzte finanzielle Mittel verfügt.

C — Gibt es eine Rechtfertigung für eine derartige Vorschrift, so dass sie mit Artikel 39 EG vereinbar ist?

30 Der letzte Schritt der vorliegenden Prüfung besteht in der Frage, ob eine Vorschrift wie die in Rede stehende durch Gründe der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt werden kann.

31 Insoweit führt das vorlegende Gericht in seinem Vorlagebeschluss aus, dass es zweifelhaft sei, ob, falls eine derartige Vorschrift eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstelle, diese durch nationale Haushaltserwägungen gerechtfertigt werden könne. Ich stelle fest, dass das Land selbst keine solche Rechtfertigung in seinen schriftlichen Erklärungen vorgebracht hat.

32 Es ist klar, dass rein wirtschaftliche Gründe einschließlich nationaler Haushaltserwägungen grundsätzlich keine relevante Rechtfertigung für eine Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit darstellen.

33 Hierzu bezieht sich die Kommission auf die Rechtssache Kohll, in der es darum ging, ob luxemburgische Vorschriften, nach denen die Erstattung der Kosten einer Zahnbehandlung durch einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Zahnarzt von einer Genehmigung der Sozialversicherung des Versicherten abhing, mit Artikel 49 EG vereinbar waren. In dieser Rechtssache hat der Gerichtshof zu dem Argument, derartige Vorschriften seien erforderlich, damit das System der sozialen Sicherheit nicht aus dem Gleichgewicht gerate, die Auffassung vertreten, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Risiko einer ernstlichen Störung des finanziellen Gleichgewichts des Systems der sozialen Sicherheit einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt, der eine solche Beschränkung rechtfertigen kann.

34 Ich möchte betonen, dass die Entscheidung des Gerichtshofes in der Rechtssache Kohll nach meiner Ansicht keineswegs den allgemeinen Grundsatz in Frage stellt, dass wirtschaftliche Gründe nicht ausreichen, um eine Beschränkung des Freizügigkeitsrechts zu rechtfertigen. Vielmehr hat der Gerichtshof diese Entscheidung im Kontext einer ganz spezifischen Sachlage getroffen, bei der nämlich die mögliche Rechtfertigung für die fragliche Vorschrift in der Wahrung der Kohärenz eines bestimmten nationalen Systems der sozialen Sicherheit lag. Die sich in einer solchen Situation ergebenden Belange unterscheiden sich grundlegend von den Belangen, die sich ergeben, wenn, wie in der vorliegenden Rechtssache vorgetragen, das Ziel der fraglichen Vorschrift allgemein in der Wahrung von öffentlichen Haushaltsinteressen besteht.

35 Insoweit ist die Feststellung sicher richtig, dass nationale oder regionale Exekutivorgane Haushaltserwägungen bei der Entscheidung Rechnung tragen dürfen, ob und inwieweit den Rechtsreferendaren Reisekosten und andere Auslagen erstattet werden. Dabei sind sie jedoch gehalten, das grundlegende Prinzip der Arbeitnehmerfreizügigkeit zu berücksichtigen, wie es in den Nummern 10 ff. dieser Schlussanträge dargelegt wurde, und jedes gewählte Erstattungssystem muss mit diesem Prinzip im Einklang stehen.

IV — Ergebnis

36 Ich bin deshalb der Auffassung, dass der Gerichtshof die vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegte Frage wie folgt beantworten sollte:

Eine nationale Vorschrift, die die Erstattung der Reisekosten eines Rechtsreferendars auf den Teil der Reise beschränkt, der über das Gebiet des betreffenden Mitgliedstaats führt, stellt eine Beschränkung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer dar, die gegen Artikel 39 EG verstößt.