Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 26.05.2005 – C-71/04

Schlussanträge des Generalanwalts

Francis G. Jacobs

vom 26. Mai 2005

1 In dieser Rechtssache hat das spanische Tribunal Supremo dem Gerichtshof eine Frage nach dem Umfang der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung der Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG in Verbindung mit der Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau (Siebte Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt. Das Gericht möchte vom Gerichtshof wissen, ob die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG über eine Beihilfe für den Bau oder den Umbau von Schiffen oder Schleppern, die nicht in den Anwendungsbereich der Siebten Richtlinie fallen, weil die Tonnage oder die Leistung des Schiffes unter den in der Richtlinie festgelegten Schwellenwerten liegt, vorher unterrichtet werden muss.

Die Vertragsvorschriften

2 Artikel 87 Absatz 1 EG bestimmt: Soweit in diesem Vertrag nicht etwas anderes bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.

3 In Artikel 87 Absatz 3 EG heißt es: Als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar können angesehen werden: ...

c) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft;

...

e) sonstige Arten von Beihilfen, die der Rat durch eine Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag der Kommission bestimmt.

4 Artikel 88 Absatz 3 EG bestimmt: Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, dass sie sich dazu äußern kann. ... Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.

5 Artikel 89 EG lautet: Der Rat kann auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments mit qualifizierter Mehrheit alle zweckdienlichen Durchführungsverordnungen zu den Artikeln 87 und 88 erlassen und insbesondere die Bedingungen für die Anwendung des Artikels 88 Absatz 3 sowie diejenigen Arten von Beihilfen festlegen, die von diesem Verfahren ausgenommen sind.

Die Richtlinie

6 Die Siebte Richtlinie ist Teil einer Reihe von Richtlinien über Beihilfen für den Schiffbau, die bis auf das Jahr 1969 zurückgehen. Sie enthält die zur maßgebenden Zeit anwendbaren gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften und wurde auf der Grundlage der Artikel 92 Absatz 3 Buchstabe d und 113 EG-Vertrag (jetzt Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG und 133 EG) erlassen. Die Richtlinie sieht vor, dass Betriebs-, Investi-tions-, Schließungs- sowie Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen für Werften mit dem Gemeinsamen Markt für vereinbar erklärt werden können, sofern die in ihr festgelegten Kriterien eingehalten werden.

7 Artikel 1 der Richtlinie bestimmt:

Zur Anwendung dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:

a) Schiffbau:

Der in der Gemeinschaft durchgeführte Neubau folgender Seeschiffe mit Metallrumpf:

Handelsschiffe für die Beförderung von Personen und/oder Gütern von 100 BRZ oder mehr;

Fischereifahrzeuge von 100 BRZ oder mehr;

Schwimmbagger oder andere Fahrzeuge für Meeresarbeiten — mit Ausnahme von Bohrinseln — von 100 BRZ oder mehr;

Schlepper mit 365 kW oder mehr.

b) Schiffsumbau:

Der Umbau von Seeschiffen mit Metallrumpf im Sinne von Buchstabe a) von 1000 BRZ oder mehr in der Gemeinschaft, sofern der Umbau zu einer durchgreifenden Änderung des Ladeprogramms, des Schiffsrumpfes, des Antriebssystems oder der Einrichtung zur Fahrgastunterbringung führt.

c) Schiffsreparatur:

Die Reparatur der unter Buchstabe a) aufgeführten Seeschiffe.

d) Beihilfen:

Die in den Artikeln [87 und 88] des Vertrages vorgesehenen staatlichen Beihilfen. Dieser Begriff umfasst nicht nur die vom Staat selbst, sondern auch die von den Gebietskörperschaften gewährten Beihilfen sowie Beihilfeelemente, die möglicherweise in den Finanzierungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten zugunsten mittelbar oder unmittelbar von ihnen kontrollierter Schiffbau-und Schiffsreparaturbetriebe enthalten sind und nach der normalen marktwirtschaftlichen Unternehmenspraxis nicht zum haftenden Kapital gehören.

Diese Beihilfen können als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden, wenn sie den in dieser Richtlinie enthaltenen Kriterien für die Erteilung einer Ausnahmeregelung entsprechen.

8 Die Artikel 2 bis 10 der Siebten Richtlinie enthalten die Kriterien, nach denen staatliche Beihilfen für den Bau und den Umbau von Schiffen im Sinne von Artikel 1 der Richtlinie als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar anzusehen sind.

9 Nach Artikel 11 der Siebten Richtlinie gelten für die in der Richtlinie vorgesehenen Beihilfen für den Schiffbau, den Schiffsumbau und die Schiffsreparatur außer den Bestimmungen der Artikel 87 EG und 88 EG die in Absatz 2 vorgesehenen besonderen Mitteilungsvorschriften. Absatz 2 verlangt im Wesentlichen, dass die Mitgliedstaaten der Kommission jede Beihilfe im Sinne der Richtlinie im Voraus mitteilen.

Nationales Verfahren und Vorlagefragen

10 Aus dem Vorlagebeschluss ergibt sich, dass die Xunta de Galicia, die Regierung der Autonomen Gemeinschaft Galicien, in Ausübung der ihr nach dem nationalen Verfassungsrecht eingeräumten Befugnisse das Dekret Nr. 217/1994 vom 23. Juni 1994 (im Folgenden: Dekret) erließ, mit dem sie für den Sektor des Schiffbaus und des Schiffsumbaus in Galicien eine neue Beihilferegelung einführte. In den Begründungserwägungen des Dekrets heißt es, dass sich die Beihilferegelung auf den Bau und den Umbau von Schiffen bezieht, die wegen ihrer Bruttoraumzahl, ihrer Leistung im Fall von Schleppern oder ihres Rumpfmaterials, ihrer Art, ihrer Größe und/oder der Merkmale des Baus oder des Umbaus nicht in den Anwendungsbereich der Siebten Richtlinie fallen, die von Spanien in innerstaatliches Recht umgesetzt wurde. Das Dekret betrifft im Wesentlichen Beihilfen für Schiffe mit einer Bruttoraumzahl (BRZ) von weniger als 100 BRT und Schlepper mit weniger als 365 kW.

11 Der spanische Staat focht das Dekret in erster Instanz vor dem zuständigen nationalen Gericht, dem Tribunal Superior de Justicia de Galicia, u. a. mit der Begründung an, dass es gemeinschaftsrechtswidrig sei. Das Tribunal Superior de Justicia de Galicia wies diese Klage mit Urteil vom 16. Dezember 1996 ab.

12 Der spanische Staat legte gegen dieses Urteil beim Tribunal Supremo Berufung ein. Er trug u. a. vor, dass die Beihilferegelung als staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 87 EG anzusehen sei, aber unter Verstoß gegen Artikel 88 Absatz 3 EG ohne vorherige Unterrichtung der Kommission eingeführt worden sei. Das erstinstanzliche nationale Gericht habe daher rechtsfehlerhaft gehandelt, da es nicht festgestellt habe, dass das Dekret gegen Gemeinschaftsrecht verstoße und deshalb ungültig sei. Der Prozessbevollmächtigte der Xunta de Galicia widersprach dieser Auffassung.

13 Das Tribunal Supremo führt in seinem Vorlagebeschluss aus, dass die Angelegenheit im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht unklar sei, da nach seiner Ansicht zwei entgegengesetzte Auslegungen möglich erschienen.

14 Einerseits könne die Siebte Richtlinie dahin ausgelegt werden, dass die allgemeine Pflicht zur Unterrichtung der Kommission nicht für den Bau oder den Umbau von Schiffen gelte, die unter den in der Siebten Richtlinie festgelegten Grenzwerten lägen. Der Grund für diese Auslegung ist nach Ansicht des Tribunal Supremo der, dass, wenn nach dem Gemeinschaftsrecht eine Beihilfe, die gemäß der Siebten Richtlinie für große Schiffe vorgesehen sei, mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sei, aus dem Schweigen der Siebten Richtlinie in Bezug auf Beihilfen für kleinere Schiffe zu schließen sei, dass derartige Maßnahmen den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigten und daher nicht als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 EG anzusehen seien.

15 Andererseits könne man auch die Auffassung vertreten, dass die Siebte Richtlinie für nicht von ihr erfasste Beihilfen für kleinere Schiffe oder Schiffe geringerer Leistung keine Ausnahme von der Pflicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG zur Unterrichtung der Kommission vorsehen solle.

16 Demzufolge ersucht das Tribunal Supremo um eine Vorabentscheidung über folgende Frage:

Erlauben Artikel 87 ... Absätze 1 und 3 Buchstaben c und e und Artikel 88 ... Absatz 3 EG in Verbindung mit der Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau den Erlass einer nationalen Regelung — wie sie im Dekret Nr. 217/1994 vom 23. Juni 1994 der Xunta de Galicia enthalten ist —, die eine neue Beihilferegelung für einen spezifischen Sektor des Schiffbaus und des Schiffsumbaus vorsieht, genauer, für den Sektor, der wegen der Bruttoraumzahl, der Leistung und sonstiger Werte der betroffenen Schiffe nicht vom Anwendungsbereich der Richtlinie 90/684 erfasst wird, ohne vorherige Unterrichtung der Europäischen Kommission?

17 Die Xunta de Galicia, Spanien, die Niederlande und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.

Rechtliche Würdigung

18 Nach ständiger Rechtsprechung verlangt die Qualifizierung als Beihilfe, dass alle in Artikel 87 Absatz 1 EG genannten Voraussetzungen erfüllt sind, d. h., dass es sich um eine staatliche Maßnahme oder eine Maßnahme unter Inanspruchnahme staatlicher Mittel handeln muss, dass die Maßnahme geeignet sein muss, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen, dass dem Begünstigten durch sie ein Vorteil gewährt werden muss und sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen muss.

19 Sind alle diese Tatbestandsmerkmale erfüllt, so ist die Kommission gemäß Artikel 88 Absatz 3 EG über die Beihilferegelung grundsätzlich vor deren Durchführung zu unterrichten, es sei denn, die Beihilferegelung fällt als eine der automatischen Ausnahmen des Artikels 87 Absatz 2 EG oder nach irgendeiner anderen einschlägigen Gemeinschaftsvorschrift nicht unter die Mitteilungspflicht.

20 Im vorliegenden Fall möchte das nationale Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Siebte Richtlinie stillschweigend eine solche Ausnahme für eine neue Beihilferegelung wie die vorsieht, die mit dem Dekret für Schiffe eingeführt wurde, die nicht in den Anwendungsbereich der Siebten Richtlinie fallen.

21 Die Xunta de Galicia macht geltend, dass nach der Siebten Richtlinie bestimmte Beihilfen für größere Schiffe und Schiffe höherer Leistung als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden könnten; daraus folge, dass eine Beihilfe für kleinere Schiffe und solche mit geringerer Leistung den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige. Derartige Beihilfen seien in der Siebten Richtlinie, die in dieser Hinsicht eine De-minimis-Regel enthalte, stillschweigend für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt worden.

22 Ich kann dieser Auslegung aus mehreren Gründen nicht zustimmen.

23 Die Siebte Richtlinie wurde u. a. auf der Grundlage des jetzigen Artikels 87 Absatz 3 Buchstabe e EG erlassen, der den Rat ermächtigt, auf Vorschlag der Kommission jede Art von Beihilfen zu bestimmen, die für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden können. Die Vorschriften der Siebten Richtlinie sind als Ausnahme von dem allgemeinen Verbot des Artikels 87 Absatz 1 EG eng auszulegen, weshalb keine stillschweigende Absicht unterstellt werden kann, eine ganze Beihilfenart von dem Verbot auszunehmen.

24 Wie die Kommission und die Niederlande vortragen, deutet nichts im Wortlaut der Siebten Richtlinie darauf hin, dass die Absicht des Gesetzgebers dahin ging, bei Beihilfen für Schiffe, die wegen ihrer geringeren Größe nicht von der Richtlinie erfasst werden, eine Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung der Kommission auszuschließen. Die Siebte Richtlinie enthält keine Deminimis-Regel oder irgendeine Vorschrift, die auch nur entfernt diesen Inhalt hätte, und das ist ihr, wie ich nachstehend darlegen werde, aufgrund ihrer Rechtsgrundlage auch nicht möglich. Außerdem sieht die Siebte Richtlinie nicht einmal für Beihilfen, die in ihren Anwendungsbereich fallen, eine Ausnahme von der Mitteilungspflicht vor. Gemäß Artikel 11 Absatz 1 der Richtlinie ist die Kommission über alle in der Richtlinie vorgesehenen Beihilfen zu unterrichten, und diese müssen außerdem den Erfordernissen der Artikel 87 EG und 88 EG entsprechen.

25 Die Tatsache, dass nach der Siebten Richtlinie Beihilfen für eine bestimmte Art von Schiffen und Schleppern für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden können, ist eine politische Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers. Aus ihren Begründungserwägungen ergibt sich, dass die Siebte Richtlinie ebenso wie ihre Vorgänger die Leistungsfähigkeit und die Wettbewerbsfähigkeit der Schiffbauindustrie der Europäischen Union im Hinblick auf den globalen Wettbewerb konsolidieren und fördern soll, und zwar u. a. durch die Beseitigung der strukturellen Überkapazitäten der Werften in der Europäischen Gemeinschaft. In Anbetracht dieses Zieles ist es sicher nicht überraschend, dass sich die Gemeinschaftsgesetzgebung auf die Arten von Schiffen in der Schiffbauindustrie in der EU konzentriert hat, die aufgrund ihrer Merkmale einem globalen Wettbewerb unterliegen.

26 Das bedeutet jedoch nicht, dass — wie die Xunta de Galicia geltend macht — Schiffbau- und Schiffsreparaturbetriebe für kleinere Schiffe und Schlepper geringerer Leistung nicht in einem gemeinschaftsweiten wettbewerbsfähigen Markt operieren und dass der Handel zwischen den Mitgliedstaaten durch Beihilfen für diese Art von Schiffen nicht beeinträchtigt werden könnte. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes gibt es keine Schwelle und keinen Prozentsatz, bis zu der oder dem man davon ausgehen könnte, dass der Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigt wäre. Weder der verhältnismäßig geringe Umfang einer Beihilfe noch die verhältnismäßig geringe Größe des begünstigten Unternehmens schließt nämlich von vornherein die Möglichkeit einer Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten aus. Selbst wenn die fragliche Beihilfe einem Unternehmen gewährt wird, das ausschließlich auf örtlicher oder regionaler Ebene operiert und außerhalb seines Heimatstaats keine Dienste leistet oder Waren liefert, so kann sich dies doch auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten auswirken. Hinzu kommt, wie die spanische Regierung in ihren Erklärungen bemerkt, dass in den Begründungserwägungen des Dekrets selbst offenbar vom Bestehen eines ausländischen Wettbewerbs mit den fraglichen Werften Galiciens ausgegangen wird.

27 Die Kommission macht meines Erachtens zu Recht geltend, dass die Tatsache, dass die mit dem Dekret genehmigte Beihilferegelung nicht unter die Siebte Richtlinie fallt, lediglich bedeutet, dass diese Beihilferegelung nicht von den Vorschriften der Richtlinie profitieren kann und dass sie bei Fehlen einer anders lautenden Bestimmung der im EG-Vertrag vorgesehenen allgemeinen Regelung für staatliche Beihilfen unterliegt.

28 Außerdem ermächtigt die Rechtsgrundlage der Siebten Richtlinie, Artikel 87 Absatz 3 Buchstabe e EG, den Rat, wie die Kommission bemerkt, zu definieren, welche Arten von Maßnahmen, die bereits als staatliche Beihilfe eingestuft wurden, für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklärt werden können; sie ermächtigt den Gemeinschaftsgesetzgeber jedoch nicht, den Begriff der staatlichen Beihilfe zu definieren. Deshalb konnte die Siebte Richtlinie weder, wie die Xunta de Galicia meint, eine Beihilfe stillschweigend (oder gar ausdrücklich) aus dem Grund für mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar erklären, weil sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten nicht beeinträchtige, noch konnte sie eine Beihilfe deshalb von der Mitteilungspflicht ausnehmen. Eine derartige Ausnahme kann nur auf der Grundlage von Artikel 89 EG vorgesehen werden, der den Rat ermächtigt, Durchführungsverordnungen zu den Artikeln 87 EG und 88 EG zu erlassen und insbesondere diejenigen Arten von Beihilfen festzulegen, die von dem Verfahren der vorherigen Unterrichtung nach Artikel 88 Absatz 3 EG ausgenommen sind.

29 Ich komme daher zu dem Ergebnis, dass Artikel 87 Absätze 1 und 3 Buchstaben c und e EG und Artikel 88 Absatz 3 EG in Verbindung mit der Siebten Richtlinie für nationale Vorschriften wie das Dekret keine Ausnahme von den allgemeinen Bestimmungen des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen einschließlich der Mitteilungspflicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG vorsehen.

30 Falls das nationale Gericht in Anbetracht des Vorstehenden feststellt, dass die mit dem Dekret eingeführte Beihilfe unter Verstoß gegen die Mitteilungspflicht nach Artikel 88 Absatz 3 EG durchgeführt wurde, muss es nach der ständigen Rechtsprechung das in Artikel 88 Absatz 3 Satz 3 EG niedergelegte unmittelbar geltende Verbot anwenden, das für alle Beihilfen gilt, die ohne Unterrichtung der Kommission durchgeführt wurden. Nach der Rechtsprechung müssen die nationalen Gerichte sämtliche Konsequenzen aus einer Verletzung des Artikels [88 Absatz 3] des Vertrages sowohl bezüglich der Gültigkeit der Durchführungsakte als auch bezüglich der Beitreibung der unter Verletzung dieser Bestimmung gewährten finanziellen Unterstützungen oder eventueller vorläufiger Maßnahmen ziehen.

31 Bevor ich zum Schluss komme, möchte ich noch einen Aspekt der Rechtssache erwähnen, der einige interessante Fragen hätte aufwerfen können.

32 Nach dem spanischen Verfassungsrecht sind die Autonomen Gemeinschaften in bestimmten Bereichen des Gemeinschaftsrechts ausschließlich zuständig. Da alle Autonomen Gemeinschaften für die Zwecke des Gemeinschaftsrechts als Emanationen der Mitgliedstaaten anzusehen sind, ist der spanische Staat gegenüber der Gemeinschaft dafür verantwortlich, in Bereichen, für die er nach nationalem Recht nicht zuständig ist und in denen seine Interessen, wie im vorliegenden Fall, nicht mit denen der Autonomen Gemeinschaften übereinstimmen, für die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu sorgen.

33 Auf dem Gebiet der Vorschriften des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen ist der spanische Staat, soweit es um das Gemeinschaftsrecht geht, in der Tat für die Einhaltung der Verpflichtung verantwortlich, jede neue Beihilfe, die unter die Vorschriften des Vertrages fällt, vorher mitzuteilen. Diese Verpflichtung kann jedoch mit der internen Kompetenzverteilung kollidieren, wie die vorliegende Rechtssache zeigt, die interessante Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufwerfen könnte.

34 Wenn der spanische Staat bei den nationalen Gerichten beantragt, die streitige Beihilfe wegen fehlender Unterrichtung der Kommission für nichtig zu erklären, so stützt er sich also in einem nationalen Verfahrenskontext offenbar auf sein eigenes Versäumnis, seiner Verpflichtung aus dem EG-Vertrag nachzukommen, nach der er dafür zu sorgen hat, dass eine von einem staatlichen Organ erlassene Maßnahme, die gegen das Gemeinschaftsrecht verstößt, für nichtig erklärt wird.

35 Da solche Fragen jedoch vom Tribunal Supremo in seinem Vorlagebeschluss nicht aufgeworfen oder von einem Verfahrensbeteiligten erörtert worden sind und da sie jedenfalls für die dem nationalen Gericht zu erteilende Antwort nicht von Bedeutung sind, werde ich sie nicht im Einzelnen prüfen.

Ergebnis

36 In Anbetracht des Vorstehenden meine ich, dass der Gerichtshof die Frage des nationalen Gerichts folgendermaßen beantworten sollte:

Artikel 87 Absätze 1 und 3 Buchstaben c und e EG und Artikel 88 Absatz 3 EG in Verbindung mit der Richtlinie 90/684/EWG des Rates vom 21. Dezember 1990 über Beihilfen für den Schiffbau befreien eine Beihilferegelung, wie sie im Dekret Nr. 217/1994 der Xunta de Galicia vom 23. Juni 1994 enthalten ist, das eine neue Beihilferegelung für einen spezifischen Sektor des Schiffbaus und des Schiffsumbaus vorsieht, der wegen der Bruttoraumzahl, der Leistung und sonstiger Werte der betroffenen Schiffe nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie fällt, nicht von der allgemeinen Anwendung der Vorschriften des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen.

Sollte das nationale Gericht feststellen, dass die fragliche Beihilfe unter Verstoß gegen die Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung der Kommission nach Artikel 88 Absatz 3 EG eingeführt wurde, so hat es gemäß seinem nationalen Recht alle geeigneten Konsequenzen aus diesem Verstoß bezüglich der Gültigkeit von Maßnahmen zur Durchführung der Beihilfe, der Beitreibung der unter Verletzung dieser Vorschrift gewährten finanziellen Unterstützungen und eventueller vorläufiger Maßnahmen zu ziehen.