Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.03.2005 – C-437/03

Schlussanträge des Generalanwalts

Antonio Tizzano

vom 17. März 2005

1 In der vorliegenden Rechtssache wirft die Kommission der Europäischen Gemeinschaften der Republik Österreich vor, gegen diejenigen Vorschriften der Richtlinien 78/686/EWG und 78/687/EWG verstoßen zu haben, die die Tätigkeit des Zahnarztes den Berufsangehörigen mit einer Zahnarztfachausbildung vorbehalten, sowie gegen diejenigen, die bestimmen, wann und unter welchen Bedingungen diese Tätigkeit ausnahmsweise von Berufsangehörigen mit einer ärztlichen Ausbildung ausgeübt werden darf.

I — Rechtlicher Rahmen

A — Gemeinschaftsrecht

2 In den vergangenen Jahren hat der Rat in dem Bestreben, die Freizügigkeit der Berufsangehörigen zu erleichtern, für einige Tätigkeiten zwei parallele Richtlinien erlassen: die eine zur Koordinierung der in den einzelnen Mitgliedstaaten für die Aufnahme und die Ausübung der betreffenden Tätigkeit aufgestellten Ausbildungsvoraussetzungen und die andere zur Regelung der gegenseitigen Anerkennung der zum Abschluss dieser Ausbildung vergebenen Diplome.

3 Im vorliegenden Fall geht es speziell um die beiden Richtlinien betreffend die Tätigkeit des Zahnarztes, d. h. die Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 für die gegenseitige Anerkennung der Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes und für Maßnahmen zur Erleichterung der tatsächlichen Ausübung des Niederlassungsrechts und des Rechts auf freien Dienstleistungsverkehr (im Folgenden: Anerkennungsrichtlinie) und die Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Tätigkeiten des Zahnarztes (im Folgenden: Koordinierungsrichtlinie) jeweils in der durch die Akte über den Beitritt Österreichs, Finnlands und Schwedens geänderten Fassung.

Die Koordinierungsrichtlinie

4 Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie bestimmt:

(1) Die Mitgliedstaaten machen die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes unter den in Artikel 1 der [Anerkennungs-]Richtlinie ... genannten Bezeichnungen vom Besitz eines in Anhang A derselben Richtlinie genannten Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises abhängig, das bzw. der garantiert, dass der Betreffende im Verlauf seiner gesamten Ausbildungszeit ... [bestimmte Kenntnisse] erworben hat ...

...

Diese Ausbildung muss ihm die erforderlichen Fähigkeiten zur Ausübung aller Tätigkeiten der Verhütung, Diagnose und Behandlung von Anomalien und Krankheiten von Zähnen, Mund und Kiefer sowie der dazugehörigen Gewebe vermitteln.

(2) Eine solche zahnärztliche Ausbildung umfasst mindestens fünf Jahre theoretischen und praktischen Unterricht auf Vollzeitbasis, der die im Anhang aufgeführten Fächer umfasst, an einer Universität, an einem Hochschulinstitut mit anerkannt gleichem Niveau oder unter Aufsicht einer Universität.

5 In Artikel 2 Absatz 1 heißt es dann:

Die Mitgliedstaaten sorgen dafür, dass die Weiterbildung, die zum Erwerb eines Diploms, Prüfungszeugnisses oder sonstigen Befähigungsnachweises eines Fachzahnarztes führt, mindestens die nachstehenden Bedingungen erfüllt:

a) ... Abschluss und ... Anerkennung der Gültigkeit eines fünfjährigen Studiums theoretischen und praktischen Unterrichts auf Vollzeitbasis im Rahmen der in Artikel 1 genannten Ausbildung ...

6 Schließlich bestimmt Artikel 6 Absatz 1:

Bei den von Artikel 19 der [Anerkennungs-] Richtlinie ... Begünstigten gelten die in Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe a) genannten Voraussetzungen als erfüllt.

Die Anerkennungsrichtlinie

7 Artikel 1 der Anerkennungsrichtlinie bestimmt:

Diese Richtlinie gilt für die in Artikel 5 der Richtlinie 78/687/EWG beschriebenen und unter folgenden Bezeichnungen ausgeübten Tätigkeiten des Zahnarztes:

...

in Österreich: Titel, den Österreich den Mitgliedstaaten und der Kommission bis spätestens 31. Dezember 1998 mitteilt

...

8 Ferner heißt es in Artikel 2:

Jeder Mitgliedstaat erkennt die in Anhang A dieser Richtlinie aufgeführten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes, die die anderen Mitgliedstaaten den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten nach Artikel 1 der [Koordinierungs-] Richtlinie ausstellen, an und verleiht ihnen in seinem Gebiet die gleiche Wirkung in Bezug auf die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten des Zahnarztes wie den von ihm ausgestellten Diplomen, Prüfungszeugnissen und sonstigen Befähigungsnachweisen.

9 Artikel 19b, der hier von besonderem Interesse ist, bestimmt:

Von dem Zeitpunkt an, zu dem die Republik Österreich die Maßnahmen trifft, um dieser Richtlinie nachzukommen, erkennen die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Ausübung der in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise der Ärzte an, die in Österreich Personen ausgestellt werden, die ihre Universitätsausbildung vor dem 1. Januar 1994 begonnen hatten, sofern ihnen eine Bescheinigung der zuständigen österreichischen Behörden darüber beigefügt ist, dass sich die betreffenden Personen während der letzten fünf Jahre vor Ausstellung der Bescheinigung mindestens drei Jahre lang ununterbrochen tatsächlich und rechtmäßig sowie hauptsächlich den unter Artikel 5 der [Koordinierungs-] Richtlinie fallenden Tätigkeiten gewidmet haben und dass sie berechtigt sind, diese Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gemäß Anhang A.

Von dem in Absatz 1 genannten Erfordernis einer dreijährigen Tätigkeit befreit sind Personen, die ein mindestens dreijähriges erfolgreiches Studium absolviert haben, über dessen Gleichwertigkeit mit der in Artikel 1 der [Koordinierungs-] Richtlinie genannten Ausbildung eine Bescheinigung der zuständigen Stellen vorliegt.

10 Anhang A enthält schließlich eine Liste der Bezeichnungen der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise des Zahnarztes.

Nationales Recht

11 Vor dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union konnte die Tätigkeit des Zahnarztes dort von zwei Kategorien von Berufsangehörigen ausgeübt werden, die beide nicht über eine zahnärztliche Ausbildung auf Universitätsniveau verfügten:

die Dentisten, die eine dreijährige nicht universitäre Ausbildung erhielten (diese Ausbildung wird seit dem 31. Dezember 1975 nicht mehr angeboten);

sowie die Fachärzte für Zahn-, Mundund Kieferheilkunde (im Folgenden: Fachärzte), die über eine medizinische Universitätsausbildung, ergänzt durch eine zahnärztliche Fachausbildung, verfügen.

12 Nach dem Beitritt erließ Österreich, um der Koordinierungs- und der Anerkennungsrichtlinie nachzukommen, drei Regelungen (das Ärztegesetz 1998, die Novelle zum Dentistengesetz und die EWR-Ärzte-Qualifikationsnachweisverordnung), durch die eine umfassende Neuordnung der Rechtsvorschriften auf diesem Gebiet vorgenommen wurde.

13 Insbesondere wurde durch diese der Beruf des Zahnarztes eingeführt, den dieser, wie in Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie vorgesehen, nach Abschluss einer Universitätsausbildung im Fachbereich Zahnmedizin aufnimmt und ausübt.

14 Im Übrigen wurde in Bezug auf die beiden bereits bestehenden Berufe Folgendes vorgesehen:

die noch tätigen Dentisten können von ihrer Standesvertretung die in Artikel 19b der Anerkennungsrichtlinie vorgesehene Bescheinigung erhalten und damit weiter praktizieren, allerdings unter der Bezeichnung Zahnarzt oder Zahnarzt (Dentist) (§§ 4 Absatz 3 und 6 der Novelle zum Dentistengesetz);

die Fachärzte dagegen üben ihren Beruf weiter unter ihrer Bezeichnung aus (§§ 17 und 23 Ärztegesetz).

15 Entsprechend dem geänderten rechtlichen Rahmen hat die Republik Österreich der Kommission am 29. Juli 1999 gemäß Artikel 1 der Anerkennungsrichtlinie mitgeteilt, dass die Tätigkeit des Zahnarztes in ihrem Hoheitsgebiet unter den Bezeichnungen Zahnarzt, Zahnarzt (Dentist) und Facharzt ausgeübt wird.

16 Im Anschluss an diese Mitteilung änderte Österreich erneut die einschlägigen Rechtsvorschriften, indem vorgesehen wurde, dass die Fachärzte die Wahl haben, unter dieser Bezeichnung oder unter der Bezeichnung Zahnarzt zu praktizieren (§ 43 Absatz 7 Ärztegesetz in der Fassung der Ärztegesetz-Novelle).

II — Sachverhalt und Verfahren

17 Nach einer Prüfung der genannten Vorschriften ergaben sich für die Kommission Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit der Anerkennungs- und der Koordinierungsrichtlinie, so dass sie am 24. Juli 2000 ein Mahnschreiben an Österreich richtete.

18 Diesem Schreiben folgte am 18. Juli 2001 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der Österreich aufgefordert wurde, den Verpflichtungen aus den genannten Richtlinien binnen zwei Monaten nachzukommen.

19 Da die Kommission mit den gegebenen Erläuterungen und Antworten nicht zufrieden war, beantragte sie mit Klageschrift, die am 16. Oktober 2003 eingereicht wurde, der Gerichtshof möge feststellen:

1. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 und 19b der [Anerkennungs-]Richtlinie ... und aus Artikel 1 der [Koordinierungs-] Richtlinie ... verstoßen, indem sie den österreichischen Dentisten in den §§ 6 und 4 Absatz 3 des Dentistengesetzes die Möglichkeit eröffnet, unter der Bezeichnung Zahnarzt bzw. Zahnarzt (Dentist) ihre Tätigkeit auszuüben sowie die Ausnahmeregelung des Artikels 19b der [Anerkennungs-]Richtlinie ... in Anspruch zu nehmen, obwohl die Dentisten nicht die Mindestvoraussetzungen des Artikels 1 der [Koordinierungs-]Richtlinie ... erfüllen, um unter die Regelungen der ... [Anerkennungsund der Koordinierungsrichtlinie] zu fallen.

2. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 und 19b der [Anerkennungs-] Richtlinie verstoßen, indem sie, gemäß dem Ärztegesetz, §§ 17 und 23, den österreichischen Fachärzten für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde erlaubt, unter Verstoß gegen Artikel 19b der [Anerkennungs-] Richtlinie weiterhin unter dieser Bezeichnung ihre Tätigkeit auszuüben, und eine Gleichstellung jener Fachärzte mit den Zahnärzten insoweit fehlt, dass die Fachärzte berechtigt sind, ihre Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben, wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gemäß Anhang A (Zahnärzte).

III — Rechtliche Würdigung

Vorbemerkung

20 Vor einer Prüfung der beiden Rügen, die die Kommission gegenüber Österreich erhoben hat, halte ich eine Klärung des Umfangs der Verpflichtungen für erforderlich, die sich für die Mitgliedstaaten aus den fraglichen Richtlinien ergeben, insbesondere, was die Beschränkung der zahnärztlichen Tätigkeit auf bestimmte Berufsangehörige angeht.

21 Nach Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten diese Tätigkeit denjenigen vorbehalten, die im Besitz eines nach einer zahnärztlichen Ausbildung auf Universitätsniveau entsprechend den Mindestvoraussetzungen dieser Richtlinie erworbenen Befähigungsnachweises sind.

22 Da die zahnärztliche Tätigkeit vor dem Erlass der Richtlinien (oder vor dem Beitritt zur Union) in einigen Mitgliedstaaten von Ärzten ausgeübt wurde, die nicht über diese Fachausbildung verfügten, führte der Gemeinschaftsgesetzgeber in den Artikeln 19, 19a und 19b der Anerkennungsrichtlinie (auf die in Artikel 6 Absatz 1 der Koordinierungsrichtlinie Bezug genommen wird) spezielle Ausnahmebestimmungen für diese Ärzte ein. Derartige Maßnahmen sind insbesondere für Italien, Spanien und auch Österreich vorgesehen.

23 Durch diese Bestimmungen sind die Ärzte, die bereits eine zahnärztliche Tätigkeit ausübten, den Berufsangehörigen gleichgestellt, die über die neue Ausbildung verfügen; dies hat zur Folge, dass sie ihre Tätigkeit unter den in der Richtlinie aufgestellten Voraussetzungen im Herkunftsstaat fortführen und ihren Befähigungsnachweis in den anderen Mitgliedstaaten anerkennen lassen können.

24 Es handelt sich somit eindeutig um eine Ausnahmeregelung von den allgemeinen Vorschriften über die Ausbildungsvoraussetzungen nach der Koordinierungsrichtlinie. Als solche muss sie nach den anerkannten Grundsätzen auf diesem Gebiet eng ausgelegt werden.

25 Dies bedeutet für den vorliegenden Fall, dass andere als die in den Gemeinschaftsrichtlinien — insbesondere in Artikel 1 der Koordinierungsrichtlinie und in den speziellen Vorschriften, die ausdrückliche Ausnahmen hiervon vorsehen — genannten Berufsangehörigen nicht zur Ausübung der Tätigkeit des Zahnarztes zugelassen werden können.

26 Gerade unter Rückgriff auf diese Grundsätze hatte der Gerichtshof im Urteil Kommission/Italien vom 1. Juni 1995 Gelegenheit festzustellen, dass die fragliche Regelung nicht auf andere Personengruppen ausgedehnt werden kann, um diesen die Ausübung der fraglichen Tätigkeit zu ermöglichen, auch dann nicht, wenn diese Ausübung auf das Inland beschränkt ist. Dem Vorbringen Italiens, das die Ausnahme gerade auf diesen letzten Fall ausdehnen wollte, hielt der Gerichtshof nämlich entgegen, dass die Mitgliedstaaten keine Kategorie von Zahnärzten schaffen [können], die keiner der in den fraglichen Richtlinien aufgeführten Kategorien entspricht, und dass sie sich daher nicht in das von diesen bezweckte System eingliedern lässt.

27 Nachdem dieser Punkt — der vielleicht zu Zweifeln Anlass gegeben hätte — geklärt ist, enthält die vorliegende Rechtssache kein Element, das zwischen den Parteien noch wirklich streitig wäre, da auch Österreich selbst, wie wir gleich sehen werden, einräumt, dass die Rügen der Kommission begründet sind.

28 Diese beziehen sich, wie bereits ausgeführt, auf die Auslegung einer der von mir soeben erwähnten Ausnahmeregeln der Richtlinie, nämlich des Artikels 19b, der wie folgt lautet:

Von dem Zeitpunkt an, zu dem die Republik Österreich die Maßnahmen trifft, um dieser Richtlinie nachzukommen, erkennen die Mitgliedstaaten zum Zwecke der Ausübung der in Artikel 1 dieser Richtlinie genannten Tätigkeiten die Diplome, Prüfungszeugnisse und sonstigen Befähigungsnachweise der Ärzte an, die in Österreich Personen ausgestellt werden, die ihre [ärztliche] Universitätsausbildung vor dem 1. Januar 1994 begonnen hatten, sofern ihnen eine Bescheinigung der zuständigen österreichischen Behörden darüber beigefügt ist, dass sich die betreffenden Personen während der letzten fünf Jahre vor Ausstellung der Bescheinigung mindestens drei Jahre lang ununterbrochen tatsächlich und rechtmäßig sowie hauptsächlich den unter Artikel 5 der [Koordinierungs-] Richtlinie fallenden Tätigkeiten gewidmet haben und dass sie berechtigt sind, diese Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gemäß Anhang A.

Von dem in Absatz 1 genannten Erfordernis einer dreijährigen Tätigkeit befreit sind Personen, die ein mindestens dreijähriges erfolgreiches Studium absolviert haben, über dessen Gleichwertigkeit mit der in Artikel 1 der [Koordinierungs-] Richtlinie genannten Ausbildung eine Bescheinigung der zuständigen Stellen vorliegt.

Zur ersten Rüge betreffend die Dentisten

29 Mit der ersten Rüge wirft die Kommission der Republik Österreich vor, es den Dentisten rechtswidrig erlaubt zu haben, weiterhin die Tätigkeit des Zahnarztes unter der Bezeichnung Zahnarzt oder Zahnarzt (Dentist) auszuüben.

30 Insoweit hat die Kommission zutreffend ausgeführt, die noch tätigen Dentisten hätten keine Lehrveranstaltungen auf Universitätsniveau besucht und erfüllten daher nicht die Mindestvoraussetzungen des Artikels 1 der Koordinierungsrichtlinie betreffend die Ausbildung; überdies besäßen sie kein Arztdiplom und könnten sich daher nicht auf die Ausnahmeregel des Artikels 19b der Anerkennungsrichtlinie berufen.

31 Indem Österreich es den Dentisten ermöglicht habe, ihre Tätigkeit weiterhin auszuüben, habe es somit in seiner Rechtsordnung eine Kategorie von Zahnärzten ... [beibehalten], die keiner der in den fraglichen Richtlinien aufgeführten Kategorien entspr[e]ch[e] und daher mit diesen unvereinbar sei.

32 Österreich hat dieses Vorbringen als zutreffend anerkannt.

33 Aus diesen Gründen und unter Berücksichtigung der Ausführungen in den Nummern 25 und 26 ist der ersten Rüge der Kommission meines Erachtens stattzugeben.

Zur zweiten Rüge betreffend die Fachärzte

34 Mit der zweiten Rüge wirft die Kommission der Republik Österreich vor, es den Fachärzten für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde, die unter die Ausnahmeregel des Artikels 19b fallen, rechtswidrig erlaubt zu haben, weiterhin die Tätigkeit des Zahnarztes unter ihrer Bezeichnung oder unter der Bezeichnung Zahnarzt auszuüben.

35 Ebenso wie die Kommission vorgetragen und die Republik Österreich eingeräumt hat, ergibt sich die Begründetheit dieser Rüge auch meiner Auffassung nach aus einer wörtlichen und teleologischen Auslegung des Artikels 19c.

36 In Bezug auf den Wortlaut der Vorschrift erinnere ich daran, dass Österreich hiernach den Fachärzten — um ihnen die Ausübung der Tätigkeit des Zahnarztes und die Anerkennung ihres Befähigungsnachweises in den anderen Mitgliedstaaten zu ermöglichen — eine Bescheinigung ausstellen muss, der zufolge sie berechtigt sind, diese Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gemäß Anhang A, d. h. wie die Inhaber der Diplome, die die Absolvierung der in der Koordinierungsrichtlinie vorgesehenen Zahnarztausbildung bescheinigen (also die Zahnärzte).

37 Um die Erfüllung dieser Verpflichtung sicherstellen und eine wahrheitsgetreue Bescheinigung ausstellen zu können, muss das österreichische Recht die Fachärzte und Zahnärzte also denselben Bedingungen für die Ausübung der Tätigkeit des Zahnarztes unterwerfen; hierzu gehört zweifellos auch die Bezeichnung, unter der diese Tätigkeit ausgeübt wird.

38 Im Übrigen ergibt sich die Verpflichtung zur Verwendung einer einheitlichen Bezeichnung, wie die Kommission ausgeführt hat, nicht nur aus dem Wortlaut des Artikels 19b, sondern stimmt mit dem von den fraglichen Richtlinien verfolgten Zweck über ein, eine klare Trennung zwischen dem Beruf des Zahnarztes und dem des Arztes zu ziehen.

39 Dementsprechend müssen alle österreichischen Berufsangehörigen, die die Tätigkeit des Zahnarztes ausüben, dies unter einer einheitlichen Bezeichnung (Zahnarzt) tun, die im Unterschied zu dem Begriff Facharzt für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde nicht auf die ärztliche Tätigkeit Bezug nimmt und damit eine klarere und unmittelbarere Unterscheidung in Bezug auf denjenigen zulässt, der die letztgenannte Tätigkeit ausübt.

40 Aufgrund der vorstehenden Ausführungen ist meines Erachtens auch der zweiten Rüge der Kommission stattzugeben.

IV — Kosten

41 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission beantragt hat, der Republik Österreich die Kosten aufzuerlegen, und diese unterlegen ist, ist sie zur Tragung der Kosten zu verurteilen.

V — Ergebnis

42 Aufgrund dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 1 und 19b der Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 und aus Artikel 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 verstoßen, indem sie den österreichischen Dentisten in den §§ 6 und 4 Absatz 3 des Dentistengesetzes die Möglichkeit eröffnet, unter der Bezeichnung Zahnarzt bzw. Zahnarzt (Dentist) ihre Tätigkeit auszuüben sowie die Ausnahmeregelung des Artikels 19b der Richtlinie 78/686/EWG des Rates in Anspruch zu nehmen, obwohl die Dentisten nicht die Mindestvoraussetzungen des Artikels 1 der Richtlinie 78/687/EWG des Rates erfüllen, um unter die Regelungen der Richtlinien 78/686/EWG und 78/687/EWG des Rates zu fallen.

2. Die Republik Österreich hat gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 19b der Richtlinie 78/686/EWG des Rates vom 25. Juli 1978 verstoßen, indem sie, gemäß dem Ärztegesetz, §§ 17 und 23, den österreichischen Fachärzten für Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde erlaubt, weiterhin unter dieser Bezeichnung ihre Tätigkeit auszuüben und eine Gleichstellung jener Fachärzte mit den Zahnärzten insoweit fehlt, dass die Fachärzte berechtigt sind, ihre Tätigkeiten unter denselben Bedingungen auszuüben wie die Inhaber der Diplome, Prüfungszeugnisse oder sonstigen Befähigungsnachweise gemäß Anhang A (Zahnärzte).

3. Die Republik Österreich trägt die Kosten des Verfahrens.