Europäischer Gerichtshof Schlussanträge des Generalanwalts vom 17.11.2005 – C-371/03

Schlussanträge des Generalanwalts

F. G. Jacobs

vom 17. November 2005

1 In dieser Rechtssache hat das Oberlandesgericht Köln dem Gerichtshof zwei Fragen nach der Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1432/92 des Rates vom 1. Juni 1992 zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro (im Folgenden: Embargoverordnung) zur Vorabentscheidung vorgelegt.

2 Das nationale Gericht möchte im Wesentlichen wissen, ob Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung die Beförderung von Fahrgästen im so genannten gebrochenen Verkehr in die mit dem Embargo belegten Länder oder aus diesen Ländern verbietet. Unter einem solchen Verkehr ist die gewerbliche Personenbeförderung im Wege einer einheitlichen wirtschaftlichen Operation in Kooperation zwischen einem Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft und einem Unternehmen mit Sitz im Embargogebiet zu verstehen, wobei ersteres die Beförderung bis in die Nähe der Grenze des Embargogebiets und zurück übernimmt, letzteres die Beförderung von dort aus in das Embargogebiet und zurück, und die Fahrgäste im Rahmen eines abgestimmten Anschlusses umsteigen und nur einen Fahrschein bezahlen, der ihnen einen Anspruch auf Beförderung über die gesamte Strecke gewährt.

Rechtlicher Rahmen

3 Im Kontext der Konflikte, die sich daraus ergaben, dass mehrere Republiken der ehemaligen Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien unabhängig wurden, und insbesondere der Konflikte in Bosnien und Herzegowina im Jahr 1992 erließ der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN) nach Kapitel VII der UN-Charta die Resolution Nr. 757 (1992), mit der ein Wirtschaftsembargo gegen die Republiken Serbien und Montenegro verhängt wurde (im Folgenden: UN-Embargo-Resolution). Dieses Embargo umfasste insbesondere jeglichen Handel mit Rohstoffen und Erzeugnissen.

4 Nummer 4 der UN-Embargo-Resolution sah vor, dass alle Staaten Folgendes verhindern:

a) die Einfuhr aller Rohstoffe und Erzeugnisse in ihr Hoheitsgebiet, die in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) ihren Ursprung haben und nach dem Datum dieser Resolution von dort ausgeführt werden;

b) alle von ihren Staatsangehörigen oder in ihrem Hoheitsgebiet durchgeführten Tätigkeiten, welche die Ausfuhr oder Weiterbeförderung von Rohstoffen oder Erzeugnissen aus der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) fördern würden oder zu fördern gedacht sind; sowie alle Geschäfte, die von ihren Staatsangehörigen oder von unter ihrer Flagge registrierten Wasser-oder Luftfahrzeugen oder in ihrem Hoheitsgebiet mit allen Rohstoffen oder Erzeugnissen getätigt werden, die ihren Ursprung in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) haben und die nach dem Datum dieser Resolution von dort ausgeführt werden, darunter insbesondere jede Überweisung von Geldern in die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) für die Zwecke solcher Tätigkeiten und Geschäfte;

c) den Verkauf oder die Lieferung aller Rohstoffe und Erzeugnisse durch ihre Staatsangehörigen oder von ihrem Hoheitsgebiet aus oder unter Benutzung von unter ihrer Flagge registrierten Wasser- und Luftfahrzeugen, gleichviel, ob diese Rohstoffe und Erzeugnisse ihren Ursprung in ihrem Hoheitsgebiet haben oder nicht, mit Ausnahme von dem Ausschuss nach Resolution 724 (1991) gemeldeten Lieferungen für rein medizinische Zwecke und von Nahrungsmitteln, an jede natürliche oder juristische Person in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) oder an jede natürliche oder juristische Person zur Durchführung einer geschäftlichen Tätigkeit in der oder von der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) aus, sowie alle von ihren Staatsangehörigen oder in ihrem Hoheitsgebiet durchgeführten Tätigkeiten, die den Verkauf oder die Lieferung solcher Rohstoffe oder Erzeugnisse fördern oder zu fördern gedacht sind.

5 Nummer 5 der UN-Embargo-Resolution sah vor, dass kein Staat den Behörden in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) oder einem gewerblichen, industriellen oder der öffentlichen Versorgung dienenden Unternehmen in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) Gelder oder andere finanzielle oder wirtschaftliche Mittel zur Verfügung stellen wird und dass die Staaten ihre Staatsangehörigen und alle in ihrem Hoheitsgebiet befindlichen Personen daran hindern werden, solche Gelder oder Mittel aus ihrem Hoheitsgebiet zu verbringen oder solchen Behörden oder Unternehmen auf andere Weise zur Verfügung zu stellen und sonstige Gelder an natürliche oder juristische Personen in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) zu überweisen, ausgenommen Zahlungen, die ausschließlich für rein medizinische oder humanitäre Zwecke und Nahrungsmittel bestimmt sind.

6 Der UN-Embargo-Resolution folgend kamen die Gemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten überein, einen gemeinschaftlichen Rechtsakt, nämlich die Embargoverordnung, zu erlassen, um entsprechend der zehnten Begründungserwägung dieser Verordnung innerhalb der Gemeinschaft die einheitliche Durchführung einiger [der darin vorgesehenen] Maßnahmen zu gewährleisten.

7 Zusätzlich zu einem ab dem 31. Mai 1992 geltenden allgemeinen Verbot des Handels und aller Tätigkeiten, die den Handel mit Erzeugnissen zwischen der Gemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro unmittelbar oder mittelbar fördern, untersagt Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung auch Dienstleistungen — ausgenommen Finanzdienstleistungen —, die eine unmittelbare oder mittelbare Förderung der Wirtschaft der Republiken Serbien und Montenegro bezwecken oder bewirken, d. h., die erbracht werden

i) zum Zwecke jeglicher in den Republiken Serbien und Montenegro bzw. von diesen Republiken aus betriebenen Wirtschaftstätigkeit oder

ii) an eine der folgenden Personen:

jedwede natürliche Person in den Republiken Serbien und Montenegro;

jedwede nach den Rechtsvorschriften der Republiken Serbien und Montenegro gebildete oder eingetragene juristische Person;

jedwede Einrichtung, die (innerhalb oder außerhalb der Republiken Serbien und Montenegro) eine Wirtschaftstätigkeit ausübt und von Personen oder Einrichtungen kontrolliert wird, die in den Republiken Serbien und Montenegro ansässig sind oder nach den Rechtsvorschriften dieser Republiken gebildet oder eingetragen wurden.

...

8 Nach Artikel 5 der Embargoverordnung gilt diese im Hoheitsgebiet der Gemeinschaft einschließlich ihres Luftraums, in allen der Rechtshoheit eines Mitgliedstaats unterstehenden Luftfahrzeugen und Schiffen sowie für alle sich anderweitig befindenden Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats und alle anderweitig nach dem Recht eines Mitgliedstaats gegründeten Gesellschaften oder Einheiten.

Ausgangsverfahren und Vorlagefragen

9 Herr Aulinger ist ein in Deutschland ansässiger Busunternehmer. Er beförderte auch nach dem Inkrafttreten der Embargoverordnung insbesondere serbische und montenegrinische Gastarbeiter bis in die Nähe der Grenze des Embargogebiets. Dort stiegen die Fahrgäste um und wurden von einem im Embargogebiet ansässigen Busunternehmen zu einem Endziel in Serbien und Montenegro weiterbefördert. Die Reise in die Gegenrichtung aus Serbien und Montenegro nach Deutschland verlief entsprechend. Diese Praxis wird von dem nationalen Gericht als gebrochener Verkehr bezeichnet.

10 Herr Aulinger handelte als Subunternehmer eines in Deutschland ansässigen Reisebüros, der Deutsche Touring GmbH, das die gesamte Busreise zwischen Ausgangsorten in Deutschland und Zielorten in Serbien und Montenegro und in der Gegenrichtung organisierte und einheitliche Fahrscheine für die ganze Strecke ausgab. Die Unternehmen, die den Abschnitt der Busreise in Serbien und Montenegro übernahmen, wurden aufgrund einer Kooperationsvereinbarung mit der Deutsche Touring GmbH tätig, die deren Vergütung auf ein Anderkonto zahlte oder gutschrieb. Der Partner im Embargogebiet konnte dann dieses Guthaben bei Drittgeschäften abtreten oder als Sicherheit einsetzen.

11 Nach einer Kontrolle durch Zollbeamte an der österreichischdeutschen Grenze bei einer Rückfahrt nach Deutschland im Januar 1993 wurde gegen Herrn Aulinger ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren wegen Verstoßes gegen die Embargoverordnung eingeleitet. Anschließend stellte Herr Aulinger seine Tätigkeit im gebrochenen Verkehr ein, insbesondere nachdem ihm deutsche Behörden bei formlosen Kontakten bestätigt hatten, dass derartige Operationen rechtswidrig seien.

12 Das gegen den Kläger eingeleitete Ermittlungsverfahren wurde eingestellt, nachdem der Bundesgerichtshof mit Urteil vom 21. April 1995 entschieden hatte, dass die UN-Embargo-Resolution die Beförderung von Privatpersonen auf dem Gebiet Serbiens und Montenegros nicht verbiete. Ob für die Embargoverordnung das Gleiche gelte, bedürfe, so der Bundesgerichtshof, keiner Entscheidung, da ein Verstoß gegen diese Verordnung nach nationalem Recht nicht strafbar sei.

13 Herr Aulinger begehrte daraufhin Ersatz des ihm entstandenen Schadens. Nach einer Einigung mit dem für das strafrechtliche Ermittlungsverfahren zuständigen Freistaat Bayern erhob er im September 2001 außerdem eine Klage auf Schadensersatz gegen die Bundesrepublik Deutschland. Herr Aulinger beanspruchte 500000 DM als Schadensersatz dafür, dass er infolge der praktisch vollständigen Einstellung seiner Beförderungstätigkeit zu und von der Grenze Serbiens und Montenegros seine Haupteinnahmequelle verloren habe. Sein Anspruch war auf das Vorbringen gestützt, dass die Embargoverordnung entgegen der Auslegung durch die deutschen Behörden die Praxis des gebrochenen Verkehrs nicht verboten habe. Herr Aulinger verweist für seine Klage darauf, dass die anderen Mitgliedstaaten und zunächst auch die Kommission der Ansicht gewesen seien, dass diese Tätigkeiten nach der Embargoverordnung nicht verboten seien, und dass die deutschen Behörden demnach die anderen Mitgliedstaaten hätten konsultieren müssen, bevor sie sich in dieser für viele Busunternehmer existenziellen Frage auf einen Standpunkt festlegten.

14 Das Landgericht Bonn wies die Klage von Herrn Aulinger auf Schadensersatz mit Urteil vom 4. September 2002 im Wesentlichen mit der Begründung ab, dass die von Deutschland vorgenommene Auslegung der Embargoverordnung vertretbar sei und es daher an dem für die Auslösung der Haftung des Staates nach § 839 des Bürgerlichen Gesetzbuchs erforderlichen Verschulden fehle.

15 Herr Aulinger legte gegen das Urteil Berufung beim Oberlandesgericht Köln ein, das das Ausgangsverfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die beiden folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt hat:

1. War Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung des Rates Nr. 1432/92 vom 1. Juni 1992 so auszulegen, dass der gewerbliche Transport von Personen in das bzw. aus dem Embargogebiet im so genannten gebrochenen Verkehr erlaubt oder verboten war?

Unter gebrochenem Verkehr ist zu verstehen:

Der Transport von Personen in das bzw. aus dem Embargogebiet im Wege einer Kooperation zwischen einem Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft und einem Unternehmen mit Sitz im Embargogebiet, wobei Ersteres die Beförderung bis in die Nähe der Grenze des Embargogebiets übernahm, Letzteres die Beförderung von dort in das Embargogebiet (mit Umsteigen der Fahrgäste).

2. Falls der Gerichtshof die Zulässigkeit des gebrochenen Verkehrs bejaht:

Ergab sich aus Artikel 10 oder 297 EG oder aus anderen Normen des Gemeinschaftsrechts die Pflicht eines Mitgliedstaats, andere Mitgliedstaaten und/oder die Kommission zu konsultieren, bevor er durch nationale Maßnahmen gegen die angebliche Unzulässigkeit des gebrochenen Verkehrs einschritt?

16 Herr Aulinger, Deutschland und die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht und waren in der mündlichen Verhandlung vertreten.

Erste Frage

Vorbringen

17 Mit seiner ersten Frage möchte das nationale Gericht wissen, ob die Praxis des gebrochenen Verkehrs in der oben geschilderten Weise nach Artikel 1 der Embargoverordnung verboten ist.

18 Herr Aulinger unterscheidet zwischen gebrochenem Verkehr in das oder aus dem Embargogebiet insgesamt und der Erbringung von Teilleistungen, mit denen ein Beitrag zu diesem Verkehr geleistet werde, wie etwa der Leistungen, die er in einem nicht vom Embargo umfassten Gebiet für den Veranstalter des gebrochenen Verkehrs erbracht habe.

19 Die Bewertung der von ihm im Rahmen des gebrochenen Verkehrs erbrachten Dienstleistungen als Verstoß gegen die Embargoverordnung führe zu dem absurden Ergebnis, dass jede Handlung verboten sei, die mittelbar zu dem gebrochenen Verkehr beigetragen habe. Gegen die Embargoverordnung verstießen dann auch die Person, die die Fahrkarten für die Reise verkaufe, der Tankwart, der den Bus betanke und sogar die Reisenden, die den Preis für die Busfahrkarte entrichteten. Das Embargo sei wirtschaftlicher Natur, solle aber weder private Reisen noch die Beförderung von Personen verbieten.

20 Das Gleiche gelte für die Organisation des gebrochenen Verkehrs insgesamt. Da mit der Embargoverordnung die einheitliche Durchführung der in der UN-Embargo-Resolution enthaltenen Sanktionen sichergestellt werden solle, sei Artikel 1 Buchstabe d dieser Verordnung im Licht der Resolution auszulegen. Deren Nummer 5 habe allen Staaten nur untersagt, den Behörden oder beliebigen Unternehmen in der Föderativen Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) Gelder oder andere finanzielle oder wirtschaftliche Mittel zur Verfügung zu stellen. Selbst wenn die Erbringung von Dienstleistungen an serbische und montenegrinische Unternehmen unter den Begriff der wirtschaftlichen Mittel falle, werde die Zuführung von Fahrgästen an serbische oder montenegrinische Beförderungsunternehmen nicht erfasst. In diesem Fall seien die Fahrgäste die einzigen Empfänger der Dienstleistungen.

21 Die deutsche Regierung ist der Ansicht, dass die gewerbliche Personenbeförderung eine Dienstleistung im Sinne des sehr weit gefassten Artikels 1 Buchstabe d der Embargoverordnung darstelle. Ob die Beförderungsleistung im gebrochenen oder im unmittelbaren Verkehr erbracht werde, spiele insoweit keine Rolle. Die Praxis des gebrochenen Verkehrs fördere die Wirtschaft der Republiken Serbien und Montenegro zumindest mittelbar, indem sie u. a. Unternehmen mit Sitz im Embargogebiet durch ihre Vergütung für die Beförderung von Personen zugute komme — und damit ihnen und letztlich der Wirtschaft der mit dem Embargo belegten Länder wirtschaftliche Mittel zuführe — und indem mittelbar durch die Fahrgäste Devisen eingeführt würden.

22 Diese wörtliche Auslegung werde auch durch die Systematik der Embargoverordnung und ihre Ziele gestützt. Die deutsche Regierung verweist auf die neunte Begründungserwägung der Embargoverordnung, in der es ohne näheren Zusatz heiße, dass die Wirtschaftsbeziehungen der Gemeinschaft mit den Republiken Serbien und Montenegro eingestellt werden [müssen].

23 Nach Ansicht der deutschen Regierung ist die Embargoverordnung unabhängig von der UN-Embargo-Resolution auszulegen. Der Gemeinschaftsgesetzgeber sei befugt, angesichts der geographischen Nähe der Gemeinschaft zum Embargogebiet ein strengeres Embargo als das in der UN-Embargo-Resolution vorgesehene zu verfügen.

24 Auch die Notwendigkeit, die praktische Wirksamkeit der Embargoverordnung sicherzustellen, gebiete ein Verbot des gebrochenen Verkehrs. Andernfalls hätten sich ihre Bestimmungen durch Kooperationsvereinbarungen zwischen Busunternehmen in der Gemeinschaft und in Serbien und Montenegro leicht umgehen lassen.

25 Die Kommission führt unter Bezugnahme auf das Urteil Bosphorus aus, dass es bei der Auslegung einer zur Umsetzung einer Resolution des UN-Sicherheitsrats erlassenen Bestimmung des Gemeinschaftsrechts angebracht sei, auf diese Resolution Bezug zu nehmen. Das im Ausgangsverfahren in Rede stehende Verbot der Erbringung nichtfinanzieller Dienstleistungen nach Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung ergebe sich jedoch nicht aus der UN-Embargo-Resolution, die sich nur auf den Handel mit Rohstoffen und Waren und damit verbundene Dienstleistungen sowie Finanztransaktionen beziehe.

26 Die Kommission stellt allein auf Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung ab und unterscheidet dabei drei Fallgruppen der Personenbeförderung in das oder aus dem Embargogebiet, nämlich die unmittelbare Personenbeförderung in das oder aus dem Embargogebiet, die Beförderung von einem Ausgangsort in der Gemeinschaft bis zur Grenze der dem Embargo unterliegenden Länder ohne organisiertes Umsteigen der Fahrgäste zu einem Partnerbusunternehmen, das die Beförderung für den Abschnitt innerhalb des Embargogebiets sicherstelle, und umgekehrt, und gebrochenen Verkehr wie den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden.

27 Die Kommission vertritt den Standpunkt, dass die zweite Beförderungsart von dem Verbot nach Artikel 1 der Embargoverordnung nicht erfasst werde, während sowohl unmittelbare Beförderungen als auch solche im gebrochenen Verkehr nach Artikel 1 dieser Verordnung untersagt seien.

28 Eine unmittelbare Beförderung komme der Wirtschaft in den mit dem Embargo belegten Ländern in zweierlei Hinsicht zugute. Zum einen würden so serbische und montenegrinische Transportmittel für andere Zwecke verfügbar gemacht, und zum anderen könnten Gastarbeiter Geldmittel in ihre Heimat einführen.

29 Gebrochener Verkehr sei eine nichtfinanzielle Dienstleistung, mit der mittelbar die mit dem Embargo belegten nationalen Wirtschaften gefördert würden. Das Unternehmen aus der Gemeinschaft stelle entsprechend seiner Kooperationsvereinbarung mit Beförderungsunternehmen im Embargogebiet sicher, dass die Reisenden in diesem Gebiet ankämen — und damit auch die Einfuhr von Devisen durch diese. Auch durch die Vergütung der Kooperationsunternehmen im Embargogebiet für den Anteil der Reise im Gebiet von Serbien und Montenegro leiste das Unternehmen aus der Gemeinschaft mittelbar einen Beitrag zu dessen Wirtschaft.

30 Die Kommission trägt schließlich vor, dass es Sache des nationalen Gerichts sei, im Kontext des Ausgangsverfahrens zu bestimmen, wem die Erbringung der verbotenen Dienstleistung tatsächlich zuzurechnen sei. Es habe zu klären, ob Herr Aulinger durch seine Mitwirkung an der Erbringung des gebrochenen Verkehrs, ohne direkt für dessen Gesamtausgestaltung und Abwicklung Verantwortung zu tragen, gegen das Embargo verstoßen habe.

Würdigung

31 Zunächst kann das Verbot nichtfinanzieller Dienstleistungen durch die Embargoverordnung meiner Ansicht nach unabhängig von der UN-Embargo-Resolution ausgelegt werden. Der Regelungsteil der Richtlinie dehnt nämlich das den Handel mit Rohstoffen und Erzeugnissen sowie Finanzbeziehungen betreffende Embargo auf nichtfinanzielle Dienstleistungen aus. Da die UN-Embargo-Resolution den Staaten in keiner ihrer Bestimmungen untersagt, weitere Embargomaßnahmen zu treffen, konnte sich die Gemeinschaft aufgrund ihrer Befugnisse nach dem EG-Vertrag, insbesondere dessen Artikel 113, und aus eigenen politischen Erwägungen für ein entsprechendes Handeln entscheiden. Diese weiter reichenden Gemeinschaftsmaßnahmen können unabhängig von der UN-Embargo-Resolution ausgelegt werden, sofern sie nicht im Widerspruch zu dieser stehen, was meiner Ansicht nach nicht der Fall ist.

32 Artikel 1 Buchstabe d ist sehr weit gefasst und verbietet die Erbringung nichtfinanzieller Dienstleistungen, die eine unmittelbare oder mittelbare Förderung der Wirtschaft der Republiken Serbien und Montenegro bezwecken oder bewirken 4. Als Beispiele für verbotene Dienstleistungen nennt diese Vorschrift [in ihrer englischen Fassung] in particular [insbesondere; die deutsche Fassung enthält an dieser Stelle d. h.] nichtfinanzielle Dienstleistungen zum Zwecke jeglicher in den Republiken Serbien und Montenegro bzw. von diesen Republiken aus betriebenen Wirtschaftstätigkeit oder an jedwede natürliche Person oder juristische Personen in diesen Republiken oder jedwede Einrichtung, die (innerhalb oder außerhalb der Republiken Serbien und Montenegro) eine Wirtschaftstätigkeit ausübt und von Personen oder Einrichtungen kontrolliert wird, die in diesen Republiken ansässig sind oder nach ihren Rechtsvorschriften gebildet oder eingetragen wurden.

33 Aus diesem Wortlaut ist zu schließen, dass die Beförderung im gebrochenen Verkehr, wie er im Ausgangsverfahren in Rede steht, verboten ist.

34 Bei einer wörtlichen Auslegung ist das verbundene und koordinierte Handeln der Busunternehmen aus der Gemeinschaft sowie aus Serbien und Montenegro unter der Gesamtleitung eines deutschen Reisebüros als Erbringung einer nichtfinanziellen Dienstleistung an natürliche Personen mit Wohnsitz in Serbien und Montenegro zu verstehen. Fahrgäste erwerben für die gesamte Strecke nur einen Fahrschein, der ihnen einen Anspruch darauf gibt, zwischen einem Ort A im Embargogebiet und einem Ort B in der Gemeinschaft befördert zu werden. Es ist klar, dass es sich zumindest bei einigen der Fahrgäste, die Empfänger dieser Dienstleistung sind, wahrscheinlich um natürliche Personen in Serbien und Montenegro im Sinne von Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung handelt.

35 Dass die Fahrgäste an der Grenze den Bus wechseln müssen, ändert nichts an ihrem Anspruch auf eine vollständige Reise. Ihr einheitlicher Fahrschein berechtigt sie, an der Grenze in Busse umzusteigen, die entsprechend demselben organisierten Fahrplan von kooperierenden Busunternehmen betrieben werden und sie an ihren endgültigen Zielort bringen. Die Fahrgäste werden nicht sich selbst überlassen und müssen sich weder um eine weitere Beförderung kümmern noch zur Fortsetzung ihrer Reise an der Grenze einen weiteren Fahrschein erwerben.

36 Auch stimme ich mit der Kommission und der deutschen Regierung darin überein, dass die Erbringung einer Beförderung im gebrochenen Verkehr zumindest mittelbar dazu führt, dass die Wirtschaft der mit dem Embargo belegten Länder in zweierlei Hinsicht gefördert wird. Erstens ermöglicht sie die Einfuhr von Devisen in das Embargogebiet durch zurückkehrende Gastarbeiter. Zweitens verschafft sie den in Serbien und Montenegro ansässigen Busunternehmen, die für den Fahrtabschnitt innerhalb des Embargogebiets verantwortlich sind und vergütet werden, Geschäftsmöglichkeiten, die sich ihnen sonst wohl nicht bieten würden.

37 Dass diese Vergütung auf ein Anderkonto gezahlt oder von der Deutsche Touring GmbH gutgeschrieben wird, ist meiner Ansicht nach ohne Bedeutung, da sich aus dem Vorlagebeschluss ergibt, dass die serbischen und montenegrinischen Kooperationsbusunternehmen immer noch in der Lage waren, dieses Guthaben abzutreten oder die gutgeschriebenen Beträge in ihren Beziehungen mit Dritten als Sicherheit einzusetzen und damit aus ihren Dienstleistungen einen wirtschaftlichen Vorteil zu beziehen.

38 Eine Billigung des gebrochenen Verkehrs würde, wie die deutsche Regierung vorträgt, auch die praktische Wirksamkeit der Embargoverordnung beeinträchtigen, da ihre Bestimmungen durch Kooperationsvereinbarungen zwischen Unternehmen aus der Gemeinschaft und aus Serbien und Montenegro leicht umgangen werden könnten.

39 Schließlich ist es Sache des nationalen Gerichts, anhand des Sachverhalts im Ausgangsverfahren festzustellen, ob das Verhalten von Herrn Aulinger angesichts seiner tatsächlichen Rolle als Subunternehmer der Deutsche Touring GmbH bei Beförderungen im gebrochenen Verkehr einen Verstoß gegen das Embargo darstellt.

40 Angesichts der vorstehenden Erwägungen meine ich, dass der Gerichtshof auf die erste Frage antworten sollte, dass Artikel 1 Buchstabe d der Embargoverordnung es einem Unternehmen aus der Gemeinschaft untersagt, Beförderungsleistungen im gebrochenen Verkehr in das und aus dem Embargogebiet zu erbringen.

Zweite Frage

41 Angesichts der Antwort auf die erste Frage ist die zweite Frage gegenstandslos. Für den Fall, dass der Gerichtshof entscheiden sollte, dass die Embargoverordnung gebrochenen Verkehr nicht verbietet, werde ich sie trotzdem kurz prüfen.

42 Im Wesentlichen möchte das nationale Gericht wissen, ob Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht verpflichtet sind, andere Mitgliedstaaten und/oder die Kommission zu konsultieren, bevor sie mit nationalen Maßnahmen gegen die angebliche Unzulässigkeit des gebrochenen Verkehrs einschreiten.

43 Herr Aulinger macht geltend, dass Deutschland eine solche Verpflichtung gehabt habe; diese ergebe sich aus Artikel 10 EG über die redliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschaft in Verbindung mit Artikel 133 EG über die Handelspolitik der Gemeinschaft, den Begründungserwägungen der Embargoverordnung, wonach sich die Mitgliedstaaten auf den Erlass eines gemeinschaftlichen Rechtsakts verständigt hätten, um die einheitliche Durchführung der Embargomaßnahmen zu gewährleisten, und Artikel 297 EG, wonach sich die Mitgliedstaaten miteinander ins Benehmen zu setzen hätten, um zu verhindern, dass das Funktionieren des Gemeinsamen Marktes durch Maßnahmen beeinträchtigt werde, die ein Mitgliedstaat u. a. im Kriegsfall, bei einer ernsten, eine Kriegsgefahr darstellenden internationalen Spannung oder in Erfüllung der Verpflichtungen treffe, die er im Hinblick auf die Aufrechterhaltung des Friedens und der internationalen Sicherheit übernommen habe.

44 Sowohl Deutschland als auch die Kommission tragen vor, dass in Ermangelung einer besonderen gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift, die den Mitgliedstaaten vorschreibe, einander oder die Kommission zu konsultieren — eine solche Vorschrift sei in anderen Gemeinschaftsverordnungen über die Auferlegung von Wirtschaftsembargos enthalten gewesen, nicht aber in der in Rede stehenden Embargoverordnung —, nach dem Gemeinschaftsrecht keine entsprechende Pflicht bestehe. Eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten und der Kommission, sich auf die korrekte Auslegung der in Rede stehenden gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen zu verständigen, würde überdies dem sich aus Artikel 220 EG ergebenden Grundsatz zuwiderlaufen, dass nur der Gerichtshof abschließend über die authentische Auslegung des Gemeinschaftsrechts entscheiden könne.

45 Ich stimme dem wesentlichen Gehalt der Argumentation der Kommission und Deutschlands zu. Nach gefestigter Rechtsprechung ist es im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen, auf denen das institutionelle System der Gemeinschaft beruht und die die Beziehungen zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten beherrschen, gemäß Artikel 10 EG Sache der Mitgliedstaaten, die Durchführung von Gemeinschaftsverordnungen in ihrem Hoheitsgebiet sicherzustellen. Soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich seiner allgemeinen Grundsätze hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält, gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung von Gemeinschaftsverordnungen nach den formellen und materiellen Bestimmungen ihres nationalen Rechts vor.

46 Da die Embargoverordnung, eine unmittelbar anwendbare Gemeinschaftsmaßnahme, keine besondere Pflicht zur Konsultation vor ihrer Anwendung in den innerstaatlichen Rechtsordnungen enthält, waren die Mitgliedstaaten dafür verantwortlich, ihre Bestimmungen nach Treu und Glauben auszulegen und anzuwenden. Eine einheitliche Auslegung ließe sich letztlich über das Vorabentscheidungsverfahren nach Artikel 234 EG sicherstellen.

47 Eine Verpflichtung der geltend gemachten Art ergibt sich auch nicht aus den anderen von Herrn Aulinger angeführten gemeinschaftsrechtlichen Bestimmungen, und zwar weder bei einer Einzel- noch bei einer Gesamtbetrachtung.

48 Artikel 10 EG hindert die Mitgliedstaaten nicht daran, unmittelbar anwendbare gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen ohne vorherige Konsultation auszulegen und anzuwenden, sondern gibt ihnen auf, dabei nach Treu und Glauben vorzugehen. Die deutschen Behörden haben dadurch, dass sie ohne Konsultation zu der — vertretbaren — Auffassung gelangt sind, dass gebrochener Verkehr nach der Embargoverordnung nicht zulässig sei, nicht gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 10 EG verstoßen.

49 Was Artikel 297 EG anbelangt, so ergibt sich aus dessen Wortlaut klar, dass die den Mitgliedstaaten auferlegte Konsultationspflicht Situationen betrifft, in denen ein Mitgliedstaat im Kontext einer ernsten Krise einseitige Maßnahmen ergriffen hat, die das ordnungsgemäße Funktionieren der im EG-Vertrag niedergelegten Freiheiten beeinträchtigen könnten. Meiner Ansicht nach ist diese Vorschrift nicht anwendbar, wenn wie im Ausgangsverfahren ein Gemeinschaftsrechtsakt die Maßnahmen festgelegt hat, die die Mitgliedstaaten befolgen müssen.

50 Für sein Vorbringen, es habe eine Verpflichtung zu vorheriger Konsultation bestanden, beruft sich Herr Aulinger weiterhin auf Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe a der Einheitlichen Europäischen Akte, der sich auf die europäische Zusammenarbeit in der Außenpolitik bezieht. Ich vermag allerdings nicht zu erkennen, wie diese Vorschrift, die mit späteren Änderungen des EG-Vertrags weggefallen ist, relevant sein sollte. Die von Deutschland angewandte und von Herrn Aulinger angegriffene Auslegung der Embargoverordnung ist keine außenpolitische Frage von allgemeinem Interesse, die die Hohen Vertragsparteien der Einheitlichen Europäischen Akte verpflichten würde, einander entsprechend der Vorgabe in Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe a dieser Akte zu unterrichten und zu konsultieren.

51 Schließlich kann ich Artikel 133 EG keinen Anhaltspunkt dafür entnehmen, dass den Mitgliedstaaten dort eine Konsultationspflicht wie die von Herrn Aulinger geltend gemachte auferlegt würde.

52 Angesichts des Vorstehenden sollte die zweite Frage dahin gehend beantwortet werden, dass die Mitgliedstaaten nach dem Gemeinschaftsrecht nicht verpflichtet waren, andere Mitgliedstaaten und/oder die Kommission zu konsultieren, bevor sie nationale Maßnahmen zur Durchführung der Embargoverordnung ergriffen.

Ergebnis

53 Nach alledem meine ich, dass der Gerichtshof die beiden gestellten Fragen wie folgt beantworten sollte:

1. Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung (EWG) Nr. 1432/92 des Rates vom 1. Juni 1992 zur Untersagung des Handels zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und den Republiken Serbien und Montenegro untersagt es einem Unternehmen aus der Gemeinschaft, Beförderungsleistungen im gebrochenen Verkehr in das und aus dem Embargogebiet zu erbringen; unter gebrochenem Verkehr ist dabei die gewerbliche Personenbeförderung im Wege einer einheitlichen wirtschaftlichen Operation in Kooperation zwischen einem Unternehmen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der Gemeinschaft und einem Unternehmen mit Sitz im Embargogebiet zu verstehen, wobei Ersteres die Beförderung bis in die Nähe der Grenze des Embargogebiets und zurück übernimmt, Letzteres die Beförderung von dort aus in das Embargogebiet und zurück, und die Fahrgäste im Rahmen eines abgestimmten Anschlusses umsteigen und nur einen Fahrschein bezahlen, der ihnen einen Anspruch auf Beförderung über die gesamte Strecke gewährt.

2. Die Mitgliedstaaten waren nach dem Gemeinschaftsrecht nicht verpflichtet, andere Mitgliedstaaten und/oder die Kommission zu konsultieren, bevor sie nationale Maßnahmen zur Durchführung dieser Verordnung ergriffen.