Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 20.10.2005 – C-428/04

Schlussanträge des generalanwalts

Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer

vom 20. Oktober 2005

1 Die Kommission hat nach Artikel 226 EG gegen Österreich Klage auf Feststellung erhoben, dass dieser Mitgliedstaat die Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (im Folgenden: Richtlinie) unvollständig und fehlerhaft umgesetzt hat.

2 Im Einzelnen wirft sie ihm vor, seinen Verpflichtungen aus Artikel 2, Artikel 7 Absatz 3, Artikel 8 Absatz 2, Artikel 11 Absatz 2 Buchstaben c und d, Artikel 13 Absatz 2 Buchstaben a und b sowie Artikel 18 der genannten Richtlinie nicht nachgekommen zu sein.

I — Die Richtlinie

3 Der Schutz der Unversehrtheit im Ar-beitsumfeld ist, wie Artikel 31 Absatz 1 der am 7. Dezember 2000 in Nizza proklamierten Charta der Grundrechte der Europäischen Union zeigt, der jedem Arbeitnehmer das Recht zuerkennt, seiner Arbeit unter gesunde[n], sichere[n] und würdige[n] Arbeitsbedingungen nachzugehen, ein soziales Ziel. Doch ist er zugleich eine unumgängliche Maßnahme wirtschaftlicher Natur, die, indem sie die Produktionskosten beeinflusst, gleichartige Anforderungen in allen Mitgliedstaaten nahe legt.

4 In diesem Zusammenhang stellt die Richtlinie den rechtlichen Rahmen für das Gemeinschaftsmodell zur Gefahrenverhü-tung auf und ermächtigt außerdem zum Erlass anderer Richtlinien insbesondere in den in ihrem Anhang angeführten Bereichen.

5 Eines der herausragendsten Merkmale der Richtlinie liegt in ihrem sehr weiten Anwendungsbereich; die Regelung ist nach Artikel 2 Absatz 1 in alle[n] privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche[n] (gewerbliche, landwirtschaftliche, kaufmännische, verwal-tungsmäßige sowie dienstleistungs- oder ausbildungsbezogene, kulturelle und Frei-zeittätigkeiten usw.) zu beachten, es sei denn — so Artikel 2 Absatz 2 —, dass dies Besonderheiten bestimmter spezifischer Tätigkeiten im öffentlichen Dienst, z. B. bei den Streitkräften oder der Polizei, oder bestimmter spezifischer Tätigkeiten bei den Katastro-phenschutzdiensten zwingend ausschließen, wobei in diesen Fällen dafür Sorge zu tragen ist, dass die Sicherheit und der Gesundheits-schutz im Einklang mit den Zielen der Norm gewährleistet sind.

6 Ein anderer hervorstechender Zug der Richtlinie liegt in ihrer genauen Abgrenzung der Pflichten und Verantwortlichkeiten, wobei sie zwischen denen der Arbeitgeber und denen der Arbeitnehmer unterscheidet.

7 Für den Arbeitgeber werden allgemeine (Artikel 6) und besondere (Artikel 7 bis 12) Pflichten aufgestellt; unter den Letztgenannten sind die Folgenden kurz darzustellen:

Nach Artikel 7 hat der Arbeitgeber einen oder mehrere Arbeitnehmer [zu benennen], die er mit Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren im Unternehmen bzw. im Betrieb beauftragt (Absatz 1), wobei er, wenn die Möglichkeiten im Unternehmen bzw. im Betrieb nicht aus[reichen], um die Organisation dieser … Maßnahmen … durchzuführen, … außerbetriebliche Fachleute (Personen oder Dienste) hinzuziehen muss (Absatz 3).

In Bezug auf Erste Hilfe, Brandbe-kämpfung, Evakuierung der Arbeitnehmer schreibt ihm Artikel 8 vor, die der Art der Tätigkeiten und der Größe des Unternehmens bzw. Betriebs angepassten [erforderlichen] Maßnahmen [zu] treffen, … wobei der Anwesenheit anderer Personen Rechnung zu tragen ist, sowie die erforderlichen Verbindungen zu außerbetrieblichen Stellen [zu] organisieren (Absatz 1) und in Anwendung von Absatz 1 diejenigen Arbeitnehmer [zu] benennen, die für [die beschriebenen Rettungstätigkeiten] zuständig sind (Absatz 2).

Artikel 11 regelt die Anhörung und Beteiligung der Arbeitnehmer und sieht in Absatz 2 vor, dass [d]ie Arbeitnehmer bzw. die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer … in ausgewogener Weise nach den nationalen Rechtsvor-schriften bzw. Praktiken beteiligt oder … im Voraus vom Arbeitgeber gehört [werden]:

…

b) zu der Benennung der Arbeitnehmer gemäß Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 8 Absatz 2 sowie zu den Maßnahmen gemäß Artikel 7 Absatz 1;

c) zu den Informationen gemäß Artikel 9 Absatz 1 und Artikel 10;

…

8 Um diese Aufgaben zu erleichtern, wird dem Arbeitnehmer eine allgemeine Mitwirkungspflicht auferlegt; ihm obliegt es nämlich nach Artikel 13 Absatz 1, nach seinen Möglichkeiten für seine eigene Sicherheit und Gesundheit sowie für die Sicherheit und die Gesundheit derjenigen Personen Sorge zu tragen, die von seinen Handlungen oder Unterlassungen bei der Arbeit betroffen sind, und zwar gemäß seiner Unterweisung und den Anweisungen des Arbeitgebers. Dieses Gebot wird in Absatz 2 genauer gefasst; danach ist jeder Arbeitnehmer insbesondere verpflichtet, …

a) Maschinen, Geräte, Werkzeuge, gefährliche Stoffe, Transportmittel und sonstige Mittel ordnungsgemäß zu benutzen;

b) die ihm zur Verfügung gestellte persönliche Schutzausrüstung ordnungsgemäß zu benutzen und sie nach Benutzung an dem dafür vorgesehenen Platz zu lagern;

…

9 Damit überprüft werden kann, inwieweit die Richtlinie befolgt wird, gibt Artikel 18 den Mitgliedstaaten auf, die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um ihr nachzukommen, und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis zu setzen (Absatz 1) sowie ihr den Wortlaut der auf dem unter diese Richtlinie fallenden Gebiet erlassenen einzelstaatlichen Regelungen mitzuteilen (Absatz 2).

II — Einschlägiges nationales Recht

10 Die österreichische Rechtsordnung wurde mit einer Vielzahl von Normen an die Richtlinie angepasst. Besondere Bedeutung kommt dem Bundesgesetz über Sicherheit und Gesundheitsschutz bei der Arbeit (ArbeitnehmerInnenschutzgesetz — ASchG) und dem Bundesgesetz über Sicherheit und Gesundheitsschutz der in Dienststellen des Bundes beschäftigten Bediensteten (Bundes-Bedienstetenschutzgesetz [B-BSG]) zu, die als Bezugsrahmen für die Prüfung mehrerer in diesem Verfahren geltend gemachter Vertragsverletzungsrügen dienen, wobei ich bei ihrer Prüfung die anwendbare nationale Regelung noch genauer darstellen werde.

11 Das ASchG gibt den Arbeitgebern auf, Sicherheitsfachkräfte und Arbeitsmediziner zu bestellen, wobei es in beiden Fällen drei Möglichkeiten vorsieht: ihre Anstellung im Unternehmen, die Inanspruchnahme externer Kräfte oder die Inanspruchnahme der Dienste eines besonderen Zentrums (§ 73 Abs. 1 und § 79 Abs. 1). Außerdem haben sie Personen zu bestellen, die für die Brandbe-kämpfung und die Evakuierung der Arbeitnehmer zuständig sind (§ 25 Abs. 4), sowie, wenn in einer Arbeitsstätte fünf oder mehr Arbeitnehmer beschäftigt werden, Personen, die für die Leistung Erster Hilfe zuständig sind (§ 26 Abs. 3). Bei diesen Posten sind vor Bestellungen und Abberufungen die Sicher-heitsvertrauenspersonen zu informieren oder, wenn weder Belegschaftsorgane noch der Arbeitsschutzausschuss tätig werden, zu konsultieren (§ 11 Abs. 5).

12 Diese Sicherheitsvertrauenspersonen unterscheiden sich darin von den Sicher-heitsfachkräften, dass es sie nicht in allen Unternehmen geben muss, sowie in den von ihnen ausgeübten Funktionen und in den Pflichten der Arbeitgeber gegenüber den einen und den anderen. Der Arbeitgeber hat den Sicherheitsvertrauenspersonen Zugang zu den Dokumenten u. a. über Sicherheit und Gesundheitsschutz, über Arbeitsunfälle sowie über gefährliche Stoffe und Lärm zu verschaffen, ihnen jede Störung und die zu ihrer Abstellung getroffenen Maßnahmen mitzuteilen und sie allgemein über Auflagen, Vorschreibungen und Bewilligungen auf dem entsprechenden Gebiet zu informieren (§ 11 Abs. 7). Gibt es kein Belegschafts-organ, so verstärken sich die Pflichten des Arbeitgebers, da er die Sicherheitsvertrau-enspersonen zu den Auswirkungen zu hören hat, die die verwendeten Arbeitsmittel oder Arbeitsstoffe, die Arbeitsbedingungen sowie Umweltfaktoren für die Sicherheit und die Gesundheit haben können; außerdem muss er sie bei der Auswahl der persönlichen Schutzausrüstungen beteiligen; schließlich muss er sie bei der Ermittlung und Beurteilung der Gefahren, bei der Festlegung geeigneter Maßnahmen und bei der Planung und Organisation der Unterweisung beteiligen (§ 11 Abs. 6).

13 Die Arbeitnehmer haben gemäß ihrer Unterweisung und den Anweisungen ihres Arbeitgebers Schutzmaßnahmen anzuwenden (§ 15 Abs. 1). Insbesondere haben sie sich so zu verhalten, dass Gefahren vermieden werden, und die Arbeitsmittel sowie die persönlichen Schutzausrüstungen ordnungsgemäß zu benutzen (§ 15 Abs. 2).

14 Das B-BSG hat einen ähnlichen Inhalt, der Unterschied liegt im Anwendungsbereich, da es die Bundesbediensteten betrifft.

III — Vorverfahren

15 Die Richtlinie war bis zum 1. Jänner 1994, dem Tag, an dem das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum in Kraft trat, in österreichisches Recht umzusetzen.

16 Nach dem Beitritt der Republik Österreich zu den Europäischen Gemeinschaften übermittelten die zuständigen Behörden der Kommission die zur Umsetzung erlassenen Rechtsvorschriften, und die Kommission ersuchte nach deren Prüfung um verschiedene Informationen und Erläuterungen, um zu kontrollieren, ob eine vollständige und ordnungsgemäße Anpassung erfolgt war.

17 Die Kommission war hiervon nicht überzeugt; sie übermittelte Österreich daher am 12. Jänner 1998 ein Mahnschreiben, in dem sie die ihrer Auffassung nach nicht durchgeführten Punkte auflistete.

18 Nach einem Schriftwechsel erließ die Kommission am 19. Dezember 2002 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, und Österreich antwortete darauf mit Schreiben vom 20. Februar 2003, das mit einem weiteren Schreiben vom 11. September 2003 ergänzt wurde, und teilte weiter verschiedene erlassene Maßnahmen mit.

19 Da die Kommission weiterhin nicht überzeugt war, dass die Richtlinie in Österreich ordnungsgemäß umgesetzt worden war, beschloss sie, den Gerichtshof gemäß Artikel 226 EG auf Feststellung einer Vertragsverletzung anzurufen.

IV — Verfahren vor dem Gerichtshof

20 Die Klage ist am 6. Oktober 2004 in das Register des Gerichtshofes eingetragen worden; die Klagebeantwortung ist am 18. November 2004 eingegangen.

21 In der Klageschrift wurde u. a. eine nicht ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 12 Absatz 4 der Richtlinie gerügt; dieser Klagegrund ist jedoch aufgrund der von der österreichischen Regierung gemachten Angaben in der Erwiderung fallen gelassen worden.

22 Nach der Erwiderung hat Österreich eine Gegenerwiderung nicht für notwendig gehalten, weshalb dass schriftliche Verfahren abgeschlossen war; da auch kein Interesse an einer mündlichen Erörterung bestand, war die Rechtssache reif für die Erstellung dieser Schlussanträge.

V — Prüfung der Vertragsverletzungs-rügen

23 In der Klage wird mit zwei Rügen die Nichtbeachtung der Richtlinie geltend gemacht, wobei die zweite Rüge fünf verschiedene Verstöße umfasst.

A — Erste Rüge

24 Die Kommission begehrt die Feststellung, dass Österreich Artikel 18 der Richtlinie nicht nachgekommen ist, da es das zur Umsetzung der genannten gemeinschafts-rechtlichen Norm erlassene Landeslehrer-Dienstrechtsgesetz (LDG) nicht innerhalb der festgesetzten Frist verabschiedet oder zumindest seine Verabschiedung nicht rechtzeitig mitgeteilt habe.

25 Der beklagte Staat erkennt diesen letztgenannten Umstand an und führt aus, dass der Eingang der Information über die Bekanntmachung des LDG am 10. September 2004 bestätigt worden sei.

26 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzt wurde, befand, so dass später eingetretene Veränderungen vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden.

27 In der vorliegenden Rechtssache ist der geltend gemachte Verstoß als nachgewiesen anzusehen, da das Inkrafttreten des LDG nicht fristgerecht mitgeteilt wurde.

B — Zweite Rüge

28 Mit ihrer zweiten Rüge vertritt die Kommission die Auffassung, dass bei der Anpassung der österreichischen Rechtsordnung an die Richtlinie fünf Verstöße begangen worden seien, die einzeln zu untersuchen sind.

1. Umsetzung des Artikels 2 Absatz 1

29 Das hier aufgeworfene Problem geht darauf zurück, dass Lehrer an öffentlichen Pflichtschulen in Tirol vom umfassenden Anwendungsbereich der Gemeinschaftsrege-lung, der sich auf alle öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Tätigkeiten erstreckt, ausgenommen wurden.

30 Es ist klar, dass gegen Artikel 2 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen wird, wenn bestimmte Lehrer davon ausgenommen werden.

31 Der Bevollmächtigten der beklagten Republik nach ist mit dem LDG später das Hindernis beseitigt worden, das der Unterstellung der genannten Bediensteten unter diese Norm entgegenstand.

32 Dieser Umstand lässt den Verstoß nicht entfallen, da die nationale Norm, wie ich bei der Abhandlung der ersten Rüge dargestellt habe, nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzten Frist erlassen wurde.

2. Umsetzung des Artikels 7 Absatz 3

33 Nach dieser Bestimmung muss ein Unternehmen, wenn es nicht in der Lage ist, die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren zu organisieren, externe Dienste heranziehen.

34 Nach Auffassung der Kommission impliziert dieser Absatz in Verbindung mit Artikel 7 Absatz 1, wonach der Arbeitgeber einen oder mehrere Arbeitnehmer zu benennen hat, die er speziell mit diesen Aufgaben betraut, dass auf externe Kräfte zurückzugreifen sei, wenn die eigenen nicht ausreichten.

35 Das österreichische Recht sieht dagegen für die Bestellung der Sicherheitsfachkräfte und der Arbeitsmediziner drei Möglichkeiten vor: die Verwendung betriebseigener Beschäftigter, die Heranziehung externer Kräfte oder die Inanspruchnahme eines spezialisierten Zentrums (§ § 73 Abs. 1 und 79 Abs. 1 ASchG und entsprechend § § 73 Abs. 1 und 76 Abs.1 B-BSG).

36 Eine ähnliche Diskussion kam in Bezug auf eine gleichartige niederländische Vorschrift in der Rechtssache auf, in der am 22. Mai 2003 das Urteil Kommission/Nieder-lande erging, in dem gerügt wurde, dass das nationale Gesetz die Subsidiarität des Rückgriffs auf außerbetriebliche Fachleute im Hinblick auf die Gewährleistung der Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung berufsbedingter Gefahren nicht übernommen habe (Tenor).

37 Der Gerichtshof folgte seinerzeit meinen Schlussanträgenundbestätigte, dass Artikel 7 der Richtlinie eine Rangfolge der Pflichten der Arbeitgeber vorsehe (Randnrn. 21 und 30): Die primäre Pflicht bestehe darin, einen oder mehrere Arbeitnehmer zu benennen, die mit den genannten Aufgaben betraut würden, die sekundäre in der Heranziehung externer Kräfte dann und nur dann, wenn die eigenen nicht ausreichten (Randnr. 53). Das nationale Recht müsse den Vorrang ausdrücklich widerspiegeln (Randnr. 23), da es sich um eine organisatorische Maßnahme zur Förderung der Mitwirkung der Arbeitnehmer an der Verbesserung ihrer eigenen Sicherheit handele (Randnr. 40). Ließe man ein Wahlrecht zu, so würden die vollständige Anwendung (Randnr. 23) und die praktische Wirksamkeit (Randnrn. 54 und 55) der Regelung in Frage gestellt.

38 Es ist angebracht, diese Erwägungen auf das vorliegende Verfahren zu übertragen, da die Richtlinie auf dem Grundsatz beruht, dass der Schutz vor berufsbedingten Gefahren am Arbeitsplatz beginnt.

39 Diese Überlegung wird auch nicht durch die Klagebeantwortung widerlegt, die auf die große Zahl von Unternehmen, deren eigene Möglichkeiten für die Übernahme der Dienste nicht ausreichten, und auf die Ausnahme-stellung derjenigen, die sie hätten, verweist, denn diese verkennt, dass Artikel 7 nicht verlangt, dass alle Arbeitsstätten über eine Organisation für die genannten Maßnahmen verfügen, sondern angesichts dessen, dass viele der betroffenen Unternehmen die Leistung voraussichtlich nicht allein gewährleisten können, vielmehr gebietet, dass sie dies, wenn es ihnen ganz oder teilweise möglich ist, zusammen mit externen Diensten tun, so wie es Artikel 7 Absatz 6 ermöglicht.

40 Da die österreichischen Rechtsvorschrif-ten die sich aus Artikel 7 Absätze 1 und 3 ergebende Rangfolge nicht beachten, haben sie diese nicht ordnungsgemäß umgesetzt.

3. Umsetzung des Artikels 8 Absatz 2

41 Nach dieser Vorschrift muss der Arbeitgeber diejenigen Arbeitnehmer benennen, die für Erste Hilfe, Brandbekämpfung und Evakuierung zuständig sind.

42 Die Kommission sieht dies als unbedingte Verpflichtung an, während der beklagte Staat den Standpunkt vertritt, dass die Benennung mit Rücksicht auf die Größe des jeweiligen Unternehmens (§ § 26 ASchG und B-BSG in Verbindung mit den § § 39 und 40 der Arbeitsstättenverordnung [AStV] und der Bundes-Arbeitsstättenverordnung oder die Erforderlichkeit der Benennung (§ § 25 ASchG und B-BSG in Verbindung mit § 43 AStV) unterbleiben könne.

43 Österreich rechtfertigt seine Rechtsvor-schriften damit, dass, da Artikel 8 Absatz 1 dazu verpflichte, in den dargestellten Bereichen die Maßnahmen [zu] treffen, die … erforderlich und der Größe des Unternehmens oder Betriebes sowie der Art der Tätigkeiten angepasst seien, auch für Absatz 2 dieselben Voraussetzungen gälten.

44 Diese These geht aus mehreren Gründen fehl:

Erstens ist die Richtlinie nach Artikel 1 auf die Durchführung von Maßnahmen zur Erhöhung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz gerichtet (Absatz 1) und enthält einige allgemeine Grundsätze (Absatz 2), die nationale und gemeinschaftliche Bestimmungen, die für den Schutz günstiger sind, nicht berühren (Absatz 3). Diese letzte Bestimmung setzt voraus, dass Abweichungen nur für den Fall vorgesehen sind, dass damit ein höherer Schutz gewährt wird. Außerdem ist die Richtlinie nach Artikel 2 in alle[n] Tätigkeitsbereichen zu beachten — mit Ausnahme allein derjenigen, die bestimmte dem öffentlichen Dienst innewohnende und diesem eigene Besonderheiten aufweisen, wobei als Beispiele die Streitkräfte, die Polizei und die Katastrophenschutzdienste angeführt werden.

Keine der beiden Vorschriften erlaubt somit Abweichungen mit Rücksicht auf die Größe des Betriebes oder die Erforderlichkeit der Durchführung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben. Folglich ist danach auch die Abweichung unzulässig, die der beklagte Staat in Bezug auf die Benennung der Verantwortlichen für die genannten Bereiche vertritt.

Zweitens führt die ordnungsgemäße Auslegung der Absätze 1 und 2 von Artikel 8 zu dem Schluss, dass Absatz 1 allgemein und unbestimmt die Maßnahmen nennt, die getroffen werden können, während Absatz 2 konkrete Angaben enthält, wie der dort verwendete Ausdruck insbesondere und die genaue Darstellung der Aspekte, für die die Größe der Arbeitsstätte und die dort bestehenden Gefahren von Bedeutung sind, bestätigen.

Folgte man dem Vorbringen des beklagten Staates, so verstieße man gegen den Wortlaut und den Geist der Regelung, deren Befolgung auf Großein-richtungen beschränkt oder von den Unwägbarkeiten subjektiver Beurteilungen abhängig gemacht würde.

Drittens weisen die kleinen und mittleren Unternehmen zwar einige Besonderheiten auf (z. B. informelle Organisationsstrukturen oder die intensive Rotation der Beschäftigten) und haben besondere Bedürfnisse, doch wirken sich diese Umstände nicht auf das inhärente Gefahrpotenzial aus und sind deshalb nicht so bedeutend, dass sie zur Nichtanwendung der genannten Verpflichtung führen können.

Dessen ungeachtet habe ich bereits darauf hingewiesen, dass Größe oder spezifische Gefahren die Grundregel zwar nicht außer Kraft setzen, wohl aber zu deren Ausgestaltung ermächtigen, da Artikel 8 Absatz 2 Unterabsatz 2 die Ausbildung und die Anzahl der für die genannten Funktionen zuständigen Arbeitnehmer und die ihnen zur Verfügung zu stellende Ausrüstung von diesen Faktoren abhängig macht.

Die Bedeutung oder die Größe der Firma sowie die Art der verrichteten Arbeiten kann zur Konkretisierung der verschiedenen Elemente der Vorschrift des Artikels 8 Absatz 2 herangezogen werden, nicht aber zur Rechtfertigung seiner Nichtbefolgung.

Schließlich muss die auferlegte Verpflichtung darin bestehen, zu bestimmen, wer damit beauftragt wird, in Situationen, die in einem beschränkten Arbeitsumfeld eintreten können, den Krankenwagen, die Feuerwehr oder andere Hilfsdienste zu rufen, den Verbandskasten oder den Feuerlöscher einzusetzen oder die Notausgänge zu zeigen.

45 Aus den vorstehenden Gründen ergibt sich, das Österreich gegen Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie verstößt, da es seine Anwendung einschränkt.

4. Umsetzung des Artikels 11 Absatz 2 Buchstaben c und d

a) Problemstellung

46 Eine der herausragendsten Neuerungen der Richtlinie besteht darin, dass sie die Anhörung und Beteiligung der Arbeitnehmer in den mit der Sicherheit und Gesundheit am Arbeitsplatz zusammenhängenden Bereichen vorschreibt. Die Bedeutung dieser Interventionen wird in den Begrün-dungserwägungen des Rechtsakts hervorgehoben, und in Artikel 11 wird im Einzelnen dargelegt, worin sie bestehen; diese Vorschrift gestaltet die genannten Interventionen als Pflichten des Arbeitgebers aus und unterscheidet solche, die die Arbeitnehmer und ihre Vertreter im Allgemeinen betreffen (Absatz 1) von solchen — deutlich detaillierter geregelten —, die sich auf diejenigen Personen beziehen, die besondere Funktionen auf dem entsprechenden Gebiet haben (Absätze 2 bis 5).

47 Diese nach Maßgabe der betroffenen Personen zweigleisige Regelung ist sachgerecht, da es neben den Arbeitnehmern als solchen eine andere Gruppe Betroffener gibt, nämlich diejenigen, die nach Artikel 7 Absatz 1 in jedem Unternehmen benannt und mit Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Verhütung von Gefahren betraut werden.

48 Diese Personen haben an den in Artikel 11 Absatz 2 genannten Punkten, insbesondere den Informationen nach den Artikeln 9 Absatz 1 und 10 sowie der Heranziehung betriebsfremder Kräfte, in angemessener Weise mitzuwirken oder sind dazu rechtzeitig vom Arbeitgeber anzuhören.

49 Die Kommission bezieht sich in ihrer Klage gegen Österreich auf diese beiden Vorschriften, da ihrem Verständnis nach in diesem Land eine Intervention dieser Beschäftigten weder bei allen Mitteilungen nach Artikel 10 noch bei der Hinzuziehung betriebsfremder Kräfte vorgesehen ist.

b) Zu den Informationen nach Artikel 10

50 Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe c schreibt vor, dass diejenigen Personen, die die Sicher-heits- und Gesundheitsschutzaufgaben übernommen haben, an den in Artikel 10 angeführten Punkten zu beteiligen oder dazu anzuhören sind. Die Kommission ist im Einzelnen der Ansicht, dass bei folgenden Informationen keine Mitwirkung der genannten Personen vorgesehen worden sei:

bei den zur Verfügung zu stellenden allgemeinen Informationen über die Gefahren für Sicherheit und Gesundheit sowie die Schutzmaßnahmen und -tätigkeiten für die einzelnen Arten von Arbeitsplätzen bzw. Aufgabenbereichen (Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a);

bei den Informationen für diejenigen, die Arbeitnehmer von außerhalb des Betriebes bereitstellten (Artikel 10 Absatz 2);

und bei den Informationen, die sich aus den Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung ergeben, sowie … Informationen der für Sicherheit und Gesundheitsschutz zuständigen Behörden und Organe, die ihnen jeweils als den in dem entsprechenden Bereich Verantwortlichen zur Verfügung zu stellen seien (Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe c).

51 Anzumerken ist, dass nicht darüber gestritten wird, dass die entsprechenden Daten zur Verfügung zu stellen sind — in diesem Fall wäre ein Verstoß gegen Artikel 10 der Richtlinie zu rügen —, sondern über die Intervention einer Gruppe von Beschäftigten bei ihrer Beschaffung, ein Aspekt, der ein früheres Stadium betrifft.

i) Gefahren und Maßnahmen für den Arbeitsplatz und/oder Aufgabenbereich (Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe a)

52 Die Republik Österreich trägt vor, dass der Betriebsrat bei der Ermittlung und Beurteilung von Gefahren sowie der Festlegung der zu treffenden Maßnahmen zu beteiligen sei (§ 92a Abs. 1 Z 3 des Arbeits-verfassungsgesetzes [ArbVG]); seien keine Belegschaftsorgane errichtet, so nähmen die Sicherheitsvertrauenspersonen diese Aufgabe wahr (§ 11 Abs. 6 ASchG); gebe es weder die einen noch die anderen, so seien alle Arbeitnehmer anzuhören und zu beteiligen (§ 13 Abs. 2 ASchG). Die genannten Tätigkeiten hätten, soweit dies aus Gründen der Gefahrenverhütung erforderlich sei, arbeits-platzbezogen zu erfolgen (§ 4 ASchG in Verbindung mit § 5 ASchG und der Verordnung über die Sicherheits- und Gesund-heitsschutzdokumente). Diese Aufgaben implizierten, dass die Arbeitnehmer zu den Informationen über die Gefahren an jedem Arbeitsplatz und/oder in jedem Aufgabenbereich anzuhören seien.

53 Trotz des von dem beklagten Staat betriebenen Argumentationsaufwands ist der Schluss zu ziehen, dass dieser die Richtlinie nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat:

Die wiedergegebenen Vorschriften entsprechen der Sachlogik des österreichischen Systems, das, wie ich ausgeführt habe, die Benennung von für die Sicherheit zuständigen Personen nicht in allen Unternehmen verlangt und damit im Widerspruch zur Richtlinie steht und die bei der Untersuchung der Umsetzung des Artikels 7 Absatz 3 aufgezeigten Mängel aufweist, da die gestufte Anführung der Beteiligten — Betriebsrat, Sicherheitsvertrauenspersonen, Arbeitnehmer im Allgemeinen —, die jeweils nur dann einzubeziehen sind, wenn die zuvor genannten Organe oder Personen nicht bestellt sind, dazu führen kann, dass die mit der Gefahrenver-hütung Beauftragten, wenn es ein Belegschaftsorgan gibt, nicht bei den in Rede stehenden Informationen mitwirken;

außerdem schreiben sie keine Beteiligung bei den zur Verfügung zu stellenden Berichten, sondern bei der Ermittlung und Beurteilung von Gefahren vor;

ferner kommt es nur dann zu einer genauen Bestimmung der Gefahren für die einzelnen Arten von Arbeitsplätzen bzw. Aufgabenbereichen, wenn dies für den entsprechenden Zweck erforderlich ist, was eine in der Regelung der Europäischen Gemeinschaft nicht vorgesehene Beschränkung darstellt.

54 Vielmehr ist eine konkrete und vorrangige Nennung derjenigen Personen geboten, die mit Schutzmaßnahmen und Gefahren-verhütungsmaßnahmen betraut sind, damit sie an der Information, die über die Gefahren für die einzelnen Arten von Beschäftigungen bzw. Aufgaben zur Verfügung zu stellen ist, beteiligt oder dazu angehört werden; da diese in der österreichischen Rechtsordnung fehlt, ist eine Vertragsverletzung offensichtlich.

ii) Informationen für externe Arbeitgeber (Artikel 10 Absatz 2)

55 Der beklagte Staat trägt vor, er habe Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe c in Verbindung mit Artikel 10 Absatz 2 der Richtlinie umgesetzt, indem er den Arbeitgeber verpflichtet habe, betriebsfremde Arbeitnehmer über die Gefahren der Arbeitsstätte aufzuklären (§ 8 Abs. 2 Z 1 ASchG).

56 Die Vorschrift, über deren ordnungsgemäße Umsetzung gestritten wird, verlangt jedoch nicht eine solche Anweisung — eine entsprechende Vorgabe findet sich in Artikel 10 Absatz 2 —, sondern vielmehr, dass die für die Sicherheit zuständigen Personen dabei mitwirken oder dazu Stellung nehmen, etwa zu ihrem Umfang oder Inhalt.

57 Die angeführten nationalen Vorschriften sehen diese konkrete Interventionsform der besonderen Beauftragten nicht vor, und sie lässt sich aus ihrem Wortlaut auch nicht ableiten; der gerügte Verstoß liegt somit vor.

iii) Zusätzliche Informationen (Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe c)

58 Die Beteiligung oder Anhörung der für die Gefahrenverhütung benannten Personen erstreckt sich auf die ihnen zu überlassenden Daten, die sich aus den Schutzmaßnahmen ergeben oder die von den für Sicherheit und Gesundheitsschutz am Arbeitsplatz zuständigen Behörden und Organen stammen.

59 Österreich macht geltend, dass diese Vorschrift mit dem Arbeitsinspektionsgesetz (ArbIG) und dem ASchG befolgt werde.

60 Das ArbIG sieht Folgendes vor:

Den Besichtigungen von Betriebsstätten und Arbeitsstellen durch Arbeitsinspek-toren sind die Organe der Arbeitnehmerschaft beizuziehen. Außerdem sind die Sicherheitsvertrauenspersonen, die Sicherheitsfachkräfte und die Arbeits-mediziner in gebotenem Umfang bei-zuziehen; zumindest auf ihr Verlangen sind sie beizuziehen. Der Arbeitgeber hat diese Organe und Personen von der Anwesenheit des Arbeitsinspektors zu verständigen (§ 4 Abs. 8 ArbIG).

Weiters hat das Arbeitsinspektorat den Betriebsräten die durchgeführten Messungen und Untersuchungen zur Kenntnis zu bringen (§ 5 Abs. 4 ArbIG) und ihnen auch auferlegte Sanktionen mitzuteilen (§ 9 Abs. 4 ArbIG).

Die Betriebsräte erhalten Ablichtungen der Aufforderungen an den Arbeitgeber zur Abstellung von Verstößen auf diesem Gebiet; den Sicherheitsvertrauens-personen sowie den Sicherheitsfach-kräften und den Arbeitsmedizinern ist eine Ablichtung zu übersenden, wenn deren Aufgabenbereich berührt ist (§ 9 Abs. 1 ArbIG);

Stellt sich bei einer Kontrolle heraus, dass Vorkehrungen zum Schutz des Lebens und der Gesundheit der Arbeitnehmer zu treffen sind, so wird den Organen der Arbeitnehmerschaft eine Ablichtung des entsprechenden Antrags an die zuständige Behörde übersandt (§ 10 Abs. 1 ArbIG).

61 Zum ASchG ist Folgendes hervorzuheben:

Der Arbeitgeber hat Auflagen, Vor-schreibungen und Bewilligungen auf dem Gebiet des Arbeitnehmerschutzes den Sicherheitsvertrauenspersonen (§ 11 Abs. 7 ASchG) oder, wenn solche nicht bestellt sind, allen Arbeitnehmern (§ 12 Abs. 7 ASchG) mitzuteilen.

Die Sicherheitsvertrauenspersonen haben in Fragen der Sicherheit und der Gesundheit in Abstimmung mit den Belegschaftsorganen die Interessen der Arbeitnehmer gegenüber den Arbeitgebern, den zuständigen Behörden und sonstigen Stellen zu vertreten (§ 11 Abs. 1 Z 3 ASchG).

Bei solchen Fragen haben die Unternehmen die Sicherheitsvertrauenspersonen (§ 11 Abs. 4 ASchG) und die Arbeitnehmer (§ 13 Abs. 1 ASchG) anzuhören.

62 Aus dieser ausführlichen Aufzählung von Vorschriften ergibt sich die klare Absicht, der Informationspflicht nach Artikel 10 der Richtlinie nachzukommen. Wie ich aufgezeigt habe, besteht aber kein Streit über die Umsetzung dieser Vorschrift, sondern über die der Folgenden, die eine andere Pflicht dahin gehend vorsieht, dass die Personen mit besonderen Aufgaben bei der Gefahrenverhütung an solchen Mitteilungen mitwirken oder dazu Stellung nehmen, und zwar, wie ich oben als Beispiel angeführt habe, hinsichtlich ihres Umfangs oder Inhalts.

63 Ferner lässt sich angesichts des Zweckes und der Systematik der Richtlinie nicht vertreten, dass die Pflicht zur Zusammenarbeit in der im österreichischen Recht geregelten allgemeinen Pflicht zur Einholung der Stellungnahme der genannten Personen im Bereich der Gefahrenverhütung aufgeht.

64 Folglich verstößt der beklagte Staat gegen die Richtlinie, da er diese konkrete Zuständigkeit der genannten Gruppe von Arbeitnehmern nicht ausdrücklich vorsieht.

c) Zur Hinzuziehung außerbetrieblicher Kräfte

65 Die Kommission ist ferner der Ansicht, dass ein Verstoß gegen Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe d der Richtlinie darin liege, dass sich die Beteiligung oder Anhörung der Arbeitnehmer mit besonderen Aufgaben nicht darauf erstrecke, dass betriebsfremde Personen oder Dienste hinzugezogen würden, wenn der Arbeitsstätte die Infrastruktur für Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung fehle.

66 Österreich trägt vor, dass die Sicherheitsvertrauenspersonen vor der Bestellung und Abberufung von Sicherheitsfachkräften, von Arbeitsmedizinern sowie von für die Erste Hilfe, die Brandbekämpfung und die Evakuierung zuständigen Personen zu informieren seien und dass mit ihnen beraten werden müsse (§ 11 Abs. 5 ASchG), sofern nicht ein Belegschaftsorgan errichtet sei, das um Stellungnahme ersucht werden könne (§ 92a Abs. 3 ArbVG sowie — im Umkehrschluss — § 11 Abs. 6 ASchG), oder wenn diese Angelegenheiten in einem Arbeitsschutzausschuss behandelt worden seien (§ 88 ASchG). Für den öffentlichen Dienst bestehe eine gleichartige Regelung (§ 11 Abs. 5 B-BSG). Diese Vorschriften genügten den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen.

67 Mit diesen Bestimmungen wird allerdings nur die Vorgabe der Beteiligung oder Anhörung nach Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe b der Richtlinie, die für die Benennung von Arbeitnehmern nach Artikel 7 Absatz 1 — Beauftragte für Gefahrenverhütung — und nach Artikel 8 Absatz 2 — Personen, die für Erste Hilfe, Brandbekämpfung und Evakuierung zuständig sind — gilt, teilweise erfüllt, nicht aber die des Artikels 11 Absatz 2 Buchstabe d.

68 In früheren Nummern dieser Schlussanträge habe ich ausgeführt, dass Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie für den Arbeitgeber die primäre Pflicht vorsieht, diejenigen Personen zu benennen, die für Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung zuständig sind, während Artikel 7 Absatz 3 die sekundäre Pflicht vorsieht, dann, wenn die betriebseigenen Kräfte nicht ausreichen, auf externe Dienste zurückzugreifen. Die Unterscheidung zwischen der einen und der anderen Pflicht findet sich auch in Artikel 11 Absatz 2, weshalb die Umsetzung beide erwähnen muss, ohne dass sich die zweite unter die erste subsumieren ließe.

69 Außerdem sollen die Personen, die speziell Funktionen in Bezug auf Schutz und Sicherheit übernommen haben, nach Artikel 11 Absatz 2 Buchstabe d nicht bei der Auswahl derjenigen mitwirken, die bestimmte Aufgaben in diesen Bereichen zu erfüllen haben, sondern dann, wenn das Unternehmen angesichts unzureichender eigener Kräfte betriebsfremde Dienste hinzuziehen möchte, was es ihnen erlaubt, zu beiden Fragen Stellung zu nehmen.

70 Die von dem beklagten Staat erlassene Regelung nimmt die Vorgabe nicht auf, dass man die Verantwortlichen, wenn die Entscheidung über die Hinzuziehung externer Dienste ansteht, intervenieren lässt; der gerügte Verstoß liegt deshalb unzweifelhaft vor.

5. Umsetzung des Artikels 13 Absatz 2 Buchstaben a und b

a) Problemstellung

71 Bei der Darstellung des gemeinschaftsrechtlichen Rahmens habe ich vermerkt, dass die Richtlinie im Anschluss an die Pflichten der Arbeitgeber in Artikel 13 die der Arbeitnehmer nennt, wobei sie von einem allgemeinen Grundsatz ausgeht (Absatz 1), den sie anschließend mit der Auflistung einiger besonderer Pflichten präzisiert (Absatz 2), darunter die, Maschinen, Geräte, Werkzeuge, gefährliche Stoffe, Transportmittel und die persönliche Schutzausrüstung ordnungsgemäß zu benutzen und die letztgenannte Ausrüstung nach Benutzung an dem dafür vorgesehenen Platz zu lagern (Buchstaben a und b).

72 Die österreichischen Normen verpflichten die Arbeitnehmer, die Arbeitsmittel und die ihnen zur Verfügung gestellte persönliche Schutzausrüstung gemäß ihrer Unterweisung und den Anweisungen ihres Arbeitgebers ordnungsgemäß zu benutzen (§ § 15 Abs. 2 ASchG und B-BSG).

73 Die Kommission vermisst Vorschriften über die angemessene Benutzung gefährlicher Stoffe und über die Rückführung der Schutzausrüstung an den dafür vorgesehenen Platz und hält die Umsetzung daher für unzureichend.

b) Zu den gefährlichen Stoffen

74 Der beklagte Staat trägt vor, dass die Regelungen zum Schutz vor gefährlichen Stoffen nicht zusammen mit denen über Arbeitsmittel niedergelegt seien, sondern in einem eigenen Abschnitt des ASchG (4. Abschnitt) sowie in verschiedenen Verordnungen, was die Kommission nicht für zureichend hält, um dem Arbeitnehmer eine klare Information über seine Verantwortung zu geben.

75 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes erfordert die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht keine förmliche und wörtliche Übernahme von deren Bestimmungen in eine Rechts- oder Verwaltungsvorschrift, da ihr auch ein allgemeiner rechtlicher Kontext genügen könne, wenn die vollständige Anwendung ihrer Bestimmungen gewährleistet sei.

76 Im Einklang mit dieser Rechtsprechung ist zu untersuchen, ob der genannte Artikel 13 der Richtlinie einen zusammenhängenden Hinweis auf die dargelegten Gefahrquellen verlangt und ob gegebenenfalls gegen den verfolgten Zweck verstoßen wird.

77 Auch wenn dazu nichts vorgetragen wurde, so ist die unterschiedliche Behandlung gerechtfertigt, wenn man beachtet, dass sich die Hauptursachen für gefährliche Arbeitsbedingungen in zwei große Blöcke aufteilen, für die parallele Durchführungslinien gelten, damit der Grundsatz der integrierten Sicherheit seine ganze präventive Wirksamkeit entfalten kann. Zum ersten Block gehören die, die von der Arbeitsstätte selbst ausgehen, etwa von den baulichen Strukturen, den Umweltbedingungen oder der Organisation einer Dienstleistung, zum zweiten Block gehören die, die von den Elementen ausgehen, mit denen die Arbeitnehmer umgehen müssen.

78 Bei den Letztgenannten sind zwei Arten zu unterscheiden: zum einen die, die von mechanischen Instrumenten, etwa Werkzeugen, Arbeitsgeräten oder Maschinen, ausgehen, und zum anderen die, die physikalische, chemische oder biologische Stoffe verursachen.

79 Eine getrennte Regelung der verschiedenen Gefahren entspricht nicht nur der jeweiligen Gefahrenquelle, sondern dient auch der Anwendung der geeigneten Gefahrenverhütungsmethoden, da zur Überprüfung der Verlässlichkeit von Apparaten kollektive oder individuelle Sicherheitstechniken angewandt werden, während für die Kontrolle der Gefährdung durch schädliche Produkte Industriehygieneverfahren herangezogen werden.

80 Dass Artikel 13 Absatz 2 die gefährlichen Stoffe unter den Arbeitsmitteln anführt, steht deshalb nicht dem entgegen, auf nationaler Ebene eine Differenzierung vorzunehmen, sofern und soweit das in Artikel 13 Absatz 1 genannte Ziel erreicht wird, dass nämlich die Arbeitnehmer auf ihre Unversehrtheit und Gesundheit und die anderer betroffener Personen achten.

81 Die Kommission hat nicht glaubhaft gemacht, dass die österreichische Regelung dieses Ergebnis beeinträchtigt, sondern lediglich vorgetragen hat, dass der Arbeitnehmer eine genauere Vorstellung von seinen Pflichten erhalte, wenn auf beide Vorgaben gemeinsam verwiesen werde; das stellt eine bloße Vermutung dar, da die Gründe für die Unzulänglichkeit der in der Klagebeantwortung angeführten staatlichen Bestimmungen über gefährliche Stoffe unklar bleiben. Es ist darauf zu verweisen, dass die Feststellung einer Vertragsverletzung nach ständiger Rechtsprechung voraussetzt, dass die Nichtbefolgung nachgewiesen wird, indem dem Gerichtshof alle Anhaltspunkte für eine angemessene Prüfung geliefert werden, wobei bloße Vermutungen nicht ausreichen.

c) Zu den persönlichen Schutzausrüstungen

82 Österreich weist das Vorbringen der Kommission zur Benutzung der Ausrüstungen durch mehrere Personen mit der Begründung zurück, dass diese Ausrüstungen aus hygienischen Gründen zum persönlichen Gebrauch jeweils nur eines Arbeitnehmers bestimmt seien, so dass eine Rückgabe nutzlos sei, da die anderen Arbeitnehmer sie nicht benutzen könnten.

83 Dieses Vorbringen rechtfertigt aber nicht das Fehlen einer ausdrücklichen Vorgabe in den österreichischen Normen dahin gehend, dass derjenige, der eine solche Ausrüstung benutzt hat, verpflichtet ist, sie an dem dafür vorgesehenen Ort zu lagern.

84 Die ordnungsgemäße Lagerung des Materials ist von gleicher Bedeutung wie seine richtige Handhabung, die nicht möglich wäre, wenn es sich im Bedarfsfall nicht an dem dafür vorgesehenen Ort befände — ein Umstand, der über den angeführten Hygieneaspekt hinausgeht. Aus diesem Grund unterscheidet die Richtlinie zwischen der einen und der anderen Handlung und weist beiden den gleichen Rang zu, so dass die Umsetzung unvollständig ist, wenn das nationale Recht nicht ausdrücklich auf beide verweist.

C — Schluss

85 Nach alledem bin ich überzeugt, dass der beklagte Staat zum einen seinen Verpflichtungen aus Artikel 18 der Richtlinie 89/391/EWG nicht nachgekommen ist und zum anderen deren Artikel 2 Absatz 1, 7 Absatz 3, 8 Absatz 2, 11 Absatz 2 Buchstaben c und d sowie 13 Absatz 2 Buchstabe b fehlerhaft in seine Rechtsordnung umgesetzt, nicht aber gegen Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a der Richtlinie verstoßen hat.

VI — Kosten

86 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Artikel 69 § 3 der Verfahrensordnung kann der Gerichtshof die Kosten teilen oder beschließen, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.

87 Da sowohl die Kommission als auch der beklagte Staat die Verurteilung der Gegenpartei zur Tragung der Kosten beantragt haben und ich vorschlage, der Klage fast in vollem Umfang stattzugeben, hat der genannte Staat neun Zehntel der Kosten des Gemeinschaftsorgans zu tragen, dieses dagegen hat ein Zehntel der Kosten des Beklagten zu tragen.

VII — Ergebnis

88 Entsprechend den vorstehenden Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor,

1. festzustellen, dass die Republik Österreich ihren Verpflichtungen aus Artikel 18 der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit nicht nachgekommen ist und Artikel 2 Absatz 1, Artikel 7 Absatz 3, Artikel 8 Absatz 2, Artikel 11 Absatz 2 Buchstaben c und d sowie Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe b dieser Richtlinie nicht ordnungsgemäß in ihre Rechtsordnung umgesetzt hat;

2. die Klage im Übrigen abzuweisen;

3. der Republik Österreich neun Zehntel der Kosten der Kommission aufzuerlegen;

4. der Kommission ein Zehntel der Kosten der Republik Österreich aufzuerlegen.