Europäischer Gerichtshof Schlussanträge der Generalanwältin vom 02.06.2005 – C-441/02

I — Einleitung

1 In dem vorliegenden Vertragsverletzungsverfahren wendet sich die Kommission dagegen, dass ihrer Ansicht nach weder die deutsche Gesetzeslage bezüglich der Ausweisung von EU-Ausländern den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in der notwendigen Klarheit entspricht noch die auf dieser Gesetzgebung beruhende Verwaltungspraxis.

2 Die Kommission rügt im Besonderen einen Verstoß gegen folgende Vorschriften: Artikel 18 EG und 39 EG, Richtlinie 64/221/EWG zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Richtlinie 73/148/EWG zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs und Richtlinie 90/364/EWG über das Aufenthaltsrecht.

II — Rechtlicher Rahmen (Hinweis)

3 Die einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des deutschen Rechts sind dem Anhang zu entnehmen.

III — Sachverhalt, Vorverfahren und gerichtliches Verfahren

4 Aufgrund von Petitionen und Beschwerden, die beim Europäischen Parlament und bei der Kommission betreffend die Ausweisung verschiedener italienischer Bürger durch baden-württembergische Behörden eingegangen sind, leitete die Kommission 1998 Untersuchungen ein.

5 Nachdem die Kommission zu der Auffassung gekommen war, bestimmte deutsche Vorschriften und Verwaltungspraktiken im Bereich des Aufenthaltsrechts seien nicht mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar, sandte sie der deutschen Bundesregierung am 8. Juli 1998 ein Mahnschreiben zu.

6 Die Antwort der deutschen Regierung vom 25. März 1999 konnte nach Ansicht der Kommission den Verdacht einer Verletzung des Gemeinschaftsrechts nicht entkräften. Daher richtete sie am 24. Juli 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die deutsche Regierung, in der sie die Verletzungen aufzeigte und Deutschland dazu aufforderte, innerhalb von zwei Monaten die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die gerügten Vorwürfe zu beseitigen.

7 Auch nach Erwiderung der deutschen Regierung vom 26. September 2000 ging die Kommission davon aus, Deutschland habe die erforderlichen Maßnahmen nicht ergriffen, um seinen Pflichten aus dem Gemeinschaftsrecht nachzukommen. Daher erhob sie mit Schriftsatz vom 4. Dezember 2002, eingetragen im Register des Gerichtshofes am 5. Dezember 2002, gegen die Bundesrepublik Deutschland Vertragsverletzungsklage im Sinne des Artikels 226 EG.

8 Darin beantragt die Kommission,

1. dass die Bundesrepublik Deutschland, indem sie

a) in ihrer Gesetzgebung nicht hinreichend deutlich gemacht hat, dass Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden dürfen, die aufgrund einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung die Ausweisung zwingend bzw. im Regelfall zwingend vorschreibt bzw. Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf diese unklare Ermächtigungsgrundlage gestützt hat,

b) in § 12 Absatz 1 Aufenthaltsgesetz/EWG die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Anforderungen an die Beschränkung der Freizügigkeit nicht hinreichend klar umgesetzt hat bzw. Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf diese unklare Ermächtigungsgrundlage gestützt hat,

c) in ihrer Gesetzgebung nicht hinreichend deutlich gemacht hat, dass Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden dürfen, die generalpräventive Zwecke verfolgt bzw. Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger mit der Abschreckung anderer Ausländer begründet hat,

d) Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger erlassen hat, die kein angemessenes Verhältnis zwischen dem Grundrecht auf Achtung des Familienlebens auf der einen Seite und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf der anderen Seite wahren,

e) den sofortigen Vollzug von Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger angeordnet hat, ohne dass es sich um dringende Fälle handelte,

ihre Pflichten aus den Artikeln 18 EG und 39 EG, aus dem Grundrecht auf Achtung des Familienlebens als allgemeinem Grundsatz des Gemeinschaftsrechts sowie aus den Artikeln 3 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, Artikel 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Artikel 1, 4, 5, 8 10 der Richtlinie 73/148/EWG zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs und Artikel 1 und 2 der Richtlinie 90/364/EWG über das Aufenthaltsrecht nicht erfüllt hat;

2. dass die Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens trägt.

IV — Vorbemerkungen

9 Im vorliegenden Verfahren stellen sich u. a. zwei grundsätzliche Rechtsfragen im Hinblick auf die rechtliche Bedeutung einer bestimmten Verwaltungspraxis, auf die vorweg einzugehen ist.

A — Bedeutung der Verwaltungspraxis für die Beurteilung der Rechtsvorschriften

10 Dieses Vertragsverletzungsverfahren betrifft u. a. die Frage, ob der Praxis der Verwaltung auch eine Bedeutung für die Auslegung derjenigen nationalen Rechtsvorschriften zukommt, auf die sich diese Praxis stützt. Im Besonderen geht es darum, ob von einer bestimmten Praxis auf die Unklarheit und somit auf die Rechtswidrigkeit der nationalen Rechtsvorschriften geschlossen werden kann.

11 In diesem Zusammenhang ist von dem grundlegenden Urteil in der Rechtssache Kommission/Italien auszugehen. Darin hatte der Gerichtshof die Bedeutung nationaler Rechts- und Verwaltungsvorschriften unter Berücksichtigung ihrer Auslegung durch die nationalen Gerichte zu prüfen.

12 Der Gerichtshof stellte dabei folgenden Maßstab auf:

32. Hierbei können isolierte gerichtliche Entscheidungen oder solche, die in einem durch eine andere Ausrichtung gekennzeichneten Rechtsprechungskontext deutlich in der Minderheit sind, oder auch eine vom obersten nationalen Gericht verworfene Auslegung nicht berücksichtigt werden. Dies gilt nicht für eine signifikante richterliche Auslegung, die vom obersten Gericht nicht verworfen oder sogar bestätigt worden ist.

13 Auch in Randnummer 33 des Urteils in dieser Rechtssache stellte der Gerichtshof auf gerichtliche Auslegungen ab. Daraus lässt sich entnehmen, dass eine Verwaltungspraxis alleine nicht ausreicht. Dem stehen auch nicht die Ausführungen in Randnummer 41 des Urteils entgegen, in der der Gerichtshof auch auf die Auslegung und Anwendung durch die Verwaltung hinweist, weil er in dieser Randnummer zugleich auf die Auslegung und Anwendung durch einen erheblichen Teil der Gerichte einschließlich durch das zuständige nationale Höchstgericht hinweist.

14 Im vorliegenden Verfahren ist demgegenüber zutage getreten, dass die Gerichte, insbesondere die Verwaltungsgerichte, die Verwaltungspraxis gerade nicht bestätigen.

15 Eine Verwaltungspraxis wie im vorliegenden Verfahren, die fast ausschließlich Entscheidungen von Regierungspräsidien betrifft, deren relative Bedeutung unstrittig ist, sollte also allein keinen Maßstab dafür abgeben, wie eine nationale Rechts- oder Verwaltungsvorschrift auszulegen ist.

16 Das ändert freilich nichts daran, dass in einer Verwaltungspraxis allein auch ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht liegen kann.

B — Bedeutung von Einzelfällen für die Beurteilung der Verwaltungspraxis

17 Die Kommission betont in ihrer Klageschrift, dass sie auf einzelne Fälle nur exemplarisch und nur zur Veranschaulichung bestimmter Entscheidungsmuster und Verwaltungspraktiken verweist. Daraus folgt, dass die Kommission nicht die Verurteilung des beklagten Mitgliedstaats in jedem dieser Einzelfälle begehrt.

18 Da die Kommission jedoch auch die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Verwaltungspraxis an sich rügt, kommt diesen Fällen doch Bedeutung zu. Es erübrigt sich daher, auf die Frage einzugehen, ab welcher Schwelle eine Verwaltungspraxis vorliegt, die im Hinblick auf ihre Gemeinschaftsrechtswidrigkeit geprüft werden kann. Ebenso wenig ist zu untersuchen, ob eine systematische Verletzung bestimmter Vorschriften des abgeleiteten Rechts stattgefunden hat.

19 Wie der Gerichtshof nämlich in mehreren Materien bereits festgestellt hat, kann auch ein einziger Fall der Verwaltungspraxis einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht darstellen. Das trifft etwa auf das Vergaberecht, das Umweltrecht und — für den vorliegenden Fall exemplarisch — auch auf das Aufenthaltsrecht nach hier einschlägigen Richtlinien zu.

V — Erster Klageantrag: Charakter der Abschiebung

20 Mit dem ersten Klageantrag begehrt die Kommission die Feststellung, dass § 47 AuslG in Bezug auf den zwingenden Charakter bzw. den Regelfall-Charakter der Ausweisung unklar ist sowie dass die deutsche Verwaltung Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf diese unklare Ermächtigungsgrundlage gestützt hat.

A — Vorwurf der mangelhaften Umsetzung

1. Vorbringen der Parteien

21 Die Kommission trägt vor, die Bestimmungen des § 47 AuslG stünden in krassem und unauflöslichem Widerspruch zu den Anforderungen des Artikels 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 64/221, weil in § 47 AuslG die Ausweisung zwingend bzw. in der Regel zwingend vorgeschrieben ist, wenn ein Ausländer wegen einer der in dieser Bestimmung genannten Straftaten verurteilt worden ist. Die Behörde müsse den Ausländer ausweisen und habe keinerlei Ermessensspielraum für eine abweichende Entscheidung.

22 Die als Streithelferin auf Seiten der Kommission beigetretene italienische Regierung führt insoweit übereinstimmend aus, dass die deutsche ausländerrechtliche Regelung mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar sei, soweit sie die automatische Ausweisung eines Staatsbürgers eines anderen Mitgliedstaats allein auf der Grundlage einer strafrechtlichen Verurteilung anordne.

23 Die deutsche Regierung hingegen führt aus, dass nach deutschem Recht eine zwingende Ausweisung von Unionsbürgern nur bei Vorliegen der Anforderungen des Gemeinschaftsrechts erfolgen könne. Maßgeblich für eine Ausweisung von Unionsbürgern sei nämlich nicht allein die Regelung des § 47 AuslG, sondern ebenso § 12 AufenthG/EWG und § 4 Freizügigkeitsverordnung/EG.

24 Die bevorzugte Rechtsstellung der Unionsbürger gegenüber Angehörigen von Drittstaaten komme dadurch zum Ausdruck, dass Deutschland neben einem allgemeinen Ausländergesetz ein spezielles AufenthG/EWG sowie die Freizügigkeitsverordnung/EG nur für Unionsbürger geschaffen habe. Die Schaffung eines allgemeinen Gesetzes, das in Teilbereichen durch ein spezielles Gesetz inhaltlich ausgefüllt werde, sei eine übliche Gesetzestechnik. In § 2 Absatz 2 des AuslG sei der Vorrang der Regelungen des AufenthG/EWG gegenüber den Regelungen des AuslG ausdrücklich klargestellt. Dies bedeute, dass die Rechtsfolge der zwingenden Ausweisung oder der Ausweisung im Regelfall gegenüber Unionsbürgern nur dann eintrete, wenn die Voraussetzungen des § 12 AufenthG/EWG dafür erfüllt seien.

2. Rechtliche Würdigung

25 Wie der Gerichtshof bereits mehrfach dargelegt hat, ist eine Ausweisung, die automatisch aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung verfügt wird, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung berücksichtigt wird, nicht mit den Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts und insbesondere mit Artikel 39 Absatz 3 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 vereinbar.

26 Der Gerichtshof begründet, die Rechtfertigung einer Ausweisungsmaßnahme als Hindernis für die Ausübung der Freiheiten der Unionsbürger aus Gründen der öffentlichen Ordnung könne nur dann angenommen werden, wenn außer der Störung der öffentlichen Ordnung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt. Eine strafrechtliche Verurteilung könne eine Ausweisung daher nur insoweit rechtfertigen, als die ihr zugrunde liegenden Umstände ein persönliches Verhalten erkennen ließen, das eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung darstelle.

27 Daraus folgt, dass eine Regelung, die, ohne auf die persönlichen Umstände des Auszuweisenden einzugehen, eine zwingende Ausweisung oder eine Regelausweisung beinhaltet, gemeinschaftsrechtswidrig ist.

28 In der Rechtssache Orfanopoulos wurde dem Gerichtshof u. a. die Frage vorgelegt, ob Artikel 39 Absatz 3 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 einer nationalen Regelung entgegenstehen, die den Behörden vorschreibt, Staatsangehörige anderer Mitgliedstaaten auszuweisen, die wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt wurden, sofern die Vollstreckung nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist.

29 Der Gerichtshof führte aus, dass die Ausweisung aufgrund einer nationalen Bestimmung, welche die Ausweisung von Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten vorschreibt, die wegen bestimmter Delikte zu bestimmten Strafen verurteilt worden sind, automatisch verfügt wird, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung berücksichtigt wird.

30 Der Gerichtshof hat sich in den Rechtssachen Orfanopoulos und Oliveri hingegen nicht zur Frage der Vereinbarkeit des § 47 AuslG mit den Artikeln 39 EG und Artikel 3 der Richtlinie 64/221 geäußert. Diese Frage ist also bisher nicht abschließend geklärt worden. Daher ist nunmehr zu prüfen, ob die Normen des deutschen Rechts einen derartigen Automatismus beinhalten.

31 § 47 AuslG sieht für rechtskräftige Verurteilungen wegen mancher vorsätzlicher Straftaten die zwingende Ausweisung (Absatz 1), wegen anderer vorsätzlicher Straftaten (Absatz 2 Nr. 1) die Regelausweisung vor. Diese Vorschriften erfassen gemäß § 1 Absatz 2 AuslG, wonach Ausländer ist, wer nicht Deutscher ist, auch Unionsbürger.

32 § 47 AuslG ordnet also in Absatz 1 für jeden Fall einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung zwingend die Ausweisung an und lässt keinen Raum für die Berücksichtigung persönlicher Umstände. Im Ergebnis gilt Gleiches für die Regelausweisung, die § 47 Absatz 2 AuslG anordnet. Zwar ist hier Raum für Ermessenserwägungen, jedoch können nur solche Umstände eine andere Rechtsfolge begründen, die die Regelausweisung sonst unverhältnismäßig werden ließen, was wohl nur im Fall atypischer Geschehensabläufe in Betracht kommt. Die regelmäßige Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens des Betroffenen ist aber gerade nicht erfasst.

33 § 47 Absatz 1 und — auch — Absatz 2 Nr. 1 AuslG ordnen folglich die automatische Ausweisung an. Diese Bestimmungen sind isoliert betrachtet daher nicht gemeinschaftsrechtskonform.

34 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass der deutsche Gesetzgeber mit dem Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (AufenthG/EWG) spezielle Regelungen für die Ausweisung von Unionsbürgern geschaffen hat. § 12 Absatz 3 AufenthG/EWG ordnet an, dass Maßnahmen nur getroffen werden dürfen, wenn das persönliche Verhalten des Betroffenen dazu Anlass gibt. § 12 Absatz 4 desselben Gesetzes statuiert explizit, dass die Tatsache einer strafrechtlichen Verurteilung für sich allein nicht genügt, um aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen oder Entscheidungen zu begründen. § 12 trägt den Bestimmungen der Richtlinie daher ausreichend Rechnung.

35 § 2 Absatz 2 AuslG regelt die Konkurrenz dieser beiden Gesetze nun dergestalt, dass das AuslG nur Anwendung findet, soweit das Europäische Gemeinschaftsrecht und das AufenthG/EWG keine abweichenden Bestimmungen enthalten.

36 Die zentrale Frage ist daher, ob diese Systematik der anwendbaren Gesetze, d. h. die Anwendung des AuslG auf Unionsbürger als Lex generalis sowie des AufenthG/EWG als Lex specialis, den Bestimmungen der Richtlinie 64/221 entspricht.

37 Bei der Umsetzung einer Richtlinie obliegt dem Mitgliedstaat die freie Wahl der Form und Mittel, die Richtlinie ist lediglich hinsichtlich ihres Zieles verbindlich. Damit soll dem Mitgliedstaat ermöglicht werden, die zu schaffende Regelung in sein Rechtssystem so einzuarbeiten, dass sie dort keinen Fremdkörper bildet. Im Zuge dessen obliegt es dem Mitgliedstaat auch, das Verhältnis eventuell konkurrierender Gesetze zu regeln und die Konkurrenz so zu lösen, wie es der Rechtsordnung des Mitgliedstaats am ehesten gerecht wird, dabei aber zugleich das Gemeinschaftsrecht korrekt umzusetzen.

38 Der deutsche Gesetzgeber hat mit Erlass des AufenthG/EWG die Richtlinie 64/221 umgesetzt und damit die besonderen Bestimmungen geschaffen, die den Aufenthalt von Unionsbürgern im Bundesgebiet gemeinschaftsrechtskonform regeln.

39 Diese besonderen Bestimmungen hat er in einem eigenständigen Gesetz zusammengefasst und dessen Verhältnis zum AuslG, welches für alle Ausländer gilt, gesetzlich so ausgestaltet, dass Ersteres Vorrang gegenüber Letzterem hat.

40 Die Anwendung eines Gesetzes als lax specialis bedeutet, dass dieses, soweit dessen Anwendungsbereich eröffnet ist, das allgemeinere Gesetz in seiner Anwendung verdrängt. Insofern ist letztlich materiell ausschließlich das speziellere Gesetz anwendbar.

41 Unionsbürger werden also grundsätzlich vom Anwendungsbereich des AuslG erfasst; eine materiell-rechtliche Regelung ergeht aber allein aufgrund des AufenthG/EWG, soweit dessen Voraussetzungen erfüllt sind. Soweit es sich also um Unionsbürger handelt, die nach Gemeinschaftsrecht Freizügigkeit im Sinne der Artikel 18 EG und 39 EG genießen, wird ihnen der Ausweisungsschutz des AufenthG/EWG zuteil, und zwar so, wie es das Gemeinschaftsrecht in der Richtlinie 64/221 vorsieht.

42 Schließlich handelt es sich bei dem Grundsatz des Vorrangs des spezielleren Gesetzes um ein Prinzip, das den Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten gemein ist und daher keine Unklarheiten bei der Frage des anwendbaren Gesetzes aufwirft. Dies hat der Gerichtshof für den Grundsatz des Vorrangs des späteren Gesetzes gegenüber dem früheren auch ausdrücklich festgestellt.

43 Im Ergebnis ist daher festzuhalten, dass § 47 AuslG insoweit nicht unklar ist und daher auch nicht den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben des Artikels 3 Absätze 1 und 2 der Richtlinie 64/221 widerspricht.

44 Der erste Teil des ersten Klageantrags ist daher unbegründet.

B — Vorwurf der mangelhaften Anwendung

1. Inhalt des Klagevorwurfs

45 Die Kommission beanstandet eine Verwaltungspraxis, die auf dem von ihr in der Klage dargestellten Ausweisungsautomatismus beruhen soll. Damit stellt sich zu allererst die Frage, was die Kommission hier unter einer Verwaltungspraxis versteht.

46 Unter Randnummer 15 der Klageschrift trägt die Kommission vor, die Prüfung von Einzelfragen in Einzelfällen sei nicht Ziel der vorliegenden Klage. Auf einzelne Fälle werde daher nur exemplarisch und nur zur Veranschaulichung verwiesen. Die Benennung einzelner Fälle schließe nicht aus, dass noch weitere Fälle als Beispiele für den jeweils geltend gemachten Rechtsverstoß anzusehen seien.

47 Daraus ergibt sich, dass die Kommission unter dem Begriff der Verwaltungspraxis eine Fülle von Einzelentscheidungen versteht.

2. Zum Vorwurf, die Verwaltungspraxis entspreche nicht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen

48 Die Kommission rügt, die deutschen Behörden hätten in allen aufgezeigten Fällen die Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf die Rechtsgrundlage des § 47 AuslG gestützt und infolgedessen in zahlreichen Bescheiden explizit zur Begründung der Verwaltungsentscheidung ausgeführt, es handle sich um eine zwingende Entscheidung, die nicht im Ermessen der Behörden läge.

49 Die deutsche Regierung gesteht zu, dass im Fall einer Ausweisung von Unionsbürgern jeweils das Zusammenspiel aller einschlägigen Bestimmung zur Anwendung komme, § 47 AuslG also nur im Kontext von § 12 AufenthG/EWG herangezogen werde. Im Übrigen verweist sie in ihren Ausführungen auf die Verwaltungsvorschriften zum AuslG (AuslG-VwV), wonach eine Ausweisungsentscheidung nach dem AuslG den Einschränkungen des § 12 AufenthG/EWG unterliegt (AuslG-VwV Nr. 45.0.5.1 und Nr. 47.0.2.1).

50 Von der Kommission wurde nur eine geringe Anzahl von Verfügungen gerügt. Dies dürfte daran liegen, dass es der Kommission grundsätzlich nicht einfach fallen dürfte, jeden einzelnen Fall von sich aus zu überprüfen, geschweige denn eine Aufstellung der gesamten Verwaltungspraxis vorzunehmen, inwiefern in allen behördlichen Entscheidungen dem gemeinschaftsrechtlichen Maßstab entsprochen wurde. Sie ist daher vor allem darauf angewiesen, dass ihr einzelne Fälle, in denen ein Verstoß offenkundig wird, zugetragen werden. Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Informationen zum Großteil von den Betroffenen selbst erhalten, sodass ihre Auswertung auch im Wesentlichen auf diesen Informationen über diese Entscheidungen basiert.

51 In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, wem in diesem Vertragsverletzungsverfahren die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen bestimmter Umstände obliegt.

52 Gemeinschaftsrechtlich zwingend und von der Rechtsprechung in ständiger Rechtsprechung bestätigt, liegt die Beweislast bezüglich der Feststellung einer Vertragsverletzung bei der Kommission, d. h. die Kommission hat zu beweisen, dass der Mitgliedstaat gegen seine Verpflichtungen aus dem Vertrag verstoßen hat.

53 Gleichwohl sind in einer Reihe von Urteilen, vor allem im Bereich der Landwirtschaft, Beweiserleichterungen zugunsten der Kommission festgelegt worden. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, bestimmte Angaben beizubringen und nachzuprüfen, sodass es ihm obliegt, deren Richtigkeit eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun.

54 Fraglich ist, ob sich das für die Beweislastverteilung verallgemeinern lässt. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass der Mitgliedstaat immer besser informiert sein dürfte als die Kommission und er daher ihr gegenüber einen Wissensvorsprung hat. Damit allein aber eine generelle Beweislastumkehr rechtfertigen zu wollen, widerspricht den allgemeinen Verfahrensgrundsätzen.

55 Eine Beweislastumkehr kann dann angenommen werden, wenn sich bereits aus der gemeinschaftsrechtlichen Norm eine Darlegungspflicht des Mitgliedstaats ergibt, denn in solchen Fällen hat der Staat die Pflicht, dokumentiertes Wissen aufzubewahren und gegebenenfalls vorzulegen. Dies dürfte aber bei einer Ausweisung als Einschränkung des Freizügigkeitsrechts trotz deren schwerwiegender Folgen nicht der Fall sein.

56 Andererseits braucht die Kommission auch nicht flächendeckend eine Verletzung darzulegen. Vielmehr können selbst Stichproben genügen, um einen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht zu belegen.

57 Aus dem unbestrittenen Vortrag der Kommission, der zwar auch Entscheidungen enthält, die im Instanzenzug kassiert oder aus anderen Gründen nicht vollzogen wurden, wird jedenfalls deutlich, dass eine Reihe von Verwaltungsentscheidungen mit der Begründung erlassen wurde, dass der entscheidenden Behörde keinerlei Entscheidungsspielraum zusteht und sie über § 47 AuslG gebunden ist.

58 Zudem stammen diese Entscheidungen nicht nur von wenigen Behörden in einem beschränkten regionalen Umfeld, sondern erstrecken sich über das gesamte Bundesland Baden-Württemberg. Weiters sind zahlreiche Ausweisungen im Zuge des verwaltungsrechtlichen Widerspruchsverfahrens durch Widerspruchsbescheide der übergeordneten Regierungspräsidien bestätigt worden.

59 Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass bereits eine nachweislich gemeinschafts rechtswidrige Verwaltungsentscheidung ausreichen kann, um eine Vertragsverletzung zu begründen.

60 Eine solche gemeinschaftsrechtswidrige Ausweisungsverfügung der deutschen Verwaltung ist hier jedenfalls im Fall der Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23. März 2000 gegeben.

61 Darin weist die Ausländerbehörde einen Unionsbürger aufgrund von § 47 Absatz 2 Nr. 1 AuslG aus dem Bundesgebiet aus. Zur Begründung führt sie aus, nach dieser Vorschrift sei sie zur Ausweisung verpflichtet, ohne dass ihr ein Ermessensspielraum zustehe. Es läge weder ein vom Regelfall abweichender atypischer Ausnahmefall vor, noch genieße der Ausländer erhöhten Ausweisungsschutz nach § 47 Absatz 3 AuslG. Die entsprechenden Verwaltungsvorschriften, auf die die deutsche Regierung hingewiesen hat, sind dabei nicht berücksichtigt worden.

62 Die Ausländerbehörde hat damit jedenfalls in diesem einen Fall die Ausweisung eines Unionsbürgers auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt, die den besonderen Vorschriften für den Aufenthalt von Unionsbürgern im Sinne der Richtlinie 64/221 nicht ausreichend Rechnung trägt. Sie hat allein aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung nach § 47 AuslG die Ausweisung verfügt, d. h. weder § 12 Absatz 4 AufenthG/EWG angewendet, der dies gerade verbietet, noch § 12 Absatz 3 AufenthG/EWG, demgemäß das persönliche Verhalten des Unionsbürgers einzubeziehen ist.

63 Auch wenn hier nur ein einzelner Fall exemplarisch geprüft und sich als gemeinschaftsrechtswidrig herausgestellt hat, so ist dies ausreichend für die Feststellung, dass die Verwaltung die Gesetze fehlerhaft angewendet hat, zumal sie in einer Reihe von Fällen gleichermaßen vorgegangen ist.

64 Der zweite Teil des ersten Klageantrags ist daher begründet.

VI — Zweiter Klageantrag: Anforderungen an Freiheitsbeschränkungen

65 Mit dem zweiten Klageantrag rügt die Kommission, die Bestimmung des § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG sei hinsichtlich der Anforderungen an die Beschränkungen der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung nicht hinreichend klar und die deutschen Verwaltungsbehörden hätten Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf diese unklare Ermächtigungsgrundlage gestützt.

A — Vorwurf der mangelhaften Umsetzung

1. Vorbringen der Parteien

66 Die Kommission trägt vor, dass § 12 des AufenthG/EWG das abgeleitete Gemeinschaftsrecht nicht hinreichend klar umsetze. Denn die Differenzierung zwischen der Ausweisung bei unbefristeter (nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung) und der Ausweisung bei befristeter Aufenthaltserlaubnis (aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit) erwecke den Eindruck, dass bei befristeten Aufenthaltstiteln einfache Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung genügten. Dies weiche aber wesentlich von den Anforderungen ab, die der Gerichtshof im Rahmen der Beurteilung des Artikels 39 Absatz 4 EG an die öffentliche Ordnung stelle.

67 Die deutsche Regierung macht dagegen geltend, dass durch den im AufenthG/EWG enthaltenen Verweis auf die Vorschriften des EG-Vertrags ausreichend deutlich werde, dass die Begriffe entsprechend der Auslegung des EG-Vertrags durch den Gerichtshof auszulegen seien und damit auch keine Rechtsunsicherheit entstünde.

2. Rechtliche Würdigung

a) Unklarheit der Regelung über befristete Aufenthaltstitel (§ 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG)

68 Obgleich die Kommission im Wesentlichen einen Verstoß gegen Artikel 39 EG rügt, wird deutlich, dass auch eine Verletzung der Regelungen der Richtlinie 64/221 zu prüfen ist, zumal diese die Anforderungen an die Einschränkungen der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Niederlassungsfreiheit konkretisieren. Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 sieht vor, dass eine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit vorgenommen werden darf.

69 Genau diesen Wortlaut enthält im Kern auch das deutsche AufenthG/EWG. Fraglich ist nun, ob die bloße Wiedergabe der gemeinschaftlichen Regelung eine Unklarheit bedeutet, d. h. sich die Anforderungen der Richtlinie an die Entfernung von EU-Ausländern aus dem Hoheitsgebiet nicht ausreichend klar aus der deutschen Umsetzungsregelung ergeben.

70 Die Bestimmungen einer Richtlinie müssen mit unbestreitbarer Verbindlichkeit und mit der Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit umgesetzt werden, die notwendig ist, um den Erfordernissen der Rechtssicherheit zu genügen.

71 Einerseits erfordert die Umsetzung einer Richtlinie zwar nicht unbedingt eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche spezifische Rechtsvorschrift, sondern es kann ihr durch einen allgemeinen rechtlichen Kontext Genüge getan werden, wenn dieser tatsächlich die vollständige Anwendung der Richtlinie hinreichend klar und bestimmt gewährleistet.

72 Andererseits verlangt der Grundsatz der Rechtssicherheit eine angemessene Bekanntmachung der aufgrund einer Gemeinschaftsregelung eingeführten nationalen Maßnahmen, damit die von diesen Maßnahmen betroffenen Rechtssubjekte den Umfang ihrer Rechte und Pflichten in dem besonderen gemeinschaftsrechtlich geregelten Bereich erkennen können.

73 Die wörtliche Wiedergabe der Bestimmungen einer Richtlinie genügt daher grundsätzlich nicht den Anforderungen an die Umsetzung einer Richtlinie. Hier geht es jedoch lediglich darum, ob die im AufenthG/EWG verwendeten Begriffe Aufschluss über deren gemeinschaftsrechtliche Tragweite geben, d. h., ob sich der Schutzbereich der Richtlinie und der der nationalen Vorschrift decken.

74 In § 12 AufenthG/EWG ist direkt im Anschluss an die Begriffe öffentliche Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit der Verweis auf Artikel 48 Absatz 3 und auf Artikel 56 Absatz 1 EWG enthalten. Der Hinweis auf diese Normen macht deutlich, dass der für die Grundfreiheiten maßgebliche gemeinschaftsrechtliche Maßstab anzuwenden ist, der seinerseits durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes konkretisiert wird.

75 Es fragt sich jedoch in der Folge, ob der bloße Verweis auf Normen des Primärrechts ausreichend ist, um die vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen zu erfüllen. Danach setzt die Umsetzung einer Richtlinienbestimmung voraus, dass die nationale Vorschrift aus sich heraus verständlich und so klar und bestimmt sein muss, dass der Rechtssicherheit Genüge getan wird. Wenn die Vorschrift also erst im Kontext des Gemeinschaftsrechts einschließlich dessen Fortbildung durch den Gerichtshof auszulegen ist, so schadet das der gebotenen Rechtsklarheit.

76 Schließlich vermag auch der Normunterworfene durch die Lektüre des § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG nicht zu erschließen, welche Einschränkung das Tatbestandsmerkmal der Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit aufgrund der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfährt, indem einzig und allein auf Normen des Primärrechts hingewiesen wird.

77 Die Unklarheit von § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG wird noch dadurch verstärkt, dass in Fällen von § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG kein schwerwiegender Grund gegeben sein muss, um eine Ausweisung zu rechtfertigen. Dies widerspricht aber gerade der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wonach die Rechtfertigung einer Ausweisungsmaßnahme als Hindernis für die Ausübung der Freiheiten der Unionsbürger aus Gründen der öffentlichen Ordnung nur dann angenommen werden kann, wenn eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

78 Zwar bestimmt die Verwaltungsvorschrift Nr. 47.0.2.1, dass die Ausweisung nur bei einer hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, erfolgen dürfe. Dies vermag aber die hinreichende Klarheit der Umsetzungsvorschrift selbst auch nicht herzustellen. Denn zum einen handelt es sich bei Verwaltungsvorschriften um verwaltungsinterne Rechtsnormen, die grundsätzlich keine Außenwirkung entfalten und dem Einzelnen nicht bekannt werden. Diesem ist es daher nicht möglich, anhand von Verwaltungsvorschriften Umfang und Ausmaß seiner Rechte zu erkennen. Zum anderen heißt es in Verwaltungsvorschrift Nr. 47.0.2.1, die Ausweisung dürfe nur bei einer tatsächlichen und hinreichend schweren Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, erfolgen. Überdies wird dabei nicht zwischen Satz 1 und Satz 2 des ersten Absatzes des § 12 AufenthG/EWG differenziert.

79 Aber auch die Verwaltungsvorschrift Nr. 45.0.5.1 trägt nicht zur Klarheit bei. Dort heißt es nämlich, dass eine Ausweisung nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit zulässig ist. Dabei wird jedoch generell auf § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG Bezug genommen, wiederum ohne zwischen Satz 1 und Satz 2 zu differenzieren.

80 Im Ergebnis entspricht daher § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG nicht den vom Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen für die Umsetzung von Richtlinien.

b) Unklarheit im Zusammenhang mit der Regelung über unbefristete Aufenthaltstitel (§ 12 Absatz 1 Satz 2 AufenthG/EWG)

81 § 12 Absatz 1 Satz 2 AufenthG/EWG sieht hinsichtlich unbefristeter Aufenthaltstitel ausdrücklich vor, dass eine Ausweisung nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung verfügt werden darf.

82 Damit geht aus dem Wortlaut der Vorschrift explizit hervor, dass nicht schon jeder Verstoß gegen die Rechtsordnung ausreichend ist für eine Ausweisung, sondern dass deren Gründe in ihrer Intensität darüber hinausgehen müssen.

83 § 12 Absatz 1 Satz 2 AufenthG/EWG setzt also Artikel 3 der Richtlinie 64/221, wie er in ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes ausgelegt wird, gemeinschaftsrechtskonform um.

B — Vorwurf der mangelhaften Anwendung

1. Zur Zulässigkeit

a) Vorbringen der Parteien

84 Die deutsche Regierung ist der Ansicht, dieser Klageantrag stelle eine erhebliche Erweiterung gegenüber dem in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen Vorwurf dar. Dort habe sich die Kommission darauf beschränkt, die Art und Weise der Umsetzung, wie sie in § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG durch den deutschen Gesetzgeber erfolgt ist, zu rügen. Es mache jedoch einen erheblichen Unterschied, wenn die Kommission lediglich einen legislativen Umsetzungsakt abstrakt als Vertragsverstoß rügt und in der Klageschrift den zusätzlichen Vorwurf erhebt, dass eine Verwaltungspraxis bestehe, gemäß der auf der missverständlichen Regelung des § 12 Ab satz 1 AufenthG/EWG basierende gemeinschaftsrechtswidrige Einzelfallentscheidungen getroffen worden seien.

85 Die Kommission trägt dagegen vor, sie habe die Anträge in der Klage nicht wortgleich aus dem Vorverfahren übernommen, sondern präzisiert. Diese präzisierten Anträge gingen allerdings nicht über die im Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme erhobenen Rügen hinaus. Außerdem sei die fehlerhafte Praxis Kernpunkt der Vorwürfe und daher erkennbar Teil der Rüge, die sich bereits aus dem Vorverfahren ergebe.

b) Rechtliche Würdigung

86 Im Vertragsverletzungsverfahren soll das in Artikel 226 EG vorgeschriebene Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat die Gelegenheit geben, seinen gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegenüber den Rügen der Kommission wirksam zu verteidigen.

87 Dabei ist der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens nicht nur eine vom Vertrag vorgeschriebene wesentliche Garantie für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür, dass ein etwaiges streitiges Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat.

88 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage auf dieselben Rügen gestützt werden wie das Mahnschreiben, mit dem das Vorverfahren eingeleitet wird. Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen den im Mahnschreiben erhobenen Rügen, dem Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert, sondern nur beschränkt worden ist.

89 Der Vorwurf gegen Deutschland, Ausweisungen gegen Unionsbürger auf § 12 AufenthG/EWG gestützt zu haben, findet keine wörtliche Entsprechung in den Vorwürfen der mit Gründen versehenen Stellungnahme. Punkt vi derselben beinhaltet ausdrücklich nur die nicht klare Umsetzung des Gemeinschaftsrechts.

90 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die Kommission unter Punkt iv der mit Gründen versehenen Stellungnahme ausdrücklich rügt, die deutschen Behörden hätten Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger in Fällen erlassen, in denen eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, nicht nachgewiesen worden sei.

91 Es fragt sich, ob diese Rüge, wenn auch nicht wortlautidentisch, so jedoch zumindest inhaltlich dem zweiten Klageantrag entspricht, soweit sich dieser auf fehlerhaftes Verwaltungshandeln bezieht.

92 Der zweite Klageantrag betrifft den Vorwurf, die deutsche Verwaltung habe Entscheidungen auf die — nicht hinreichend klar umgesetzte — Ermächtigungsgrundlage des § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG gestützt. Aus dem Vorbringen der Kommission wird deutlich, dass gemeint ist, dass in § 12 Absatz 1 AufenthG/EWG das Schutzgut der öffentlichen Ordnung und Sicherheit nicht entsprechend der Rechtsprechung des Gerichtshofes ausformuliert ist.

93 Nach dieser Rechtsprechung ist das Schutzgut der öffentlichen Ordnung nicht schon bei jeder Gesetzesverletzung betroffen, sondern es muss eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegen, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt.

94 Punkt iv der mit Gründen versehenen Stellungnahme beinhaltet den gleichen Vorwurf. Es macht letztlich keinen Unterschied, ob gerügt wird, die Verwaltung habe eine Entscheidung auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt, die nicht explizit eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft voraussetzt, oder sie habe diese schwere Gefährdung nicht nachgewiesen. Denn im einen wie im anderen Fall ist Inhalt des Vorwurfs, dass die Verwaltung eine solche schwere Gefährdung nicht geprüft hat.

95 Zudem ergibt sich aus dem mit Gefährdung der öffentlichen Ordnung überschrie-benen Textteil der begründeten Stellungnahme eindeutig, dass neben dem Vorwurf der nicht hinreichend klaren Umsetzung gerade auch die Verwaltungspraxis gerügt wird.

96 Denn bei der Prüfung, ob der Streitgegenstand der Klage derselbe ist wie der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, ist nicht allein der Wortlaut der Punkte im abschließenden Teil entscheidend, sondern vielmehr auch die davor gemachten Ausführungen zu den einzelnen Punkten.

97 So rügt die Kommission auf den Seiten 7 bis 9 der mit Gründen versehenen Stellungnahme die Anwendung des § 12 AufenthG/EWG durch die Verwaltung insoweit, als der Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinne von § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG fehlinterpretiert werde (a), die Verfügungen nicht in hinreichendem Maße konkrete und präzise Sachverhaltselemente anführten, um eine schwerwiegende, tatsächliche und gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch das Verhalten des Betroffenen begründen zu können (b) bzw. eine Änderung des Sachverhalts nach der letzten Behördenentscheidung nicht mehr berücksichtigt werden könne (c).

98 Damit entspricht der zweite Teil des zweiten Klageantrags unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes inhaltlich dem Punkt iv der mit Gründen versehenen Stellungnahme und ist mithin Gegenstand des Vorverfahrens gewesen.

99 Dieser Teil des Klageantrags ist daher zulässig.

2. Zur Begründetheit

a) Vorbringen der Parteien

100 Die Kommission rügt, in einer Vielzahl von Bescheiden zeige sich eine grundsätzliche Fehlinterpretation des Begriffes der öffentlichen Ordnung im Sinne von § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG und verweist dabei auf 17 Bescheide.

101 Sie bringt vor, in all diesen Fällen hielten die Behörden schon mit dem jeweiligen Verstoß gegen das Strafgesetz Gründe der öffentlichen Ordnung offenkundig bzw. ohne weiteres für gegeben. Die einzelnen Kriterien tatsächlich, schwerwiegend und gegenwärtig der Rechtsprechung Bouchereau. würden weder erwähnt noch in der Sache geprüft. Teilweise werde sogar ausdrücklich festgehalten, dass schwerwiegende Gründe der öffentlichen Ordnung nicht zu prüfen seien, da diese nur im Fall des § 12 Absatz 1 Satz 2 AufenthG/EWG, d. h. nur bei Ausländern mit einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis-EG, vorliegen müssten. Dabei verweist die Kommission auf sieben Bescheide.

102 In diesem Zusammenhang macht die Kommission stets erneut deutlich, sie verweise auf einzelne Fälle nur exemplarisch. Für sie, die Kommission, verdeutlichten die aufgezeigten Beispiele unzweifelhaft, dass es sich dabei nicht um vereinzelt gebliebene Fehlentscheidungen handle, sondern dass diese Entscheidungsmuster immer wieder aufträten und somit einen Grad der Allgemeinheit aufwiesen, die zu bestimmten (wenn auch regional unterschiedlich ausgeprägten) gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungspraktiken führten.

103 Die deutsche Regierung hält dem entgegen, dass die Verwaltungsbehörden das Gemeinschaftsrecht korrekt anwendeten. Dies zeigten beispielsweise zwei der von der Kommission selbst herangezogenen Fälle, in denen sich die Ausländerbehörde der strengen Voraussetzungen des Gemeinschaftsrechts durchaus bewusst gewesen sei. Daher heiße es in beiden Ausweisungsverfügungen gleich lautend: Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften, die im Fall einer Beschränkung der Freizügigkeit wegen einer strafgerichtlichen Verurteilung voraussetzt, dass eine hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, ist eine nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu beurteilende und deswegen nach dem Ausmaß des Schadens zu differenzierende hinreichende Wahrscheinlichkeit zu verlangen, dass der betreffende Ausländer auch künftig die öffentliche Sicherheit oder Ordnung stören wird.

b) Rechtliche Würdigung

104 Der Kommission als Klägerin in einem Vertragsverletzungsverfahren obliegt es, die streitigen Tatsachen darzulegen und zu beweisen. In diesem Fall, in dem die gemeinschaftsrechtswidrige Anwendung des § 12 AufenthG/EWG durch die deutsche Verwaltung gerügt wird, sind das also die entsprechenden Verwaltungsentscheidungen. Dies hat die Kommission nicht getan, sie ist beweisfällig geblieben. Sie hat keinen der in Bezug genommenen Bescheide vorgewiesen oder Auszüge daraus präsentiert, sondern sich in der Klageschrift wie auch schon in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und im Mahnschreiben auf die Vorlage von Listen beschränkt.

105 Der Vortrag, sie wolle nur exemplarisch auf Einzelfälle eingehen, sie verfolge mit der Klage vielmehr die Rüge der ganzheitlichen Verwaltungspraxis, rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Wie oben festgestellt, meint die Kommission mit der Rüge einer gemeinschaftsrechtswidrigen Verwaltungspraxis eine Vielzahl von Einzelfällen. Um die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit dieser Verwaltungspraxis festzustellen, bedarf es jedoch zumindest der Prüfung eines Verwaltungsaktes auf dessen nachweisliche Gemeinschaftsrechtswidrigkeit. Da dem Gerichtshof die Verwaltungsentscheidungen aber nicht vorliegen, ist eine entsprechende Beurteilung nicht möglich.

106 Dieser Teil des zweiten Klageantrags ist daher nach Beweislastregeln als unbegründet zurückzuweisen.

VII — Dritter Klageantrag: Unzulässige Berücksichtigung generalpräventiver Gesichtspunkte

107 Mit dem dritten Klageantrag begehrt die Kommission die Feststellung, dass § 47 Absatz 1 und 2 AuslG gegen Artikel 3 Absatz 1 und 2 der Richtlinie 64/221 verstößt, indem § 47 Absatz 1 und 2 AuslG eine zwingende bzw. Regel-Ausweisung im Fall einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung vorsieht, die die Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens nicht zulässt und damit generalpräventive Zwecke verfolgt. Darüber hinaus begehrt die Kommission die Feststellung, dass die deutsche Verwaltungspraxis Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger mit der Abschreckung anderer Ausländer begründet hat.

A — Vorwurf der mangelhaften Umsetzung

1. Zur Zulässigkeit

a) Vorbringen der Parteien

108 Die deutsche Regierung ist der Ansicht, dieser Teil des dritten Klageantrags sei eine unzulässige Erweiterung des Klageantrags, da dieser Vorwurf in der begründeten Stellungnahme noch nicht enthalten gewesen sei. Er sei erst im Zuge der Umformulierung des alten Punktes vii in den dritten Klageantrag neu eingebracht worden.

109 Die Kommission trägt dagegen vor, sie habe bereits im Mahnschreiben geltend gemacht, dass die Rechtsgrundlage des § 47 Absätze 1 und 2 AuslG eine generalpräventive Zielsetzung aufweise, wodurch Bescheide, die sich darauf stützten, zwangsläufig ein unzulässiges generalpräventives Element aufwiesen und aus diesem Grund gegen Gemeinschaftsrecht verstießen. Die mit Gründen versehene Stellungnahme halte diese Rechtsrüge aufrecht. Dazu verweist die Kommission insbesondere auf den dritten Absatz auf Seite 11 der mit Gründen versehenen Stellungnahme.

b) Rechtliche Würdigung

110 In dem mit Abschreckung titulierten Abschnitt der mit Gründen versehenen Stellungnahme ist der Vorwurf enthalten, dass § 47 Absätze 1 und 2 AuslG eine generalpräventive Zielsetzung verfolge. Damit wird hinreichend deutlich, dass neben der Verwaltungspraxis auch die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts gerügt wird.

111 Schließlich ist der erste Teil des dritten Klageantrags, die Gesetzgebung mache nicht hinreichend deutlich, dass Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden dürften, die generalpräventive Zwecke verfolge, inhaltlich derselbe Vorwurf wie unter Punkt iii der begründeten Stellungnahme. Dieser lautet, in der deutschen Gesetzgebung sei nicht hinreichend deutlich gemacht worden, dass Ausweisungsverfügungen nicht auf eine Ermächtigungsgrundlage gestützt werden dürften, die aufgrund einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung die Ausweisung zwingend bzw. im Regelfall zwingend vorschreibe.

112 Denn eine Rechtsgrundlage, die eine Ausweisung aufgrund einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung zulässt, ohne auf weitere Aspekte und insbesondere das persönliche Verhalten des Betroffenen einzugehen, verfolgt vornehmlich generalpräventive Zwecke. Spezialpräventive Erwägungen erfordern eine Ermächtigungsgrundlage, die Raum für die Berücksichtigung besonderer Umstände des Einzelfalls zulässt.

113 Dieser Klageantrag war daher bereits in der mit Gründen versehenen Stellungnahme enthalten, mithin ist er zulässig.

2. Zur Begründetheit

a) Vorbringen der Parteien

114 Die Kommission trägt vor, § 47 Absatz 1 und 2 AuslG verfolge generalpräventive Zwecke, denn die Ausweisung solle andere Ausländer davon abschrecken, Straftaten derselben oder ähnlicher Art zu begehen. Dies verstoße jedoch gegen Artikel 3 Absatz 1 und 2 der Richtlinie 64/221.

115 Der Gerichtshof habe festgestellt, dass eine Ausweisung nur dann gerechtfertigt sei, wenn das persönliche Verhalten des Betroffenen auf die konkrete Gefahr von weiteren schweren Störungen der öffentlichen Ordnung hindeutet. Der Gerichtshof sei zu dem Ergebnis gelangt, dass eine Regel-Ausweisung, die aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung für eine bestimmte Straftat zum Zweck der Generalprävention verfügt wird, nicht mit den Grundsätzen vereinbar ist, die im Rahmen der Freizügigkeit der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzenden Arbeitnehmer gelten.

116 Die deutsche Regierung hält dem entgegen, die deutsche Rechtslage lege unmissverständlich und eindeutig fest, dass eine Ausweisung von Unionsbürgern nicht auf grund generalpräventiver Zwecke erfolgen darf. Denn § 12 AufenthG/EWG verbiete die Berücksichtigung generalpräventiver Zwecke in Bezug auf Unionsbürger.

b) Rechtliche Würdigung

117 Hinsichtlich der rechtlichen Würdigung des ersten Teils des dritten Klageantrags kann im Wesentlichen auf die Ausführungen zum ersten Teil des ersten Klageantrags verwiesen werden. Denn soweit hier die Rüge der Berücksichtigung generalpräventiver Gesichtspunkte in der deutschen Rechtsordnung betroffen ist, geht dies konform mit der Rüge, die deutsche Rechtslage sehe einen Automatismus in der Regelung der Ausweisung von Unionsbürgern aus dem Bundesgebiet vor.

118 Wenn nämlich die Rechtslage eine Ausweisung zwingend bzw. im Regelfall dann vorsieht, wenn eine rechtskräftige Verurteilung erfolgt ist, um damit zugleich von der Begehung von Straftaten generell abzuschrecken, bleibt kein Raum für die Berücksichtigung des persönlichen Verhaltens des Einzelnen und es überwiegen generalpräventive Erwägungen.

119 Insoweit ist also auf die obigen Ausführungen zu verweisen und es gilt im Ergebnis auch hier, dass das deutsche Recht, soweit es als Ermächtigungsgrundlage für die Ausweisung von Unionsbürgern aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dient, mit § 12 AufenthG/EWG generalpräventive Erwägungen verbietet.

120 Der erste Teil des dritten Klageantrags ist daher unbegründet.

B — Vorwurf der mangelhaften Anwendung

1. Vorbringen der Parteien

121 Die Kommission rügt, die deutschen Behörden hätten in einer Reihe von Bescheiden dezidiert ausgeführt, die Ausweisung entspreche u. a. generalpräventiven Erwägungen. Dazu führt sie beispielhaft elf Bescheide an. Sie führt aus, es gehe darum, andere Ausländer durch die Ausweisung zu warnen und zu einem gesetzestreuen Verhalten anzuhalten. Bisweilen werde in der Begründung der generalpräventiven Wirkung sogar besondere Bedeutung zugeschrieben. Dazu verweist sie auf sieben Bescheide, deren Inhalt sie auszugsweise wiedergibt.

122 Die deutsche Regierung trägt vor, dass die Verwaltungsvorschriften festlegen, dass Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger nicht aus generalpräventiven Zwecken erfolgen dürfen. Soweit die Ausländerbehörden neben selbständig tragenden spezialpräventiven Gründen auch generalpräventive Gründe mit anführten und dazu Aussagen im Sinne eines zusätzlichen mahnenden Hinweises machten, sei dies nicht zu beanstanden.

2. Rechtliche Würdigung

123 Die Ausnahme vom Grundsatz der Freizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung ist insofern eng auszulegen, als die persönlichen Umstände des Einzelfalls erkennen lassen müssen, dass eine gegenwärtige Gefährdung der öffentlichen Ordnung vorliegt.

124 Der Gerichtshof hat daraus gefolgert, dass das Gemeinschaftsrecht der Ausweisung eines Angehörigen eines Mitgliedstaats entgegensteht, die auf generalpräventive Gesichtspunkte gestützt, d. h. zum Zweck der Abschreckung anderer Ausländer verfügt wird., insbesondere, wenn die Ausweisung aufgrund einer strafrechtlichen Verurteilung automatisch verfügt wird, ohne dass das persönliche Verhalten des Täters oder die von ihm ausgehende Gefährdung der öffentlichen Ordnung berücksichtigt wird..

125 Zunächst ist festzustellen, dass die deutsche Regierung die Praxis nicht damit rechtfertigen kann, deutsche Verwaltungsvorschriften ließen nicht zu, dass eine Begründung auf generalpräventive Erwägungen gestützt würde. Denn zum einen geht es nicht um die rechtliche Basis, sondern darum, dass verschiedene Ausweisungsverfügungen auf generalpräventiven Erwägungen beruhten. Zum anderen ergibt sich das Verbot, Ausweisungen mit generalpräventiven Erwägungen zu begründen, bereits aus dem auch für die Verwaltung bindenden Primärrecht.

126 Die deutsche Regierung bestreitet nicht, dass in der Begründung verschiedener Bescheide generalpräventive Erwägungen genannt werden. Dabei betont sie jedoch, die Generalprävention sei lediglich zusätzlich aufgeführt worden, die Ausweisung selbst wäre aber bereits durch die persönlichen Umstände des Auszuweisenden gerechtfertigt.

127 Die Begründung einer behördlichen Entscheidung gegenüber einem Einzelnen stellt ein Abbild dessen dar, was die Behörde als für ihre Entscheidung erheblich angesehen hat. Bezieht sie generalpräventive Erwägungen in ihre Begründung ein, so bringt sie damit zum Ausdruck, dass auch derartige Überlegungen sie dazu bewogen haben, die Entscheidung in dieser Form und in diesem Umfang zu erlassen.

128 Die Begründung von Verwaltungsakten dient auch dem Schutz des Einzelnen, denn dieser soll sich gegen die in ihr enthaltenen Argumente wehren können. Enthält die Begründung generalpräventive Elemente, so könnte dies den Schutz des Einzelnen insofern einengen, als ihm gegen diese Vorwürfe keine Möglichkeit der Entkräftung zur Verfügung steht, denn bei der Generalprävention liegt der Grund nicht in seiner Person, sondern in allgemeinen, von ihm losgelösten Ursachen.

129 Deswegen sehe ich es für eine Verletzung als ausreichend an, wenn die Begründung generalpräventive Elemente enthält, denn dann ist die Generalprävention zumindest aus Sicht des Einzelnen in die Begründung eingeflossen und es wird gerade nicht deutlich, dass Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 bestimmt, dass ausschließlich das persönliche Verhalten und damit allein spezialpräventive Erwägungen maßgeblich sein dürfen.

130 Der zweite Teil des dritten Klageantrags ist daher begründet.

VIII — Vierter Klageantrag: Grundrecht auf Achtung des Familienlebens

131 Mit dem vierten Klageantrag begehrt die Kommission die Feststellung, dass die deutschen Behörden Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger erlassen haben, die kein angemessenes Verhältnis zwischen dem Grundrecht auf Achtung des Familienlebens nach Artikel 8 EMRK auf der einen Seite und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf der anderen Seite wahren. Die Kommission rügt dabei im Wesentlichen die Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, den es bei der nach Artikel 8 EMRK gebotenen Abwägung zu beachten gilt.

132 Die EMRK gehört zu den Grundrechten, die gemäß Artikel 6 Absatz 2 EU, bestätigt durch die ständige Rechtsprechung des Gerichtshofes, in der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützt werden. Die EMRK umfasst Grund- und Menschenrechte, die auch von den Mitgliedstaaten im Anwendungsbereich des Gemeinschaftsrechts zu respektieren sind.

133 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes müssen die Mitgliedstaaten bei Ergreifen von Maßnahmen der öffentlichen Ordnung den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dergestalt beachten, dass solche Maßnahmen geeignet sein müssen, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist.

134 Dabei obliegt es den nationalen Behörden, in jedem Einzelfall die Gefährdung für die öffentliche Ordnung zu beurteilen, wobei sie die besondere Rechtsstellung der dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Personen und die entscheidende Bedeutung des Grundsatzes der Freizügigkeit zu berücksichtigen haben.

135 Diesbezüglich ist von der entsprechenden einschlägigen Rechtsprechung des EGMR zur Anwendung von Artikel 8 Absatz 2 EMRK auszugehen. Im Kern geht es um die Frage, welche Interessen zur Beurteilung der Erforderlichkeit eines Eingriffes in das von der EMRK garantierte Grundrecht auf Achtung des Familienlebens heranzuziehen und gegeneinander abzuwägen sind.

136 Dazu gehören etwa die Art und Schwere des begangenen Delikts, die Dauer des Aufenthalts und die Integration im Land der Ausweisung, die Staatsangehörigkeit des Betroffenen, die familiäre Situation sowie eventuelle Schwierigkeiten des Betroffenen und seiner Familienangehörigen im Herkunftsland des Betroffenen.

137 Ausgehend vom Klageantrag der Kommission ist die deutsche Verwaltungspraxis in zweierlei Hinsicht zu untersuchen, zum einen hinsichtlich der fehlenden Abwägung der Interessen, zum anderen hinsichtlich der mangelhaften Abwägung der Interessen.

A — Fehlende Abwägung der Interessen

138 Die Kommission rügt, die deutschen Ausländerbehörden hätten sich in einer Vielzahl von Fällen mit der Frage der Verhältnismäßigkeit überhaupt nicht auseinander gesetzt bzw. seien davon ausgegangen, dass die automatische Ausweisung eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht zulasse.

139 In diesem Zusammenhang ist also auf die Frage, ob eine Ausweisung tatsächlich verhältnismäßig war, nicht einzugehen.

140 Hier ist darauf aufmerksam zu machen, dass sich gerade in Bezug auf die fehlerhafte Anwendung des § 47 AuslG der Vorwurf im Wesentlichen mit dem Inhalt des im ersten Klageantrag gerügten Verstoßes der mangelhaften Anwendung deckt. Denn naturgemäß kann, wenn die Behörde von einer zwingenden Ausweisung ausgeht, selbst wenn das nationale Recht möglicherweise eine Verhältnismäßigkeitsprüfung grundsätzlich vorsieht, diese nicht zu ihrer vollen Entfaltung gelangen.

141 Die deutsche Regierung bestreitet nicht, dass in verschiedenen Entscheidungen explizit angeführt wurde, dass eine Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht stattgefunden habe oder nicht stattfinden könne. Sie weist lediglich darauf hin, dass bei fehlerhaften Entscheidungen eine gerichtliche oder anderweitige Korrektur stattgefunden habe.

142 Jedenfalls haben die deutschen Verwaltungsbehörden in einem Fall die Ausweisung als zwingende Entscheidung betrachtet und verfügt. Dies wurde im Rahmen der Prüfung des ersten Klageantrags für die Entscheidung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23. März 2000 festgestellt. Darüber hinaus hat die Kommission eine Vielzahl gleich gelagerter Fälle aufgezeigt, in denen vergleichbar entschieden wurde.

143 Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass die deutschen Ausländerbehörden gemeinschaftsrechtswidrige Ausweisungen verfügt haben, indem sie im Zuge der Anwendung des § 47 AuslG die Verhältnismäßigkeit der Entscheidung nicht geprüft haben und damit der Bedeutung des Artikels 8 EMRK nicht Rechnung getragen haben.

B — Mangelhafte Abwägung der Interessen

144 Die Kommission rügt weiterhin die Unverhältnismäßigkeit der Entscheidungen, weil die Behörden der Bedeutung des Grundrechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens nicht gerecht geworden sei. Sie macht geltend, eine Verletzung liege gerade in der Fehlgewichtung im Einzelfall. Sie räumt damit ein, dass die Grundrechte in die Erwägungen eingeflossen sind, rügt aber das Maß ihrer Berücksichtigung. Dazu ist festzustellen, dass eine klare Differenzierung zu den unter A. genannten Fällen seitens der Kommission nicht stattgefunden hat. Die Kommission zitiert hier nämlich auch Fälle, in denen die Behörden sich gezwungen gesehen haben, von einer Verhältnismäßigkeitsprüfung abzusehen.

145 Hinsichtlich der Abwägung der Interessen ist davon auszugehen, dass nach der Praxis des EGMR den Staaten bei der Durchführung ihrer Einwanderungspolitik grundsätzlich ein weites Ermessen zusteht, soweit dadurch nicht die Rechte aus der EMRK unangemessen beeinträchtigt werden.

146 Eine Verletzung der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten Grundrechte ist nur dann anzunehmen, wenn sich erkennbar aus den Umständen ergibt, dass die grundsätzlichen Wertungen der EMRK und somit die Rechte des Betroffenen offensichtlich verkannt wurden. Das wäre etwa dann der Fall, wenn sich die Behörde z. B. nicht zu den genauen familiären Beziehungen äußert, obgleich offensichtlich ist, dass es im Einzelfall gerade hierauf ankommen könnte. Es genügt dann nicht allein festzustellen, es stünden keine familiären Gründe entgegen.

147 Zwar kann man den Angaben der Kommission nur mit Mühe entnehmen, ob bei den einzelnen Entscheidungen die familiären Gründe tatsächlich außer Acht gelassen wurden. Die Kommission beschränkt sich vielmehr auf die Nennung verschiedener familiärer Ansatzpunkte, die ihrer Meinung nach nicht mit dem Fehlverhalten des Auszuweisenden in Verhältnis gesetzt wurden. Das Vorbringen der Kommission wird aber letztlich doch durch den Vergleich mit verschiedenen, unter anderen Klagepunkten aufgelisteten Fällen, sowie dem Inhalt der mit Gründen versehenen Stellungnahme und des Mahnschreibens erkennbar.

148 Die deutsche Regierung widerspricht dem Vorbringen der Kommission insoweit nicht, als die Begründungen verschiedener Ausweisungsverfügungen den familiären Rahmen nicht umfassend beleuchtet haben. Zudem betont sie, dass jedenfalls unverhältnismäßige Ausweisungsverfügungen durch die Gerichte kassiert worden seien.

149 Dies genügt meines Erachtens aber nicht, den Verdacht, dass in der Verwaltung zu einem nicht unbeachtlichen Teil familiäre Momente nicht ausreichend in die Beurteilung eingeflossen sind, zu entkräften. Denn, wie bereits ausgeführt, kommt es hier nicht darauf an, ob die Ausweisung tatsächlich verhältnismäßig war, sondern darauf, dass die zur Ausweisung führenden Erwägungen in angemessenem Umfang in der Begründung ihren Niederschlag finden.

150 Zu untersuchen ist ferner, ob im Fall der Ausweisung von Gemeinschaftsbürgern bei der Abwägung auch dem Umstand Rechnung zu tragen ist, ob der Betreffende grundsätzlich über ein Aufenthaltsrecht verfügt.

151 Denn während die EMRK selbst kein Aufenthaltsrecht als solches garantiert, sieht das Gemeinschaftsrecht eine Reihe von Anknüpfungspunkten für ein Aufenthaltsrecht vor. Gegen einen verstärkten Schutz für Personen mit Aufenthaltsrecht wird von der deutschen Regierung vorgebracht, dass die EMRK unterschiedlichen Standards des Grundrechtsschutzes entgegensteht. Das ist so nicht zutreffend. Vielmehr kann der Rechtsprechung des EGMR sogar entnommen werden, dass die Ausweisung bestimmter Personengruppen, wie etwa Einwanderer der zweiten Generation oder Personen, die über eine unbeschränkte Aufenthaltserlaubnis verfügen, besonders strengen Maßstäben unterliegt.

C — Ergebnis

152 Im Ergebnis ist daher festzustellen, dass Deutschland seine gemeinschaftsrechtlichen Pflichten dadurch verletzt hat, dass Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger erlassen wurden, die kein angemessenes Verhältnis zwischen dem Grundrecht auf Achtung des Familienlebens im Sinne von Artikel 8 EMRK auf der einen und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf der anderen Seite wahren.

153 Der vierte Klageantrag ist daher begründet.

IX — Fünfter Klageantrag: Anordnung der sofortigen Vollziehung

154 Mit dem fünften Klageantrag begehrt die Kommission die Feststellung durch den Gerichtshof, dass die deutschen Behörden dadurch gegen Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 verstoßen haben, dass sie die sofortige Vollziehung von Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger angeordnet haben, ohne dass es sich um dringende Fälle handelte.

A — Vorbringen der Parteien

155 Die Kommission trägt vor, die deutsche Verwaltungspraxis bejahe regelmäßig — nahezu systematisch — und ohne hinreichende Begründung das Vorliegen der Voraussetzungen für die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Ausweisung. Dabei handle es sich namentlich um das nach § 80 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 Verwaltungsgerichtsordnung erforderliche öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Entscheidung, das dem privaten Interesse an der Aussetzung von deren Wirksamkeit bei Inanspruchnahme von Rechtsmitteln überwiege.

156 Die deutsche Regierung gesteht zu, dass es in sehr vielen Fällen der Ausweisung von Unionsbürgern auch zur Anordnung der sofortigen Vollziehung kommt. Sie bestreitet jedoch die systematische Anordnung der sofortigen Vollziehung ohne hinreichende Begründung. Die sofortige Vollziehung sei vielmehr stets das Ergebnis einer jeweils eigenständigen Prüfung deren spezifischer Voraussetzungen.

B — Rechtliche Würdigung

157 Hinsichtlich des fünften Klageantrags ist zunächst auf die nach Anhängigwerden der vorliegenden Rechtssache hinzugekommene Rechtsprechung des Gerichtshofes einzugehen.

1. Tragweite des Urteils in den verbundenen Rechtssachen C-482/01 und C-493/01

158 In dem Vorabentscheidungsverfahren der verbundenen Rechtssachen C-482/01 und C-493/01 hatte der Gerichtshof u. a. über die Frage zu entscheiden, ob Artikel 9 der Richtlinie 64/221 einer Regelung entgegensteht, die bei einer von einem Regierungspräsidium getroffenen Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet ein Widerspruchsverfahren, in dem auch eine Prüfung der Zweckmäßigkeit dieser Entscheidung stattfindet, nicht mehr vorsieht, wenn eine von dieser Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht besteht.

159 In jenem Verfahren ging es um eine nationale Vorschrift, die bestimmt, dass ein Vorverfahren, in dem Recht- und Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsaktes von der nächsthöheren Behörde nachgeprüft werden, nicht stattfindet, wenn der Verwaltungsakt von einem Regierungspräsidium erlassen worden ist (vgl. § 6a baden-württembergisches Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung).

160 Die Antwort des Gerichtshofes lautete, dass Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 einer Bestimmung entgegensteht, die gegen eine von einer Verwaltungsbehörde getroffene Entscheidung über die Ausweisung eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats ein Widerspruchsverfahren und eine Klage, in denen auch eine Prüfung der Zweckmäßigkeit stattfindet, nicht mehr vorsieht, wenn eine von dieser Verwaltungsbehörde unabhängige Stelle nicht besteht.

161 Die Rüge der Kommission konzentriert sich demgegenüber nunmehr auf den Vorwurf, die Verwaltung habe die Ausweisung regelmäßig verfügt, ohne dass es sich um dringende Fälle gehandelt habe.

2. Fehlende Prüfung der Dringlichkeit eines Falles

162 Es ist der deutschen Regierung beizupflichten, dass an eine Ausweisung grundsätzlich sehr hohe Anforderungen gestellt werden, sodass der Unterschied zwischen diesen Anforderungen und denen an die sofortige Vollziehung gestellten nicht sofort augenfällig wird.

163 Demgegenüber zeigt ein Vergleich von Artikel 7 mit Artikel 9 der Richtlinie 64/221, dass über die Voraussetzungen der Ausweisungsverfügung hinaus für eine Verkürzung der Frist, sich noch im Hoheitsgebiet des Staates aufzuhalten, besondere Anforderungen gelten.

164 Das bedeutet, dass sich die in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 vorausgesetzte Dringlichkeit nicht auf die grundsätzliche Gefährdung der öffentlichen Ordnung beziehen kann, sondern sich vielmehr davon losgelöst darauf beziehen muss, dass ein Abwarten bis zum Ablauf des gewöhnlichen Rechtsschutzweges nicht möglich ist.

165 Mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung werden die Rechte des Einzelnen auf rechtliches Gehör zugunsten der öffentlichen Ordnung eingeschränkt. Denn dadurch, dass einem Widerspruch nicht die grundsätzlich vorgesehene aufschiebende Wirkung zukommt, werden die Effektivität der Verteidigungsmittel und die Verteidigungsfrist eingeschränkt. Damit bedarf es bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Rahmen der Anordnung der sofortigen Vollziehung über die Anforderungen an eine Ausweisung betreffend die Gefährdung der öffentlichen Ordnung hinaus der Berücksichtigung des Grundrechts auf rechtliches Gehör, das im Gemeinschaftsrecht durch Artikel 6 EMRK gewährleistet wird. Die Verwaltungsbehörde muss für die Annahme der Dringlichkeit eines Falles dieses Grundrecht im Einzelfall abwägen, bevor sie eine Entscheidung über die Anordnung der sofortigen Vollziehung trifft.

166 Dies hat das Landratsamt Göppingen in dem Bescheid vom 23. Mai 1996 nicht getan, in dem es begründet: Die sofortige Vollziehung dieser Entscheidung war im überwiegenden öffentlichen Interesse anzuordnen. Um die Begehung weiterer Straftaten nach einer eventuellen Haftentlassung zu vermeiden, ist es erforderlich, dass Sie das Bundesgebiet noch vor Abschluss eines eventuellen Verwaltungsstreitverfahrens verlassen.

167 Darüber hinaus hat die Kommission zahlreiche Fälle aufgezeigt, in denen die deutschen Ausländerbehörden die Anordnung der sofortigen Vollziehung gleichermaßen begründet haben.

168 Die deutsche Regierung macht zwar geltend, dass in Deutschland die Anordnung der sofortigen Vollziehung grundsätzlich gesondert zu prüfen ist. Dass, wie von der Kommission vorgetragen, in verschiedenen Fällen die gleichen Erwägungen zur Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung herangezogen wurden, also die Gefährdung der öffentlichen Ordnung, bestreitet sie jedoch nicht.

169 Es ist daher festzustellen, dass Deutschland dadurch gegen seine Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, dass Anordnungen der sofortigen Vollziehung von Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger erlassen wurden, ohne zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die Dringlichkeit vorlagen.

170 Der fünfte Klageantrag ist daher begründet.

X — Kosten

171 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterlegene Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 Absatz 1 kann jedoch der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.

172 Da die Kommission und die Bundesrepublik Deutschland jeweils mit ihrem Vorbringen teilweise unterlegen sind, sind ihnen ihre eigenen Kosten aufzuerlegen. Die als Streithelferin beigetretene Italienische Republik trägt gemäß Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten selbst.

XI — Ergebnis

173 Nach alledem wird dem Gerichtshof vorgeschlagen, festzustellen:

1. Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch, dass sie

Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger auf die Ermächtigungsgrundlage des § 47 Absatz 1 und Absatz 2 AuslG gestützt hat, welche die Ausweisung aufgrund einer rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung zwingend bzw. im Regelfall zwingend vorsieht,

in § 12 Absatz 1 Satz 1 AufenthG/EWG die sich aus dem Gemeinschaftsrecht ergebenden Anforderungen in Bezug auf befristete Aufenthaltstitel nicht hinreichend klar umgesetzt hat sowie Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger mit generalpräventiven Zwecken begründet hat,

Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger erlassen hat, die kein angemessenes Verhältnis zwischen dem Grundrecht auf Achtung des Privat- und Familienlebens auf der einen Seite und der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung auf der anderen Seite wahren,

die sofortige Vollziehung von Ausweisungsverfügungen gegen Unionsbürger angeordnet hat, ohne zu prüfen, ob die Dringlichkeit des Falles gegeben ist,

gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 18 EG und Artikel 39 EG, aus Artikel 8 EMRK als allgemeinem Grundsatz des Gemeinschaftsrechts sowie aus den Artikeln 3 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, verstoßen.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Die Kommission, die Bundesrepublik Deutschland und die Italienische Republik tragen jeweils ihre eigenen Kosten.

ANHANG (Rechtlicher Rahmen)

A — Gemeinschaftsrecht

1. Richtlinie 64/221/EWG

Artikel 3(1)Bei Maßnahmen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit darf ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein.(2)Strafrechtliche Verurteilungen allein können ohne weiteres diese Maßnahmen nicht begründen.…

Artikel 9(1)Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann.Diese Stelle muss eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.(2)Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz (1) vorgesehen ist, auf Antrag des Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.

2. Verordnung (EWG) Nr. 1612/68

Artikel 1(1)Jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats ist ungeachtet seines Wohnorts berechtigt, eine Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach den für die Arbeitnehmer dieses Staates geltenden Rechts- und Verwaltungsvorschriften aufzunehmen und auszuüben.(2)Er hat insbesondere im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats mit dem gleichen Vorrang Anspruch auf Zugang zu den verfügbaren Stellen wie die Staatsangehörigen dieses Staates.

3. Richtlinie 73/148/EWG

Artikel 1(1)Die Mitgliedstaaten heben nach Maßgabe dieser Richtlinie die Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen auf:a)für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen haben oder niederlassen wollen, um eine selbständige Tätigkeit auszuüben, oder die dort eine Dienstleistung erbringen wollen;b)für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten, die sich als Empfänger einer Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat begeben wollen;c)ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit für den Ehegatten und die noch nicht 21 Jahre alten Kinder dieser Staatsangehörigen;d)ohne Rücksicht auf die Staatsangehörigkeit für Verwandte in aufsteigender und absteigender Linie dieser Staatsangehörigen und ihrer Ehegatten, denen diese Unterhalt gewähren.(2)Die Mitgliedstaaten begünstigen den Zugang aller übrigen Familienangehörigen der in Absatz 1 Buchstaben a und b genannten Staatsangehörigen oder ihres Ehegatten, denen diese Unterhalt gewähren oder mit denen sie im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft leben.

Artikel 4(1)Jeder Mitgliedstaat gewährt den Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten, die sich in seinem Hoheitsgebiet niederlassen, um dort eine selbständige Tätigkeit auszuüben, ein Recht auf unbefristeten Aufenthalt, wenn die Beschränkungen für die betreffende Tätigkeit auf Grund des Vertrages aufgehoben worden sind.Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts wird eine Bescheinigung, die Aufenthaltserlaubnis für Angehörige eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaften, erteilt. Diese Bescheinigung muss eine Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren vom Zeitpunkt der Ausstellung an haben; sie wird ohne weiteres verlängert.Aufenthaltsunterbrechungen, die sechs aufeinander folgende Monate nicht überschreiten, sowie eine durch Militärdienst gerechtfertigte Abwesenheit berühren nicht die Gültigkeit der Aufenthaltserlaubnis.Eine gültige Aufenthaltserlaubnis kann einem in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a genannten Staatsangehörigen nicht allein deshalb entzogen werden, weil er infolge Krankheit oder Unfalls vorübergehend keine Tätigkeit mehr ausübt.Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die in Unterabsatz 1 nicht genannt sind, aber in dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats nach dessen Rechtsvorschriften eine Tätigkeit ausüben dürfen, erhalten eine Aufenthaltsberechtigung, die zumindest für die Dauer der Genehmigung zur Ausübung der Tätigkeit gilt.In Unterabsatz 1 genannte Staatsangehörige, auf die infolge einer Änderung der Tätigkeit die Bestimmungen des vorausgehenden Unterabsatzes Anwendung finden, behalten jedoch ihre Aufenthaltserlaubnis bis zum Ablauf ihrer Gültigkeit.(2)Für Leistungserbringer und Leistungsempfänger entspricht das Aufenthaltsrecht der Dauer der Leistung.Übersteigt diese Dauer drei Monate, so stellt der Mitgliedstaat, in dem die Leistung erbracht wird, zum Nachweis dieses Rechts eine Aufenthaltserlaubnis aus.Beträgt diese Dauer drei Monate oder weniger, so genügt der Personalausweis oder Reisepass, mit dem der Betroffene in das Hoheitsgebiet eingereist ist, für seinen Aufenthalt. Der Mitgliedstaat kann allerdings von dem Betroffenen verlangen, dass er seine Anwesenheit im Hoheitsgebiet anzeigt.(3)Einem Familienmitglied, das nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, wird ein Aufenthaltsdokument mit der gleichen Gültigkeit ausgestellt wie dem Staatsangehörigen, von dem es seine Rechte herleitet.

Artikel 5Das Aufenthaltsrecht erstreckt sich auf das gesamte Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats.

Artikel 8Die Mitgliedstaaten können nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit von den Bestimmungen dieser Richtlinie abweichen.

Artikel 10(1)Die Richtlinie des Rates Nr. 64/220/EWG vom 25. Februar 1964 zur Aufhebung der Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs bleibt bis zur Durchführung dieser Richtlinie durch die Mitgliedstaaten anwendbar.(2)Die Aufenthaltsdokumente, die in Anwendung der in Absatz 1 genannten Richtlinie ausgestellt wurden und bei Durchführung dieser Richtlinie gültig sind, bleiben bis zum nächsten Ablauftermin gültig.

4. Richtlinie 90/364/EWG

Artikel 1(1)Die Mitgliedstaaten gewähren den Angehörigen der Mitgliedstaaten, denen das Aufenthaltsrecht nicht aufgrund anderer Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts zuerkannt ist, sowie deren Familienangehörigen nach der Definition von Absatz 2 unter der Bedingung das Aufenthaltsrecht, dass sie für sich und ihre Familienangehörigen über eine Krankenversicherung, die im Aufnahmemitgliedstaat alle Risiken abdeckt, sowie über ausreichende Existenzmittel verfügen, durch die sichergestellt ist, dass sie während ihres Aufenthalts nicht die Sozialhilfe des Aufnahmemitgliedstaats in Anspruch nehmen müssen.Die Existenzmittel nach Unterabsatz 1 gelten als ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, unterhalb dessen der Aufnahmemitgliedstaat seinen Staatsangehörigen aufgrund der persönlichen Situation des Antragstellers und gegebenenfalls der Situation der nach Absatz 2 aufgenommenen Personen Sozialhilfe gewähren kann.Ist Unterabsatz 2 nicht anwendbar, so gelten die Existenzmittel des Antragstellers als ausreichend, wenn sie die Mindestrente der Sozialversicherung des Aufnahmemitgliedstaats übersteigen.(2)Bei dem Aufenthaltsberechtigten dürfen folgende Personen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit in einem anderen Mitgliedstaat Wohnung nehmen:a)sein Ehegatte sowie die Verwandten in absteigender Linie, denen Unterhalt gewährt wird;b)seine Verwandten und die Verwandten seines Ehegatten in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt.

Artikel 2(1)Zum Nachweis des Aufenthaltsrechts wird eine Bescheinigung, die Aufenthaltserlaubnis für Staatsangehörige eines EWG-Mitgliedstaates erteilt, deren Gültigkeit auf fünf Jahre mit Verlängerungsmöglichkeit begrenzt werden kann. Die Mitgliedstaaten können jedoch die Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis nach den ersten zwei Aufenthaltsjahren verlangen, wenn sie dies für erforderlich halten. Einem Familienmitglied, das nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt, wird ein Aufenthaltsdokument mit der gleichen Gültigkeitsdauer ausgestellt wie dem Staatsangehörigen, von dem es seine Rechte herleitet.Für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis oder des Aufenthaltsdokuments darf der Mitgliedstaat vom Antragsteller nur die Vorlage eines gültigen Personalausweises bzw. Reisepasses sowie den Nachweis verlangen, dass er die Voraussetzungen des Artikels 1 erfüllt.(2)Die Artikel 2 und 3, Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a und Absatz 2 sowie Artikel 9 der Richtlinie 68/360/EWG finden auf die von dieser Richtlinie Begünstigten entsprechende Anwendung.Der Ehegatte eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats aufenthaltsberechtigt ist, sowie die Kinder dieses Staatsangehörigen, denen er Unterhalt gewährt, haben, auch wenn sie die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats nicht besitzen, das Recht, im gesamten Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats jedwede Tätigkeit im Lohn- oder Gehaltsverhältnis oder jedwede selbständige Erwerbstätigkeit auszuüben.Die Mitgliedstaaten dürfen nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder der Volksgesundheit von den Bestimmungen dieser Richtlinie abweichen. In diesem Fall findet die Richtlinie 64/221/EWG Anwendung.(3)Die vorliegende Richtlinie berührt nicht die geltenden Rechtsvorschriften für den Erwerb von Zweitwohnungen.

B — Nationales Recht

1. Ausländergesetz

§ 45 Ausweisung(1)Ein Ausländer kann ausgewiesen werden, wenn sein Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt.(2)Bei der Entscheidung über die Ausweisung sind zu berücksichtigen1.die Dauer des rechtmäßigen Aufenthalts und die schutzwürdigen persönlichen, wirtschaftlichen und sonstigen Bindungen des Ausländers im Bundesgebiet,2.die Folgen der Ausweisung für die Familienangehörigen des Ausländers, die sich rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten und mit ihm in familiärer Lebensgemeinschaft leben und …

§ 46 Einzelne AusweisungsgründeNach § 45 Abs. 1 kann insbesondere ausgewiesen werden, wer…2.einen nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß gegen Rechtsvorschriften oder gerichtliche oder behördliche Entscheidungen oder Verfügungen begangen oder außerhalb des Bundesgebiets eine Straftat begangen hat, die im Bundesgebiet als vorsätzliche Straftat anzusehen ist,3.gegen eine für die Ausübung der Gewerbsunzucht geltende Rechtsvorschrift oder behördliche Verfügung verstößt,4.Heroin, Cocain oder ein vergleichbar gefährliches Betäubungsmittel verbraucht und nicht zu einer erforderlichen seiner Rehabilitation dienenden Behandlung bereit ist oder sich ihr entzieht, …

§ 47 Ausweisung wegen besonderer Gefährlichkeit(1)Ein Ausländer wird ausgewiesen, wenn er1.wegen einer oder mehrerer vorsätzlicher Straftaten rechtskräftig zu einer Freiheits- oder Jugendstrafe von mindestens drei Jahren verurteilt worden ist oder wegen vorsätzlicher Straftaten innerhalb von fünf Jahren zu mehreren Freiheits- oder Jugendstrafen von zusammen mindestens drei Jahren rechtskräftig verurteilt oder bei der letzten rechtskräftigen Verurteilung Sicherungsverwahrung angeordnet worden ist oder2.wegen einer vorsätzlichen Straftat nach dem Betäubungsmittelgesetz, wegen Landfriedensbruches unter den in § 125a Satz 2 des Strafgesetzbuches genannten Voraussetzungen oder wegen eines im Rahmen einer verbotenen öffentlichen Versammlung oder eines verbotenen Aufzugs begangenen Landfriedensbruches gemäß § 125 des Strafgesetzbuches rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren, oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt und die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist.(2)Ein Ausländer wird in der Regel ausgewiesen, wenn er1.wegen einer oder mehrerer vorsätzlicher Straftaten rechtskräftig zu einer Jugendstrafe von mindestens zwei Jahren oder zu einer Freiheitsstrafe verurteilt und die Vollstreckung der Strafe nicht zur Bewährung ausgesetzt worden ist,2.den Vorschriften des Betäubungsmittelgesetzes zuwider ohne Erlaubnis Betäubungsmittel anbaut, herstellt, einführt, durchführt oder ausführt, veräußert, an einen anderen abgibt oder in sonstiger Weise in Verkehr bringt oder mit ihnen handelt oder wenn er zu einer solchen Handlung anstiftet oder Beihilfe leistet,3.sich im Rahmen einer verbotenen oder aufgelösten öffentlichen Versammlung oder eines verbotenen oder aufgelösten Aufzugs an Gewalttätigkeiten gegen Menschen oder Sachen, die aus einer Menschenmenge in einer die öffentliche Sicherheit gefährdenden Weise mit vereinten Kräften begangen werden, als Täter oder Teilnehmer beteiligt,…(3)Ein Ausländer, der nach § 48 Absatz 1 erhöhten Ausweisungsschutz genießt, wird in den Fällen des Absatzes 1 in der Regel ausgewiesen. In den Fällen des Absatzes 2 wird über seine Ausweisung nach Ermessen entschieden. Über die Ausweisung eines heranwachsenden Ausländers, der im Bundesgebiet aufgewachsen ist und eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis oder eine Aufenthaltsberechtigung besitzt, wird in den Fällen der Absätze 1 und 2 nach Ermessen entscheiden. Auf minderjährige Ausländer finden Absatz 1 und Absatz 2 Nr. 1 keine Anwendung.

§ 48 Besonderer Ausweisungsschutz(1)Ein Ausländer, der1.eine Aufenthaltsberechtigung besitzt;2.eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzt und im Bundesgebiet geboren oder als Minderjähriger in das Bundesgebiet eingereist ist,3.eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis besitzt und mit einem der in Nummern 1 und 2 bezeichneten Ausländer in ehelicher oder lebenspartnerschaftlicher Lebensgemeinschaft lebt,4.mit einem deutschen Familienangehörigen in familiärer Lebensgemeinschaft lebt,5.als Asylberechtigter anerkannt ist, im Bundesgebiet die Rechtsstellung eines ausländischen Flüchtlings genießt oder einen von einer Behörde der Bundesrepublik Deutschland ausgestellten Reiseausweis nach dem Abkommen über die Rechtsstellung für Flüchtlinge vom 28. Juli 1951 (BGBI. 1953 11 S. 559) besitzt,6.eine nach § 32a erteilte Aufenthaltsbefugnis besitzt,kann nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ausgewiesen werden. Schwerwiegende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung liegen in der Regel in den Fällen des § 47 Absatz 1 vor.(2)Ein minderjähriger Ausländer, dessen Eltern oder dessen allein personensorgeberechtigter Elternteil sich rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten, wird nicht ausgewiesen, es sei denn, er ist wegen serienmäßiger Begehung nicht unerheblicher vorsätzlicher Straftaten, wegen schwerer Straftaten oder einer besonders schweren Straftat rechtskräftig verurteilt worden. Ein Heranwachsender, der im Bundesgebiet aufgewachsen ist und mit seinen Eltern in häuslicher Gemeinschaft lebt, wird nur nach Maßgabe des § 47 Absatz 1 und 2 Nr. 1 und Absatz 3 ausgewiesen.

2. Das Gesetz über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (Aufenthaltsgesetz/EWG)

§ 12 Einschränkungen der Freizügigkeit(1)Soweit dieses Gesetz Freizügigkeit gewährt und beschränkende Maßnahmen nicht schon in den vorstehenden Bestimmungen vorsieht, sind die Versagung der Einreise, der Aufenthaltserlaubnis-EG oder ihrer Verlängerung, beschränkende Maßnahmen nach § 3 Absatz 5, § 12 Absatz 1 Satz 2 und § 14 des Ausländergesetzes sowie die Ausweisung oder Abschiebung gegenüber den in § 1 genannten Personen nur aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit (Artikel 48 Absatz 3, Artikel 56 Absatz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) zulässig. Ausländer, die eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis-EG besitzen, dürfen nur aus schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden.(2)Die in Absatz 1 genannten Entscheidungen oder Maßnahmen dürfen nicht zu wirtschaftlichen Zwecken getroffen werden.(3)Die in Absatz 1 genannten Entscheidungen oder Maßnahmen dürfen nur getroffen werden, wenn ein Ausländer durch sein persönliches Verhalten dazu Anlass gibt. Dies gilt nicht für Entscheidungen oder Maßnahmen, die zum Schutz der öffentlichen Gesundheit getroffen werden.(4)Die Tatsache einer strafrechtlichen Verurteilung genügt für sich allein nicht, um die in Absatz 1 genannten Entscheidungen oder Maßnahmen zu begründen.…(7)Wird die Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis-EG versagt, die Ausweisung verfügt oder die Abschiebung angedroht, so ist die Frist anzugeben, binnen welcher der Ausländer den Geltungsbereich dieses Gesetzes zu verlassen hat. Außer in dringenden Fällen muss die Frist, falls noch keine Aufenthaltserlaubnis-EG erteilt ist, mindestens fünfzehn Tage, und wenn bereits eine Aufenthaltserlaubnis-EG erteilt ist, mindestens einen Monat betragen.…

3. § 80 Absatz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)

(2)Die aufschiebende Wirkung entfällt nur…4.in den Fällen, in denen die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten von der Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder über den Widerspruch zu entscheiden hat, besonders angeordnet wird.Die Länder können auch bestimmen, dass Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben, soweit sie sich gegen Maßnahmen richten, die in der Verwaltungsvollstreckung durch die Länder nach Bundesrecht getroffen werden.

(3)In den Fällen des Absatzes 2 Nr. 4 ist das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen. Einer besonderen Begründung bedarf es nicht, wenn die Behörde bei Gefahr im Verzug, insbesondere bei drohenden Nachteilen für Leben, Gesundheit oder Eigentum vorsorglich eine als solche bezeichnete Notstandsmaßnahme im öffentlichen Interesse trifft.